DET KONGELIGE KOMMUNAL- OG REGIONALDEPARTEMENT

Transkript

1 DET KONGELIGE KOMMUNAL- OG REGIONALDEPARTEMENT SAI(OL, c/ 8 Høringsinstansene 1 NOV 2004 oda S.BEH. AR Deres ref Vår ref Dato 04/ LGR Z Z Høring - Forslag til ny midlertidig forskrift til utlendingsloven 8 annet leddnærmere om vilkåret "særlig tilknytning til riket" Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring forslag til midlertidig forskrift i medhold av utlendingsloven 24. juni 1988 nr annet ledd. Endringen kommer som følge av departementets ønske om å presisere hvilken vekt oppholdstiden som kurdere fra Irak har opparbeidet seg etter å ha hatt midlertidige arbeids- og oppholdstillatelser uten rett til familiegjenforening eller bosettingstillatelse (såkalte MUF-tillatelser), skal tillegges i vurderingen av om disse har en "særlig tilknytning til riket' etter utlendingsloven 8 annet ledd, jf utlendingsforskriften 21 annet ledd. Forskriften innebærer at oppholdstid opparbeidet som følge av slike midlertidige tillatelser verken skal tillegges vekt i vurderingen av om det bør innvilges oppholdstillatelse på humanitært grunnlag, eller andre ordinære tillatelser. Hensikten med forslaget er å sikre likebehandling i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda ved søknader om ordinær tillatelse i medhold av utlendingsloven 8 annet ledd for denne gruppen. Det fremgår av utlendingsloven 38 at departementet ikke kan instruere Utlendingsdirektoratet eller Utlendingsnemnda om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller behandlingen av enkeltsaker etter utlendingsloven, med mindre en sak berører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske forhold. Presiseringer av hva som ligger i uttrykket "særlig tilknytning til riket" etter utlendingsloven 8 annet ledd, må derfor gjøres gjennom forskrift. I brev datert instruerte Kommunal- og regionaldepartementet Utlendingsdirektoratet om å stille i bero behandlingen av nye søknader fra irakere som Postadresse: Kontoradresse: Telefon * Innvandringsavdelingen Saksbehandler: Postboks 8112 Dep Akersg / Telefaks: Line Grønland 0032 OSLO Org. nr.:

2 Utlendingsdirektoratet om å stille i bero behandlingen av nye søknader fra irakere som tidligere har hatt MUF-tillatelse. Sakene skal på ny tas opp til behandling ved ikrafttredelse av den midlertidige forskriften. Behandlingen av sakene skal da skje etter nytt gjeldende regelverk. Liste over høringsinstanser ligger ved, jf vedlegg 1. Instansene bes vurdere om forslagene også bør forelegges eventuelle underordnede instanser. Uttalelse til forslagene bes sendt Kommunal- og regionaldepartementet, Innvandringsavdelingen, Postboks 8112 Dep, 0032 Oslo, innen 6. desember Det bes om at eventuelle uttalelser i tillegg sendes pr e-post til line. onland@krd.de no Nedenfor følger en redegjørelse for den nye midlertidige forskriften og bakgrunnen for forslaget. Deretter er økonomiske og administrative konsekvenser av forslaget omtalt. Endelig presenteres den foreslåtte forskriftsteksten. 1. BAKGRUNNEN FOR FORSLAGET 1.1. Historikk I perioden kom det en stor gruppe kurdere fra Irak til Norge og søkte asyl. Hovedtyngden av søkerne kom i Etter en individuell behandling, fant norske utlendingsmyndigheter at de færreste av disse søkerne hadde beskyttelsesbehov, og søknadene om asyl ble således avslått. Kurdere fra Irak ble imidlertid frem til 2000 gitt opphold på humanitært grunnlag. I februar 2000 ble denne praksis strammet inn for irakere fra de delene av Irak som var kontrollert av de kurdiske selvstyremyndighetene (partiene PUK og KDP). Justisdepartementet utga et rundskriv som påla direktoratet å kun gi midlertidig arbeids- og oppholdstillatelse etter forskriftens 21 sjuende ledd (daværende femte ledd) til denne gruppen. Tillatelsene skulle ha en gyldighet av ett år, uten rett til familiegjenforening eller bosettingstillatelse. Bakgrunnen for denne løsningen var at selv om de delene av Irak som var kontrollert av PUK og KDP ble ansett som trygge og at kurdere fra disse områdene ikke hadde noe generelt beskyttelsesbehov, så ønsket man samtidig å utrede nærmere muligheten for å returnere til Irak. Totalt ble det innvilget 2069 slike midlertidige tillatelser, hvorav 40 ble innvilget i 1999 og 2029 ble innvilget i De fleste av de som fikk en midlertidig tillatelse ble bosatt i en kommune. I juni 2001 ble det imidlertid besluttet at ordningen med slike midlertidige og begrensede tillatelser skulle avvikles, og at kurdere fra de selvstyrte områdene i Irak skulle likestilles med andre asylsøkere uten beskyttelsesbehov. Dette innebar at de skulle få avslag dersom det ikke forelå humanitære grunner som tilsa at det likevel ble gitt tillatelse. Begrunnelsen var at det å gi midlertidige tillatelser til personer som ikke har et beskyttelsesbehov ville undergrave asylinstituttet. Dessuten hadde norske myndigheter Side 2

