Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet

Transkript

1 Rapport # 9 Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet Utvalget for utredning av Norges avtaler med EU

2 2 Om rapporten Utvalget Rapporten for utredning er av Norges skrevet avtaler på med oppdrag EU for. Innholdet i rapporten er forfatternes ansvar. Rapportene er å betrakte som et innspill til utredningen og reflekterer ikke s synspunkter. Utvalget for utredning av Norges avtaler med EU, mai 2011 Ved bruk av materiale fra denne publikasjonen, skal oppgis som kilde. ISBN (trykt) ISBN (nett) Layout: Gladesigner (gladesigner.no)

3 3 Om forfatteren har doktorgrad i statsvitenskap fra Universitetet i Oslo fra 2004 og er i dag ansatt som forsker ved Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning. Han har også vært tilknyttet Senter for europaforskning og Institutt for statsvitenskap ved Universitetet i Oslo. I 2006 ledet han sekretariatet som bistod det regjeringsoppnevnte utvalget som vurderte hvordan det matbårne smitteutbruddet av E. coli var håndtert av offentlige myndigheter og næringsvirksomheter. Veggeland forsker spesielt på områder relatert til WTO, EU og matpolitikk. Sammen med Amund Lie kom han i 2010 ut med en bok på Universitetsforlaget om matpolitikk og globalisering.

4 4 Forord Notatet beskriver og analyserer Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet. Sentralt i denne sammenheng står EØS-avtalen som omfatter det aller meste av EUs matvarereguleringer. Landbrukspolitikk er ikke en del av avtalen, men handelen på dette feltet er likevel berørt av EØS-avtalen gjennom særlig artikkel 19 (handel med basis landbruksprodukter) og protokoll 3 (handel med bearbeidede landbruksprodukter). I notatet redegjøres det for hvordan Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet er regulert, hvordan utviklingen på disse feltene har vært siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, og noen av de drivkrefter og utfordringer som kan knyttes til denne utviklingen. Notatet er skrevet av, NILF og inngår som en delutredning for det regjeringsoppnevnte Utvalget for utredning av Norges avtaler med EU. Oslo, april 2011

5 5 Innhold 1.1 Formål med notatet Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet: bakgrunn Notatets struktur Regulering av Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet Innledning Norges tilpasning til EU: ulike drivkrefter Økonomisk interessedrevet tilpasning Politisk og rettslig tvangsdrevet tilpasning Stiavhengighet EUs institusjoner og reguleringer på matfeltet EØS-avtalen og regulering av matfeltet Forhandlingene fram til EØS-avtalen trådte i kraft i Utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området: veterinæravtalen Dagens regulering av matfeltet i Norge EØS-avtalen og handelen med mat og jordbruksprodukter: artikkel 19 og protokoll Forhandlingene under EØS-avtalens artikkel Forhandlingene under EØS-avtalens protokoll Kompensasjonsavtaler i forbindelse med EUs utvidelser Handel med mat og landbruksvarer som del av EFTA og EFTAs frihandelsavtaler Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet: oppsummert EU, EØS og utviklingen på mat- og landbruksfeltet i Norge Utviklingen av mat- og landbruksfeltet Innenfor: Norge som del av EUs indre marked på matfeltet Implementering av EUs regelverk på matfeltet Norsk påvirkning på EUs regelverk: begrenset, men mulig Overvåkning og kontroll: norsk tilsyn som del av et europeisk tilsynssystem Utenfor: utviklingen i norsk landbruk og matvarehandel Eksport og import Sysselsetting, inntekter og overføringer Andre utviklingstrekk: grensehandel og prisnivå Drivkrefter i den norske tilpasningen til EU på mat- og landbruksfeltet Økonomisk interessedrevet tilpasning Politisk og rettslig tvangsdrevet tilpasning Stiavhengighet Utfordringer knyttet til Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet... 49

6 6

7 7 Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet Innledning 1.1. Formål med notatet 1 I dette notatet redegjør jeg for hvordan Norges europeiske avtaler av betydning for mat- og landbrukspolitikken påvirker forhold relatert til politikkutforming, næring og industri, og forbrukerinteresser. Sentralt står EØS-avtalen som er den mest omfattende handelsavtalen Norge har inngått. Formålet er tredelt: å gi et bilde av hvordan Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet er regulert, å se nærmere på utviklingen på disse områdene siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, og å analysere noen av de drivkrefter og utfordringer som er knyttet til denne utviklingen. Matpolitikk, eller regulering av matfeltet som jeg også vil omtale det som, forstås her som offentlige tiltak som skal sikre trygg mat med god kvalitet som frambys på en redelig måte (Lie og Veggeland 2010:18). Regler som skal ivareta helse- og kvalitetshensyn står dermed sentralt. Eksempler på tiltak i matpolitikken er utforming av regler for hygiene, merking, dokumentasjon, grensekontroll og tekniske handelskrav. Tilsyn og kontroll med slakterier og næringsvirksomheter er også en sentral del av matpolitikken. Matpolitikk har på denne måten stor betydning både for forbrukerne og som rammebetingelse for ulike deler av produksjonskjeden fra gårdbruk og havbruksanlegg til slakterier, matindustri, dagligvarekjeder og serveringssteder. Matpolitikk inkluderer her verken matsikkerhet, dvs. tiltak for å sikre tilgangen på tilstrekkelig mat, eller generell landbrukspolitikk. Matpolitikken er i stor grad omfattet av EØS-avtalens bestemmelser 1 Takk til Ellen Henrikke Aalerud, NILF, for innhenting og tilrettelegging av statistikk. Takk også til Mads Svennerud for kommentarer og hjelp til utvalg av statistikk. Sentrale virkemidler i norsk landbrukspolitikk er blant annet budsjettstøtte, markedsregulering og importvern og skjermingsstøtte (Knutsen 2009). Selv om landbrukspolitikk er holdt utenfor EØS-avtalen, har likevel avtalen betydning gjennom regler som viser til at partene (EU og Norge) med jevne mellomrom skal møtes med sikte på å utvide handelen med basis landbruksvarer (Knutsen 2009; Nordlund 2010). Denne handelen reguleres gjennom særskilte avtaler (brevutveksling) mellom EU og Norge (jf. EØS-avtalens artikkel 19). Siste avtale ble vedtatt i 2011 og legger opp til både reduserte tollsatser og økte kvoter på noen utvalgte varer som handles mellom partene. EØS-avtalen inneholder også egne regler som skal legge til rette for økt handel med bearbeidede landbruksvarer (jf. EØS-avtalens protokoll 3). Når det gjelder landbrukspolitikken, er det derfor handelen med landbruksvarer som står sentralt i dette notatet. Det er Norges forhold til EU gjennom EØS-avtalen som her står i fokus. Jeg vil likevel også se på andre forhold relatert til Norges forhold til EU som kan innvirke på mat- og landbrukspolitikken, som EFTAsamarbeidet, prisnivå, og grensehandel. Studien av mat- og landbruksfeltet er avgrenset til å gjelde den landbruksbaserte matproduksjonen, det vil si norsk produksjon av landbruksråvarer og industrielt bearbeidede matprodukter der norske råvarer inngår som del av produktene. Den eksportorienterte sjømatproduksjonen berøres i liten grad, selv om EØS-avtalens matvarereguleringer gjelder for både sjømatproduksjon og landbruksbasert matproduksjon (Lie og Veggeland 2010). Jeg vil i notatet også presentere en analyseramme som vil fungere som grunnlag for å vurdere den norske tilpasningen til EU på mat- og landbruksfeltet, der tre sentrale spørsmål blir: Hvilke økonomiske interes-

8 8 ser står på spill, og hvordan påvirker disse den norske tilpasningen? Hvilken betydning har politiske hensyn og rettslige forpliktelser for de tilpasningene som er gjort? I hvilken grad følger tilpasningene et stiavhengig spor, det vil at beslutninger tatt på ett tidspunkt har begrenset handlingsalternativene på et senere tidspunkt og dermed ført til tilpasninger som kanskje ellers ikke ville blitt gjort? Jeg vil også vurdere noen av de motiver og drivkrefter som ligger bak de norske tilpasningene til EU og noen utfordringer tilpasningene kan skape Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet: bakgrunn Norges forhold til EU/EF var fram til EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, regulert gjennom frihandelsavtalen med EF fra 1973 (Veggeland 2001; Lie og Veggeland 2010). Verken fiskeri- eller landbrukspolitikk var del av avtalen, men partene skulle likevel med jevne mellomrom forhandle om en gradvis utvidelse av handelen. Landbruk var ikke forhandlingstema i forhandlingsrundene i den globale handelsavtalen GATT 2 før den såkalte Uruguay-runden ( ) som i 1995 endte med etablering av Verdens handelsorganisasjon (WTO) 3, inkludert en separat avtale for landbruk (WTO 1999). Fram til 1990-tallet ble dermed den norske mat- og landbrukspolitikken i hovedsak utformet uavhengig av omfattende forpliktende internasjonale avtaler (Veggeland 2001). Det er likevel viktig å understreke at internasjonale forhold likevel spilte en viktig rolle for den norske matproduksjonen generelt og den norske mateksporten spesielt. Norge har hele tiden deltatt aktivt i den internasjonale regelverksutviklingen og fortløpende oppdatert nasjonal lovgivning i tråd med internasjonale anbefalinger som blant annet er kommet fra Verdens helseorganisasjon (WHO) 4, Verdens matvareorganisasjon (FAO) 5 og det internasjonale matvarestandardorganet Codex Alimentarius Commission som er underlagt disse to FN-organene (Lie og Veggeland 2010). Også EUs medlemsland har deltatt i disse organene. Fram til EØS-avtalen trådte i kraft pågikk det også et aktivt nordisk samarbeid når det gjaldt utvikling av regelverk på matfeltet. På denne måten har det i lang tid pågått et internasjonalt arbeid for å harmonisere nasjonale regler på matfeltet, noe som kan forklare hvorfor det norske regelverket på de 2 GATT: General Agreement on Tariffs and Trade. 3 WTO: World Trade Organization. 4 WHO: World Health Organization. 5 FAO: Food and Agricultural Organization of the United Nations. fleste områder var i overensstemmelse med EUs regelverk da EØS-avtalen ble inngått, selv om det fantes enkelte unntak. Det er samtidig viktig å understreke at tilpasningen av norsk regelverk til internasjonale anbefalinger tidligere ble gjort gjennom deltakelse i det frivillige internasjonale standardiseringsarbeidet og ikke på grunnlag av forpliktende avtaler. Det er også viktig å understreke at Norge, som en viktig handelsnasjon, har hatt sterke interesser knyttet til felles internasjonale spilleregler også i matvarehandelen, ikke minst fordi Norge i sum framstår som en betydelig netto matvareeksportør på grunn av sjømateksporten (Nordlund 2010). Sjømateksporten er en av Norges viktigste eksportnæringer med en samlet verdi på nærmere 54 milliarder kroner i Ett av de desidert viktigste markedene for denne eksporten er EUmarkedet. Fram til 1994 var likevel situasjonen den at Norge i prinsippet stod fritt til å utarbeide et nasjonalt basert regelverk for den norske matproduksjonen, og nasjonalt baserte virkemidler for å oppnå vedtatte mål i landbrukspolitikken (og fiskeripolitikken). EØSavtalen og etableringen av WTO endret dette. Etableringen av WTO innebar at det norske importvernet på landbruksfeltet måtte legges om fra et kvantitativt importvern, med mulighet for sesongmessige importforbud for ulike landbruksprodukter, til et tollbasert importvern (Veggeland 2001). Gjennom WTOs landbruksavtale ble det videre lagt begrensninger på hvordan virkemidler i landbrukspolitikken, som eksportstøtte og internstøtte, kunne utformes. Jeg skal ikke gå nærmere inn på betydningen av WTO i dette notatet. EØS-avtalen ble undertegnet i 1992 og trådte i kraft i 1994 (Sejersted med flere 2004). I likhet med Frihandelsavtalen fra 1973 omfattet ikke avtalen landbrukspolitikk og fiskeripolitikk, men den hadde likevel betydning for disse to områdene ved at Norge overtok det aller meste av EUs matvareregelverk (som omfatter produktkrav, hygiene, tilsyn og kontroll m.m.) som på denne tiden var under sterk utvikling i EU. EØSavtalen innebar at det norske regelverket på matfeltet måtte tilpasses det regelverket som ble utviklet for EUs indre marked. Ser vi bort fra tollvernet og ulike handelspolitiske virkemidler som anti-dumping tiltak m.m., ble Norge dermed en del av det indre marked på matfeltet. Gjennom utvidelsen av EØS-avtalen i 1999, overtok Norge det aller meste av EUs regelverk også på det veterinære området, noe jeg kommer tilbake til. EØS-avtalen innebar også en sterkere ambisjon om å utvide handelen med landbruksprodukter og bearbeidede landbruksprodukter.

9 9 Gjennom EØS-avtalen er Norge i praksis blitt en tett integrert del av EU på matfeltet, samtidig som det har oppstått et økt press for å liberalisere handelen med landbruksprodukter. Jeg skal se nærmere på denne utviklingen i dette notatet Notatets struktur Notatet er bygd opp på følgende måte: i kapittel 2 presenteres først tre kategorier av drivkrefter som kan ligge til grunn for Norges tilpasninger til EU på matog landbruksfeltet. Deretter redegjøres det for hvordan mat- og landbruksfeltet er regulert gjennom EØSavtalen, bilaterale forhandlinger og avtaler med EU, og gjennom EFTA-samarbeidet. I kapittel 3 redegjøres det først for utviklingen på matfeltet, da i hovedsak relatert til EØS-avtalen, og deretter for utviklingen i norsk landbruk og i handelen med jordbruksprodukter og bearbeidede jordbruksprodukter mellom EU og Norge. Kapittelet avsluttes med en vurdering og analyse av hvilke drivkrefter som har ligget til grunn for de norske tilpasningene og noen av de utfordringer Norge står overfor på mat- og landbruksfeltet når det gjelder forholdet til EU. 2. Regulering av Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet 2.1. Innledning Jeg skal i dette kapittelet se nærmere på utviklingen av EUs regelverk og institusjoner på matfeltet og hvordan dette får betydning for Norge gjennom EØS-avtalen. Når det gjelder landbrukspolitikken, fokuserer jeg primært på de bestemmelser som er nedfelt i EØSavtalen knyttet til intensjonen om å gradvis liberalisere handelen. Jeg vil også se på hvordan Norges deltakelse i EFTA-samarbeidet berører mat- og landbrukseltet og på andre forhold som har betydning, som prisnivå og grensehandel. Først skal jeg presentere en analyseramme basert på ulike drivkrefter som ligger til grunn for tilpasninger til EU Norges tilpasning til EU: ulike drivkrefter Økonomisk interessedrevet tilpasning Norge har en åpen økonomi basert på stor grad av samhandling med andre stater. På en rekke områder som i energisektoren, sjømatsektoren og tjenestesektoren har Norge klart offensive interesser, der markedsadgang står i fokus. På landbruksfeltet har Norge i hovedsak defensive interesser, der særlig jordbruket, men også deler av den landbruksbaserte matindustrien, står i fare for å bli utkonkurrert hvis det norske markedet fullt ut åpnes for utenlandske konkurrenter. Kombinasjonen av sterkt offensive og sterkt defensive interesser gjenspeiles også i norske myndigheters handelspolitiske strategier, der man forsøker å håndtere landbruk isolert fra andre sektorer og samtidig unngå sakskoplinger i internasjonale forhandlinger. Økonomisk interessedrevet tilpasning viser til at tilpasning til internasjonale forhold skjer i den grad tilpasningen kan bidra til å fremme bestemte nasjonale økonomiske interesser. Forutsetningen er at staten beholder sin suverenitet til å velge hvilke områder som skal tilpasses. Statene betraktes her som rasjonelle aktører som foretar rasjonelle interesseavveininger og ikke går lenger i tilpasningen enn det som samlet anses å være i statens økonomisk interesse. Ut i fra denne logikken vil med andre ord ikke statene tilpasse seg til internasjonale forhold hvis tilpasningen anses å bryte med grunnleggende nasjonale økonomiske interesser. Samtidig vil staten offensivt kunne ta initiativ til vidtrekkende 6 Skillet som her gjøres mellom økonomisk interessedrevet tilpasning, politisk og rettslig tvangsdrevet tilpasning og stiavhengighet er inspirert av analytiske rammeverk presentert i Claes og Tranøy (red.) (1999), Tranøy og Østerud (red.) (2001) og Rommetvedt (red.) (2002), som alle handler om tilpasning av norsk politikk til internasjonale forhold.

