ESA - mer katolsk enn paven? Hans Petter Graver og Ulf Sverdrup

Transkript

1 ESA - mer katolsk enn paven? Hans Petter Graver og Ulf Sverdrup Denne artikkelen ble presentert på NHO seminaret ESA mer katolsk enn paven 8 april ESA - en omstridt institusjon I den senere tid har ESAs rolle overfor EFTA-landene generelt og Norge spesielt vært gjenstand for uenighet og debatt. Diskusjonen dreier seg om ulike forhold. For det første er det uenighet om de faktiske beskrivelsene av hvilken rolle ESA spiller. For eksempel uttalte Einar Steensnæs (Krf), daværende leder av utenrikskomiteen, at det er en alminnelig oppfatning at ESA er mer katolsk enn paven (Aftenposten ). Både regjeringen og NHO gikk til forsvar for ESA og hevdet at ESA verken var strengere eller bedre enn Europakommisjonen (Aftenposten ). For det andre er det uenighet om hvordan man skal forklare dynamikken i ESAs handlinger. For eksempel hevdet Steensnæs at ESA handler raskere og mer inngående enn Europakommisjonen: Det er åpenbart at ESA vil unngå beskyldninger om at de er ubalanserte, og det fører til at alarmklokkene i ESA kimer oftere enn de gjør i EUkommisjonen (Aftenposten ). Andre ser ESA mer som et nøytralt og regelfølgende organ, og et viktig uavhengig instrument for å sikre likebehandling for norske bedrifter innen EUs indre marked. For det tredje er det uenighet om hvilken rolle ESA bør spille. For eksempel hevdet Haakon Blankenborg (DNA), daværende nestleder i utenrikskomiteen, at ESA må passe seg og ikke være for streng i sin fortolkning av EØS-avtalen. Blankenborg hevdet at det ennå ikke har kommet dit hen at ESA har utfordret avtalen, men han hevdet at ESA beveget seg i et politisk farlig landskap (Aftenposten ). Steensnæs hevdet at noen av de saksområdene ESA går inn på virker urimelige i forhold til det at de bare skal passe på at det er like konkurransevilkår (Aftenposten ). Prosessindustriens Landsforening (PIL) har også vært kritisk til ESAs rolle og er usikker på om de går utenfor sitt mandat (Dagens Næringsliv ). Nei til EU har hevdet at ESA har påtatt seg en rolle som utformer av politikken på viktige samfunnsområder i Norge og de har ønsket å sette kritisk søkelys på ESA (Aftenposten ). Andre, som for eksempel daværende statssekretær Espen Barth Eide (DNA) har hevdet at ESA bør spille en aktiv rolle for å kunne fungere som en uavhengig og troverdig institusjon og at den er en garanti for at EØS-avtalen kan overleve (Aftenposten ). Endelig er det uenighet om hvilken strategi Norge skal ha overfor ESA. Mens noen mener at man i større grad kan motsette seg ESAs instrukser og redusere ESAs rolle ved å benytte den 1

2 såkalte vetoretten i EØS-avtalen, mener andre at Norges interesser er best ivaretatt ved å følge ESAs anbefalinger. Sitatene ovenfor er illustrerende og representative for de mange skillelinjene og uklarhetene som gjelder i debatten om ESAs rolle. Motsetningene kan skyldes genuin uenighet om hva som er det gode samfunn og hva som er gode måter for organisering, men de kan også skyldes ulike forventninger, forestillinger og kunnskap. Det er et behov for å beskrive ESAs rolle på en åpen, saklig og etterrettelig måte. Dermed kan skinnuenigheter avklares, reelle uenigheter avdekkes og nye strategier for å ivareta og diskutere norske interesser utvikles. Både NHO og Nei til EU har tatt til orde for å bygge mer systematisk kunnskap om ESAs rolle. Denne rapporten er et bidrag i denne prosessen. I artikkelen analyserer vi ESAs rolle og aktivitet overfor Norge. For å kunne sette ESAs aktivitet i perspektiv, sammenligner vi ESA med hvordan Europakommisjonen opptrer overfor de nordiske medlemsstatene, stater som det er relevant for Norge å sammenligne seg med. Artikkelen drøfter ikke de normative spørsmålene som kan reises omkring hvilken rolle og aktivitet ESA skal ha. Vi vurderer heller ikke hvilken strategi Norge bør benytte overfor ESA. Som grunnlag for artikkelen bygger vi på data slik de er rapportert fra Europakommisjonen og ESA. Vi bygger også på norsk og internasjonal forskning omkring iverksetting og håndheving av EU/EØS-rett i ulike nasjonale forvaltninger. Vi har også hatt samtaler med noen ansatte i ESA og EU. Artikkelen presenterer og analyserer et generelt bilde av aktiviteten, og drøfter i mindre grad innhold og prosessene omkring ulike enkeltsaker. Våre hovedkonklusjoner i forhold til diskusjonen om statenes gjennomføring av EU/EØSregelverk og om ESAs og Europakommisjonens rolle er følgende: Det er en generell tendens i EU og ESA til å forsterke innsatsen mot å sikre økt iverksetting slik at målsettingene om rettshomogenitet innenfor hele EØS-området kan realiseres. Dette gjelder så vel utvikling i de generelle regler om forbud mot nasjonale hindringer for det felles marked som intensiteten i overvåkningen av iverksetting av nye regler. Det er ingen klare indikasjoner på at ESA er strengere i kontrollen med iverksetting enn Europakommisjonen. ESA reiser færre saker enn Europakommisjonen, men forholdsvis flere på eget initiativ. Det synes å være en nordisk modell for å håndtere tvistesaker med EU. Norske responser når saker åpnes fra ESAs side synes i store drag å følge en slik modell. Det er en generell utvikling i retning av at alle stater blir bedre til å iverksette regelverket. De store statene er mindre flinke enn EU-gjennomsnittet, mens de nordiske landene er flinkere enn EU-gjennomsnittet. EFTA-statene har gjennom store deler av denne perioden ligget over EU-gjennomsnittet, men har i siste fase kommet ned på et nivå som ligger ved de andre nordiske statene. De nordiske landene er ivrigere i tilpasningen til EU, og de evner å finne løsninger på tvistesaker på et tidligere tidspunkt enn EU-gjennomsnittet. 2