3 mottatt sikker informasjon om at mange irakere med norske reisedokumenter reiste hjem til Irak på ferie. Behovet for å utrede muligheten for retur til Irak var derfor ikke lenger til stede. Gruppen hadde selv vist at det var mulig å reise tilbake til deler av Irak. Da de midlertidige tillatelsene begynte å utløpe i 2001 fremmet de fleste i denne gruppen ny søknad om arbeids- og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Noen av disse søknadene ble innvilget, særlig gjaldt dette søknader fra barnefamilier. De fleste fikk imidlertid avslag på sine søknader. Til tross for avslaget ble mange gitt anledning til å arbeide i Norge i medhold av utlendingsloven 17 sjette ledd. 17 sjette ledd åpner for at asylsøkere med endelig avslag kan gis anledning til å arbeide dersom effektuering av vedtaket for tiden ikke kan gjennomføres. Ved å gi slik aksept for denne gruppen til å arbeide, fikk de gjøre noe meningsfylt mens de ventet på uttransport og de ble gitt anledning til å forsørge seg selv. Kommunal- og regionaldepartementet besluttet at behandlingen av søknader fra irakere skulle berostilles som følge av den spente og uavklarte situasjonen i Irak. Etter gjenopptakelsen av behandlingen , har irakere som tidligere hadde MUFtillatelser enten søkt om ny arbeidstillatelse, fremmet ny asylsøknad eller begjært omgjøring av tidligere avslåtte søknader om arbeids- og oppholdstillatelse. Per i dag ligger det ca. 300 ubehandlede søknader om fornyet tillatelse i Utlendingsdirektoratet, mens Utlendingsnemnda har til behandling ca klager på avslag eller omgjøringsanmodninger fra samme søkergruppe Praksis frem til i dag ved vurderingen av hvorvidt lang oppholdstid kan anses som " særlig tilknytning" til riket for denne gruppen Søknader om ordinære arbeids- og oppholdstillatelser fra irakere som tidligere har hatt MUF- tillatelser er hittil i alminnelighet avslått under henvisning til at søkerne ikke oppfyller vilkårene i utlendingsloven 8 annet ledd, jf utlendingsforskriften 21 annet ledd. Det er lagt særlig vekt på at oppholdstid som er opparbeidet gjennom midlertidige tillatelser ikke er tilstrekkelig til at man har fått en "særlig tilknytning til riket". Det er imidlertid foretatt en individuell helhetsvurdering i alle sakene, og noen har etter denne vurderingen blitt innvilget ordinære arbeids- og oppholdstillatelser på grunnlag av "sterke menneskelige hensyn". Mange kurdere fra Irak har nå vært i Norge i snart fem år uten å ha hatt en ordinær arbeids- eller oppholdstillatelse. Fra flere hold har det blitt reist spørsmål ved om ikke det lange oppholdet i Norge for denne gruppen innebærer at de har fått en tilknytning til riket som tilsier at det bør innvilges tillatelse etter utlendingsloven 8 annet ledd. Side 3

