Foreldre uten permanent opphold i Norge som har barn under barnevernets omsorg

Transkript

1 Justis- og beredskapsdepartementet Postboks 8005 Dep 0030 OSLO Deres ref: Vår ref: 12/949-18/LRI Foreldre uten permanent opphold i Norge som har barn under barnevernets omsorg Viser til telefonsamtale med Per Aabry Tenden i Barne- og likestillingsdepartementet (BLD), samt e-postutveksling med Unni Mette Vårdal i Justisdepartementet (JD) i februar 2013, og oversender som avtalt dette brevet som et innspill til arbeidsgruppen Barnevern over landegrensene. I brevet redegjør vi for hvilke utfordringer vi møter i saker der asylsøkere eller personer med ulovlig opphold i Norge har blitt fratatt omsorgen for sine barn på grunn av omsorgssvikt. Enkelte av problemstillingene ser vi at vi vil kunne løse gjennom samordning og nedfelling av praksis internt i Utlendingsdirektoratet (UDI). Andre krever imidlertid en avklaring på forholdet mellom utlendingsloven og barnevernloven, og av hvordan utlendingsmyndighetene og barnevernsmyndighetene skal samhandle og forholde seg til hverandres vedtak og beslutninger i disse sakene. Vi vil derfor nedenfor gjennomgå de ulike problemstillingene vi har møtt gjennom behandlingen av enkeltsaker. Praksis i forhold til å gi oppholdstillatelse til barn som er under barnevernets omsorg Kort oppsummert gis det som hovedregel tillatelse etter utlendingsloven 38. Begrunnelsen er at der barnevernet har overtatt omsorgen for et barn, vil hensynet til barnets beste tale sterkt for at barnet blir værende under barnevernets omsorg så lenge det anses nødvendig. Dersom foreldrene ikke har samtykket til at det fremmes en søknad på vegne av barnet, har det blitt gitt midlertidig tillatelse frem til barnevernet eventuelt har overtatt foreldreansvaret. UDI ønsker å nedfelle denne praksisen i interne retningslinjer, og vil starte et arbeid med dette. Utlendingsdirektoratet Norwegian Directorate of Immigration Hausmanns gate 21 Pb Dep. NO-0032 Oslo udi@udi.no, Bankkontonummer Organisasjonsnummer