3 Artikkelen er organisert som følger: I første del presenteres de formelle reglene som gjelder for ESA og en kort historikk om etableringen. I del to diskuteres de regler og prinsipper som gjelder for iverksetting av regler innenfor EØS. Del tre beskriver EU og ESAs økende innsats for å bedre iverksetting. I den fjerde delen analyseres i hvilken grad Norge og EFTA-landene evner å iverksette EØS-regelverket. Dersom ESA eller Europakommisjonen finner grunnlag for å si at regelverket ikke er iverksatt eller mangelfullt iverksatt kan man sette i gang et sett med formelle prosedyrer for å sikre korrekt iverksetting. I del fem analyseres omfanget av slike klager fra ESA. Avslutningsvis kommer vi med noen generelle betraktninger om ESAs rolle. 1. EØS-avtalens grunnprinsipp og ESAs rolle EØS-avtalens overordnede målsetting følger av avtalens Artikkel 1. Her heter det at avtalen skal fremme en vedvarende og balansert styrking av handel og økonomiske forbindelser mellom avtalepartene, med like konkurransevilkår og overholdelse av de samme regler med sikte på å opprette et ensartet Europeisk Økonomisk Samarbeidsområde (EØS). ESA skal sikre at EFTA-landene som er med i EØS (Norge, Island og Liechtenstein) iverksetter og håndhever EØS-reglene og at foretak ikke opptrer i strid med EØS-avtalens konkurranseregler. ESAs mandat og oppgaver er spesifisert i den såkalte Overvåknings- og domstolsavtalen (ODA). Avtalen gjør det klart at det skal opprettes et uavhengig overvåkningsorgan med saksbehandlingsregler tilsvarende dem som finnes i EU, herunder fremgangsmåter for å sikre at forpliktelser oppfylles. Avtalen gjør det også klart at for å sikre ensartet overvåkning innen hele EØS, skal EFTAs overvåkningsorgan og Europakommisjonen samarbeide, utveksle opplysninger og rådføre seg med hverandre om retningslinjer for overvåkning og om enkeltsaker. Europakommisjonen og ESA skal motta alle klager angående gjennomføring av avtalen. De skal også informere hverandre om klager. Hvert organ skal undersøke alle klager som hører inn under deres kompetanse, og skal oversende til det annet organ klager som hører inn under dettes kompetanse. Dersom det oppstår uenighet mellom de to organene om hva som må foretas på grunn av en klage, eller utfallet av undersøkelsen, kan hvert av organene forelegge saken for EØS-komiteen. Homogenitet innenfor hele EØS-området skal sikres ved at de samme rettsregler følges og ved at ESA skal benytte de samme prosedyrer og fremgangsmåter som Europakommisjonen benytter for å overvåke og sanksjonere eventuelle brudd på regelverket. Dette var ikke den eneste modellen som ble drøftet under EØS-forhandlingene. Man drøftet fire ulike organisasjonsmodeller: at Europakommisjonen overvåket hele EØS-området, at man laget et felles EFTA-EU-organ, at man laget et eget EFTA-organ som overvåket EFTA-siden, eller en ren nasjonal løsning. Etter ulike rettslige og politiske vurderinger fra både EU og EFTA ble det besluttet at man skulle etablere et såkalt to-pilar system. Den ene pilaren består av EUs institusjoner Rådet, Europakommisjonen og EF-domstolen, mens den andre pilaren består av EFTA-institusjonene, det vil si Den faste komité, ESA, EFTA-domstolen og EFTAs parlamentarikerkomité. Forhandlingene gikk også på hvilke prosedyrer ESA skulle benytte. Man falt ned på en løsning som skulle sikre likhet med Europakommisjonens regler og prosedyrer. Denne løsningen hadde flere begrunnelser (Martens 2001). For det første ble det sett på som den beste måten for å ivareta målsettingen om rettshomogenitet. For det andre mente man at like prosedyrer kunne bidra til å øke ESAs troverdighet som et uavhengig kontrollorgan. For at 3

4 EØS-avtalen skulle fungere var det avgjørende at ESA ble oppfattet som et troverdig organ av Europakommisjonen, de andre medlemsstatene og av markedet. Dersom man etablerte avvikende prosedyrer kunne troverdigheten svekkes. For det tredje ble det sett på som praktisk og hensiktsmessig å benytte prosedyrer som allerede eksisterte, og som fungerte i stedet for å sette i gang en kostnadskrevende prosess med å utvikle nye prosedyrer. Ved etableringen og oppbyggingen av ESA utformet man derfor i stor grad de interne arbeidsprosedyrene som et speilbilde av Kommisjonens egne prosedyrer og regler. Europakommisjonen bisto med hjelp og assistanse under etableringen, og de som ble ansatt i ESA fikk en periode med trening i hvordan Europakommisjonen arbeidet (Martens 2001). ESAs rapporter og dokumentasjon publiseres på samme måte og på samme tid som Europakommisjonens, noe som bidrar til å ytterligere forsterke likheten mellom de to organene. Arbeidet med å forberede og etablere ESA ble startet i Norges representant, Knut Almestad, ble leder for arbeidsgruppen som skulle bygge opp ESA. Han ble senere president i ESA og har fungert frem til utgangen av 2001, da han ble erstattet av Einar Bull. Det ble besluttet at ESA skulle ledes av et kollegium. Medlemmene i dette kollegiet skal oppnevnes av EFTA-statenes regjeringer ved felles overenskomst. Ett av medlemmene oppnevnes på liknende måte som formann/president. Kollegiet treffer vedtak ved alminnelig flertall. Formelt sett er det Kollegiet som er overvåkningsorganet. ESAs administrative apparat er organisert i fem avdelinger: en avdeling for konkurranse og statsstøtte, en for varebevegelser, en for bevegelser av personer, tjenester og kapital, en juridisk avdeling og en administrativ avdeling. De tre første driver med løpende orientering og overvåkning, mens juridisk avdeling er sekretariat for Kollegiet og bistår de andre avdelingene. Dersom en sak behandles for EFTA-domstolen representerer den juridiske avdelingen ESA. Organiseringen av ESA reflekterte strukturen i EØS-avtalen. ESA, som EØS-avtalen, ble opprinnelig opprettet for å sikre kontroll med mange flere EFTA-land. Da Sverige, Finland og Østerrike i 1995 gikk ut av EFTA og ble medlemmer i EU, svekket dette EFTA-siden. For ESA betydde dette at organisasjonen fikk færre oppgaver, og ressursene ble mer begrenset. Opprinnelig var det åtte avdelinger. Dette ble i løpet av 1994 redusert til fem og størrelsen på staben ble også nær halvert. Per mars 2002 er det ca. 50 personer ansatt ved ESA. Et mindre jevnbyrdig forhold mellom EFTA og EU betydde også at det i økende grad kunne reises tvil om ESAs uavhengighet. Det ble derfor ytterligere viktig for ESA å sikre at de kunne fremstå som et troverdig og uavhengig kontrollorgan. ODA spesifiserer at verken medlemmene i Kollegiet eller noen av de andre ansatte i ESA skal anmode eller motta instrukser fra noen regjering. De samme bestemmelsene gjelder også for Kommisjonen. Men på samme måte som Europakommisjonens budsjett i stor grad er et resultat av bevilgninger fra medlemsstatene, er ESAs budsjett fastsatt av medlemsstatene. EFTA-statene har derfor en viss generell innflytelse på ESAs aktivitet. Under etableringen levde ESA et tilbaketrukket liv. Organisasjonen utviste forsiktighet med å åpne kontroversielle saker og man ga EFTA-landene en viss tid til å lære seg EØS-regelverket (Martens 2001). I den senere tid har det blitt stadig økende oppmerksomhet om ESAs rolle. Diskusjonen om ESAs rolle har imidlertid i mindre grad vært knyttet til at Europakommisjonen, medlemsstatene i EU, eller aktører i markedet har sådd tvil om ESAs uavhengighet og troverdighet, slik mange fryktet ved etableringen og ved at EFTA-siden ble 4