10 10 tilpasninger på enkeltområder hvis dette i sum kan fremme overordnede nasjonale økonomiske interesser Politisk og rettslig tvangsdrevet tilpasning Politikk- og maktelementet vil her være viktige faktorer for å forklare nasjonale tilpasninger. Logikken knyttet til politisk og rettslig tvangsdrevet tilpasning er for det første basert på at internasjonal økonomi (og politikk) er preget av stor grad av gjensidig avhengighet som berører en rekke politikkfelt. Denne avhengigheten bidrar til at de valg som gjøres for å fremme interesser i en sektor, kan få store konsekvenser for de valg som gjøres i en annen. Internasjonal politikk og økonomi er samtidig basert på asymmetriske maktforhold. På det handelspolitiske området vil for eksempel sterke aktører som USA, EU og Kina, være i en situasjon der de i større grad enn andre kan definere spilleregler og stille krav til andre stater. Dette kan begrense andre staters reelle handlefrihet, spesielt når det gjelder utforming av tiltak som berører samhandlingen med disse aktørene. Et annet viktig element som legger føringer på tilpasninger i nasjonal politikk, er økningen i forpliktende internasjonale avtaler. Inngåelsen av slike avtaler har bidratt til en rettsliggjøring av politikken, der nasjonale tiltak og nasjonal politikk i større grad enn tidligere kan bli brakt inn for internasjonale rettsorganer, som tvisteløsningssystemet i WTO, EU-domstolen og EFTA-domstolen. Internasjonale rettslige prosesser kan dermed fremme tilpasninger i nasjonal politikk og nasjonalt regelverk gjennom bindende domsavgjørelser. Det å ikke følge opp disse domsavgjørelsene, kan ha både polititiske, rettslige og økonomiske konsekvenser. I vurderingen av om domsavgjørelsene skal følges opp, vil nasjonale myndigheter kunne veie både økonomiske særinteresser og andre interesser, som forbrukerinteresser, opp mot andre mer overordnede hensyn. Internasjonale, forpliktende avtaler kan derfor fremme tilpasninger i nasjonal politikk og nasjonalt regelverk som nasjonale myndigheter ellers ikke ville gjennomført. Stater kan dermed gjøre valg som ikke nødvendigvis er ønskelige isolert sett, men som likevel anses å være nødvendige. Samtidig vil politiske aktører kunne ha ulike oppfatninger av hva som er ønskelig og hva som er nødvendig når det gjelder tilpasninger til internasjonale forhold. Jeg skal senere gi en illustrasjon på dette ved å se på ulike syn blant norske politiske partier på nødvendigheten av å innlemme enkelte av EUs regler i EØS-avtalen Stiavhengighet Ideen om stiavhengighet viser til at de valg som er foretatt på ett tidspunkt kan binde opp de valg som kan gjøres på et annet. Et eksempel på stiavhengighet er endringsbestemmelser i den norske Grunnloven. Grunnlovens 112 krever at det skal være oppslutning blant to tredjedeler av stortingsrepresentantene når vedtak om endringer i Grunnloven skal gjøres. Videre er det krav om at når forslag om grunnlovsendring er lagt fram i Stortinget, kan vedtaket gjøres først etter at det er holdt stortingsvalg. 112 bidrar på denne måten til institusjonell treghet ved å høyne terskelen for å gjøre forandringer i den bestående Grunnloven. Slik institusjonell treghet bidrar til stiavhengighet ved at Grunnloven i stor grad vil følge det sporet som ble lagt da den ble etablert og ved at sannsynligheten for raske og omfattende endringer reduseres. Når man først er kommet til enighet om en ny løsning, vil det være en høy terskel for å kunne gå over til en annen løsning; løsninger valgt på ett bestemt tidspunkt vil i stor grad bestemme hvilken retning den videre utviklingen tar (North 1990:94). En annen illustrasjon på stiavhengighet er etablering av EUs traktater som krever enstemmighet blant medlemslandene. Når medlemslandene først har oppnådd enighet om en ny traktat, ville denne legge føringer på den videre regelverksutviklingen. Kravet om enstemmighet begrenser samtidig muligheten for å avvike fra den enigheten som eksisterte da traktaten ble vedtatt. Etablerte institusjoner kan dermed begrense framtidige handlingsalternativer og føre til en stiavhengighet der utviklingen følger et spor som ikke nødvendigvis fører til fullt ut optimale løsninger gitt de preferanser man har (ibid.). For Norges vedkommende kan EØS-avtalen utgjøre en slik institusjonell begrensning som har lagt føringer på hvordan den videre tilpasningen til EU har forløpt EUs institusjoner og reguleringer på matfeltet 7 Bakgrunn Regulering av matvarehandelen sto sentralt som samarbeidsområde allerede fra starten av EF-samarbeidet (Ugland og Veggeland 2006). I Roma-traktaten fra 1958 kom dette generelt til uttrykk gjennom de fire friheter, det vil si prinsippet om at EF skulle sikre fri bevegelse av varer, tjenester, mennesker og kapital på tvers av landegrensene (McCormick 2008). De seks landene som forhandlet fram Roma-traktaten Frankrike, Vest-Tyskland, Italia, Nederland, Belgia og Luxembourg ble i tillegg enige om at de skulle etablere en felles landbrukspolitikk (CAP Common Agricultural Policy). EFs felles landbrukspolitikk ble på 1960-tallet utviklet til det mest omfattende samarbeidsområdet i EF, og en betydelig andel av både EFs budsjett og regelverk har siden da vært knyttet til dette området (Ockenden og Franklin 1995; McCormick 7 Framstillingen er hentet fra Lie og Veggeland (2010).

11 ; Nugent 2010). En grunnleggende målsetting for CAP var knyttet til det generelle målet om å sikre fri bevegelse av varer på tvers av landegrensene i EF. Sentrale målsettinger var videre å øke produktiviteten i landbruket, sikre en rettferdig levestandard for bøndene, stabilisere markeder, sikre matforsyning, og å sikre hensiktsmessige forbrukerpriser (Ockenden og Franklin 1995, s. 2). 8 Ivaretakelse av mattrygghet og forbruker- og helsebeskyttelse var ikke del av EFs felles landbrukspolitikk og var heller ikke synlig på andre felt som grenser opp til matpolitikken, for eksempel handelspolitikken. Matpolitikken i EF var derfor lenge dominert av målsettingene i CAP, mens regulering av mattrygghet og forbruker- og helsebeskyttelse primært var områder som var overlatt til det enkelte medlemslands lovgivning. EFs første matvareregulering ble vedtatt i 1962 og var rettet mot bruken av fargestoffer i matvarer (O Rourke 2005). Etter dette tok det mange år før EF var særlig aktiv i lovgivningen på matfeltet. Regelverksutviklingen var dessuten preget av medlemslandenes ulike tradisjoner, av hensynet til ulike næringer, ikke minst industri og landbruk, og av hensynet til frihandel (O Rourke 2005; Ugland og Veggeland 2006). På slutten av 1980-tallet og utover på 1990-tallet ble matpolitikk, og da særlig mattrygghet, plassert høyere på Europas og ikke minst EFs dagsorden (Maurer og Sobal 1995; Vos 2000; Nugent 2010). Dette skyldes flere forhold. For det første hadde EF satt i gang et intensivert arbeid med å fullføre det felles indre marked gjennom fjerning av gjenstående handelshindringer. For det andre oppsto det flere matskandaler i EFs medlemsland som tvang fram økt fokus på ivaretakelse av forbruker- og helsehensyn gjennom offentlig regulering av matfeltet (Miller og Reilly 1995; Veggeland 2000; Vos 2000). For det tredje ble det gjennom etableringen av WTO i 1995 iverksatt en egen avtale (SPS-avtalen) som omhandlet mattrygghet, dyrehelse og plantehelse som WTO-medlemmene, inkludert EU, var forpliktet av (Skogstad 2001). Et viktig vendepunkt i EFs lovgivning på matfeltet skjedde i 1979, da det falt dom i EF i den såkalte Cassis de Dijon-saken. 9 Dommen introduserte prinsippet om gjensidig godkjenning av nasjonale matvareregler og gjorde det enklere å utvikle et felles marked for mat i EU. Prinsippet innebærer at med mindre tvingende og grunnleggende hensyn tilsier det, så skal varer, selv om de er produsert etter ulike regler, kunne omsettes 8 CAPs målsettinger er nedfelt i dagens artikkel 33 (tidligere artikkel 39) i Roma-traktaten. 9 Videre omtale av Cassis de Dijon-saken kan finnes på Europaveien.no ( og i Vos (1999, s ). fritt innenfor EFs indre marked. Landene skal med andre ord kunne respektere hverandres ulike tradisjoner uten at dette får negative konsekvenser for handelen. I etterkant av Cassis de Dijon-dommen skjedde det på 1980-tallet en gradvis endring i EFs tilnærming til matpolitikk ( Joerges og Neyer 1997; Vos 1999). Den nye tilnærmingen var tett knyttet opp mot realiseringen av det indre markedet og behovet for å fjerne flest mulig gjenstående handelshindringer mellom medlemslandene (Egan 2001). I den nye tilnærmingen skulle det grunnleggende hensynet til forbruker- og helsebeskyttelse stå sentralt. Dette betydde samtidig at EF tok sikte på å etablere flere nye felles regler på forbruker- og helseområdet. Behovet for å vektlegge mattrygghet og helsebeskyttelse ved formuleringen av nye matvarereguleringer ble også slått fast. Fokuset på frihandel bidro dermed til et samtidig fokus på forbruker- og helsehensyn. I forbindelse med den nye given i matpolitikken vedtok EF nye regler på områder som tilsettingsstoffer, merking, hygiene, og offentlig matkontroll og tilsynsvirksomhet (O Rourke 2005; Vos 1999). EFs matvarelovgivning inneholdt likevel fortsatt i stor grad regler der næringspolitiske og kommersielle hensyn sto sterkt. I EFs arbeid med å realisere det indre marked innen 1993 var dessuten hovedfokuset på handel og sikring av fri varebevegelse mellom medlemslandene (European Commission 1985). Matpolitikkens målsettinger var derfor langt på vei fortsatt underordnet andre sentrale målsettinger. På begynnelsen av 1990-tallet var det meste av medlemslandenes lovgivning på matfeltet harmonisert på EU-nivå. EFs matvareregulering ble imidlertid stadig kritisert for å være overregulert, usammenhengende, inkonsistent, fragmentert og for å være lukket og med lite nytenking (O Rourke 2005). Flere krisehendelser på 1990-tallet relatert til helsefarlig smitte som ble spredt via mat, dyr og fôr, bidro til at mattrygghet ble satt høyt på dagsordenen av produsenter, forbrukere og offentlige myndigheter over hele verden. I EU bidro særlig den såkalte kugalskap-saken til en omfattende diskusjon om hvordan EU-landene kunne sikre hensynet til mattrygghet gjennom felles offentlig regulering på EU-nivå (Vos 2000; Veggeland 2000). Kugalskap-saken avdekket svakheter i EUs utforming og anvendelse av regelverk på matfeltet, og synliggjorde behovet for tilstrekkelig kapasitet og ressurser til å håndtere matkriser, både nasjonalt og på EU-nivå. I kjølvannet av kugalskap-saken ble det gjennomført en rekke reformer i EUs matpolitikk, både når det gjaldt politikkens innhold og dens organisering. EU innledet nå en ny tilnærming til regulering av matfeltet og fikk på plass både ny lovgivning og nye institusjoner (Vos