2 Praksis i forhold til å gi oppholdstillatelse til foreldre som har barn under barnevernets omsorg Det er ingen automatikk i at foreldre som har barn i Norge under barnevernets omsorg får oppholdstillatelse i Norge. Etter vår meningen vil en slik praksis innebære en omgåelse av familiegjenforeningsregelverket som har regler om oppholdstillatelse på bakgrunn av samvær i utlendingsloven 52 og forskriften 9-9. I ot.prp. nr 75 ( ) s. 159 fremgår det at dersom familierelasjonen til Norge det eneste eller vesentligste tilknytningsforholdet, så skal saken vurderes etter bestemmelsene om familieinnvandring. Men tilknytningen til Norge kan også være basert på annet enn familiebånd, eller en kombinasjon av omstendigheter. Det vil være situasjonen i mange av disse sakene, og en tillatelse må derfor vurderes subsidiært etter lovens 38. Slik vi oppfatter det er det imidlertid relevant å se hen til hva regelverket for øvrig anser som samvær av tilstrekkelig omfang, når de innvandringspolitiske hensynene skal vurderes. Det vil oppleves urimelig dersom en forelder som har samværsomfang tett opp mot kravet til det som stilles i utlendingsloven 45 og 52, jf forskriften 9-9 får avslag på sin søknad, mens foreldre som har samvær langt under de kravene som stilles i loven 52 får innvilget opphold etter utlendingsloven 38. I praksis er det altså ikke slik at de tyngende konsekvensene av en omsorgsovertakelse i seg selv danner grunnlag for opphold etter utlendingsloven 38. UDI legger til grunn at omsorgsovertakelsen i utgangspunktet utgjør et betydelig, men lovlig inngrep, i familielivet etter EMK art. 8. I praksis foretas det en konkret helhetsvurdering, der det legges vekt på årsaken til omsorgsovertakelsen, omfanget av samvær mellom foreldre og barn, om omsorgsovertakelsen fremstår som midlertidig eller varig, om hensynet til barnets beste tilsier at foreldrene bør være i Norge, ressurssituasjonen, situasjonen ved en retur, foreldrenes tilknytning til Norge for øvrig og eventuelt andre menneskelige hensyn. Uttalelser fra barnevernet og fylkesnemndas vedtak blir tillagt stor vekt i denne sammenhengen. Dersom det foregår en prosess i domstolene/barnevernet om omsorgsovertakelse, innvilges det imidlertid en midlertidig tillatelse til foreldrene slik at de kan følge og bli involvert i rettsforhandlingene. En utsendelse av foreldrene på dette stadiet i prosessen vil kunne føre til at søkeren fratas enhver mulighet for å bli involvert i rettsforhandlinger eller beslutninger vedrørende barna, jf for eksempel Ciliz v. the Netherlands (Application no /95). UDI vil vurdere utlendingenes oppholdssaker/asylsaker etter at vedtak/dom om omsorgsovertakelse foreligger. UDI ønsker å starte et arbeid med å kartlegge og nedfelle praksis etter utlendingsloven 38 for disse situasjonene. Forholdet mellom utlendingsloven og barnevernloven Utlendingsloven regulerer hvem som skal få opphold i Norge. Den regulerer ikke i hvilken grad en familie kan returnere til hjemlandet med barna sine. I

3 hvilken grad utenlandske borgere som er fratatt omsorgen for sine barn i medhold av barnevernlovens regler har rett eller adgang til å avgjøre hvilket land deres barn skal være bosatt i, faller etter vårt syn utenfor vårt myndighetsområde, og reguleres heller ikke i utlendingsloven. I utgangpunktet står alle utlendinger fritt til å returnere til hjemlandet, uavhengig av om de har oppholdstillatelse eller ikke. Foreldre som har foreldreansvar og omsorgsansvar for sine barn, har også rett til å ta avgjørelser på vegne av sine barn i forhold til hvor de skal bo, jf barnevernloven 30 flg. Hvorvidt barnevernet med hjemmel i barnevernloven og eventuelle vedtak fra fylkesnemnda om omsorgsovertakelse, har adgang til å bestemme at barna skal bo i Norge hos fosterforeldre, og ikke bli med sine biologiske foreldre til deres felles hjemland, bør etter vår mening søkes løst med utgangspunkt i barnevernloven og eventuell internasjonal rett på dette området. Det vi imidlertid erfarer er at i mange av sakene får foreldrene svært begrenset samvær, kanskje 4-6 ganger i året av et par timers varighet. Ut i fra argumentasjonen over, og vår forståelse av utlendingsloven 38, vil et så begrenset samvær sjelden tilsi en selvstendig tillatelse til foreldrene. Med andre ord kan slike saker, satt på spissen, føre til total splittelse av foreldre og barn. Med store avstander, knappe ressurser med mer, blir gjennomføringen av samværet neppe en realitet. Barnets tilknytning til Norge og avstand til hjemlandet blir også større med tiden. Det vil si at en mulig tilbakeføring til foreldrene kan bli illusorisk. Barnevernets tiltak og nemndas vedtak får med andre ord mer vidtrekkende konsekvenser i saker som omhandler familier som ikke har permanent opphold i landet. Spørsmål som melder seg da er: er barnevernet bevisst på dette, hvilket ansvar har de for å utrede mulighetene for alternative løsninger i barnets og familiens hjemland, og hvor går egentlig grensedragningen mellom utlendingsmyndighetene og barnevernets ansvar? UDI har også erfaring med helt konkrete saker der foreldrene er fratatt omsorgsansvaret og tilkjent svært begrenset samvær, og hvor omsorgsovertakelsen har skjedd i en periode hvor foreldrene har vært svært fortvilet og i en unntakstilstand som asylsøkere. I noen av disse sakene har omsorgssvikten fremstått som situasjonsbetinget og det er lagt ensidig vekt på dette. Ikke alle disse foreldrene vil være dårlige omsorgspersoner i hjemlandet slik vi ser det. UDI mener derfor at barnevernet og utlendingsmyndighetene må være i tett kontakt i hele prosessen og se mer helhetlig på disse sakene. Når barnevernet og nemndene vurderer sakene, bør det også tas hensyn til at foreldrene kan få avslag på sine søknader om opphold i Norge. I dag opplever vi situasjonen som fastlåst fordi begge etater sitter og venter på hverandres avgjørelser. Ofte besitter heller ikke UDI tilstrekkelig informasjon om barna og familiene til å kunne gjøre gode barnets beste vurderinger. Vi ser derfor at det er behov for retningslinjer for hvordan disse sakene bør søkes løst, og for hvordan vi skal forholde oss til hverandres regelverk. Slik vi ser det er det ikke mulig å gi en lov forrang foran en annen, og det ligger