5 svekket. Imidlertid har den nye ESA-presidenten Einar Bull hevdet at det i det siste har vært tegn på at miljøer i Europakommisjonen ikke respekterer den likestilte rollen for ESA. Han mente ikke at dette var et uttrykk for at ESA ikke gjorde en god nok jobb med å sikre etterlevelse av EØS-avtalen i EFTA-landene. Snarere er det mange i Europakommisjonen som ikke kjenner EØS-avtalen. Dermed har de ikke den samme forståelse for avtalen som kolleger som var med den gang avtalen ble ferdig forhandlet (Aftenposten ). Dette er del av et generelt problem ved EØS. Oppmerksomhet i EU forskyves i retning av de nye søkerlandene. Kunnskap om EØS i Europakommisjonen reduseres ved personellmessige utskiftninger. Som vi skrev i innledningen, har det også kommet kritikk fra norske aktører som har opplevd at ESA har fått en for sterk rolle i påvirkningen av norsk politikk og regelverk. 2. Generelle bestemmelser og prinsipper om iverksetting av regelverket i EU/EØS Sammenlignet med andre former for regional integrasjon, er europeisk integrasjon kjennetegnet av sterke institusjoner og bruk av juridiske virkemidler. Dersom regelverket ikke iversettes riktig, utfordres målsettingen om å skape et ensartet rettsområde. Mulige gevinster ved et felles marked vil dermed forsvinne. Ulike regelverk vil også øke kostnadene for den enkelte og vil kunne gi fordeler til noen og ulemper til andre. Et vedvarende mønster av manglende iverksetting truer dermed med å undergrave legitimiteten til den europeiske integrasjonsprosessen. 1 På den annen side, kan et for sterkt press for å iverksette reglene føre til at legitimiteten svekkes. Historisk sett har derfor EU utvist forsiktighet og en viss tilbakeholdenhet i forhold til å pålegge statene strenge fortolkninger av regelverket (Tallberg 1999). Når regelverket i EU og EØS skal iverksettes er man avhengig av medlemsstatene. Det er disse som i de fleste tilfeller administrerer og iverksetter regelverket. Det grunnleggende prinsippet er at fellesskapsrett skal være iverksatt og anvendt i henhold til nasjonale regler og with the same effectiveness and rigor as the application of national law (European Commission 1993). Europakommisjonen og ESA kan sette i gang saker mot statene på grunnlag av forskjellige typer brudd; a) brudd på traktatsbestemmelser, forordninger og beslutninger, b) manglende transposisjon av direktiver c) ukorrekt rettslig ordlyd på direktiver, d) ukorrekt anvendelse av direktiver, og e) manglende oppfølging av EF-domstolens avgjørelser (dette siste gjelder ikke for ESA). ESAs overvåkningsoppgaver er knyttet til fire ulike trekk; generell overvåkning, offentlige innkjøp, konkurransesaker og statsstøtte. I denne rapporten ser vi primært på den generelle overvåkningen. Den generelle overvåkningen gjelder både bestemmelser i avtalens hoveddel og sekundærlovgivningen i avtalens vedlegg i form av blant annet direktiver. Vi ser ikke på gjennomføringen av forordninger. Mens medlemsstatene i forbindelse med direktiver står friere i valg av virkemidler for å realisere målsettingen med direktivet, gjelder forordninger likt i alle land uten nasjonal iverksetting. I Norge må forordninger gjennomføres ved nasjonale vedtak, men da som sådan (se artikkel 7). Så vidt vi vet har gjennomføringen av forordninger i norsk rett ikke skapt nevneverdige problemer i forhold til ESA. Forordninger utgjør en meget liten andel av det totale EØS-regelverket. 5

6 For at ESA skal kunne fylle sine oppgaver må de ha informasjon om hva som skjer i medlemsstatene. ESA er avhengig av å få denne informasjonen fra EFTA-statene. Statene er forpliktet til å stille til rådighet den informasjon som ESA ber om. De er også pålagt å gi beskjed (notifisere) om hvordan de ulike bestemmelsene gjennomføres i nasjonal forvaltning. Svært mange av sakene ESA behandler løses før det settes i gang en formell prosedyre. Gjennom møter og kontakt mellom ESA og EFTA-statene utveksles informasjon. I mange av disse sakene finner man at ESA ikke har noe grunnlag for å gå videre, mens i andre finner man at EFTA-staten kan foreta noen justeringer som gjør at ESAs krav imøtekommes. Ofte skjer slik uformell kontakt fra de ulike fagavdelingene i ESA direkte til administrasjonen i den angjeldende staten uten at Kollegiet konsulteres. Svært mange av sakene avsluttes på dette stadium. I perioden fra 1994 til 1999 ble det i alt registrert 821 saker innenfor den generelle overvåkningen og 463 ble stoppet før man satte i gang formelle overtredelsesprosedyrer (Utne 2000). Tilsvarende tall finnes i Europakommisjonen, der mange saker også avsluttes før man åpner formelle overtredelsesprosedyrer. Dersom man ikke finner en løsning gjennom uformelle konsultasjoner skal ESA automatisk sette i gang en overtredelsesprosedyre (Ingringement procedure). Denne prosedyren har tre trinn. Første steg er en åpningsprosedyre (Letter of Formal Notice). I dette brevet peker ESA på hva de vurderer som en eventuell overtredelse og man inviterer den aktuelle EFTA-staten til å komme med kommentarer innen en gitt tidsfrist. Dersom man ikke har funnet en løsning på problemet går man videre. Andre steg er en såkalt grunngitt uttalelse (Reasoned opinion). Her gir ESA uttrykk for sitt endelige syn på overtredelsen. De begrunner sitt syn og pålegger også EFTA-staten å treffe tiltak som skal sikre at overtredelsen opphører innenfor en viss tidsfrist. Dersom tvisten fortsatt ikke er løst, kan ESA bringe saken inn for EFTA-domstolen (Referral to court). Som vi skal se senere, avsluttes de aller fleste sakene etter åpningsprosedyre. Noen få saker fører til en grunngitt uttalelse, mens nesten ingen saker bringes inn for EFTA-domstolen. Generelle overvåkningssaker kan settes i gang på grunnlag av klager eller på grunnlag av eget initiativ. Klager kan fremsettes av stater, bedrifter, personer eller organisasjoner som hevder at regelverket ikke er iverksatt eller etterlevd, eller at det er iverksatt ufullstedig. Eget initiativ-saker er saker der ESA på bakgrunn av informasjon setter i gang prosedyre. Informasjon kan komme fra medlemsstatene i forbindelse med notifikasjon. Dersom ESA ikke har mottatt notifikasjon fra medlemsstatene innen to måneder etter tidsfristen er gått ut, åpner ESA automatisk prosedyre. Informasjon kan også komme fra oppslag i media eller annen informasjon som ESA selv skaffer til veie. I ESA er forholdet mellom klagesaker og eget initiativ-saker ulikt det forholdet som finnes i Europakommisjonen. 6