4 2. DEPARTEMIENTM VURDERING Etter departementets vurdering bør man opprettholde dagens praksis ved behandlingen av søknader fra irakere som har hatt såkalt MUF-tillatelse. Det vil si at den oppholdstid som denne gruppen har fått i Norge på bakgrunn av den midlertidige tillatelsen, ikke er tilstrekkelig til at det foreligger en "særlig tilknytning". For å sikre at like saker behandles likt i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda mener departementet det er behov for å forskriftsfeste nærmere hvilken vekt et opphold på bakgrunn av en midlertidig tillatelse skal tillegges ved vurderingen av nye søknader fra denne gruppen. Hovedbegrunnelsen for departementets vurdering er at denne gruppen kun har hatt en midlertidig tillatelse, og at de ikke har hatt en berettiget forventning om å få bli i Norge. Videre anser departementet det som uheldig å stille denne gruppen i en bedre posisjon enn andre utlendinger som har hatt en tillatelse av midlertidig karakter, eksempelvis studietillatelser. Departementet mener for øvrig at det vil undergrave regelverket rundt midlertidige tillatelser dersom den oppholdstid man har fått på bakgrunn av en slik tillatelse skal danne grunnlag for en "særlig tilknytning" til riket Generelle betraktninger rundt begrepet " særlig tilknytning" Det fremgår av utlendingsloven 8 annet ledd at "[njår sterke menneskelige hensyn talerfor det, eller når utlendingen har særlig tilknytning til riket, kan arbeidstillatelse eller oppholdstillatelse gis selv om vilkårene ikke er oppfylt. Kongen kan fastsette nærmere regler vedforskrift. " Verken lovens ordlyd eller forarbeidene sier særlig mye om forståelsen av begrepet "særlig tilknytning". I forarbeidene til utlendingsloven fremgår det at den aktuelle tilknytning kan gjelde utlendingen selv, for eksempel ved tidligere opphold i riket, eller den kan skyldes at vedkommende har familie i Norge. Forarbeidene sier således at oppholdstid i riket typisk vil være et relevant moment ved vurderingen av om det foreligger " særlig tilknytning". Det sies imidlertid ikke noe mer om omstendighetene rundt det opphold som vil være relevant for vurderingen. Det må etter departementets vurdering være klart at bestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil for å unngå urimelige resultater under helt spesielle omstendigheter, og at det skal en del til før oppholdstid i Norge i seg selv kan medføre at det foreligger en "særlig tilknytning". Både rettspraksis og langvarig forvaltningspraksis har konkludert med at ulovlig opphold ikke skal tillegges vekt i vurderingen av "særlig tilknytning" til riket, selv om oppholdet er langvarig. Det finnes imidlertid også fast forvaltningspraksis og rettspraksis Side 4