4 en motsetning mellom barnevernloven og utlendingsloven som bør utredes nærmere. I praksis skaper regelverkene usikkerhet både hos saksbehandlere i UDI og hos barnevernet. Det er viktig at ikke en etat avventer beslutning fra en annen i disse sakene. Det bør legges opp til samarbeid og god kommunikasjon, slik at barnets beskyttelsesbehov blir ivaretatt. Vi ser også at det er behov for kompetanseheving hos barnevernsmyndighetene om utlendingslovgivningen og om hvilke muligheter som eksisterer i forhold til å innvilge oppholdstillatelse til foreldre som har kommet i en slik situasjon. Barnevernets vurdering av omsorgsalternativer i familiens hjemland Vi ser sjelden eller aldri at barnevernet vurderer omsorgsalternativer i familiens hjemland, for eksempel barnevern eller familieplassering. Vi etterlyser en vurdering fra barnevernet om det finnes omsorgsalternativer i hjemlandet. Sannsynligvis vil det kunne ha betydning for eksempel i forhold til en fremtidig omsorgsoverføring til foreldrene. I mange land utgjør storfamilien et supplement til foreldrene, og trer inn dersom foreldrene ikke makter omsorgsoppgaven. I hvilken grad norsk barnevern har hjemmel til å finne løsninger i barnets hjemland, er ikke vi kjent med. Samtidig ser vi at det i mange situasjoner vil være svært ressurskrevende for lokalt barnevern å skulle foreta disse undersøkelsene. UDI besitter mye informasjon om landsituasjon og kultur gjennom Landinfo. Et alternativ kan være at barnevernet gjør bruk av av denne informasjonen, særlig knyttet til barnevernsmyndigheter i andre land. En slik oppgave må eventuelt diskuteres med Landinfo, og vi understreker at det ikke har vært dialog med Landinfo i forhold til et slikt oppdrag. Vi er også ukjent med i hvor stor grad barnevernet gjør bruk av ambassadepersonell, attacheer osv til å gjøre undersøkelser i familienes hjemland, for eksempel i forhold til alternative omsorgspersoner. Dersom barnevernet skulle gjøre større bruk av disse kildene, er det samtidig viktig å opprettholde ansvarsfordelingen, slik at ikke UDI eller UD kommer i en situasjon hvor vi skal vurdere omsorgsløsninger i hjemlandet, uten å inneha den rette kompetansen. Praksis for innvilgelse av visum for å utøve samvær I utgangpunktet er det en liberal visumpraksis for å utøve samvær. Denne praksisen er imidlertid ikke nedfelt i skriftlige retningslinjer, og UDI ønsker å nedfelle den. Kostnader ved utøvelse av samvær I vurderingen av om det skal gis en tillatelse etter 38, er det også helt vesentlig hvor reelt det vil være for foreldrene å kunne gjennomføre samværet. Dette av hensyn til barna, som har krav på å få treffe sine foreldre. Her vil blant annet økonomi kunne spille en rolle, tillegg til hvilket land man kommer fra. Det vil være klart uheldig for barnet dersom samværsordningen som er bestemt ikke lar seg gjennomføre på grunn av foreldrenes manglende evne til å dekke reisekostnader.