7 Figur 1: Antall saker som er tatt opp på grunnlag av klager 70,0 60,0 EFTA EU 50,0 I prosent 40,0 30,0 20,0 10,0 0, År Kilder: (EFTA Surveillance Authority 2000a; European Commission 2001a) Mens det i EU er et flertall av sakene som skyldes klager er det omvendte i ESA. Mer enn 50 prosent av sakene som åpnes av Europakommisjonen skyldes klagesaker, men for ESA utgjør klagesakene bare 30 prosent av sakene. Sagt på en annen måte, den relative andelen av antall saker åpnet på eget initiativ er vesentlig høyere i ESA enn den tilsvarende andelen av antall saker åpnet av Kommisjonen. Disse observasjonene kan tyde på at ESA er et noe ivrigere regime enn Europakommisjonen, all den tid de åpner flere saker på eget initiativ. Men noen forbehold må tas i betraktning. For det første kunne man forvente at ESA hadde en høyere andel av eget initiativ-saker all den tid EFTA-statene måtte forholde seg til et stort og nytt regelverk, og man kunne ikke forvente at de som var klageberettiget hadde tilstrekkelig kunnskap om hvordan de skulle klage. Dersom dette var tilfellet skulle man forvente en gradvis økning i den relative andelen av klagesaker. Data viser ikke at dette har skjedd. Snarere har andelen falt. For det andre har mange av de klagene man har mottatt vært ufullstendige. De blir derfor modifisert og bearbeidet i så stor utstrekning at de heller blir ført som eget initiativ-saker enn klagesaker. En tredje faktor er at mange av de som leverer klager til ESA ikke ønsker å fremstå som en klagende part. Økonomiene i EFTA-landene er små og gjennomsiktige. Det er derfor en viss frykt for at klager kan ramme egen virksomhet eller interesse. Noen av de klagende ønsker derfor at sakene heller skal betraktes som eget initiativ-saker. Dessuten må det totale antallet saker tas i betraktning ved bedømmelse av hvorvidt ESA er mer pågående enn Europakommisjonen. Figur 3 viser at ESA åpner betydelig færre formelle saker mot EFTA-statene enn det Europakommisjonen gjør mot EUs medlemsstater. Når det gjelder andre typer saker faller disse utenfor emnet i denne studien. Vi kan likevel nevne at saker om offentlige innkjøp behandles etter lignende trekk som de generelle overvåkningssakene. I perioden ble 70 saker om offentlige innkjøp behandlet. 20 av disse var på grunnlag av eget initiativ, mens 50 var basert på klager (Utne 2000). I 7

8 konkurransesaker er prosedyrene noe annerledes. ESA har vide fullmakter til å innhente informasjon fra foretakene, til anmeldt eller uanmeldt å inspisere foretakene og til å bøtlegge selskaper som ikke gir korrekt informasjon. ESA kan også bøtlegge foretak for brudd på konkurransebestemmelsene. Generelt gjelder det for disse sakene at foretakene skal få lov til å fremme og imøtegå ESAs synspunkter, at ESA må sikre konfidensialitet og at ESAs avgjørelser kan påklages til EFTA-domstolen. Også her avsluttes saker gjerne før formelle vedtak. Inntil juni 2000 hadde ESA ikke lagt ned noe vedtak om bøtleggelse. Når det gjelder fusjonskontroll med sammenlutninger av foretak som har en viss omsetning, har de fleste av disse sakene ikke bare en EFTA-dimensjon. De har også en EU-dimensjon og det er dermed Europakommisjonen som skal behandle sakene. I saker der konkurransesituasjon i EFTA er spesielt berørt, er det vanlig at ESA samarbeider med Europakommisjonen (Utne 2000). 3. Økt innsats for å bedre iverksetting Både Europakommisjonen og ESA har i de senere årene konsentrert seg mer om å bedre iverksettingen og etterlevelsen av regelverket. Til en viss grad kan vi observere en utvikling i retning av en europeisk forvaltningspolitikk. Oppmerksomhet i EU har i økende grad skiftet fra å være rettet mot å skape nye regler til å sikre god og effektiv iverksetting av eksisterende regler. Dette går i to retninger. For det første skjer det en utvikling i tolkningen av hovedbestemmelsene i traktatverket om de fire friheter. For det annet skjer en utvikling i retning av å gå lengre inn i de nasjonale forvaltningsapparaters oppbygging og virkemåte. Når det gjelder utviklingen i tolkningen av de fire friheter, har det i de senere årene skjedd en konvergens mellom reglene om fritt varebytte på den ene side og fri utveksling av tjenester, personer og kapitel på den andre. Av både praktisk og prinsipiell betydning er det at reglene for tjenester og etablering har blitt utviklet fra diskrimineringsforbud til restriksjonsforbud. Det er ikke lenger slik at bare tiltak som forskjellsbehandler tjenesteytere eller næringsdrivende som vil etablere seg ut fra deres nasjonalitet eller forretningssted er forbudt. Også generelle tiltak rettet mot vertslandets eget næringsliv, som kan påvirke adgangen for næringsdrivende fra andre land til å operere innenfor vertslandet, blir rammet dersom slike tiltak ikke kan begrunnes ut fra anerkjennelsesverdige formål eller går lengre enn nødvendig for å realisere formålet. For eksempel kan regler om autorisasjon eller nasjonalt tilsyn bli rammet av restriksjonsforbudene hvis de oppfattes som for vidtgående i forhold til formålet. Dette innebærer at overvåkningen beveger seg inn på områder som tidligere ble oppfattet som mer interne forhold; om ikke-diskriminerende nasjonale regler som stiller krav til tjenesteyting og rammebetingelser for næringsvirksomhet kan forsvares ut fra læren om almene hensyn. Dette er en utvikling som skjer uavhengig av vedtak av nytt regelverk, og dermed uavhengig av diskusjoner og beslutninger i EUs råd eller EØS-komiteen. Utviklingen er drevet av Europakommisjonen i samspill med EF-domstolen. Når det gjelder fellesskapsrettslige tiltak rettet direkte mot de nasjonale forvaltningsapparatene, er utgangspunktet at de nasjonale forvaltninger iverksetter EUs regler som ledd i den regulære nasjonale forvaltning, dvs. i henhold til de nasjonale regler som ellers gjelder. Dette er etter hvert en sannhet med modifikasjoner. Praksis fra EF-domstolen viser at kravene til forvaltning av fellesskapsregler er langt mer formalistiske enn tilsvarende ordninger i Norge. Fellesskapsretten krever at reglene skal iverksettes not only in fact, but also in law, noe som utelukker iverksetting gjennom endringer i administrativ praksis, rutiner eller instrukser innenfor rammene av eksisterende regler. Det stilles dessuten særlige krav til klarhet i den rettslige iverksetting, noe som utelukker vide eller uklare lovformuleringer som presiseres gjennom forarbeider eller rettspraksis. 8

