HØRING - FORSLAG TIL NY MIDLERTIDIG FORSKRIFT TIL UTLENDINGSLOVEN 8 ANDRE LEDD - NÆRMERE OM VILKÅRET "SÆRLIG TILKNYTNING TIL RIKET"

Transkript

1 UTLENDINGSDIREKTORATET Avdeling for faglig strategi og koordinering Kommunal - og regionaldepartementet Postboks 8112 Dep 0032 OSLO OR Deres ref: 04/ LGR Vår ref: 03/ /GBS Oslo, HØRING - FORSLAG TIL NY MIDLERTIDIG FORSKRIFT TIL UTLENDINGSLOVEN 8 ANDRE LEDD - NÆRMERE OM VILKÅRET "SÆRLIG TILKNYTNING TIL RIKET" Direktoratet viser til departementets høringsbrev med forslag til midlertidig forskrift til utlendingsloven 8 andre ledd. Forslaget presiserer hvilken vekt oppholdstiden etniske kurdere fra Irak har opparbeidet seg på grunnlag av de begrensete tillatelsene som ble innført i 2000 (MUF-tillatelser), skal tillegges i vurderingen av om disse har "særlig tilknytning til riket" når nye tillatelser etter utlendingsloven 8 andre ledd og utlendingsforskriften 21 andre ledd (ordinære oppholdstillatelser på humanitært grunnlag) vurderes. 1, Generelt om direktoratets syn på forslaget til midlertidig forskrift Direktoratet viser særlig til våre tidligere brev av , og og til øvrig kontakt og korrespondanse i dette sakskomplekset. Det fremgår her at direktoratet mener det kan anføres holdbare argumenter for betydelig større handlingsrom når det gjelder innvilgelser til denne gruppen enn det forslaget til forskrift vil medføre, og at blant annet regelverk, praksis i andre saker og innvandringspolitiske hensyn ikke er til hinder for dette. Direktoratet er derfor uenig i utformingen av forslaget til midlertidig forskriftsbestemmelse og i sentrale punkter i departementets begrunnelse for utformingen. Vårt prinsipielle syn er at de helt spesielle omstendighetene knyttet til nettopp denne avgrensede gruppens langvarige opphold i Norge tilsier innvilgelser på humanitært grunnlag i betydelig flere saker enn det departementets forslag legger opp til. Vi presiserer at det ikke er vår mening at alle disse sakene bør innvilges på generelt grunnlag, men at de på vanlig måte skal undergis en individuell behandling av hver enkelt sak. I de individuelle vurderingene vil forhold som blant annet fortsatt kvalifisert tvil om identiteten og straffbare forhold som vil kunne medføre utvisning bli tillagt vekt mot å innvilge. Direktoratet er videre skeptisk til å la den mangeårige uklarheten rundt denne isolerte gruppens status og tilhørighet til Norge vare ved. Den foreslåtte forskriftsbestemmelsen vil etter all sannsynlighet føre til et stort antall avslag i disse Avdeling for faglig strategi og koordinering: Postadresse: Besøksadresse: Postboks 8108 Dep. Hausmanns gate 21, Oslo Telefon: N-0032 OSLO Hjemme: Telefaks:

2 sakene, n botiden i Norge etter innvilgelse av begrenset tillatelse ikke skal tillegges vekt. Det er grunn til å anta at mange ikke vil returnere til Irak etter avslag og fortsatt vil oppholde seg i Norge til tross for avslaget. Vi viser her særlig til at få i denne gruppen har returnert frivillig til nå, til at tvungen retur til Irak fremdeles ikke er gjennomførbart, til den generelt ustabile og uavklarte situasjonen i Irak som har vedvart n krigen våren 2003, til at heller ikke frivillig retur via IOMs returprogram for tiden er en praktisk mulighet og til at mange i denne gruppen er godt etablert i Norge. I tillegg kommer at hensynet til søkerne selv tilsier en avklaring. Vårt prinsipielle syn er derfor at det bør forskriftsfestes en regel som, i tråd med våre vurderinger, gir handlingsrom for innvilgelser etter en helhetsvurdering av kriteriene "sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket", jf loven 8 andre ledd og forskriften 21 andre ledd, til personer i denne gruppen som befinner seg i Norge med søknad eller omgjøringsbegjæring til behandling når forskriften trer i kraft. I helhetsvurderingen må den tilknytningen til riket personer i denne gruppen har opparbeidet seg under det langvarige oppholdet her fra ankomsten i 1998,1999 og 2000 til saken behandles i 2005 kunne tillegges vekt. Nedenfor vil direktoratet knytte noen utdypende kommentarer til punkter i høringsbrevet. For det tilfelle at departementet fastholder sitt syn, har vi kommentarer til hvordan forskriftsbestemmelsen da bør utformes. 