5 på at det skal svært mye til før lovlig opphold i form av midlertidig tillatelse vil føre til at det foreligger en "særlig tilknytning". Eidsivating lagmannsrett har uttalt seg om tolkningen av utlendingsloven 8 annet ledd i en sak der saksøkerne hadde bodd mange år i Norge på grunn av studier. I ankesak og var retten tydelig på at det skal svært mye til for at midlertidig opphold vil kunne innebære at det foreligger "særlig tilknytning til riket" i lovens forstand: "Det er på det rene at begge familier på vedtakstidspunktet hadde hatt en relativt langvarig tilknytning til Norge. Lagmannsretten er imidlertid enig med staten i at tilknytning basert på en oppholdstillatelse som er gjort midlertidig og avhengig av studier, ikke gir særlig tilknytning i relasjon til utlendingsloven 8 annet ledd. Det fremgår klart av utlendingsforskriften 4a at det er et vilkår for oppholdstillatelse i studieøyemed at søkerne skal returnere til sitt hjemland etter endt utdanning. Dersom den tilknytning som slikt studieopphold nødvendigvis medfører, skulle føre til at vedkommende kunne påberope seg særlig tilknytning i den forstand dette uttrykket brukes i utlendingsloven 8 annet ledd, ville dette slå bunnen ut av utreiseplikten etter at studiene avsluttes. " Til tross for at forholdende rundt studietillatelser og midlertidige tillatelser i medhold av forskriftens 21 sjuende ledd ikke er helt parallelle, gir dommen noen generelle betrger rundt vektleggingen av midlertidige tillatelser opp mot "særlig tilknytning til riket". I tillegg gjør mange av de samme hensyn seg gjeldende i forhold til begge tillatelsesgrunnene, blant annet at tillatelsene gis fordi behovet er midlertidig og at utlendingen som utgangspunkt skal forlate riket når grunnlaget for tillatelsen er bortfalt og tillatelsen er utløpt. Utlendingsforskriften 21 sjuende ledd er et praktisk virkemiddel i saker der for eksempel utviklingen i hjemlandet går i positiv retning, der forholdet vedkommende krever beskyttelse mot vil falle bort etter en viss tid, der det er behov for en midlertidig medisinsk behandling eller saker der det for tiden ikke er mulig å returnere. Dersom opphold i Norge opparbeidet gjennom en slik tillatelse i seg selv skulle gi grunnlag for "særlig tilknytning til riket" etter 8 annet ledd, ville dette undergrave hele bestemmelsen, og vil gjøre det lite aktuelt å benytte denne typen tillatelser i fremtiden Vurderingen av opphold i Norge for irakerne som har hatt midlertidig tillatelse uten rett til familiegjenforening eller bosettingstillatelse Justisdepartementets formål med å gi midlertidige tillatelser til kurdere fra Irak var å begrense misbruk av asylinstituttet fra utlendinger uten rett til beskyttelse, men som ikke på daværende tidspunkt kunne returneres. Den ettårige tillatelsen ble gitt for å gi forvaltningen adgang til å beholde handlefriheten og vurdere hva man skulle gjøre videre. Side 5

6 Etter departementets vurdering hadde disse søkerne fra Irak ikke en berettiget forventing om videre permanent opphold i Norge. Det fremgikk klart av de midlertidige tillatelsene som ble gitt at tillatelsene ville utløpe etter ett år. Hertil kommer at søkerne i vedtaket også ble gjort oppmerksomme på at tillatelsen ikke dannet grunnlag for familiegjenforening og bosettingstillatelse. Alle søkerne som fikk en midlertidig tillatelse hadde i tillegg fått avslag på sin søknad om asyl, og det var heller ikke innvilget vern eller opphold på humanitært grunnlag. Etter at de første tillatelsene utløp, og det ble fremmet nye søknader, ble det fattet negative vedtak. Det ble således ikke sendt ut noen signaler fra myndighetene om at nye søknader om arbeids- og oppholdstillatelser skulle innvilges. At mange av irakerne ble bosatt i kommunene, at flere har vært i arbeid og det ikke er tvilsomt at mange har tilpasset seg det norske samfunnet og har en viss tilknytning til Norge, er etter departementets vurdering ikke avgjørende for å tillegge oppholdstiden etter at det ble gitt midlertidig tillatelse avgjørende vekt per i dag. De samme omstendigheter vil foreligge for utlendinger som for eksempel er i Norge på studietillatelse. Flere års opphold vil føre til en viss kjennskap til det norske samfunnet, uten at dette kan være avgjørende når formålet med tillatelsen er midlertidig. Videre vil de aller fleste i denne gruppen per i dag ha en sterkere tilknytning til hjemlandet enn de har til Norge. De fleste er godt voksne mennesker, som har levd det meste av sitt liv i Irak. Som nevnt over er departementet kjent med at mange irakere blant annet i den her aktuelle gruppen har foretatt hyppig reiser til hjemlandet på besøk de siste årene Nærmere om forslaget i særfors krifte n Departementet har på bakgrunn av det ovennevnte utarbeidet et forslag til forskrift, der det uttrykkelig fremgår at den tid irakere har oppholdt seg i Norge etter at de ble innvilget midlertidig tillatelse ikke skal tillegges vekt ved vurderingen av om det foreligger en "særlig tilknytning". Denne vurderingen omfatter både den tid gruppen har hatt midlertidig tillatelse, og tiden etterpå uten tillatelse. Etter utløpet av den midlertidige forskriften vil man ved eventuelle ubehandlede eller nye søknader vurdere om oppholdstiden i Norge fortsatt er av en slik art at det ikke foreligger en "særlig tilknytning". Forskriften gjelder for øvrig bare vurderingen av oppholdstiden opp mot vilkåret "særlig tilknytning". Det skal fortsatt være en individuell vurdering av de søknadene som ligger til behandling i Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda. I enkelte saker kan det foreligge helt spesielle omstendigheter som gjør at søkerne bør innvilges ordinære tillatelse etter lovens 8 annet ledd. Det må imidlertid i disse sakene dreie seg om andre omstendigheter enn lang oppholdstid i Norge. Side 6