9 Rettspraksis i EU har også utviklet et sett av forvaltningsrettslige rettigheter knyttet til kontradiksjon, overprøving og forholdsmessighet som innebærer utfordringer til forvaltningen i Norge. Endelig kan det spores en tendens til å gi både regler om organisering og saksbehandling i forvaltningen i tilknytning til sektorregler slik vi ser det for eksempel i teleregelverket og regler om offentlige innkjøp. De senere årene har det fra EUs side blitt større fokus på offentlig virksomhet og på organiseringen og driften av essensielle fasiliteter så som energi, samferdsel og kommunikasjon. Til sammen kan vi se at trenden den senere tiden går i retning av både organisatoriske krav om bedre tilpasning til markedet i offentlig forvaltning og større vekt på formell legalitet enn det vi har vært vant til. Dette innebærer også særlige utfordringer til det system vi har vært vant til i Norge med organisasjonenes innflytelse både på utforming og gjennomføring av offentlig politikk. De signalene Europakommisjonen har sendt både i Hviteboken om nye styreformer (European Commission 2001b) og i forhandlingene med søkerlandene til EU, tyder ikke på at Europakommisjonens interesse for å påvirke den nasjonale forvaltningspolitikk vil minske med tiden som kommer. Som et ledd i dette har Europakommisjonen gjort det klart at den ønsker å prioritere arbeidet med iverksetting sterkere. I Hviteboken om nye styreformer oppfordrer Europakommisjonen medlemsstatene til å fatte nødvendige tiltak som skal sikre at de iverksetter regelverket. Samtidig varsler de at de arbeider med å styrke sin kapasitet til overvåkning og sanksjoner. Europakommisjonen arbeider også med å utvikle prioriteringsregler som gjør at man lettere kan sikre iverksetting innenfor bestemte områder som oppfattes som spesielt sentrale (European Commission 2001c:25). Tilsvarende signaler om å ønske å styrke overvåkningen og intensivere arbeidet med å sikre iverksetting har kommet fra ESA (EFTA Surveillance Authority 2000a). Både Europakommisjonen og ESA har bedret sine datasystemer for å bedre overvåkning og begge har gjort det lettere å fremme klager. Et annet ledd i denne utviklingen har vært å utvikle andre ikke-rettslige grep som skal sikre iverksetting. For eksempel har Europakommisjonen forsøkt å øke kunnskapen om Europarettslige spørsmål blant jurister for å sikre at de nasjonale administrasjoner ivaretar regelverket på en korrekt måte.man har også etablert ulike nettverk for tvisteløsninger mellom ulike parter innenfor ulike sektorer, slik som for eksempel PRISM (Progress Report on Initiatives in the Single Market) (European Economic and Social Commitee 2001). Norge deltar i det sistnevnte samarbeidet. Europakommisjonen har også antydet at det finnes måter å organisere iverksettingsarbeidet på nasjonalt som er mer effektivt enn andre. For eksempel har Europakommisjonen hevdet at iverksetting bedre ivaretas dersom statene etablerer en sentral enhet under Statsministerens kontor som fungerer som en slags one-stop-shop i spørsmål omkring implementering (European Commission 2001f). Det ligger utenfor EUs kompetanse å bestemme hvordan nasjonale administrasjoner skal organisere sitt arbeid. Men slike anbefalinger utgjør en del av den generelle utviklingen i retning av en europeisk forvaltningspolitikk. ESA har vært mer tilbaketrukket og har ikke kommet med tilsvarende anbefalinger. Generelt kan man si at ESA følger utviklingen i EU nøye. Når EU setter i gang aktivitet innenfor viss områder, gjør ESA tilsvarende innenfor de samme områdene. Dette samspillet forsterkes ytterligere ved at de følger de samme prosedyrene og at de regelmessig konsulterer og bistår hverandre. Dette innebærer at rammene for ESAs arbeid ikke ligger fast. ESA utvider sine aktiviteter til å omfatte nye typer av nasjonale ordninger i takt med den utvikling 9

10 som skjer innenfor EU. Dette er en nødvendig konsekvens av EØS-avtalens regler om dynamisk homogenitet og om samarbeidet mellom ESA og Europakommisjonen. 4. Iverksettingsunderskudd? Det er uenighet om hvorvidt det finnes et såkalt iverksettingsunderskudd i EU/EØS. Noen hevder at det er betydelige mangler ved iverksettingen i EU og at dette er et systematisk trekk ved EU-samarbeidet (From og Stava 1993). Andre er mer skeptiske til slike konklusjoner og stiller spørsmål ved de metoder og det materiale som benyttes. Disse hevder at vanskene først og fremst er knyttet til noen få medlemsstater, slik som Hellas, Frankrike og Italia (Börzel 2001). Det finnes etter hvert en betydelig litteratur om hvordan EU og EØS påvirker nasjonal politikker og institusjoner mer generelt. 2 Det finnes også etter hvert en voksende faglitteratur spesielt om iverksetting av regler i EU 4, men denne litteraturen undersøker i mindre grad EFTA-landene og ESAs rolle. Å bestemme iverksettingsunderskuddet er først og fremst et empirisk spørsmål. Å evaluere størrelsen på det er et normativt spørsmål, som forutsetter en målestokk. Vi skal ikke beskjeftige oss med den diskusjonen, men nøye oss med å si at det finnes få tegn som tyder på at EU-lovgivning blir iverksatt på en dårligere måte eller på en annen måte enn ordinær lovgivning (Keohane og Hoffmann 1990:278). En måte å vurdere hvor dyktige statene er til å iverksette EU/EØS-regler er å se på data omkring såkalt transposisjon, det vil si i hvilken grad regelverket er blitt en del av nasjonalt regelverk. Disse data sier altså ikke i hvilken grad regelverket etterleves, men i hvilken grad det er inkorporert i nasjonal lovgivning på en korrekt og fullstendig måte. Disse data viser en generell tendens i retning av at statene blir stadig flinkere til å iverksette regelverket. Figur 2 viser at over tid har medlemsstatene blitt stadig bedre til å iverksette direktiver. 10