1. Til departementets vurderinger i pkt 2 i høringsbrevet Direktoratets innvendinger til departementets hovedbegrunnelse for forskriftsbestemmelsen fremgår i all hovedsak av våre tidligere brev om denne saken. 1.1 Til departementets generelle betraktninger rundt begrepet "særlig tilknytning" Direktoratet har ikke innvendinger til departementets generelle vurdering av ordlyd og forarbeider til utlendingsloven 8 andre ledd i høringsbrevets punkt 2.1. Direktoratet er også enig i at bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil for å unngå urimelige resultater under helt spesielle omstendigheter, og at det generelt skal en del til før oppholdstid i Norge i seg selv kan medføre at det foreligger en "særlig tilknytning". Som det vil fremgå av våre tidligere brev mener vi imidlertid at situasjonen for irakere som har hatt "MUF-tillatelser" som helhet er preget av så spesielle omstendigheter at bruken av bestemmelsen er berettiget. I praksis blir det dessuten gjerne en kombinasjon av de to vurderingstemaene "sterke menneskelige hensyn" og "særlig tilknytning", der ulike hensyn trekker sammen i en helhetsvurdering. Dette er nettopp situasjonen i denne saken, der det ene temaet ikke kan sees løsrevet fra det andre. Departementet sier videre at det finnes fast rettspraksis på at det skal svært mye til før lovlig opphold i form av midlertidig tillatelse vil føre til at det foreligger en "særlig tilknytning", og viser til Eidsivating lagmannsretts uttalelser om lovtolkningen i en sak der saksøkerne hadde bodd i Norge i mange år på grunn av studier. Departementet sier videre at til tross for at forholdene rundt studietillatelser i medhold av forskriften 21 sjuende ledd ikke er helt parallelle, gir dommen noen generelle betraktinger rundt vektleggingen av midlertidige tillatelser opp mot "særlig tilknytning til riket", og at mange av de samme hensynene gjør seg gjeldende i forhold til begge 2

3 tillatelsesgrunnene, blant annet at tillatelsene gis fordi behovet er midlertidig og at utlendingen som utgangspunkt skal forlate riket når grunnlaget for tillatelsen er falt bort og tillatelsen er utløpt. Dommen henger sammen med sentrale elementer i departements hovedbegrunnelse for forslaget, og direktoratet vil derfor foreta en nærmere vurdering av betraktningenes betydning for de sakene som vil omfattes av forskriftsbestemmelsen. Det er mulig betraktningene vil kunne ha generell betydning for eventuelle andre tillatelser som gis i medhold av lovens 8 andre ledd, jf forskriftens 21 andre ledd og som begrenses i medhold av sjuende ledd. Betraktningene i dommen har imidlertid svært liten betydning når det gjelder gruppen som fikk "MUF-tillatelser" under ordningen i 2000 og Dette fordi dommen omhandler botid på grunnlag av studietillatelser, som har en helt annen karakter enn "MUF-tillatelsene". Utlendinger med studietillatelser kommer til Norge for å studere, og det går klart frem både av regelverk, se utlendingsforskriften 4, og vedtak om studietillatelser at det er et vilkår for denne typen tillatelse at utlendingen skal returnere til sitt hjemland etter endt utdanning. Fra utlendingsforvaltningens er hensikten med å gi disse tillatelsene klart at oppholdet skal være midlertidig, jf forutsetningen om at utlendingen skal returnere til hjemlandet når studiene er over. Utlendingenes hensikt er å få utdannelse i Norge, og de får klar beskjed om returforutsetningen og at tillatelsene er midlertidige allerede i første vedtak om innvilgelse og har derfor heller ikke grunnlag for forventninger om fortsatt opphold etter endt utdannelse. At det generelt skal svært mye til før botid i Norge på grunnlag av en slik klart midlertidig tillatelse anses som "særlig tilknytning til riket" er dermed forståelig. Dette er imidlertid vesenforskjellig fra MUF-tillatelsene. For