12 ; Skogstad 2001; Ugland og Veggeland 2006). Matpolitikk er i dag etablert som ett av flere sentrale fellesskapsområder i EU. Utvikling av et nytt regelverk på matfeltet i EU På slutten av 1990-tallet gikk Europakommisjonen i gang med å utarbeide forslag til en rekke nye regler på matfeltet. Prosessen endte med at EU i 2002 vedtok en omfattende matlov (Food Law) som inneholdt noen overordnende prinsipper for matlovgivningen, og som skulle binde sammen den relativt fragmenterte lovgivningen som eksisterte (Ugland og Veggeland 2006). EUs Food Law ble vedtatt som en forordning i tråd med EUs økte vektlegging av å vedta forordninger i stedet for direktiver på matfeltet. Forordninger har direkte virkning, noe som innebærer at reglene skal inkorporeres uendret i medlemsstatenes lovverk. Når EU vedtar lover i form av direktiver, vil medlemslandenes derimot selv i større grad kunne bestemme hvordan nasjonal lovgivning skal utformes for å oppfylles direktivets målsetting (Sejersted med flere 2004; McCormick 2008). Food Law var videre en rammelov med generelle prinsipper og krav i matlovgivningen og generelle prosedyrer for reguleringen av mattrygghet. Food Law etablerte også et eget mattrygghetsorgan (EFSA European Food Safety Authority) som fikk ansvar for å gjennomføre vitenskapelige risikovurderinger som grunnlag for beslutninger på matfeltet, noe vi diskuterer senere i kapittelet. EUs Food Law er innarbeidet i EØS-avtalen, og prinsippene denne bygger på gjelder dermed for Norge. Food Law vektlegger betydningen av mattrygghet og helsebeskyttelse som grunnleggende hensyn i EUs regulering av matfeltet. Loven introduserer også en integrert tilnærming til mattrygghet det som vi i Norge kaller en fra jord/fjord til bord -tilnærming. Det innebærer at i stedet for kun å konsentrere seg om hvorvidt sluttproduktet er trygt, så skal EU gjennom lovgivning og tilsyn sørge for mattrygghet gjennom hele produksjonskjeden, fra fôring til slakting, bearbeiding og salg i butikker og serveringssteder. Matlovgivningen i EU skal dessuten være basert på vitenskapelig kunnskap, en vektlegging som for øvrig kan ses i sammenheng med SPS-avtalen i WTO, der det vises til at tiltak som kan virke handelshindrende, skal være vitenskapelig begrunnet. Selv om forbruker- og helsebeskyttelse er et overordnet hensyn i Food Law, viser loven også til at EU skal ta hensyn til behovet for å sikre et velfungerende indre marked. Handelshensynet inngår med andre ord også som en viktig del av matreguleringen, men er underordnet helsehensynet. Dette kommer blant annet fram i lovens artikkel 1 om lovens formål og omfang, der også behovet for vitenskapelig baserte regler understrekes (European Communities 2002): 1. This Regulation provides the basis for the assurance of a high level of protection of human health and consumers interest in relation to food, taking into account in particular the diversity in the supply of food including traditional products, whilst ensuring the effective functioning of the internal market. It establishes common principles and responsibilities, the means to provide a strong science base, efficient organisational arrangements and procedures to underpin decision-making in matters of food and feed safety. I artikkel 5 redegjøres det videre for lovens målsettinger: 1. Food law shall pursue one or more of the general objectives of a high level of protection of human life and health and the protection of consumers interests, including fair practices in food trade, taking account of, where appropriate, the protection of animal health and welfare, plant health and the environment. 2. Food law shall aim to achieve the free movement in the Community of food and feed manufactured or marketed according to the general principles and requirements in this Chapter. 3. Where international standards exist or their completion is imminent, they shall be taken into consideration in the development or adaptation of food law, except where such standards or relevant parts would be an ineffective or inappropriate means for the fulfilment of the legitimate objectives of food law or where there is a scientific justification, or where they would result in a different level of protection from the one determined as appropriate in the Community. I Food Law finner vi dermed hensynet til forbrukerog helsebeskyttelse, dyre- og plantehelse, dyrevelferd, miljø og hensynet til fri varebevegelse. I tillegg gjenspeiler målsettingene også det sentrale punktet i WTOs SPS-avtale om at medlemslandene skal ta hensyn til internasjonale standarder i lovarbeidet når disse foreligger, og at avvik fra slike standarder skal begrunnes. Food Law viser til at andre formål ikke skal undergrave det overordnede forbruker- og helsehensynet, men viser samtidig til et proporsjonalitetsprinsipp parallelt med det som er nedfelt i SPS-avtalen. Det innebærer at tiltak ikke skal være mer handelshindrende enn absolutt nødvendig for å oppnå legitime

13 13 mål. SPS-avtalen har generelt vært et viktig premiss for EUs matpolitikk, noe Food Law klart gjenspeiler (Skogstad 2001). Food Law representerte et viktig skritt for EU i retning av å få etablert en vidtrekkende og effektiv felles matpolitikk i EU. Det er verdt å nevne to andre utviklingstrekk i EUs matlovgivning (Ugland og Veggeland 2006). I 2004 vedtok EU en ny lov, også denne en forordning, som omhandler offentlig kontroll og tilsyn med mat og fôr. Forordningen styrker EUs kapasitet til å sikre at EUs regler følges opp og etterleves i medlemslandene, og utvider også mulighetene for å innføre sanksjoner mot land som bryter med EUs regler. EU har også gjennomført et omfattende arbeid med å videreutvikle matlovgivningen gjennom den såkalte hygienepakken, som inneholder et nytt sett med regler som skal sikre mattrygghet og bedre hygiene gjennom hele produksjonskjeden. Hygienepakken ble vedtatt i 2004 og trådte i kraft i EU to år senere. Reglene gjelder også for Norge gjennom EØS-avtalen, og skulle etter flere års forsinkelser iverksettes i Norge i Hygienepakken slår sammen, harmoniserer og forenkler EUs hygienelovgivning, som tidligere var spredt på 17 ulike lover. Formålet er et mer målrettet regelverk og dermed også en mer entydig, enhetlig og oversiktlig politikk. Hygienepakken gjelder for alle som er involvert i matproduksjonen, og inkluderer virkemidler som skal brukes til å håndtere mattrygghet og framtidige smitteutbrudd på en bedre måte. Matpolitikk har dermed over tid blitt et viktig felles politikkområde i EU, noe som også gjenspeiles ved at mattrygghet listes opp på EUs hjemmesider som ett av 32 sentrale politikkområder som blir håndtert på EU-nivå. Norge er forpliktet av denne lovgivningen gjennom EØS-avtalen. Unntaket er lovgivning på plantehelseområdet som ikke er tatt inn i EØS-avtalen. EUs institusjoner på matfeltet Før 1997 var ansvaret for matpolitikken i Europakommisjonen fordelt på flere generaldirektorater, eller DG er (Ugland og Veggeland 2006). De mest sentrale var generaldirektoratet for landbruk, generaldirektoratet for industri, og generaldirektoratet for sosialsaker. I kjølvannet av kugalskap-saken ble alt ansvar for matpolitikk samlet i et nyetablert generaldirektorat for forbruker- og helsebeskyttelse (kalles i dag generaldirektoratet helse og forbruker) (Veggeland 2000; 10 Innlemmelse av nye regler i EØS-avtalen krever godkjenning fra nasjonale parlamenter. Mye av forsinkelsene med EFTA-landenes iverksettelse av EUs hygienepakke skyldes den lange tiden det islandske Alltinget har brukt på å godkjenne reglene. I Norge godkjente Stortinget hygienepakken i Vos 2000). Dette organet fikk ansvaret for å utarbeide forslag til ny matlovgivning, overvåke håndhevelsen av EUs matpolitikk, og å bistå og lede ulike komiteer og arbeidsgrupper som håndterer matpolitiske spørsmål. Det fikk også ansvaret for mattilsynsenheten (Food and Veterinary Office), som tidligere hadde vært plassert under generaldirektoratet for landbruk. Food and Veterinary Office ble samtidig tilført både nye ressurser og mer personell. På slutten av 1990-tallet hadde EU dermed samlet det aller meste av ansvaret for matfeltet i ett forvaltningsorgan. I 2002 opprettet EU et frittstående organ for mattrygghet utenfor kommisjonsstrukturen som skal samle informasjon, foreta risikovurderinger og kommunisere dette utad. Enheten ble kalt European Food Safety Authority (EFSA) og ledes av et eget styre som består av medlemmer som skal være uavhengige, utnevnt på grunnlag av faglige kvalifikasjoner, og som ikke skal representere noe bestemt land eller regjering. Det er også knyttet et rådgivende forum til EFSA. I dette forumet er tjenestemenn fra EUs medlemslands matforvaltninger representert. Europakommisjonen og EFTA-landene Norge, Sveits og Island, er observatører i forumet. Et viktig grep ved opprettelsen av EFSA var at vitenskapskomiteene ble overført fra Europakommisjonen til det nye organet. Kommisjonen ønsket på denne måten å fremme den faglige uavhengigheten ved å plassere det vitenskapelige arbeidet organisatorisk atskilt fra politikk- og forvaltningsorganer (European Commission 2000; European Communities 2002). EFSA skal ta seg av risikovurderinger, risikokommunikasjon og vitenskapelige råd, men ansvaret for regulering, dvs. for regelverksutviklingen og håndhevelse og kontroll, er fortsatt plassert i Europakommisjonen, Europaparlamentet og Rådet. Det er fageksperter som er utnevnt på grunnlag av faglige kvalifikasjoner, som deltar i det vitenskapelige arbeidet i EFSA. Også norske fageksperter deltar i dette arbeidet. EU har dermed gjennomført både en samordning og sentralisering av matforvaltningen gjennom samling av ansvar i ett generaldirektorat, og en reform som skal skape et klarere skille mellom vitenskap og politikk, i og med opprettelsen av mattrygghetsorganet utenfor kommisjonsstrukturen. Matforvaltningen omfatter videre en rekke komiteer og arbeidsgrupper under Kommisjonen som håndterer hvert sitt arbeidsområde og som knytter Kommisjonen og nasjonale tjenestemenn sammen i arbeidet med utforming og iverksetting av regelverk. I tillegg kan også private aktører delta på inviterte møter med Kommisjonen. Komiteene er viktige i forbindelse med både utarbeidelse og iverksetting av nytt regelverk og har stått sentralt i forbindelse med

14 14 utviklingen av nettverk mellom forvaltningene i EUs medlemsland (og EFTA-landene som inngår i EØSavtalen). I komiteene foregår det diskusjoner, forhandlinger og i enkelte tilfeller, voteringer. Komiteene og arbeidsgruppene knyttet til disse komiteene, framstår dermed som viktige møteplasser og som viktige elementer i den flernivåadministrasjonen som er blitt utviklet i EU (Egeberg 2006). Den viktigste komiteen på matfeltet er Standing Committee on the Food Chain and Animal Health (SCoFCA), der også Norge deltar. Norge deltar også i mange av de arbeidsgruppene som er tilknyttet denne komiteen. Utviklingen i EUs beslutningssystem på mat- og landbruksfeltet EU har en komplisert beslutningsprosess som fungerer forskjellig avhengig av sakstype. EU har både prosedyrer som krever enstemmighet og prosedyrer som krever kvalifisert flertall (McCormick 2008; Nugent 2010). I tillegg har EU prosedyrer som krever ulik grad av involvering av Europaparlamentet, Unionsrådet og Europakommisjonen. Det er verdt å nevne et par momenter ved disse prosedyrene. For det første er det slik at EU kan treffe avgjørelser på mange områder som er bindende for medlemslandene uten at det foreligger enstemmighet. Et flertall av EUs medlemsland kan med andre ord binde et mindretall. Bruken av kvalifisert flertall er et overnasjonalt element som skiller EU fra mange andre internasjonale organisasjoner. For det andre er det slik i EU at det ikke bare er medlemslandenes regjeringer som deltar i beslutningsprosessene. Europaparlamentet spiller i dag også en svært viktig rolle. I mange saker er beslutninger avhengig av Europaparlamentets godkjennelse. Høringsprosedyren ble introdusert ved Roma-traktaten og innebærer i korte trekk at Rådet må høre med, eller konsultere, Europaparlamentet før det kan stemme over forslaget. Dette var lenge standardprosedyren i EUs lovgivning. Rådet er ikke forpliktet til å følge Europaparlamentets standpunkt. Rådet har dermed en helt dominerende posisjon når lover vedtas etter denne beslutningsprosedyren. Prosedyren er over tid blitt benyttet på stadig færre områder. Fram til 1. desember 2009, da Lisboa-traktaten trådte i kraft, ble EUs felles landbrukspolitikk behandlet etter høringsprosedyren. Samarbeidsprosedyren ble innført gjennom Enhetsakten i Prosedyren innebar et første skritt i retning av økt innflytelse for Europaparlamentet ved at lovforslag skulle behandles av parlamentet to ganger. Europaparlamentet har etter denne prosedyren muligheten til å komme med en uttalelse til forslag fra Kommisjonen i en første runde. Rådet skal deretter komme med en felles holdning til forslaget med bakgrunn i denne uttalelsen. Den felles holdningen må vedtas med kvalifisert flertall og blir deretter sendt tilbake til Europaparlamentet i en runde nummer to. Innen tre måneder må Europaparlamentet deretter godta, avvise eller komme med tillegg til Rådets felles posisjon. Dersom Europaparlamentet godtar posisjonen, eller ikke ferdigbehandler forslaget innen tidsfristen, blir forslaget vedtatt. For å avvise eller komme med tillegg kreves det absolutt flertall. Dersom Europaparlamentet kommer med tillegg, går forslaget tilbake til Kommisjonen, som med bakgrunn i Rådets felles holdning og Europaparlamentets tillegg forfatter et nytt utkast. Kommisjonen er ikke pliktig å inkludere Europaparlamentets tillegg, men tilleggene som ikke blir tatt med, må også oversendes Rådet sammen med det nye lovforslaget. Rådet har da tre måneder på seg til å vedta det nye utkastet med kvalifisert flertall, eller gjennom enstemmighet komme med endringer, eller vedta tilleggene til Europaparlamentet, som Kommisjonen ikke hadde inkludert. Etter at medbestemmelsesprosedyren ble introdusert da Maastrict-traktaten trådte i kraft 1. november 1993, er samarbeidsprosedyren blitt gradvis mindre benyttet. I dag gjelder den kun innenfor Den økonomiske og monetære union. Samarbeidsprosedyren stod sentralt i matlovgivningen fram til Amsterdam-traktaten trådte i kraft 1. mai Medbestemmelsesprosedyren ble introdusert gjennom Maastricht-traktaten og ble styrket gjennom Amsterdam-traktaten. En viktig målsetting for introduksjonen av denne prosedyren var at Europaparlamentets innflytelse ytterligere skulle styrkes i EUs beslutningssystem. Prosedyren gir Europaparlamentets økt makt ved at det nå kan forkaste lovforslag fra Kommisjonen, noe som tidligere var forbeholdt Rådet, samt foreslå forandringer i forslaget. Medbestemmelsesprosedyren er i dag den mest anvendte prosedyren, og brukes normalt når lovforslag må vedtas med kvalifisert flertall. Amsterdam-traktaten innebar at medbestemmelsesprosedyren skulle være hovedprosedyren i lovgivning på matfeltet, blant annet i alle helserelaterte spørsmål. Da Lisboa-traktaten trådte i kraft i 2009 ble medbestemmelsesprosedyren også gjeldende for EUs felles landbrukspolitikk. I praksis gir medbestemmelsesprosedyren vetorett til Europaparlamentet i behandlingen av lovforslag. Dette innebærer at den delen av lovgivningsprosessen som foregår i Europaparlamentet, har fått enda større betydning, både på landbruks- og matfeltet. Prosedyren synes også å ha redusert Europakommisjonens makt gjennom vektleggingen av forhandlinger mellom Europaparlamentet og Rådet i forbindelse med behandling av lovforslag. For Norge utgjør dette en utfordring ettersom norske myndigheter kun har