11 Figur 2: Andel ikke iverksatte direktiver , utvalgte stater Prosent av totale direktiver Frankrike Tyskland Norge EU gj.snitt Gj.snitt andre nordiske 1 0 nov.97 mai.98 nov.98 mai.99 nov.99 mai.00 nov.00 mai.01 nov.01 Tid Kilder: se note 5 Figur 2 viser at gjennomsnittlig underskudd, det vil si den prosentvise andel av direktiver som skulle vært iverksatt, men som ikke er det, har sunket i perioden Dette gjelder både for EFTA-landene og for EU-landene. I EU har det gjennomsnittlige underskuddet blitt redusert fra 7,5 prosent i 1997 til 2,0 prosent i november I EFTA-landene har gjennomsnittet falt fra 7,8 prosent til 1,8 prosent i november Variasjonen mellom statene i deres underskudd har også blitt redusert gjennom perioden. I 1997 var standardavviket på 2,1 mens det i 2001 var redusert til 0,9. Vi kan derfor snakke om et mønster som peker i retning av gradvis konvergens i iverksetting av regelverket der samtlige stater blir bedre i å iverksette regelverket. Det er likevel variasjon. De med størst underskudd (Hellas og Frankrike) har et underskudd på rundt tre prosent, mens de beste (Sverige, Finland og Danmark) hadde et underskudd på omkring en prosent i EU har satt som mål at i løpet av våren 2002 skal underskuddet være rundt 1,5 prosent, og det er mulig at det nye målet blir 0,5 prosent i løpet av våren 2003 (European Commission 2001d). Figur 2 viser også at noen stater har vært raskere enn andre til å redusere sitt underskudd. Sverige, Finland og Danmark har alle redusert sitt underskudd på et tidligere tidspunkt enn EU-gjennomsnittet og de har opprettholdt et nivå under EU-gjennomsnittet i hele perioden. De store statene, som Frankrike og Tyskland ligger ved eller over gjennomsnittet i hele perioden. EFTA-statene Norge og Island har vært langt tregere med å iverksette regelverket enn EU-gjennomsnittet. Inntil utgangen av 2001 har EFTA-landene vært dårligere til å iverksette regelverket enn EU-gjennomsnittet. Etter en betydelig innsats i løpet av 2001 har man lyktes med å redusere underskuddet til under EU-gjennomsnittet. 11

12 Dersom man ser bak de generelle tallene finner vi to mønstre. For det første er iverksettingsproblemene større innenfor visse sektorer enn andre. I EU er det for eksempel større problemer med å iverksette regler innenfor transportområdet enn innenfor forbrukerområdet. For det andre er iverksettingsproblemene også ulikt fordelt over tid. Manglende iverksetting skyldes i hovedsak at man ikke har iverksatt de siste endringene i regelverket, og det er i mindre grad knyttet til regelverk som skulle ha vært iverksatt for lang tid tilbake. I EU var for eksempel mer enn 60 prosent av direktivene som skulle ha vært iverksatt i 1998 fortsatt ikke iverksatt våren 2000, mens hele 90 prosent av direktivene som skulle ha vært iverksatt i 1999 ikke var iverksatt i løpet av våren 2000 (European Commission 2000b). I 2001 var den gjennomsnittlige forsinkelsen ved iverksetting etter at tidsfristen hadde utløpt hele 13 måneder (European Commission 2001d). Men også her finnes det store variasjoner. Mens de store statene har et større etterslep, er de nordiske statene de som raskest iverksetter regelverket. I EFTA-statene er etterslepet på omtrent samme størrelse som i de andre nordiske landene. I egne kommentarer uttaler Europakommisjonen at dette er en urovekkende utvikling. De hevder at manglende iverksetting skaper rettslig usikkerhet og et tap av muligheter (European Commission 2001d). Det er grunn til å se på disse kommentarene med en viss skepsis. Den generelle tendensen synes å være at statene blir stadig flinkere til å iverksette regelverket, og at de problemene som finnes først og fremst er knyttet til praktiske problemer og tidsknapphet. Også ESA har advart og uttrykt bekymring for at EFTA-statene ikke er gode nok til å iverksette regelverket og at dette må endres umiddelbart (EFTA Surveillance Authority 2000a). For EFTA-landene kan vi observere den samme tendensen i retning av bedre iverksetting, men utsagnene synes å være mer berettiget all den tid iverksettingsunderskuddet i EFTA-landene i store deler av denne perioden har ligget over EUgjennomsnittet. På tross av at statene i hele EØS blir bedre i å iverksette regelverket synes det ikke som at næringslivet i EU er spesielt tilfreds. Bare 49 prosent av bedriftene i en undersøkelse svarte at de synes at hinder innenfor EU for deres bedrifter har forsvunnet eller blitt mye eller noe redusert som et resultat av det indre marked. Hele 29 prosent svarte at de oppfattet at de hadde fått økte hinder for deres virksomhet (Europe 2001). I Sverige, Danmark og Storbritannia er det færre som synes de har fått lettelser på grunn av det indre marked enn EU-gjennomsnittet, til tross for at disse statene er de som har iverksatt de fleste av reglene. 6 Når de samme bedriftene ble spurt om årsakene til dette, mente de nordiske bedriftene at dette i mindre grad skyldtes at reglene ble fortolket ulikt i ulike lands administrasjoner, noe som kan tyde på at de har en viss tilfredshet med iverksettingen i eget land. Dessverre finnes det ikke tilsvarende og sammenlignbare data for bedrifter i EFTA-landene. Som oppsummering kan vi si at det er en generell utvikling i retning av at alle stater blir bedre til å iverksette regelverket. De store statene er mindre flinke enn EU-gjennomsnittet, mens de nordiske landene er flinkere enn EU-gjennomsnittet. EFTA-statene har gjennom store deler av denne perioden ligget over EU-gjennomsnittet, men har i siste fase kommet ned på et nivå som ligger ved de andre nordiske statene. Ut ifra analysen av iverksetting av regelverk skulle man forvente, dersom Europakommisjonen og ESA opptrådte på lik måte, at de med størst iverksettingsunderskudd var de som fikk flest klager fra Europakommisjonen eller fra ESA, mens de statene som var de beste iverksetterne fikk færrest klager. Som vi skal se nedenfor stemmer ikke dette. 12