utlendingsmyndighetene var ett av formålene med MUF-tillatelsene å skaffe seg handlingsrom mens mulighetene for retur til Irak ble vurdert. Utfallet av disse vurderingene var usikkert da ordningen ble innført våren Myndighetene hadde da ikke tatt endelig stilling til hvorvidt de som fikk disse begrensete tillatelsene skulle kunne få fornyet den begrensete tillatelsen ved utløp, om de skulle få søke om ny tillatelse eller om tillatelsene skulle bortfalle uten slike muligheter. Det kan dermed vanskelig sies at formålet med tillatelsene var å gi disse personene midlertidig opphold uten utsikt til mer varig løsning, eller at utgangspunktet var at de skulle forlate Norge når tillatelsene utløp eller grunnlaget falt bort. Det fremgår riktignok av vedtakene at de er tidsbegrenset til ett år, dette er imidlertid ikke uttrykk for annet enn at formålet med tillatelsen var å gi myndighetene handlingsrom til å vurdere muligheter for retur til Irak, ikke for at opphold etter utløp av tillatelsen var utelukket. Det er heller ikke sagt eksplisitt i vedtakene at de ikke kan fornyes, eller at utlendingen forutsettes å returnere til Irak etter utløp av tillatelsen. Fra utlendingens var hensikten i disse sakene å søke asyl i Norge og skaffe seg grunnlag for varig opphold her, slik praksis i Norge og mange europeiske land hadde vært til da. Når det gjelder utlendingenes forventninger, var vedtakene riktignok tidsbegrenset til ett år. Noe klart signal om midlertidighet er dette ikke, all den tid det er vanlig praksis at tillatelser som gis etter søknad om asyl får en varighet på ett år av gangen, inntil vilkårene for permanent bosettingstillatelse eventuelt er til stede etter tre år. Som nevnt ovenfor inneholdt vedtakene heller ikke andre signaler om at videre opphold var ment å være utelukket. At mange av de som fikk MUF-tillatelser også ble bosatt i kommunene etter vedtaket, og inngikk i ordinære integreringstiltak på lik linje med andre som får innvilget tillatelse etter å ha søkt asyl og skal bli her varig, forsterket inntrykket av mulighet for mer varig opphold. I samme retning trakk det at irakerne som hadde hatt disse 3

4 begrensete tillatelsene fikk adgang til å søke ny tillatelse på humanitært grunnlag etter ordinære kriterier da ordningen ble avviklet våren At det skal mye til før botid på grunnlag av studietillatelser gir grunnlag for opparbeidelse av "særlig tilknytning til riket" når tillatelse på nytt grunnlag vurderes, har dermed ikke overføringsverdi av betydning i forhold til vurderingen av botid i Norge som tilknytningskriterium når nye tillatelser på ordinært humanitært grunnlag skal vurderes for de som har hatt "MUF-tillatelser". På denne bakgrunn deler direktoratet heller ikke departementets bekymring for eventuell forskjellsbehandling mellom de som hører til MUF-gruppen og andre som har tillatelser av midlertidig art, som for eksempel studietillatelser. All den tid saksforholdene er vesenforskjellige vil mer gunstig behandling av disse irakerne enn for eksempel utlendinger med studietillatelser vanskelig kunne rammes av forbudet mot usaklig forskjellsbehandling. Direktoratet er enige i at utlendingsforskriftens 21 sjuende ledd etter omstendighetene kan være et praktisk virkemiddel. Vi deler imidlertid ikke departementets frykt for at bruk av bestemmelsen kan bli undergravd om botiden får telle med som kriterium i disse sakene. For det første vil dette i stor utstrekning kunne forebygges ved å si eksplisitt i tillatelsen at den ikke kan fornyes, jf forskriften 21 sjuende ledd og 36 andre ledd, eller sette eksplisitte vilkår for fornyelse,jf forskriften 36 andre ledd og gi klar beskjed om at tillatelsen ikke kan fornyes om vilkårene ikke er oppfylt. Gjeldende lov og forskrift pålegger videre ikke utlendingsmyndighetene å gi adgang til å søke ny tillatelse fra riket på nytt grunnlag når den begrensete tillatelsen utløper, slik at situasjonen som er oppstått med den lange botiden i forbindelse med MUF-tillatelser også vil kunne forebygges