5 I juni 2012 stilte UDI spørsmål til BLD (ref: 12/5125) i hvilken grad det kommunale barnevernet er forpliktet til å dekke foreldrenes utgifter til samvær, det vil si flyreiser og opphold. Bakgrunnen for dette var om utgiftene kunne tenkes dekket etter barnevernloven 9-1, fordi samvær er et tiltak etter loven og kommunen har dermed ansvar for å bevilge de nødvendige midlene. I den forbindelse ble vi gjort oppmerksomme på et brev av 28. september 1995 fra BLD som skal være retningsgivende for det kommunale barnevernet. Brevet gjelder reiseutgifter for foreldrene som er bosatt i Norge. I brevet gis det uttrykk for at hvorvidt det er nødvendig å dekke foreldrenes reiseutgifter til samvær med barna, vil bero på en konkret helhetsvurdering av den enkelte sak, for eksempel hva som er rimelig ut fra foreldrenes økonomiske situasjon. Momenter som kan være relevante i vurderingen er størrelsen på reisekostnadene, foreldrenes påvirkning av valg av plasseringssted for barnet og samværshyppighet. I svarbrevet fra BLD til UDI 22. juni 2012, konkluderes det ikke med hvorvidt den enkelte kommune er forpliktet til å dekke kostnadene til samvær, men at dette må vurderes konkret av den enkelte kommune. Slik vi oppfatter det er det altså ingen helhetlig praksis på dette, og det er en konkret vurdering fra den enkelte kommune om de vil dekke utgiftene til samvær med barn som er under barnevernets omsorg i Norge og hvor foreldrene ikke har oppholdstillatelse i Norge. UDI har også vært i kontakt med enkelte kommuner som har hatt erfaring med slike saker, og de er av den oppfatning av de ikke er forpliktet til å dekke kostnadene etter lovverket, men at de i en del tilfeller har tilrettelagt og hjulpet foreldrene med utgiftene. For UDI sin del vil det i mange saker være avgjørende for om en tillatelse skal innvilges eller avslås etter 38, i hvilken grad samvær faktisk lar seg gjennomføre. I utgangspunktet tenker vi derfor at saksbehandlere i den enkelte sak bør være i tett dialog med lokale barnevernsmyndigheter før vi fatter vedtak, som et ledd i utredningen av saken. Men vi ser også at det kan være hensiktmessig om det ble utarbeidet mer generelle retningslinjer for hvordan denne samhandlingen bør være. Barnevernet avventer å gripe inn En annen type problemstilling enn den som reises i dette brevet, men som også kan være relevant for gruppens arbeid, er de tilfellene der barnevernet avventer å gripe inn fordi familien har en sak til behandling hos utlendingsmyndighetene. Dette har vært situasjonen for eksempel i en del

6 saker som gjelder tvangsgifte og omskjæring, og spesielt der det er snakk om retur til annet Dublin-land. Dersom departementet ønsker informasjon om enkeltsaker eller utdypning av denne problemstillingen, er vi positive til å bistå. Med hilsen Stephan Mo avdelingsdirektør Marius Mølmen Moen underdirektør Dokumentet er godkjent elektronisk i Utlendingsdirektoratet og har derfor ingen signatur. Brevet sendes kun elektronisk.