15 15 adgang til komiteer og arbeidsgrupper under Europakommisjonen ikke til Europaparlamentet og Rådet. I tillegg til de overordnede beslutningsprosedyrene, der Europaparlamentet og Rådet spiller den sentrale rollen, er også Europakommisjonen på enkelte områder tillagt delegert myndighet på matfeltet. Europakommisjonen kan på avgrensede områder gjøre enkeltvedtak som binder medlemsstatene. I tillegg skjer viktige deler av beslutningsprosessen i den såkalte komitologien, det vil si komiteer som er satt til å overvåke hvordan Europakommisjonen foreslår å sette ut i livet de vedtak som Rådet og Europaparlamentet har gjort. Komiteene består av representanter for medlemslandene og ledes av Europakommisjonen. Gjennom komitéarbeidet får medlemslandene anledning til å komme i dialog både med hverandre og med Europakommisjonen før den endelige ordlyden i lovforslagene legges fram. På landbruksfeltet står Management Committee for the Common Organisation of Agricultural Markets sentralt. Dette er en såkalt forvaltningskomité ( management committee ). Dette innebærer at komiteen kan rapportere Europakommisjonens forslag til Rådet dersom man ikke er enig i forslaget. Rådet må så gjøre et nytt vedtak med kvalifisert flertall innen en gitt frist. Hvis Rådet ikke er i stand til å oppnå kvalifisert flertall for et nytt vedtak, vil Europakommisjonens opprinnelige forslag bli iverksatt. Norge er ikke representert i denne komiteen og heller ikke i andre komiteer eller arbeidsgrupper som håndterer EUs felles landbrukspolitikk. Jeg går derfor ikke nærmere inn på denne delen av EUs komitésystem. På matfeltet står den tidligere nevnte Standing committee on the Food Chain and Animal Health (SCoFCA) sentralt. Dette er en såkalt forskriftskomité ( regulatory committee ) som i likhet med hva som gjelder forvaltningskomiteene, innebærer at komiteen kan rapportere videre Europakommisjonens forslag til Rådet og Europaparlamentet. Hvis Rådet ikke fatter en beslutning om forslaget innen en gitt frist kan Europakommisjonen iverksette tiltaket, men dette kan kun gjøres hvis Rådet ikke motsetter seg det. Norge har anledning til å møte i denne komiteen, men kan ikke delta i eventuelle voteringer. På mat- og landbruksfeltet er det også opprettet ulike rådgivende grupper tilknyttet Europakommisjonen, der interessegrupper og berørte parter kan komme med innspill til Europakommisjonen. Dette skjer primært gjennom sammenslutninger av interessegrupper på EU-nivå. Et eksempel på en slik sammenslutning er Confederation of the Food and Drink Industries of the EU (CIAA) som representerer mat- og drikkeindustrien både på EU-nivå og i andre internasjonale organisasjoner, som Codex Alimentarius Commission. CIAA består av organisasjoner som representerer matindustri i ulike EU-land og er regelmessig involvert i konsultasjoner med Europakommisjonen angående regelverksutviklingen. Fra Norge deltar NHO Mat og drikke i CIAA, men har i den sammenheng observatørstatus. I EUs beslutningsprosesser på mat- og landbruksfeltet deltar dermed mange ulike aktører representanter for EUs institusjoner, representanter for nasjonale myndigheter, uavhengige fageksperter og europeiske interessegrupper (Egeberg 2006). Viktige møteplasser er ulike komiteer og arbeidsgrupper der EU forbereder utkast til nye lover og regler. EU preges på denne måten av flernivåstyring, der ulike aktører både på EU-nivå og nasjonalt nivå inngår i beslutningsprosesser i et komplekst nettverk av aktører og ansvar. EUs beslutningsprosesser inneholder dessuten overnasjonale elementer, ikke minst gjennom muligheten for flertallsbeslutninger som kan binde mindretall, og gjennom EU-institusjonenes delegerte myndighet og selvstendige innflytelse. I større grad enn andre internasjonale organisasjoner griper EU derfor direkte inn i landenes politiske prosesser og påvirker innholdet i landenes politikk. Lisboa-trakataten har styrket det overnasjonale elementet gjennom økt bruk av flertallsvedtak og større grad av involvering for Europaparlamentet. Som vist får dette også betydning for mat- og landbruksfeltet. Traktaten har ellers ført til at EU har fått en egen utenriksminister ( utenrikskommissær ) og at Det europeiske råd har fått en president som skal fungere i en periode på 2,5 år om gangen. I tillegg styrkes de nasjonale parlamentene for å sikre økt demokratisk legitimitet i EU. Norge påvirkes ikke formelt sett av de institusjonelle endringene i EU som følger av Lisboatraktaten, men blir likevel berørt på grunn av den tette tilknytningen til EU gjennom EØS-avtalen. På matog landbruksfeltet kan Norge bli nødt til å rette større oppmerksomhet mot hensiktsmessige måter å påvirke beslutningsprosessene på i Europaparlamentet.

16 EØS-avtalen og regulering av matfeltet Forhandlingene fram til EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 EF 11 hadde et omfattende regelverk på matfeltet allerede da forhandlingene om EØS-avtalen ble gjennomført fra 1989 og fram til undertegnelsen 2. mai Mye av dette regelverket var blitt utarbeidet i forbindelse med EFs arbeid med å realisere det indre marked innen Av de 280 tiltakene som var nedfelt i EFs hvitebok for gjennomføringen av det indre marked gjaldt ca. 50 rettsakter næringsmidler. I tillegg inneholdt hviteboken en stor mengde rettsakter på det veterinære området. Følgende elementer stod sentralt i EFs arbeid på matfeltet (St.prp.nr.100 ( ), s. 154): innføre fellesskapsbestemmelser på områder som er viktige med hensyn til helse, forbrukerbeskyttelse og miljø, anvende prinsippet om gjensidig godkjenning på områder som ikke var dekket av fellesskapsbestemmelser, og avskaffe grensekontrollen mellom medlemslandene. Disse elementene inngikk også i EØS-avtalen som Norge ble en del av. På matfeltet inneholdt EØSavtalen blant annet bestemmelser om tilsettingsstoffer, merking, rester av plantevernmidler i matvarer, kvaliteten på drikkevann, emballasje og næringsmiddelkontroll (ibid.). Norske myndigheter viste til at EØS-avtalen medførte behov for følgende regelverksendringer: merkingsbestemmelser, næringsmidler bestemt til spesielle ernæringsmessige formål, analysemetoder for næringsmidler, kontaminanter og produktkrav. EØSavtalen innledet også et tett samarbeid om utviklingen av nye bestemmelser for næringsmidler, blant annet gjennom Norges adgang til deltakelse i komiteer og arbeidsgrupper under Europakommisjonen. Norge fikk gjennom EØS-avtalen også enkelte tilleggsgarantier på områder der det i Norge er spesielt god helsestatus. Både EU-regelverket og EØS-regelverket åpner for at medlemsstatene kan søke om slike tilleggsgarantier. For Norge var det spesielt viktig å få aksept for en tilleggsgaranti for salmonella ettersom salmonellasituasjonen i Norge har vært spesielt god med få oppdagede utbrudd. Tilleggsgarantier innebærer at det foreligger nasjonale programmer som kan dokumentere at den gode helsestatusen opprettholdes. Norge har på plass et eget overvåkningsprogram for å oppfylle dokumentasjonsbehovet. Norge kan samtidig under EØS-avtalen iverksette ekstra kontrolltiltak for å unngå salmonella i importert mat. Sverige fikk for øvrig aksept for en tilsvarende tilleggsgaranti for salmonella ved sitt EUmedlemskap. 11 I dette notatet brukes EF (Europeiske Fellesskap) som betegnelse for samarbeidet fram til Maastricht-traktaten trådte i kraft 1.november 1993 og betegnelsen EU (Europeiske Union) ble introdusert. EUs veterinære regelverk er meget omfattende. Under EØS-forhandlingene ble det tatt sikte på harmoniserte tekniske regler for handel med dyr og dyreprodukter, herunder rapportering av meldepliktige sykdommer og planer for bekjempelse av smittsomme dyresykdommer (St.prp.nr.100 ( ), s. 124). EØS-avtalen krevde blant annet omfattende endringer i den norske Husdyrloven og tilhørende forskrifter. Under forhandlingene kom man imidlertid fram til at det skulle gjøres viktige unntak fra EFs veterinære regelverk. Med utgangspunkt i den gode dyrehelsen i EFTAlandene skulle det innenfor EØS være mulig for disse landene å stille strengere krav til dyr og dyreprodukter som skulle importeres, enn det EFs regler i utgangspunktet ga grunnlag for. Sentralt i dette stod bevaring av grensekontrollen som EFTA-landene vurderte som et sentralt element i arbeidet med å beskytte seg mot smitte av alvorlige sykdommer gjennom handel. Forhandlingene endte med at store deler av EFs veterinære regelverk ble holdt utenfor avtalen, ikke minst bestemmelser som regulerte forhold til land utenfor EØS-området. Det skjedde heller ikke noen vesentlig harmonisering av reglene for grensekontroll. Dermed kunne Norge opprettholde sin grensekontroll av dyr og dyreprodukter fra EØS-landene og dessuten bevare muligheten til å sette dyr eller varepartier fra EU-land i karantene. Norske myndigheter vurderte i 1992 dette som avgjørende for opprettholdelse av vår gunstige dyrehelse (St.prp.nr.100 ( ), s. 126). Internt i EF ble grensekontrollen mellom medlemslandene fjernet og kontrollsystemet ble lagt om, blant annet ved at økt kontrollansvar ble lagt til produksjonsstedet. Samtidig ble grensekontrollen mot tredjeland, det vil si mot land utenfor EF, styrket. Det het samtidig i EØSavtalen at partene skulle gå gjennom unntakene i løpet av Utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området: veterinæravtalen Ettersom det var gjort unntak for den veterinære grensekontrollen i EØS-avtalen, rammet EUs styrking av grensekontrollen mot tredjeland også EFTA-landene, inkludert Norge. Dette ble særlig opplevd som et problem for den omfattende sjømateksporten fra Norge til EU som risikerte å bli utsatt for tid- og ressurskrevende kontroll ved grensepassering til EU-landene (Veggeland 2002). Kort tid etter at EØS-avtalen trådte i kraft 1. januar 1994 kom det inn rapporter om at sjømateksportører opplevde problemer ved grensepassering til EU. Allerede vinteren 1995 tok dermed den norske regjeringen initiativ overfor EU med sikte på 12 Fra Senterpartiet var det fiskeriminister Petter Angelsen og finansminister Gudmund Restad som støttet avtalen.

17 17 å utvide EØS-avtalen på det veterinære området, inkludert den veterinære grensekontrollen. Det var også kommet inn rapporter om at Tine hadde opplevd problemer ved grensepassering til EU, men disse rapportene stilnet ettersom landbrukets organisasjoner valgte å opptre samlet i sin motstand mot å utvide EØS-avtalen på det veterinære området. Norske sjømateksportører var på sin side klare på at de ønsket at Norge skulle harmonisere kontrollbestemmelsene med EU og på den måten unngå de negative økonomiske konsekvensene som fulgte av EUs grensekontroll mot tredjeland (Veggeland 2002:56). Landbrukets organisasjoner var på sin side like klare på at de ønsket å bevare grensekontrollen, med hensynet til folke- og dyrehelsen som begrunnelse. Arbeiderpartiregjeringen innledet likevel forhandlinger med EU, og forhandlingene ble videreført da Bondevik-regjeringen bestående av Kristelig Folkeparti, Venstre og Senterpartiet tok over i De tre partiene hadde opprinnelig markert klar motstand mot å utvide EØS-avtalen på det veterinære området til også å gjelde grensekontrollen, men det var likevel en regjering bestående av nettopp disse partiene som endte med å legge fram veterinæravtalen for godkjenning i EØS-komiteen 17. juli 1998 da under forutsetning om Stortingets samtykke. Regjeringen la deretter fram avtalen for samtykke til godkjenning i Stortinget høsten 1998 (Innst.S.nr.72 ( )); St.prp. nr. 6 ( )). Fire av seks senterpartistatsråder endte med å ta dissens i denne saken, samtidig som en samlet stortingsgruppe stemte imot. 13 I innstillingen fra utenrikskomiteen gjorde komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre det klart at selv om deres partier tidligere hadde vært skeptiske til revidert EØS-avtale på veterinærsektor, så konstaterte de at Stortinget gjennom flere vedtak i løpet av 1997 hadde avvist et forslag om å opprettholde den veterinære grensekontrollen og hadde bedt om videreføring av arbeidet med revidert avtale (Innst.S.nr.72 ( ), s.7). Medlemmene fra de to partiene uttalte likevel at de kompenserende nasjonale tiltak som var skissert opp av tidligere og sittende regjering, ville bidra til en total kontroll som kunne ivareta folke- og dyrehelsen på en trygg måte minst like god som den eksisterende ordningen (ibid.). Senterpartiets medlem i komiteen argumenterte sterkt, blant annet gjennom henvisninger til faglige råd og uttalelser, for at veterinæravtalen ville føre til større problemer for Norge med hensyn til å sikre ren og trygg mat. Medlemmet gikk derfor imot å godkjenne avtalen. 13 Referat fra stortingsbehandlingen er lagt ut på Stortingets hjemmesider: Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti gjorde i sin merknad det klart at Sosialistisk Venstreparti ville stemme imot veterinæravtalen. Med henvisning til den gjeldende saken, la medlemmet videre fram et forslag om at regjeringen skulle utrede bruk av rådgivende folkeavstemninger i vesentlige spørsmål om forholdet mellom Norge og EU (Innst.S.nr.72 ( ), s.11). Det var dermed kun Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti som i sine merknader uttalte at de ville stemme imot avtalen. Flertallets innstilling var at Stortinget skulle godkjenne veterinæravtalen, med andre ord gi sitt samtykke til å godkjenne EØS-komiteens beslutning om å endre EØS-avtalens vedlegg I (Veterinære og plantesanitære forhold). Utenrikskomiteens innstilling ble vedtatt med et solid flertall i Stortingets plenum 84 stemte for og 21 stemte imot. 14 Avtalen trådte i kraft som en del av EØS-avtalen 1. januar Utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området innebar at den veterinære grensekontrollen mot EU ble fjernet (St.prp. nr. 6 ( )). Norge overtok samtidig EUs kontrollbestemmelser ved handel med levende dyr, kontrollbestemmelser ved handel med animalske næringsmidler og andre dyreprodukter fra landdyr og fisk, krav og kontrollbestemmelser ved handel fra tredjeland, og bestemmelser relatert til dyrevern og merking av dyr. Norge ble dermed en del av EUs yttergrense på det veterinære området, noe som igjen innebar at den norske kontrollen mot import fra tredjeland i praksis ville bli gjort på vegne av EU. Dette krevde investeringer i grensekontrollstasjoner for import fra land utenfor EØS. Disse grensekontrollstasjonene måtte samtidig godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan ESA (og av EU). Etter at veterinæravtalen trådte i kraft har flere slike grensekontrollstasjoner blitt godkjent i EFTA etter fellesinspeksjoner av ESA og EUs veterinærtjeneste (Food and Veterinary Office). Nye godkjente grensekontrollstasjoner listes opp både på ESAs hjemmesider og på Europakommisjonens hjemmesider. Gjennom utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området mistet norske myndigheter to av virkemidlene for å overvåke og kontrollere folke- og dyrehelsen knyttet til handel med land i EØS-området: kontroll ved grensepassering og opphold i karantene. Myndighetene etablerte derfor nye rutiner for overvåkning og kontroll, blant annet gjennom nasjonal satsing på overvåknings- og kontrollprogrammer for sykdomssituasjonen på det veterinære området i Norge. Den veterinære 14 For informasjon om veterinæravtalen, se også Landbruksdepartementet (1997, 1998).