ved at myndighetene ikke gir slik adgang. For det andre er omstendighetene rundt gruppen som har hatt "MUF-tillatelser" uansett såpass særpregede at det skal svært mye til før andre med begrensete tillatelser vil kunne komme i en parallell situasjon når det gjelder spørsmålet om botid som tilknytningskriterium. For det tredje vil en forskriftsfesting av at den totale oppholdstiden skal tillegges vekt for denne spesielle gruppen uansett ikke kunne påberopes av andre grupper, som jo ikke er irakere med tidligere "MUF-tillatelser". Det finnes heller ikke andre i Norge i dag med en parallell forhistorie, og en tilsvarende situasjon vil som nevnt kunne forebygges. 1.2 Til departementets vurdering av opphold i riket for irakere som har hatt "MUF-tillatelser"- punkt 2.2 Vi har derfor ingen ytterligere kommentarer hva de tre første avsnittene under dette punktet i departementets brev angår, og viser for øvrig til tidligere korrespondanse i denne saken. Det siste avsnittet vil vi imidlertid kommentere. Etter gjeldende norsk rett og forvaltningspraksis blir det ikke foretatt en avveining av hvilket land utlendingen totalt sett har størst tilknytning til i form av oppholdstid, når tillatelser på humanitært grunnlag vurderes. Dette har blant annet sammenheng med hensynene bak slike 4

5 tillatelser. Vi er imidlertid kjent med at dette er sentralt i danske familiegjenforeningsregler, der det for øvrig har hatt uønskede bieffekter. Dersom departementet ønsker å innføre et slikt vurderingskriterium for oppholdstillatelser på humanitært grunnlag, kommer vi gjerne tilbake med nærmere kommentarer til dette. Dette vil i så fall være en regelendring som bør gis i form av forskrift. Direktoratet har videre ikke opplysninger om hvor mange irakere som tidligere har hatt MUF-tillatelser som har foretatt hyppige reiser til hjemlandet på besøk de siste årene. Derimot har vi rapporter fra utenrikstjenesten om antall personer med norsk reisedokument som har passert over den aktuelle grenseovergangen i årene 2000,2001 og Vi har ingen opplysninger om hvilken type oppholdsgrunnlag de aktuelle personene har. Når det gjelder irakere som tidligere har hatt MUF-tillatelser, kan vi opplyse at denne gruppen ikke hadde gyldig utlendingspass i halve 2000, halve 2001 og hele Våre opplysninger gir derfor ikke grunnlag for sikre slutninger om hvorvidt de foretok hyppige besøk eller hadde opphold i Irak. 1.3 Nærmere om departementets forslag til særforskrift Det fremgår av våre tidligere brev og øvrige kommentarer i dette brevet at vi er uenig i at botiden etter innvilgelse av de begrensete tillatelsene fra 2000 ikke skal tillegges vekt som særlig tilknytning. For det tilfelle at departementet skulle fastholde sitt syn på å utelukke oppholdstid som tilknytningskriterium i disse sakene, har direktoratet nedenfor enkelte kommentarer til ordlyden i forslaget. Ordlyden i forslaget: " Ved vurdering av søknad om asyl eller arbeids- eller oppholdstillatelse fra irakere som har hatt en midlertidig og begrenset arbeidstillatelse i medhold av utlendingsforskriften 21 syvende ledd, skal botid i riket etter slik tillatelse ble gitt ikke tillegges vekt ved vurderingen av hvorvidt det foreligger en særlig tilknytning til riket etter loven 8 annet ledd". Når det gjelder henvisningen til MUF-tillatelsene, foreslår vi at man heller beskriver disse ved å vise til grunnlaget for tillatelsene, som for eksempel: "... irakere som har hatt tillatelser i medhold av lovens 8 andre ledd, jf forskriftens 21 andre ledd, begrenset i medhold av sjuende ledd". Dette fordi grunnlaget for disse tillatelsene er forskriften 21 andre ledd, som viser til lovens 8 andre ledd, jf 15 andre ledd, mens forskriften 21 sjuende ledd gir hjemmel for begrensninger av tillatelsene, ikke for tillatelsen som sådan. Uttrykket "begrenset" vil dekke begrensninger både for varighet og for innhold i tillatelsene, slik at uttrykket "midlertidig" er overflødig. 1.4 Nærmere om barnefamilier Departementet fremhever videre at den midlertidige forskriften for lengeventende barn som gjelder frem til også vil få anvendelse og forrang for den foreslåtte forskriften. Direktoratet har et par kommentarer til det som gjelder familier med barn i denne gruppen. I praksis kan man dele barnefamiliene i to hovedgrupper: De som kom samlet mens ordningen med de begrensete tillatelsene gjaldt (MUF-familier), og de der ektefeller og barn kom etter at ordningen ble avviklet i juni 2001 (MUF-tilknytningsfamilier). 5