7 Departementet vil presisere at ved søknader fra irakere der barn omfattes av søknaden, skal departementets midlertidige forskrift av om behandling av omgjøringsanmodninger og vilkår for arbeids- eller oppholdstillatelse til barn og deres omsorgspersoner som har oppholdt seg i Norge i totalt tre år, gå foran denne forskriften så lenge den midlertidige forskriften av er i kraft. Særforskriften er midlertidig og opphører Det antas at de fleste søknader fra denne gruppen vil være ferdigbehandlet innen den tid. Kommunal- og regionaldepartementet forbereder en Ot.prp om endret styringsforhold på utlendingsfeltet, jf St.meld nr 21 ( ). Under forutsetning av at Stortinget gir sin tilslutning til forslagene i proposisjonen vil departementet på tidspunktet forskriften opphører blant annet kunne instruere om det nærmere innholdet av begrepet "særlig tilknytning til riket". 3. ØKONOMISKE OG ADNIINIØTIVE KONSEKVENSER Per primo september 2004 har omlag 1300 irakere som tidligere har hatt MUF-tillatelse fått endelig avslag på søknad om arbeids- eller oppholdstillatelse i Norge. Departementets forslag om at personer i denne gruppen ikke skal innvilges opphold i Norge på bakgrunn av botid opparbeidet med midlertidig tillatelse, antas ikke å ha nevneverdige administrative konsekvenser. Saksbehandlingen vil kunne fortsette slik den har vært gjennomført til nå. Når det gjelder økonomiske konsekvenser, så er det vanskelig å si noe sikkert om dette. Vi anslår imidlertid at ca 300 personer som tidligere har hatt MUF-tillatelse nå vil velge å melde seg til IOM's program for frivillig retur, fordi de ikke blir gitt tillatelse i Norge. Personer som søker om retur med IOM får tilbud om plass i mottak i påvente av utreisen. Departementet legger til grunn en gjennomsnittlig oppholdstid i mottak på tre måneder for disse 300 personene. Dette innebærer merutgifter knyttet til botilbud i mottak, kap. 520, post 21, i størrelsesorden 6,5 mill. kr. Hva det ville kostet å innvilge disse sakene på grunn av lang botid, er det i dag svært vanskelig å regne på. MIDLERTIDIG FORSKRIFT I MEDHOLD AV LOV 24. JUNI 1988 NR. 64 OM UTLEN- DINGERS ADGANG TIL RIKET OG DERES OPPHOLD HER (UTLENDINGSLOVEN) 8 ANNET LEDD Midlertidig forskrift om vurderingen av særlig tilknytning til riket for irakere som har søkt asyl eller ordinær arbeids- og oppholdstillatelse etter å ha hatt midlertidig arbeidstillatelse som ikke danner grunnlag for familiegjenforening eller bosettingstillatelse etter utlendingsforskriftens 21 syvende ledd. Fastsatt av Kommunal- og regionaldepartementetden XX.XX.XXmed hjemmel i utlendingsloven 8 annet ledd. Side 7

8 1. Ved vurdering av søknad om asyl eller arbeids- eller oppholdstillatelse fra irakere som har hatt en midlertidig og begrenset arbeidstillatelse i medhold av utlendingsforskriftens 21 sjuende ledd, skal botid i riket etter at slik tillatelse ble gitt ikke tillegges vekt ved vurderingen av hvorvidt det foreligger en særlig tilknytning til riket etter lovens 8 annet ledd. 2. Forskriften trer i kraft straks og opphører å gjelde 1. januar Med hilsen ik( Thor Arne Aass e.f. ekspedisjonssjef Sissil Petersen avdelingsdirektør Side 9