18 18 grensekontrollen mot EU ble dermed erstattet med en rekke kompensatoriske tiltak, som blant annet også omfattet muligheten for stikkprøvekontroll, krav til internkontroll i næringsvirksomheter, og strenge krav til offentlig kontroll og tilsyn med slakterier, matprodusenter og utsalgssteder. Ved at det veterinære regelverket ble tatt inn i EØS-avtalen, ble ESAs kompetanse utvidet til også å gjelde de nye kontrollordningene på det veterinære området i Norge. Veterinæravtalen innebar dermed at Norge overtok EUs omfattende regelverk for kontroll i forbindelse med handel. Dette fratok myndighetene enkelte virkemidler knyttet til grensepassering. Samtidig ble det norske regelverket også styrket på flere områder. EU hadde blant annet et strengt regelverk når det gjaldt kontrollrutiner og innføring av tiltak mot den eller de som ikke følger regelverket. EUs regler medførte videre strenge krav til offentlig kontroll på avsenderstedet og innførte en tilleggskontroll gjennom registrering av importører. Import fra tredjeland var fortsatt underlagt grensekontroll, og varer og dyr fra disse landene kunne fortsatt bli plassert i karantene. Tredjelandskontrollen skulle dessuten skje via grensekontrollstasjoner som var utrustet for dette formålet. Et tilleggsmoment er at veterinæravtalen førte til at Norge fikk anledning til å delta i alle relevante komiteer og arbeidsgrupper under Europakommisjonen på det veterinære området. Utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området representerte et viktig skritt i retning av at Norge, når toll osv. holdes utenfor, ble en del av EUs indre marked på mat- og veterinærfeltet med felles tekniske bestemmelser, felles kontrollregler og felles yttergrense mot tredjeland. Gjennom denne utvidelsen overtok dermed Norge det aller meste av EUs regelverk på matfeltet, herunder det omfattende veterinære regelverket Dagens regulering av matfeltet i Norge Matvarereguleringer dekkes i EØS-avtalen i dag av spesielt vedlegg 2, del XII: Næringsmidler, og vedlegg 1: Veterinære og plantesanitære forhold. EUs regelverk på det plantesanitære området ble i sin tid holdt utenfor avtalen med begrunnelsen om at EUregelverket var foreldet og lite egnet for felles EØSbestemmelser (St.prp.nr.100 ( )). EØS-avtalen legger ellers opp til en omfattende harmonisering av de tekniske bestemmelsene på matfeltet. Per i dag (2011) utgjør rettsaktene (direktiver, forordninger, enkeltvedtak, anbefalinger etc.) som er knyttet til veterinær- og næringsmiddelområdet ca. 40 prosent av alle rettsakter som er vedtatt under EØS-avtalen Andelen vil kunne variere noe avhengig hva som tas med i I Norge er det Mattilsynet som står sentralt når det gjelder å forvalte det EØS-relevante regelverket på matfeltet. Mattilsynet forvalter i praksis alle lovene som omhandler produksjon og omsetning av mat, det vil si matkjeden fra jord og fjord til bord. Lovene på Mattilsynets forvaltningsområde er: Lov om matproduksjon og mattrygghet (Matloven), Lov om husdyravl. Lov om planteforedlerrett, Lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell, Lov om kosmetikk og kroppspleieprodukter og Lov om dyrevelferd. Med hjemmel i disse lovene er det utarbeidet omkring 300 forskrifter hvorav de fleste er hjemlet i Matloven. Mattilsynet har anslått at ca. 90 prosent av regelverket som forvaltes av Mattilsynet er basert på en flere rettsakter under EØS-avtalen. I tillegg til de ordinære rettsaktene som kommer gjennom EØS-systemet, kommer det også en stor mengde rettsakter gjennom den såkalte forenklede prosedyren. Dette er en prosedyre som blir brukt for at regler som gir krav til import fra tredjeland, skulle gjøres gjeldende i hele EØS-området samtidig som de blir vedtatt i EU. Prosedyren ble innført for Norge da EØS-avtalen ble utvidet på det veterinære området i Veterinæravtalen innebar at grensekontrollen innenfor EØS-området ble fjernet. Hvis det blir oppdaget import av næringsmidler og dyr med smittestoffer og sykdommer fra tredjeland, er man derfor avhengig av umiddelbare felles tiltak for å hindre at disse vil spres i hele EØS-området. Man kunne derfor ikke vente på de ordinære vedtaksprosedyrene via EØS-komiteen. Rettsaktene som vedtas i henhold til forenklet prosedyre, legges kun fram for EØS-komiteen til orientering og er derfor ikke synlige på EFTA-sekretariatets oversikter over EØS-avtalen. En stor mengde rettsakter vedtas i henhold til denne prosedyren i 2010 dreide det seg om 35 rettsakter. Plantehelse og planteforedlerrett er de eneste områdene som står helt utenfor EØS-avtalen. Utover disse områdene forvalter Mattilsynet et regelverk som i stor grad er EØS-basert. Mattilsynet har anslått at det går med omkring 35 årsverk til arbeid med å delta i utvikling av regelverk i EU, i tillegg til gjennomføring av EØS-reglene i norsk rett. Dette anslås å utgjøre 48 prosent av regelverksarbeidet. Regelverksarbeidet består i deltakelse i arbeidsgrupper og komiteer i EU, utarbeide synspunkter på dette regelverket, innhente synspunkter fra andre deler av beregningen, for eksempel om ulike midlertidige tiltak er med eller ikke. Beregningen på 40 prosent er gjort ved å telle antall rettsakter under de to relevante vedleggene (vedlegg 1 og vedlegg 2, del XII) og regne ut hvor stor andel disse har av totalt antall rettsakter som er kommet gjennom EØS-avtalen. Beregningene er gjort ut i fra oversikter på Europalov.no, som er et privat nettsted basert i Brussel, som overvåker daglig et tjuetalls kilder for å ha en oppdatert oversikt over blant annet lovgivningen under EØS-avtalen.

19 19 Mattilsynet (samt berørte parter), avklaring av norske synspunkter og posisjoner med matdepartementene, utarbeide EØS-notater som brukes til å vurdere om nye EU-rettsakter er akseptable eller ikke, og utarbeide forskrifter til gjennomføring av rettsakter. Koordinering og avklaring blir på denne måten en viktig del av regelverksarbeidet. I tillegg til å være ansvarlig for landbrukspolitikken, har Landbruks- og matdepartementet også ansvar i matpolitikken. Departementet er administrativt ansvarlig gjennom etatsansvaret for Mattilsynet. Landbruks- og matdepartementet deler imidlertid fagansvaret for Mattilsynet med Fiskeri- og kystdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Disse tre departementene går i Norge under betegnelsen matdepartementene. Den faglige ansvarsfordelingen langs verdikjeden er forenklet sagt som følger: Landbruksog matdepartementet har det overordnede ansvaret for regelverk relatert til planter og landbaserte dyr fram til slakting, Fiskeri- og kystdepartementet har det overordnede ansvaret for regelverk relatert til fisk og sjømat fram til slakting, mens Helse- og omsorgsdepartementet har det overordnede ansvaret for regelverket relatert til slakterier, foredlingsbedrifter og derfra ut til butikk og serveringssteder. De tre matdepartementene har i prinsippet faglig instruksjonsrett overfor Mattilsynet innenfor sine forvaltningsområder. Intensjonen er imidlertid at instruksjonsretten kun skal brukes i saker av stor politisk betydning, i saker som har vidtrekkende økonomiske konsekvenser, eller i saker som gjelder Norges forhold til andre stater. Den norske reguleringen av matfeltet er dermed for det første i stor grad EØS-basert. For det andre er det aller meste av fagansvaret lagt til Mattilsynet. For det tredje er Mattilsynet underlagt tre departementer, noe som krever stor grad av koordinering både mellom departementene og mellom departementene og Mattilsynet EØS-avtalen og handelen med mat og jordbruksprodukter: artikkel 19 og protokoll 3 Siden landbrukspolitikken er holdt utenfor EØSavtalen, er sentrale ordninger på dette feltet som importvern, interne støtteordninger og eksportstøtte, ikke berørt av regelverket. Under EØS-forhandlingene tok likevel partene sikte på å utvide handelen med landbruksvarer. EØS-avtalen inneholder dessuten en intensjon om gradvis utvidelse av denne handelen over tid. Den såkalte utviklingsklausulen i EØS-avtalens artikkel 19 viser til hvordan partene skal legge til rette for økt handel med basis landbruksvarer: 1. Avtalepartene skal undersøke de vanskeligheter som måtte oppstå i handelen med landbruksvarer, og skal bestrebe seg på å finne egnede løsninger. 2. Avtalepartene skal fortsette sine bestrebelser med sikte på en gradvis liberalisering av handelen med landbruksvarer. 3. For dette formål vil avtalepartene innen utgangen av 1993 og senere med to års mellomrom gjennomgå vilkårene for handelen med landbruksvarer. 4. I lys av resultatene av gjennomgåelsene, innenfor rammen av dens enkeltes landbrukspolitikk og under hensyntagen til resultatene av Uruguay-runden vil avtalepartene innenfor rammen av denne avtale avgjøre videre reduksjoner av enhver form for handelshindringer innen landbrukssektoren, på preferansebasis, bilateral eller multilateral basis og på gjensidig fordelaktig basis, herunder handelshindringer som følger av statlige handelsmonopoler i landbrukssektoren. Landbruksvarene det her dreier seg om er basis jordbruksvarer som melk, ost, kjøtt, vegetabilske oljer, grønnsaker m.m. Siden 1994 har partene kun forhandlet fram to avtaler relatert til artikkel 19. Den første avtalen ble iverksatt i 2003, mens den andre ble forhandlet ferdig i 2010 og skal iverksettes i Landbruksvarer under protokoll 3 i EØS-avtalen er underlagt avtalens generelle bestemmelser om fri bevegelse av varer. Ordningen er imidlertid slik at avtalepartene kan anvende toll og eksportrestitusjon for å utjevne prisforskjeller på basislandbruksvarer som inngår i ferdigvarer. Denne ordningen skal bidra til å utjevne konkurransevilkårene for produsenter av bearbeidede landbruksvarer i EØS-området og gi grunnlag for økt handel. I henhold til EØS-avtalens protokoll 3, artikkel 2, skal partene årlig foreta en gjennomgang av tollsatsene på de bearbeidede landbruksvarene som er omfattet av protokoll 3. Videre sier artikkel 6 under protokoll 3 at enhver part i EØS-avtalen kan be om at fellesorganet EØS-komiteen må vurdere protokoll 3 på nytt, både med hensyn til vareomfang og tollsatser. Forhandlingene om å få etablert EØS-avtalens protokoll 3 var ikke avsluttet da EØS-avtalen trådte i kraft i Det var derfor protokoll 2 i Frihandelsavtalen med EF fra 1973 som foreløpig regulerte dette området. I påvente av at forhandlingene om Protokoll 3 skulle ferdigstilles, forhandlet EU og Norge om en revisjon av protokoll 2, noe som endte med en ny avtale som trådte i kraft i Både etableringen av

20 20 WTO i 1995 og utvidelsen av EU (Sverige, Finland og Østerrike som nye medlemmer) samme år, var forhold som nødvendiggjorde en slik revisjon. Forhandlingene under protokoll 3 ble ikke ferdigstilt før i 2001, og avtalen trådte i kraft i Protokoll 3 erstattet dermed i all hovedsak Frihandelsavtalens protokoll 2. Det er i denne sammenheng verdt å merke seg at forhandlingene under artikkel 19 (og kompensasjonsavtaler ved utvidelser av EU) skjer bilateralt mellom Norge og EU og nedfelles som avtaler gjennom brevveksling mellom partene. Protokoll 3 er en integrert del av EØS-avtalen, og eventuelle revideringer skjer gjennom ordinære EØS-prosedyrer. Når det gjelder handelen med bearbeidede landbruksvarer, er det viktig å trekke fram et viktig element som har relevans for både Frihandelsavtalens protokoll 2 og EØS-avtalens protokoll 3, nemlig en ordning med såkalt prisnedskriving for råvarer som inngår i matproduksjonen, den såkalte RÅK-ordningen ( ordning med råvarekompensasjon ). Formålet med RÅK-ordningen er å kompensere for ulikt prisnivå på jordbruksråvarer i Norge og i utlandet ved å utjevne råvareprisene som inngår i industrielt bearbeidde jordbruksvarer. Ordningen skal legge til rette for at norsk matindustri kan produsere industrielt bearbeidede jordbruksvarer basert på norskproduserte jordbruksråvarer for omsetting både i Norge og i utlandet. RÅK-ordningen består av tre hovedelementer (Knutsen 2009; Nordlund 2010). Tollbeskyttelsen skulle i prinsippet dekke den faktiske prisforskjellen mellom norsk og internasjonalt nivå når det gjelder norske jordbruksråvarer. Tollsatsene er justert ned gjennom protokoll 2- og protokoll 3-avtaler med EU (se under). I praksis er dermed tollbeskyttelsen lavere for landbruks(rå)varen når den inngår i et bearbeidet landbruksprodukt enn når den importeres som råvare direkte (Knutsen 2009:123). Prisnedskriving innebærer at bedrifter som selger enkelte typer norskproduserte ferdigvare, kan få et offentlig tilskudd ved bruk av enkelte typer norskproduserte råvarer. Dette gjelder blant annet sjokolade, sukkervarer og iskrem (for råvarer melk og glukose) og pizza (for råvarer ost og kjøtt). Prisnedskrivingen skal bidra til å utjevne prisforskjeller mellom utenlandske og innenlandske priser. Satsene justeres jevnlig i tråd med den internasjonale råvareprisutviklingen når prisene går opp internasjonalt, settes satsene ned, og omvendt (ibid.). I RÅK-ordningen er det også et element av eksportstøtte som skal bidra til å utjevne forskjellen mellom den råvareprisen norske matprodusenter må betale og den råvareprisen utenlandske matprodusenter må betale. Slik støtte kan gis til bestemte norske råvarer (melkeprodukter, korn/mel, egg, poteter, kjøtt) som inngår i diverse ferdigprodukter som skal eksporteres. Støtte beregnes ut i fra differanse mellom verdensmarkedspris og norsk pris for jordbruksvarer brukt i framstillingen av varen (ibid.). Rent praktisk fungerer RÅK-ordningen slik at matindustrien kan søke om tilskudd i form av prisnedskriving for en råvare som inngår i en ferdigvare, og/eller søke om tilskudd i form av eksportstøtte for å utjevne de konkurranseulempene råvareprisforskjeller mellom Norge og andre land utgjør på eksportmarkedene. Protokoll 2 og 3 har vært det legale grunnlaget i handelen med EU for de bearbeidede landbruksvarene som omfattes av RÅK-ordningen. For eksempel, ved åpning for økt import av bearbeidede landbruksvarer under protokoll 3, vil RÅK-ordningen være viktig for at bearbeide landbruksprodukter basert på norske råvarer kan møte konkurransen på like vilkår som utenlandske produsenter. RÅK-ordningen gjør på den måten at Norge kan opprettholde et importvern på jordbruksvarer og dermed beskytte norsk jordbruksproduksjon, samtidig som matindustrien blir kompensert for at de ikke kan importere råvarer til verdensmarkedspris. Likevel bidrar økt import av bearbeidede landbruksvarer under protokoll 3 til økt konkurranseeksponering for norsk matindustri. Norge har i hovedsak hatt defensive interesser knyttet til artikkel 19 og protokoll 3, det vil si interesser knyttet til å opprettholde et sterkest mulig importvern. Det er vanskelig å vurdere generelt hvilke konsekvenser handelsliberaliseringen på disse områdene har hatt for norsk landbruk, men som vi senere skal se, har det skjedd en merkbar importøkning for de produkter som omfattes av artikkel 19 og protokoll 3. Selv om norske myndigheter har forsøkt å skjerme sensitive norske jordbruksprodukter, kan videre økt import, spesielt på sikt, legge press på norsk jordbruks konkurranseevne. Dette har også stor betydning for den landbruksbaserte matindustrien som i all hovedsak baserer sin produksjon på norske jordbruksprodukter, som kjøtt- og meierisektoren. Når det gjelder hvilke konsekvenser artikkel 19 og protokoll 3 ellers har for norsk matindustris konkurranseevne, vil dette variere avhengig av produktgruppe og matbedriftenes produktportefølje (Nordlund 2010). Den konkrete innretningen av de handelspolitiske rammebetingelsene har naturligvis også betydning. Ett av kjernespørsmålene for matindustrien er uansett knyttet til hvilken pris den må betale for de jordbruksprodukter som inngår i matproduksjonen. Samtidig vil betydningen av denne råvareprisen for konkurranseevnen variere mellom ulike industrier.