6 Siden MUF-tillatelsene ikke ga grunnlag for familiegjenforening, fremsatte familiemedlemmene som kom i ettertid søknad om asyl på selvstendig grunnlag. MUF-familiene har allerede fått ordinære tillatelser etter forskriften 21 andre ledd ved behandling av søknad om ny tillatelse, slik at det ikke er behov for å behandle disse etter forskriften for lengeventende barn. De MUF-tilknytningsfamiliene der barna kom, eller ble født før har blitt gitt tillatelse etter den midlertidige forskriften om lengeventende barn av UDI har innvilget slike tillatelser i tre tilfelle. De fleste MUF-tilknytningsfamilier kom imidlertid etter og omfattes dermed ikke av denne forskriften. Det finnes pr dato anslagsvis MUF-tilnytningsfamilier som kom etter , dvs ektefeller med et ukjent antall barn, der den andre ektefellen har hatt MUF-tillatelse. Eksakte opplysninger om dette er avhengig av relativt tidkrevende analyser av registrerte opplysninger, men direktoratet kommer gjerne tilbake med mer eksakte tall om dette, om dette skulle være av interesse. 2. Tilleggskommentarer til direktoratets begrunnelse for ønske om annen regel Direktoratet mener at også hensyn som er diskutert og ivaretatt andre steder i regelverket bør ha betydning for vurderingen av om botiden skal tillegges vekt. Vi viser her til at det i ordningen som er innført for kollektiv beskyttelse legges en tidsbegrensning på tre år før det skal gis en tillatelse som danner grunnlag for bosettingstillatelse, jf forskriften 21 a fjerde og femte ledd, jf loven 8a tredje ledd. Denne løsningen ble valgt ut fra hensynet til den individuelle søkeren, men også av hensyn til lokalsamfunnet som bør ha en viss fasthet i forhold til de som skal bo i kommunene. Reglene om adgang til permanent bosettingstillatelse etter tre år med oppholds- eller arbeidstillatelse uten begrensninger, jf utlendingsloven 12, bygger på lignende betraktninger. Hovedhensikten med innføring av permanent bosettingstillatelse etter tre år, var å markere et skille mellom utlendinger som er i landet på en noe løsere basis og de som må regnes for å ha innvandret til Norge, jf Ot.prp. nr Selv om irakerne i denne gruppen ikke har hatt kollektiv beskyttelse eller tillatelser som gir grunnlag for permanent bosettingstillatelse, har de hatt lovlig opphold i Norge fra registrering av asylsøknaden i 1998,1999 og De med endelig avslag på søknaden om ny tillatelse har i utgangspunktet ikke lovlig opphold nå, men i perioden fra til var oppholdet likevel lovlig mens utreiseplikten var supendert i forbindelse med krigen i Irak. De som fremdeles venter på avgjørelse av søknaden om ny tillatelse, evt asylsøknaden, har hatt lovlig opphold her n ankomsten. Alle har en botid i Norge på langt mer enn tre år. Direktoratet viser videre til hensynet bak 15-månedersregelen reglen som også har betydning her, nemlig at søker innen rimelig tid skal ha en avklaring vedrørende sin sak fra myndighetenes. I denne gruppen er det mange som har ventet snart fire år på å få behandlet søknad om ny tillatelse, og det er også noen som har ventet over fire år på å få behandlet klage på avslag asyl/ begrensningene i tillatelsen. 3. Økonomiske og administrative konsekvenser Når det gjelder konsekvensene av innvilgelser viser direktoratet til tidligere brev i denne saken. Direktoratet har ingen ytterligere kommentarer til departementets vurderinger under punkt 3 i høringsbrevet. 6

7 Med vennlig hilsen Utlendingsdirektoratet Frode Forfang avdelingsdirektør Paula Tolonen avdelingsdirektør Saksbehandler: Gunnbritt Søvik rådgiver 7