13 5. Antall saker åpnet Både Europakommisjonen og ESA har over tid gjort flere anstrengelser for å sikre iverksetting. En måte dette kommer til uttrykk på er antall åpningsbrev de Europeiske institusjonene sender til medlemsstatene etter mistanke om overtredelse av regelverket. I løpet av perioden har det vært en viss økning i slike åpningsbrev 7 Figur 3: Antall åpningsbrev, , utvalgte land Frankrike Tyskland Norge EU gj.snitt Gj. snitt andre nordiske 105 Antall År Kilder: Se note 8 Som det fremgår av Figur 3 har antall åpningsbrev sendt fra Europakommisjonen og fra ESA økt i perioden. Det totale antall åpningsbrev har gått fra 1106 i 1995 til 1412 i Gjennomsnittet i EU har gått fra 68 åpningsbrev per stat i 1995 til 88 i Også i EFTAlandene har det vært vekst, her har det totale antallet åpningsbrev per år gått fra 40 i 1995 til 95 i Gjennomsnittet per stat per år har gått fra 13 i 1995 til 32 i For Norges del har det gått fra 15 åpningsbrev per år til 29 åpningsbrev i Som vi ser har veksten i antall åpningsbrev sendt fra ESA vært raskere enn veksten i antallet brev sendt fra Europakommisjonen. Men det avtegnes likevel et tydelig mønster av at EFTA-landene og Norge mottar vesentlig færre åpningsbrev fra ESA enn gjennomsnittet i EU. Antall åpningsbrev synes ikke å være en funksjon av hvor stort iverksettingsunderskudd statene har. 9 Det er variasjon mellom statene i antall åpningsbrev de mottar. Frankrike, Italia, Hellas og Portugal får flest. De store landene, Frankrike og Tyskland mottar flere enn gjennomsnittet i EU. Alle de nordiske statene mottar langt færre åpningsbrev enn EU-gjennomsnittet. Og som vi har sett, EFTA-statene mottar gjennom hele perioden færre brev enn både EUgjennomsnittet og de andre nordiske landene, til tross for at EFTA-statene altså er mindre flink til å iverksette regelverket. Dette kan indikere at det neppe finnes noe grunnlag for å hevde at ESA er strengere enn Europakommisjonen. Snarere kan man reise spørsmål om forholdet er omvendt. Disse data indikerer også at det finnes en slags nordisk modell. 10 Det systematisk lave antall åpningsbrev som sendes til alle de nordiske landene (EU-medlemmer og EFTA-stater) kan 13

14 enten indikere at disse statene er spesielt gode til å iverksette regelverket, men det kan også indikere at de er spesielt flinke til å løse tvistesaker med Europakommisjonen eller ESA på et tidlig stadium gjennom informasjonsutveksling og pakke-møter før det settes i gang formelle prosedyrer. Dersom partene etter kommentarer og utveksling fortsatt ikke har funnet en løsning på overtredelsen, kan Europakommisjonen eller ESA sende en grunngitt uttalelse der man gir sitt endelige syn på hva overtredelsen ligger i. Dersom vi ser på antall grunngitte uttalelser blir utviklingen enda tydeligere. Figur 4: Grunngitte uttalelser, , utvalgte land Frankrike Tyskland Norge EU gj.snitt Gj.snitt andre nordiske 60 Antall År Kilder: Se note 7 Figur 4 viser at antall grunngitte uttalelser har økt i hele perioden. I absolutte tall har antall grunngitte uttalelser økt fra 192 i 1995 til 490 i I EFTA har antall grunngitte uttalelser økt fra 7 i 1995 til 20 i Gjennomsnittet i EU har økt fra 13 per stat i 1995 til 31 per stat i I EFTA har gjennomsnittet økt fra 2 per stat i 1995 til 7 per stat i I utgangspunktet kunne man forvente at antall grunngitte uttalelser var en funksjon av antall åpningsbrev man mottok. Jo flere åpningsbrev desto flere grunngitte uttalelser. Dette synes ikke å stemme. 11 Data viser at det er stor variasjon mellom statene. De store statene Frankrike og Tyskland mottar flere enn gjennomsnittet i EU, mens de nordiske statene i hele perioden mottar betydelig færre grunngitte uttalelser enn gjennomsnittet. I Norge har antallet svingt mellom ett og ti grunngitte uttalelser per år, noe som gjør at Norge ligger lavere enn selv de statene som får færrest grunngitte uttalelser i EU. Disse observasjonene indikerer at det er store forskjeller mellom statene, samt at de nordiske statene synes i større grad å løse tvister i forbindelse med 14

15 iverksetting på et tidligere stadium enn de store statene. Norge synes også å passe inn i det generelle bildet av hvordan de andre nordiske landene opptrer. Dersom man etter dette stadiet fortsatt ikke har løst spørsmålet om overtredelse kan Europakommisjonen eller ESA oversende saken til domstolen. Dette mønsteret vi har sett avtegnet seg, blir enda tydeligere dersom vi ser på antall saker som Europakommisjonen henviser til EF-domstolen, eller ESA henviser til EFTA-domstolen. Figur 5: Antall saker bragt til domstol, , utvalgte land Frankrike Tyskland Norge EU gj.snitt Gj.snitt andre nordiske 25 Antall År Kilder: Se note 7 Figur 5 viser at det i denne perioden har vært en gradvis vekst i antall saker som har blitt henvist til domstolene på grunn av manglende iverksetting. Det totale antall saker i EU har blitt doblet fra 72 saker i 1995 til 164 i ESA har kun henvist to saker til domstolen på grunn av manglende iverksetting. Gjennomsnittet per stat har økt i EU. Mens det i 1994 var fire saker som ble henvist til EF-domstolen per medlemsstat var dette tallet økt til 11 i Det er svært stor variasjon mellom statene. Frankrike, Hellas og Italia ligger langt over EUgjennomsnittet, mens de nordiske statene har vesentlig færre saker for EF-domstolen enn EUgjennomsnittet. For Sverige, Finland og Danmark er det bare i totalt 12 saker til sammen i hele perioden at Europakommisjonen har henvist til EF-domstolen. Dette tilsvarer det en gjennomsnittlig stat i EU har i et år og omkring halvparten av hva Frankrike alene har i løpet av ett år. For EFTA-statene er dette mønsteret enda sterkere. Det er svært sjelden at ESA henviser en sak til EFTA-domstolen for manglende iverksetting, og det er sjeldnere at ESA gjør dette enn at Europakommisjonen henviser saker mot de nordiske land for EF-domstolen. Disse observasjonene tegner et nokså klart bilde. For det første har det vært en generell økning i løpet av perioden i antall saker Europakommisjonen og ESA har igangsatt mot 15