21 21 Matindustrien har dermed interesse av lave råvarepriser, enten det gjelder importerte eller norskproduserte jordbruksprodukter som inngår i produksjonen. Når det gjelder råvarer som ikke produseres i Norge, er dette hensynet delvis ivaretatt gjennom tollfrihet på omkring halvparten av tollinjene. Samtidig vil store deler av matindustrien ha problemer med å konkurrere med utenlandsk matindustri hvis ikke Norge hadde på plass et sterkt importvern på visse produkter. Det norske jordbruket har interesse av å opprettholde et sterkt importvern og unngå sterke importøkninger av produkter som konkurrerer med norske jordbruksprodukter som enten selges direkte i markedet eller som inngår som råvare i norsk matindustri. Samtidig vil norske bønder også ha interesse av å kunne ta ut høye råvarepriser i markedet for å sikre egne inntekter. Forholdet mellom det norske jordbruket og norsk matindustri er blitt beskrevet som et skjebnefellesskap, der begge er avhengig av beskyttelse mot utenlandsk konkurranse. Samtidig har som vist norsk matindustri og norsk jordbruk både felles og divergerende interesser knyttet spesielt til råvarepriser Forhandlingene under EØS-avtalens artikkel 19 Det ble allerede i ført forhandlinger mellom EU og Norge om gjensidig økt markedsadgang under artikkel 19. Norge og Europakommisjonen ble til slutt enige om en avtale høsten 1997, men da Europakommisjonen la utkast til avtale fram for medlemsstatene, ble avtalen avvist. Hovedårsaken var at medlemslandene mente at Norge ikke hadde gitt tilstrekkelig med konsesjoner til EU. Enkelte medlemsland, blant annet Sverige, mente i tillegg at avtalen ikke var tilstrekkelig balansert medlemsstatene imellom. Nye artikkel 19-forhandlinger ble ikke gjenopptatt før i Disse forhandlingene endte med ny enighet mellom Europakommisjonen og Norge om utkast til en avtale. Denne gangen godkjente medlemsstatene avtalen som dermed ble iverksatt i 2003 som den første artikkel 19-avtalen etter at EØS-avtalen trådte i kraft i 1994 (St.prp.nr.71 ( )). De mest sentrale elementene i avtalen var relatert til kjøtt og ost. For kjøttprodukter ble det bestemt en gjensidig tollfrikvote på til sammen 800 tonn (som tilsvarte under 1 prosent av det norske kjøttforbruket). EU fikk tollfrikvoter på svinelever, skinker, pølser og kjøttboller. Norge fikk tollfrie kvoter for eksport til EU på lammekjøtt, spekemat og spekepølser. Partene ble også enige om en gjensidig økning av ostekvoten fra 2560 tonn (som hadde hatt en tollsats på kr 1,20 pr kg) til en fullt ut tollfri kvote på 4000 tonn (som tilsvarte 6 prosent av norsk osteforbruk) (St.prp.nr.71 ( ), s.2). Selv om avtalen skulle ta utgangspunkt i historiske importrettigheter, forutsatte den også at utvidelsen av ostekvoten skulle åpne for nye importører, noe man forventet skulle føre til et bredere spekter av oster på det norske markedet. Etter ytterligere konsultasjoner ble ostekvoten i 2006 økt med 500 tonn til en samlet importkvote på 4500 tonn. Kvoteøkningen ble inn til Norge fordelt etter den etablerte fordelingsnøkkelen. Avtalen innebar videre gjensidig tollfrie importkvoter for grønnsaker, frukt, bær og grønne planter. Norge fikk økte tollfrie kvoter inn til EU for moreller og jordbær og en ny tollfri kvote for salater. Norge ga EU tollfrie kvoter for jordbær og salater, og det ble dessuten gitt tollfrihet for ca. 70 prosent av tollposisjonene for grønne planter og blomster (St.prp.nr.71 ( ), s.3). Avtalen under artikkel 19 la dermed opp til økt konkurranse i det norske markedet, men også en bedring av norske bedrifters eksportmuligheter til EU for enkelte produkter. På grunn av det generelt høyere kostnadsnivået i Norge, var det likevel EUs eksportører som hadde mest å vinne på reduserte tollsatser og økte importkvoter. EU fikk også enkelte andre konsesjoner i artikkel 19-avtalen. EU fikk blant annet gunstigere tollbetingelser enn andre stater for eksport til det norske markedet som ikke skulle erstatte norsk produksjon. Noen av disse tollreduksjonene ble antatt å være til fordel for norsk matindustri og norske forbrukere, blant annet tollfrie kvoter for eplejuice, potetflak til industriformål, såfrø, høy, baconcrisp 16 og epler (før sesong). EU fikk også tollfrihet på 40 produkter, der tollen allerede var lav og som i hovedsak ble dyrket i sydligere strøk. Tolv av de nitten nye kvotene skulle fordeles ved auksjon, to etter søknadstidspunkt, og for ostekvoten ble det innført en særskilt fordelingsmekanisme: 730 tonn skulle fordeles til nykommere uten historiske rettigheter og resten skulle fordeles basert på historiske rettigheter. De fire resterende kvotene skulle fordeles etter diverse mekanismer. Artikkel 19-avtalen krevde endringer i forskrift om fordeling av tollkvoter for landbruksvarer og i forskrift om individuelle tollnedsettelser og fordeling av tollkvoter til konservesindustrien. Artikkel 19-avtalen ble behandlet av Stortingets utenrikskomité i 2003 på grunnlag av stortingsproposisjonen som var lagt fram av regjeringen bestående av Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre (Innst.S.nr.286 ( )). Komiteens flertall, bestående av medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspar- 16 Baconcrisp inngikk her som artikkel 19-produkt, selv om det vanskelig kan betraktes som basis jordbruksprodukt. Poenget er at landbruksbaserte produkter som ikke er tatt med i listen over de produkter som omfattes av protokoll 3 i EØS-avtalen, vil være relevant under artikkel 19.

22 22 tiet og Kristelig Folkeparti, gikk inn for at Stortinget skulle gi sitt samtykke til inngåelse av avtalen mellom EU og Norge og understreket videre at gjennomføringen av avtalen først og fremst er et nærings- og forbrukerspørsmål (Innst.S.nr.286 ( ), s.2). Mindretallet bestående av medlemmene fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti påpekte at avtalen ville forsterke den allerede eksisterende ubalansen i landbruksvarehandelen mellom Norge og EU og at forhandlingsresultatet var i strid med ordlyden i EØSavtalens artikkel 19 om at tollreduksjoner skal være gjensidig fordelaktige. De viste videre til at det er norske matprodusenter som må bære denne belastningen. Mindretallet støttet derfor ikke komiteens innstilling om å samtykke til inngåelse av avtalen. Komiteens innstilling ble behandlet i plenum i Stortinget 19. juni Saken ble lagt fram for Stortinget i henhold til Grunnlovens 26, som innebærer at artikkel 19-avtalen ble betraktet som svært viktig. 18 I debatten viste Arbeiderpartiets representant Haakon Blankenborg til at man kunne gått imot artikkel 19-avtalen hvis man var grunnleggende imot handel med matvarer, men at det i så fall også ville innebære at man var imot det grunnlaget avtalen bygger på, nemlig EØS-avtalen. Han understreket at artikkel 19-avtalen må ses på som en konsekvens av EØS-avtalen. Videre trakk han fram at avtalen vil føre til ny konkurranse for bønder, men også kunne føre til både billigere og nye produkter for norske forbrukere. Samtidig kunne avtalen etter hans vurdering åpne opp nye markeder for norske bønder. Likevel mente han også at det hadde vært en fordel om regjeringen i større grad hadde klarert og diskutert de landbrukspolitiske og forbrukerpolitiske sidene ved avtalen før den kom til Stortinget. Han pekte med andre ord på at det hadde vært gitt for kort tid til å behandle saken, noe som også ble påpekt av flere andre stortingsrepresentanter. Senterpartiets Marit Arnstad hevdet i sitt innlegg at avtalen i praksis ville være til Norges disfavør og at Senterpartiet ikke ville gi sin tilslutning til avtalen. Landbruksminister Lars Sponheim fra Venstre framhevet at det var viktig at artikkel 19-avtalen kom på plass og at intensjonene i EØS-avtalen om utvidet handel med landbruksvarer ble fulgt opp, både for EØS-avtalen i seg selv og for Norges forhold til EU. Utenrikskomiteens innstilling om samtykke til inngåelse av artikkel 19-avtalen ble vedtatt av Stortinget med 77 mot 22 stemmer. De som 17 Referat fra stortingsbehandlingen er lagt ut på Stortingets hjemmesider: 18 Ifølge Grunnlovens 26 skal traktater av særlig viktighet og i alle tilfeller traktater som krever ny lov eller storingsbeslutning, være bindende først når Stortinget har gitt sitt samtykke. stemte imot var Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet. Avtalen ble iverksatt 1. juli I 2006 igangsatte EU og Norge nye forhandlinger under artikkel 19. Den nye avtalen ble klar i Utvidet handel med ost er en sentral del av artikkel 19-forhandlingene. Avtalen fra 2010 innebærer at den tollfrie importkvoten for ost utvides fra 4500 tonn til 7200 tonn (ti prosent av norsk osteforbruk). Tilsvarende gjelder en tollfri kvote på 7200 tonn ost inn til EU. Det er samtidig viktig å understreke at utvidelse av tollfri importkvote for ost ikke nødvendigvis fører til tilsvarende økt import ettersom det hele tiden også har vært importert ost til ordinær toll. Import til ordinær toll erstattes delvis av tollfri import, noe som samtidig kan føre til lavere inntekter for staten ved at tollavgifter fjernes. Artikkel 19-avtalen fra 2010 fastslår at det fra 2014 skal innføres et nytt system for administrering av osteimporten. Administrering av kvoter basert på historiske rettigheter skulle avvikles. Regjeringen antok at avviklingen av historiske rettigheter vil gjøre osteimporten mer markedsorientert og konkurransenøytral (Prop.62 S ( ), s.3). Artikkel 19-avtalen etablerte importkvoter på 900 tonn storfekjøtt, 800 tonn fjørfekjøtt og 600 tonn svinekjøtt til sammen 2300 tonn. Kvotene gjelder ikke de mest verdifulle delene av slaktet, som beinfrikjøtt som biffer og fileter. Eksisterende kvoter for svinelever, skinke, blodpulver, pølser, baconcrisp og kjøttboller ble økt med til sammen 700 tonn. Dessuten ble det innført en ny kvote for andebryst på 100 tonn. Den samlede kvoteøkningen for kjøttprodukter inn til Norge ble dermed på 3100 tonn. Deler av denne kvoteøkningen ble begrunnet med vektlegging på matspesialiteter og forbrukerhensyn (ibid.). Artikkel 19-avtalen opprettet også enkelte nye kvoter og økning i etablerte kvoter som ble gjort av hensyn til næringsmiddelindustrien. Det ble etablert kvoter for isbergsalat (400 tonn), frosne jordbær (300 tonn), potetråvarer til snacksproduksjon (3000 tonn), solbærsaft/solbærkonsentrat (150 tonn) og blåbærkonsentrat (200 tonn). Kvoten for eplesaft/eplekonsentrat ble økt med 1000 tonn. Det ble også åpnet ny kvote for import av tidligpoteter før norsk sesong (2500 tonn). Inn til EU ble importperioden utvidet for kvoten på søtkirsebær, herunder moreller, og det ble åpnet en ny kvote på 400 tonn for bringebær og en kvote på 200 tonn for potetchips. I tillegg til dette ble det gitt økte kvoter for import av diverse frø og korn som dekker en eksisterende import. Norge fikk dessuten en ny kvote inn til EU på tonn hunde- og kattemat.

23 23 Utover nye kvoter og økning i etablerte kvoter ble partene også enige om enkelte tollreduksjoner og gjensidig tollfrihet på en rekke produkter der tollen allerede var svært lav, det vil si under 1 kr pr. kg eller 30 prosent. Tollfriheten ble gitt til 186 varelinjer eller ca 14 prosent av landbruksproduktene i den norske tolltariffen. Det ble innført tollfrihet eller tollfrie kvoter for blant annet vegetabilske oljer, tran og juletrær. Avtalen krever endringer i Forskrift om fordeling av tollkvoter for landbruksvarer. Staten får noe ekstra inntekter gjennom fordeling av importkvoter gjennom auksjon, men taper også inntekter gjennom reduksjon i toll og avgifter. Generelt innebærer avtalen en viss økning i konkurransen i det norske markedet. Samtidig understreket regjeringen at det i forhandlingene var lagt vekt på å gi konsesjoner for landbruksvarer der det allerede var import til ordinær toll, eller der matindustrien allerede hadde et importbehov. Gjennom etableringen av denne avtalen gikk Norge bort fra holdningen om å utsette sluttføringen av artikkel 19-forhandlingene til en ny WTO-avtale er på plass. Avtalen tar likevel hensyn til muligheten for en ny WTO-avtale ettersom enkelte av kvotene ble gjort midlertidige i påvente av et eventuelt forhandlingsresultat. I avtalen står det at dersom det i fremtiden gjennomføres en WTO-avtale om landbruk med forpliktelser om nye bestevilkårstollkvoter, vil de bilaterale tollkvotene inn til Norge på 600 tonn svinekjøtt, 800 tonn fjærfekjøtt og 900 tonn storfekjøtt gradvis bli avviklet parallelt med at WTO-kvotene for de samme produktene innføres (Prop.62 S , s.6). Regjeringen la dessuten til grunn at importvernet er og vil fortsatt komme til å være en bærebjelke i norsk landbrukspolitikk og at importvernet er en forutsetning for å kunne sikre avsetningen av norske landbruksvarer og oppnå fastsatte priser i jordbruksavtalen som grunnlag for en tilfredsstillende inntektsutvikling i jordbruket (Prop.62 S , s.1). Proposisjonen ble behandlet av Stortingets finanskomité. En samlet komité merket seg at artikkel 19-forhandlingene ville innebære en økning av handelen med jordbruksvarer mellom EU og Norge. Den påpekte samtidig at fordeling av kvoter gjennom auksjon ville gi økte inntekter i statskassen og at det derfor burde legges til rette for å øke andelen auksjoner (Innst.290 S ( ), s.2). Komiteens flertall bestående av representantene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre og Kristelig Folkeparti støttet regjeringens understreking av at importvernet er en bærebjelke i norsk landbrukspolitikk. Høyres og Fremskrittspartiets representanter ga ikke slik støtte. En samlet komité gikk inn for vedtak om at Stortinget skulle samtykke i at artikkel 19-avtalen skulle inngås. Innstillingen ble behandlet i Stortingets plenum 5. april I likhet med den foregående artikkel 19-avtalen ble spørsmålet om samtykke til avtalen behandlet på grunnlag av Grunnlovens 26. Saksordfører Per Olaf Lundteigen fra Senterpartiet støttet avtalen, men understreket i sitt innlegg at importvernet sikrer en nasjonal politikk og et nasjonalt prisnivå som er en parallell problemstilling med regjeringens arbeid for å sikre lønns- og arbeidsvilkår for lønnsmottakere i Norge. Landbruksminister Lars Peder Brekk understreket at Norge fortsatt vil ha et sterkt importvern, men pekte på at det spesielt for den norske kjøtt- og osteproduksjonen kunne være noen utfordringer knyttet til de økte importkvotene. Finanskomiteens innstilling ble enstemmig bifalt, og Stortinget ga dermed sitt samtykke til at den nye artikkel 19-avtalen skulle inngås Forhandlingene under EØS-avtalens protokoll 3 I EØS-avtalen var det opprinnelig ment at protokoll 3 om handelen med bearbeidede landbruksvarer skulle erstatte Protokoll 2 i Frihandelsavtalen fra De bilaterale forhandlingene mellom EU og Norge under protokoll 3 viste seg imidlertid å være krevende, og partene forhandlet derfor fram en midlertidig avtale under Frihandelsavtalens Protokoll 2 som blant annet omhandlet sjokolade, bakevarer, pizza, supper og sauser. Protokoll 2-avtalen fra 1996 innførte en importkvote for norsk sjokolade med redusert toll inn til EU (5500 tonn), tollreduksjoner på enkelte av de bearbeidede landbruksvarene som faller inn under Protokoll 2, og videreførte tollfrie kvoter på varer som akevitt, teknisk sprit, margarin og røyketobakk. Ett viktig aspekt ved den nye avtalen var at den bidro til en avklaring med EU om tollsatser som ble innført i forbindelse med etableringen av WTO i 1995 ettersom det for flere produkter var fastsatt tollsatser i WTO som ga dårligere handelsbetingelser for både EU og Norge sammenliknet med tidligere. Protokoll 2-avtalen videreførte også tollfrie kvoter på bearbeidede landbruksvarer som ble etablert gjennom Finlands, Østerrikes og Sveriges medlemskap i EU i Disse tre landene var tidligere medlemmer av EFTA, og de tollfrie importkvotene hadde da vært underlagt EFTA-konvensjonen. Da landene ble EU-medlemmer, opphørte den tollfrie sta- 19 Referat fra stortingsbehandlingen er lagt ut på Stortingets hjemmesider:

24 24 tusen for de gjeldende produktene, men EU og Norge ble gjennom kompensasjonsforhandlinger enige i 1995 om at de skulle etableres på nytt. Gjennomføringen ble imidlertid utsatt til partene var kommet fram til en løsning i Protokoll 2-forhandlingene i Forhandlingene om protokoll 3 ble først gjenopptatt i 1999, og i september 2001 ble Norge enig med Europakommisjonen om endringer av EØS-avtalens protokoll 2 og 3. Protokoll 3 avtalen trådte i kraft i 2002 og erstattet protokoll 2 i Frihandelsavtalen. Protokoll 3-avtalen utvidet vareomfanget sammenliknet med protokoll 2, blant annet ved å inkludere syltetøy, barnemat og margarin (St.prp.29 ( )). Avtalen medførte videre et generelt kutt i tollsatsene på 3 prosent inn til Norge og inn til EU. For enkelte produkter inn til Norge var kuttene større. Dette gjaldt barnemat (8-40 prosent), müsli (10 prosent), syltetøy (20 prosent), margarin (20 prosent) og supper/buljonger (10 prosent). Norge oppnådde noen ekstra kutt i tollsatser inn til EU. Dette gjaldt barnemat (3-15 prosent) og supper/buljonger (10 prosent). Regjeringen viste til at avtalen kunne medføre noe økt konkurranse på hjemmemarkedet for den norske næringsmiddelindustrien, og det ble samtidig vist til at det over flere år hadde vært en betydelig importøkning for bearbeidede landbruksvarer til Norge, mens eksporten var svakt fallende (ibid.). Proposisjonen om å godkjenne protokoll 3-avtalen ble behandlet av Stortingets næringskomité, som la fram sin innstilling 10. desember Flertallet, bestående av representantene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, kommenterte at det var gitt svært kort tid til å behandle innstillingen i komiteen, men sluttet seg likevel til regjeringens forslag (Innst.S.nr.54 ( ), s.2). Medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterparti og Kystpartiet kommenterte i sin merknad at saken var behandlet på en svært lite tilfredsstillende måte med uakseptable tidsfrister, og at behandlingen derfor ikke var forsvarlig ut fra demokratihensyn og hensynet til kvaliteten i saksbehandlingen. Disse medlemmene fremmet derfor forslag om å utsette saken subsidiært ville de stemme imot avtalen. Komiteens medlem fra Senterpartiet påpekte at ytterligere nedbygging av tollvernet ville gi en hardt presset matindustri ytterligere problemer, noe som kunne true arbeidsplasser, spesielt i distriktene. Dette medlemmet mente at nedbygging av tollvernet og dynamikken i EØS-avtalen på dette området, ville gjøre det vanskeligere å bidra i framtiden til et desentralisert landbruk med variert bruksstruktur. Næringskomiteens innstilling ble behandlet i plenum i Stortinget 13. desember Også denne avtalen ble behandlet i henhold til Grunnlovens 26. Stortingsdebatten ble relativt kort, og innstillingen ble vedtatt med 76 mot 20 stemmer (Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet stemte imot). I forhandlingene om protokoll 3-avtalen som ble vedtatt av Stortinget i 2001, ble det lagt opp til at det senere også skulle igangsettes forhandlinger om å avvikle industribeskyttelse i tollsatsen. Industribeskyttelse ga beskyttelse utover forskjellen i råvarepriser mellom Norge og EU. Det ble dermed med dette som utgangspunkt satt i gang en ny runde med forhandlinger som ble ferdigstilt 11. mars 2004 (St.prp.nr.1 ( ), s.87-88). Forhandlingsresultatet innebar at industribeskyttelsen for de fleste varer ble fjernet for både EU og Norge, at det ble etablert en tollkvoteordning for mineralvann inneholdende sukker, og at det ble enighet om en erklæring om at tollpreferanser ikke skulle undergraves av andre tiltak (ibid.). Den nye avtalen ble iverksatt 1. november 2004 og inngikk som vedlegg til den eksisterende protokoll 3-avtalen. EU har hele tiden ønsket ytterligere forhandlinger om protokoll 3. Særlig Sverige har vært pådriver for slike forhandlinger, noe som gjenspeiler Sveriges eksportinteresser i det norske markedet. I likhet med hva som tidligere ble sagt om artikkel 19-forhandlinger, har norske myndigheter ønsket å vente med nye protokoll 3-forhandlinger til en ny WTO-avtale eventuelt er på plass Kompensasjonsavtaler i forbindelse med EUs utvidelser EU ble med virkning fra 1. mai 2004 utvidet fra 15 til 25 medlemsland, noe som samtidig hadde betydning for Norges og EFTAs forhold til de nye medlemslandene. Åtte av de ti nye medlemslandene (Tsjekkia, Ungarn, Polen, Estland, Latvia, Litauen, Slovenia, Slovakia) hadde før de ble medlemmer av EU frihandelsavtaler med EFTA-landene, mens de to siste (Malta, Kypros) var omfattet av det norske systemet for preferanser til utviklingsland (GSP: General system of preferences). EU-utvidelsen medførte at avtalene under Artikkel 19 og Protokoll 3 også ble gjeldende for de nye medlemslandene. Norge hadde hatt begrenset handel med de nye medlemslandene når det gjaldt landbruksvarer og bearbeidede landbruksvarer. Det var kun import av jordbær, frosne bringebær og eplesaft fra Polen og Ungarn som hadde hatt særlig omfang. Gjennom kompensasjonsavtalen ble disse importkvotene, 20 Referat fra stortingsbehandlingen er lagt ut på Stortingets hjemmesider:

25 25 som til da hadde vært forbeholdt de nye medlemslandene, lagt til EUs totale kvote. Det norske GSP-systemet gir visse tollpreferanser for varer med opprinnelse i utviklingsland. Systemet gjaldt for Kypros fra 20.april 1974 og for Malta fra 1. oktober 1976 og opphørte da disse to landene ble EUmedlemmer 1. mai Etter en overgangsperiode på 3 måneder var det dermed de generelle bestemmelsene i EØS-avtalen og de bilaterale avtalene under Artikkel 19 og Protokoll 3, som ble gjeldende også for disse landene. EUs utvidelse i 2004 fikk dermed ikke de store konsekvensene for handelen med landbruksprodukter mellom EU og Norge. Heller ikke utvidelsen av EU 1. januar 2007 med Bulgaria og Romania som nye medlemmer, hadde særlig betydning for samhandelen med landbruksprodukter. Ved utvidelsen i 2007 opphørte EFTAs frihandelsavtaler med Bulgaria og Romania, inkludert de tilknyttede bilaterale landbruksavtalene med Norge. I påvente av at revideringen av EØSavtalen, som var nødvendig på grunn av EUs utvidelse, skulle godkjennes av alle avtaleparter, var det Norges frihandelsavtale med EF fra 1973 med senere endringer som regulerte handelen med Bulgaria og Romania. 1. august 2007 ble EØS-avtalen, herunder Artikkel 19 og Protokoll 3, også gjeldende for handelen med disse landene Handel med mat og landbruksvarer som del av EFTA og EFTAs frihandelsavtaler EFTA (European Free Trade Association Det europeiske frihandelsforbund) ble opprettet i 1960 som en sammenslutning av europeiske land som stod utenfor det daværende EF (St.prp.nr.10 ( )). Norge var med fra starten av. Regulering av samarbeidet ble nedfelt i EFTA-konvensjonen, som ikke ble gjenstand for noen omfattende revidering før i EFTAsamarbeidet har likevel gjennomgått store endringer siden 1960, ikke minst på grunn av at de fleste og største medlemslandene har trådt ut av samarbeidet og blitt medlemmer av EU (Storbritannia, Danmark og Irland i Sverige, Finland og Østerrike i 1995). EFTA består i dag av Sveits, Norge, Liechtenstein og Island og har i økende grad rettet aktiviteten mot to formål som ikke var forutsatt i den opprinnelige EFTAkonvensjonen (St.prp.nr.10 ( )): a) utgjøre en institusjonell ramme for EFTA-landene som inngår i EØS-avtalen og å b) utgjøre en felles plattform for det stadig økende samarbeidet mellom de fire EFTAlandene på den ene siden og organisasjoner og land utenfor EFTA og EU på den andre. EFTAs framforhandling av et omfattende sett av frihandelsavtaler (tredjelandsavtaler) har vært et viktig element i det siste. Det interne EFTA-samarbeidet har samtidig fått sterkt redusert betydning over tid gjennom reduksjon i medlemsmassen og gjennom den reduserte relative betydningen av den interne samhandlingen. Handelen med landbruksvarer har ingen framstående posisjon verken i EFTA-konvensjonen eller i EFTAs frihandelsavtaler. EFTA har ingen felles landbrukspolitikk, og handelen med basis landbruksvarer faller dermed utenfor den generelle frihandelen i EFTA. Regulering av handelen med landbruksvarer framforhandles derfor på bilateralt basis basert på krav og tilbud fra partene. Dette gjelder mellom EFTA-landene under EFTA-konvensjonen, så vel som mellom EFTA og andre handelspartnere gjennom de mange frihandelsavtalene EFTA har etablert. Når det gjelder handelen med basis landbruksvarer (jf. artikkel 19), gir Norge generelt størst tollreduksjoner på produkter som grønnsaker, frukt og blomster, mens det gis minst på sensitive norske jordbruksprodukter som kjøtt og melk (St.prp.nr.10 ( )). Handelen med bearbeidede landbruksvarer følger i stor grad malen for samarbeidet med EU (jf. protokoll 3). Både EFTAkonvensjonen og frihandelsavtalene åpner for muligheter til reforhandlinger av betingelsene for handelen. Internt i EFTA er det for Norge generelt handelen med Sveits som har særlig interesse, både fordi Sveits er den mest betydelige handelspartneren og fordi Sveits står utenfor EØS-avtalen (St.prp.nr.10 ( )). Når det gjelder handelen med basis landbruksvarer mellom Norge og Sveits, er det særlig ost som har betydning. I den reviderte EFTA-konvensjonen fra 2001 ble den tollfrie importkvoten økt fra 14 til 60 tonn på gjensidig basis. Det ble dessuten innlemmet to nye ordninger i konvensjonen for å lette handelen med såfrø og økologiske landbruksvarer. Ordningene går i hovedsak ut på å fjerne eller redusere tekniske handelshindringer. Det ble også forhandlet fram en ordning for samarbeid om veterinære og plantesanitære spørsmål. For bearbeidede landbruksvarer inneholder EFTAkonvensjonen en ordning med råvarepriskompensasjon som kan sammenliknes med RÅK-ordningen Norge har med EU innenfor rammen av EØS-avtalen og Protokoll 3. Dette er regulert gjennom artikkel 9 i EFTA-konvensjonens kapittel 2 om fri varebevegelse. Det er i den forbindelse verdt å merke seg at det i artikkel 9 står at partene i EFTA-konvensjonen ikke