16 medlemsstatene og EFTA-landene. Denne økningen er ikke et resultat av at det har vært en økning i iverksettingsunderskuddet. Snarere tvert om, mens statene har blitt stadig flinkere til å iverksette regelverket har det blitt igangsatt flere klagesaker. Dette synes å indikere at det er en generell tendens i EU og ESA til å forsterke innsatsen mot å sikre økt iverksetting slik at målsettingene om rettshomogenitet innenfor hele EØS-området kan realiseres. I løpet av perioden har ESA hatt en større økning i antall åpningsbrev enn Europakommisjonen, men de har likevel sendt ut færre åpningsbrev per medlemsstat enn Europakommisjonen har gjort. Dette gjør at det er vanskelig på grunnlag av dette materialet å hevde at ESA er strengere enn Europakommisjonen. For det andre viser utviklingen i antall grunngitte uttalelser og i antall saker oversendt domstolen at det er en generell utvikling i retning av at statene i stadig større grad unnlater å tilpasse seg anmodninger fra Europakommisjonen og fra ESA på et tidlig stadium. Stadig oftere venter statene med å tilpasse seg til regelverket til etter at de har mottatt et åpningsbrev, stadig oftere venter statene med å tilpasse seg til etter at de har mottatt grunngitte uttalelser, og stadig oftere venter de med å tilpasse seg til etter at saken har blitt henvist til domstolene. Dette tyder på at det er gnisninger i forbindelse med iverksetting i samtlige stater i EU/EØS. For det tredje kan vi observere betydelig variasjon mellom statene. Gjennom hele perioden har de store statene (som Frankrike, i en viss grad Tyskland og i mindre grad Storbritannia) mottatt flere åpningsbrev, de får flere grunngitte uttalelser og flere saker blir henvist til domstolene enn EU-gjennomsnittet. Motsatt har de nordiske statene Danmark, Sverige og Finland mottatt færre åpningsbrev, fått vesentlig færre grunngitte uttalelser og langt færre saker er oversendt domstolen enn for EU-gjennomsnittet. Dette bildet indikerer at de nordiske EU-statene er ivrigere i tilpasningen til EU og at de evner å finne løsninger på tvistesaker på et tidligere tidspunkt enn EU-gjennomsnittet. For det fjerde viser dette at EFTA-statene og ESA er avvikende til en viss grad. På tross av at EFTA-statene har vist seg dårligere til å iverksette regelverket i EU i store deler av denne perioden mottar de færre åpningsbrev enn EU-gjennomsnittet. De mottar også færre åpningsbrev enn de nordiske medlemsstatene som har et lavere iverksettingsunderskudd. ESA sender også færre grunngitte uttalelser til EFTA-statene enn Europakommisjonen sender til medlemsstatene, og ESA henviser færre saker til EFTA-domstolen enn Europakommisjonen henviser medlemsstatene til EF- domstolen. 6. Avslutning Ved denne gjennomgangen har vi kastet lys over noen sider ved ESAs rolle og opptreden. På grunnlag av dette datamaterialet finner vi lite dekning for et utsagn om at ESA er mer katolsk enn paven. EFTA-landene har i store deler av perioden vært dårligere til å iverksette EU/EØS-regelverket enn gjennomsnittet i medlemsstatene. På tross av dette har ESA i gjennomsnitt satt i gang færre klagesaker mot EFTA-landene enn Europakommisjonen har satt i gang saker mot medlemsstatene i EU. Analysen viser også at en stor andel av tvistesakene ESA åpner løses på et tidlig stadium og at svært få ender med grunngitte uttalelser og knapt noen blir henvist til EFTA-domstolen. I EU er det flere saker som blir åpnet, sakene løses på et senere stadium og flere saker blir sendt til EF-domstolen. Alt dette tyder snarere på at ESA er mindre strenge enn Europakommisjonen. Men dette kan vanskelig avklares all den tid dette er avhengig av forholdet og samspillet mellom ESA/Europakommisjonen på den ene siden, og 16

17 medlemsstatene på den andre. Vår undersøkelse tegner et bilde av at det synes å være en nordisk modell for å håndtere tvistesaker med EU. Norske responser når saker åpnes fra ESAs side synes i store drag å følge en slik modell. Vi har pekt på et trekk som kan tyde på at ESA er mer ivrige enn Europakommisjonen. Dette gjelder i hvilken grad sakene som åpnes er resultat av klager eller av eget initiativ. ESA åpner flere saker på eget initiativ, noe som kan tyde på at de er strengere. Men, som nevnt, kan dette skyldes ulik praksis i rapporteringen og det faktum at mange klagende ønsker at ESA skal fremme sakene selv. Vi har ikke gått inn på de ulike enkeltsakene som ESA har engasjert seg i. En mer omfattende studie må sammenligne om det er sammenfall eller likheter i de typene saker ESA og Europakommisjonen engasjerer seg i. Vi bare konstaterer her at det er likhet i prosedyrer og betydelig koordinering mellom ESA og Europakommisjonen for å sikre at like type saker blir tatt opp. Vi har heller ikke vurdert utspill og kommentarer fra ESA utover de formelle prosedyrene. Den form, det tidspunkt og i hvilke medier ESA fremmer sine synspunkt på utover de formelle kanalene, vil selvsagt også være med på å forme oppfatningen av ESAs rolle. Det er likevel en annen utvikling som kan være årsak til den økte oppmerksomheten og kritikken mot ESA. Som vi har sett er det en utvikling i Europa i retning av en mer omfattende europeisk forvaltningspolitikk og de europeiske organene har over tid gradvis styrket sine anstrengelser og sin kapasitet til å sikre iverksetting. Det har vært en generell økning i antall saker som ESA og Europakommisjonen har involvert seg i. Økt bruk av databaser og effektivisering av rutiner har også gjort at saker kan åpnes raskere. I tillegg skjer det en dynamisk utvikling innenfor hele EØS-området. Denne utviklingen innebærer at tiltak som tidligere ble oppfattet som rene nasjonale anliggender underlegges felles regler. Dette skjer ikke bare etter politiske vedtak, men også etter omtolkning av gjeldende regler i domstolene. Utviklingen av reglene om fri bevegelighet fra å være forbud mot diskriminering til å bli krav om at nasjonale ordninger generelt ikke må legge hindringer i veien for markedsadgang med mindre dette kan begrunnes i anerkjennelsesverdige formål, er en direkte følge av dette. Når EU involverer nye områder og legger nye tolkninger til grunn, påvirker dette Europakommisjonens aktivitet. Siden ESA skal sikre en lik fortolkning og et ensartet rettsområde følger ESA denne utviklingen. Desto flere områder Europakommisjonen går inn i, jo flere områder vil ESA engasjere seg i. 17