26 26 skal behandle import av bearbeidede landbruksvarer (som er listet opp i avtalens vedlegg C) fra et annet EFTA-land mindre fordelaktig enn det som gjelder i forhold til import fra EU eller fra andre parter i frihandelsavtalene som partene har inngått. De preferanseordninger som er forhandlet fram med EU (og andre frihandelspartnere), legger viktige rammer for de preferanseordninger som gjelder internt i EFTA. Preferanseordninger viser her til mer gunstige ordninger og betingelser enn det som følger av kravene i WTO. Samme type regulering av handelen med bearbeidede landbruksvarer går igjen i EFTAs frihandelsavtaler. EFTA tilbyr generelt samme type varedekning og samme tollreduksjoner i frihandelsavtalene, som det som gjelder i Protokoll 3-avtalen under EØS-avtalen. Når det gjelder veterinære og plantesanitære forhold, herunder forhold relatert til mattrygghet, henvises det i EFTAs frihandelsavtaler til WTOs regelverk (SPSavtalen). Ettersom disse områdene i all hovedsak er harmonisert gjennom EØS-avtalen, har ikke EFTA noe særlig å gi på dette området i forhandlinger med andre land utover det som følger av EUs regler. På denne måten binder EØS-avtalen opp EFTA når det gjelder innholdet i tredjelandsavtalene. EU er dermed en viktig referanseramme på mat- og landbruksfeltet også i EFTA-sammenheng Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet: oppsummert myndigheter i dag forholder seg til prosessene på EUnivået ved både utforming og iverksetting og overvåkning av EU-regelverk. Norge har beholdt muligheten til å føre en selvstendig landbrukspolitikk, men også på dette området har utviklingen i EU fått stadig større betydning: gjennom den generelle handelsliberaliseringen innenfor rammen av WTO, gjennom bilaterale forhandlinger, gjennom prisutviklingen i EU (jf. også grensehandel) og gjennom EU-landenes interesser (ikke minst i Norges naboland) av å eksportere landbruksprodukter til Norge. EU har også fått økt betydning for hvordan EFTAsamarbeidet utvikler seg videre, ikke minst fordi en rekke av de tidligere EFTA-landene i dag er medlemmer av EU. Selv om Norge står utenfor EU, har likevel EU økt i betydning som premissleverandør i den norske politikken på mat- og landbruksfeltet. Norge er i praksis en del av EU når det gjelder reguleringen av matfeltet, men norske myndigheter har likevel ikke formell adgang innenfor rammen av EØS-avtalen til EUs politiske prosesser på dette området. Norge står utenfor EUs landbrukspolitikk, men både den geografiske nærheten til EU-markedet og det faktum at EU er generelt er Norges viktigste handelspartner, gjør at utviklingen i EU får betydning for politikk, landbruksnæring, matindustri og forbrukere i Norge. I neste kapittel skal jeg se nærmere på hvordan mat- og landbruksfeltet har utviklet seg i Norge siden EØS-avtalen ble forhandlet fram på begynnelsen av 1990-tallet. Betydningen av internasjonal regulering av matog landbruksfeltet har økt kraftig for Norge siden 1980-tallet. Dette har kommet til uttrykk gjennom etableringen av WTO, gjennom EUs utvidelse og gjennomføring av det indre marked, gjennom EUs økte engasjement i regulering av matfeltet, og gjennom Norges tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen. Selv om Norge har beholdt en selvstendig landbrukspolitikk, er handelen med mat og landbruksvarer berørt av internasjonale avtaler generelt og forholdet til EU spesielt. Norge har overtatt det meste av EUs tekniske reguleringer på matfeltet, det har vært en gradvis utvikling i retning av å liberalisere handelen mellom EU og Norge når det gjelder både basis landbruksvarer og bearbeidede landbruksvarer. I tillegg har det også til en viss grad oppstått press for å liberalisere denne handelen gjennom EFTA og EFTAs frihandelsavtaler. Forholdet til EU har endret beslutningsprosessene når det gjelder den reguleringen av matfeltet ved at norske

27 27 3. EU, EØS og utviklingen på mat- og landbruksfeltet i Norge 3.1. Utviklingen av mat- og landbruksfeltet I dette kapittelet ser jeg på utviklingen i mat- og landbruksfeltet i Norge siden EØS-forhandlingene ble sluttført på begynnelsen av 1990-tallet. Jeg vil også se nærmere på hvilke utfordringer utviklingen har skapt for norske myndigheter, næringsinteresser og forbrukere, og på hvilke drivkrefter som synes å ligge bak tilpasningene til EU. Jeg ser først på det området der Norge langt på vei kan betraktes som innenfor EU gjennom den tette integreringen i EU som følger av EØS-avtalen, nemlig regulering av matfeltet. Deretter ser jeg på utviklingen på det området der Norge i all hovedsak står utenfor EUs politikk og reguleringer, nemlig landbruksfeltet Innenfor: Norge som del av EUs indre marked på matfeltet Implementering av EUs regelverk på matfeltet Rettsaktene på matfeltet utgjør som tidligere nevnt ca. 40 prosent av alle rettsakter som Norge har implementert gjennom EØS-avtalen. 21 Til sammen hadde Norge implementert omkring 7000 rettsakter gjennom EØS-avtalen pr I 2010 ble det tatt inn 148 nye rettsakter i EØS-avtalen hvorav 100 krevde endringer i det norske regelverket. I tillegg ble det vedtatt 35 rettsakter etter forenklet prosedyre som alle krevde regelverksendring. I forbindelse med regelverksendringer har Mattilsynet rutiner for å innhente innspill og synspunkter fra de som er berørt av regelverket i Norge. I tråd med forvaltningsloven gjennomføres det ordinære høringer med berørte parter ved utarbeidelse av det norske regelverket. Problemet med disse høringene er at de skjer etter at de EØS-relevante rettsaktene som de norske reglene bygger på, er vedtatt. Det er derfor ikke rom for tilpasninger. Disse høringene fungerer derfor primært som en formalitet uten noe reelt formål, bortsett fra som en måte å informere berørte parter om de nye reglene. For at berørte parter skal ha mulighet til å påvirke prosessen, er Mattilsynet avhengig av å få innspill på et tidligst mulig tidspunkt. Måten dette gjøres på i dag, er ved at Mattilsynet legger ut informasjon på sine hjemmesider om alle saker der Mattilsynet deltar i diskusjonene i EU. I tillegg er det opprettet enkelte e-postgrupper, der synspunkter fra berørte parter hentes inn. Representanter for norske 21 Jf. oversikter fra Europalov.no. Matfeltet er da relatert til fellesbetegnelsen mattrygghet som inneholder områdene næringsmidler, dyrefôr, plantesanitære forhold og veterinære forhold. 22 Jf. Europaportalen på regjeringen.no. virksomheter har påpekt at de opplever at dialogen med Mattilsynet i forbindelse med regelverksutviklingen i EU, ikke er god. De savner en tettere og mer strukturert form for dialog som kan sikre at de tidligst mulig får respondert og diskutert sakene på en god måte med Mattilsynet. Siden 1990-tallet har EU lagt vekt på å vedta nye regler som forordninger, som innebærer at de skal gjennomføres som sådan. Det er likevel slik at også forordninger må tolkes og innarbeides i nasjonal rett. Det kan derfor også for disse oppstå ulike tolkninger i ulike land, noe som kan skape utforutsigbarhet for berørte virksomheter. I Norge er det vist til at det for berørte parter kan være vanskelig å forstå hvilke lovtekster man skal forhold seg til når det gjelder EØS-basert regelverk. Med over 300 forskrifter utgjør også regelverkets størrelse et problem i denne sammenheng. I tillegg er det både fra Mattilsynet og berørte virksomheter påpekt problemer med de norske oversettelsene av rettsaktene som kommer gjennom EØS. Det kan ta svært lang tid før rettsakter som er tatt inn i EØSavtalen, foreligger i norsk oversettelse. Det er også påpekt at oversettelsene ikke alltid er like gode. Både for berørte virksomheter som skal følge reglene, og for Mattilsynet, som skal sørge for at reglene overholdes, er det viktig at rettsakter foreligger i korrekt oversettelse tidligst mulig. Det meste av rettsaktene på matfeltet har vært uproblematiske. Mattilsynet opplever ikke at det er store prinsipielle uenigheter mellom EU og Norge på det forvaltningsområdet Mattilsynet forvalter. Det meste dreier seg om tekniske bestemmelser som Norge uansett ville hatt interesse av å gjennomføre. Mange av bestemmelsene bygger på anbefalinger fra de samme internasjonale organer (for eksempel anbefalinger fra Verdens dyrehelseorganisasjon OIE og FNs matvarestandardorgan Codex Alimentarius Commission) som Norge også før EØS-avtalen brukte som grunnlag for nasjonal lovgivning. Mange bestemmelser har dessuten bidratt til å styrke og forbedre den norske reguleringen av matfeltet, for eksempel regler, rutiner og systemer knyttet til tilsyn og kontroll med næringsvirksomheter og overvåkning av sykdomssituasjon på tvers av landegrensene. Norge har også dratt fordeler av EØS-samarbeidet på matfeltet ved å inngå i et tettere og mer omfattende faglig europeisk samarbeid og nettverk. I tillegg har Norges implementering av regelverk på matfeltet bidratt til å fjerne unødvendige handelshindringer og dermed lagt bedre til rette for handelen mellom EU og Norge en handel som er spesielt viktig for den norske sjømatnæringen. Siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har det likevel vært

28 28 noen problemområder knyttet til implementeringen av EUs regelverk, og jeg skal se nærmere på noen av disse. Veterinæravtalen: tap av virkemidler, men styrket regelverk og lettere samhandel? Utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området i 1999 ble gjort til tross for at Norge hadde understreket hvor viktig det var å opprettholde den veterinære grensekontrollen da EØS-avtalen ble forhandlet fram på begynnelsen av 1990-tallet. I Stortingets innstilling i forbindelse med behandlingen av EØS-avtalen i 1992, ble det gjort følgende merknad: Flertallet merker seg at Norge her har oppnådd et varig unntak fra EØS-reglene (Innst.S.nr.248 ( )). I Stortinget ble med andre ord unntaket oppfattet som permanent. Dessuten var det både i det norske landbruket og i det norske veterinærfaglige miljøet hele tiden betydelig motstand mot å overta EUs regler på dette området. I debattene om veterinæravtalen som ble holdt i , ble det brukt relativt sterke formuleringer fra motstanderne, som at dette handlet om å legge ned forsvaret av Norges grenser og at man ville sette folkehelsen i fare. Motstanden var også sterk i de partiene som satt i regjering da forhandlingene om veterinæravtalen ble avsluttet, spesielt i Senterpartiet og Kristelig Folkeparti. Denne motstanden skapte en spesiell situasjon da Stortinget vedtok veterinæravtalen høsten 1998, ettersom Senterpartiets samlede stortingsgruppe og fire av deres seks statsråder, gikk imot en avtale som deres egen regjering hadde anbefalt for Stortinget. Sosialistisk Venstreparti stemte imot avtalen. I Kristelig Folkepartis stortingsgruppe stemte flere representanter imot veterinæravtalen, selv om partiets statsråder og partiets representant i utenrikskomiteen støttet avtalen. I Venstre stemte én av stortingsrepresentantene imot veterinæravtalen, mens statsrådene støttet avtalen. Det er viktig å understreke at Norge ikke var bundet av EØS-avtalen til å overta EUs veterinære regelverk. Norske myndigheter valgte på selvstendig grunnlag å fremforhandle en utvidelse av EØS-avtalen på dette området. Utvidelsen ble samtidig i stor grad gjort på grunnlag av at sterke interesser i Norge først og fremst knyttet til sjømatnæringen ønsket å overta EUs veterinære regelverk, slik at sjømateksportørene kunne unngå tid- og ressurskrevende veterinær grensekontroll inn til EU. I det veterinærfaglige miljøet var det dessuten flere som ikke hadde de store motforestillingene mot å overta EUs veterinære regelverk. Dette gjaldt blant annet deler av veterinærmiljøet i forvaltningen. Begrunnelsen for å vedta veterinæravtalen fra regjeringens side, kan illustreres gjennom følgende ordutveksling i Stortingets muntlige spørretime 28. oktober 1998 mellom Karl Eirik Schjøtt-Pedersen fra Arbeiderpartiet og fiskeriminister Peter Angelsen fra Senterpartiet. 23 Sistnevnte endte med å støtte veterinæravtalen til tross for motstanden mot avtalen i egen stortingsgruppe og fra fire av Senterpartiets fem andre statsråder: Karl Eirik Schjøtt-Pedersen (A): Det er i så fall ikke oppsiktvekkende at fiskeriministeren er for en avtale som er av fundamental betydning for norsk fiskerinæring. Men jeg vil gjerne utfylle fru Halvorsens spørsmål. Landbruksministeren gjorde det klart at i den utstrekning han på vegne av Regjeringen fremmer en slik proposisjon, er det ikke med påholden penn fra Stortinget. Da har Regjeringen en selvstendig overbevisning om at dette er en god avtale for Norge. Kan jeg oppfatte statsråd Angelsens svar slik at han også oppfatter denne avtalen som en god avtale for Norge? Statsråd Peter Angelsen (Sp): Som jeg sa i mitt forrige svar, innebærer den avtalen som vi nå skal legge fram for Stortinget, at det har skjedd endringer i EU-markedet som Norge må forholde seg til. Det er ikke bare positive sider ved de endringer som har skjedd i EU-markedet, men Norge må selvfølgelig forholde seg til det, og sett ut fra en totalvurdering vil det være en fordel for norsk fiskerinæring å slutte seg til avtalen. Gjennom utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området ble Norge en del av EUs felles kontrollsystem for mat og levende dyr, samtidig som Norge påtok seg oppgaven med å fungere som EUs yttergrense ved import fra tredjeland, det vil si land utenfor EU/EØS. Det er samtidig viktig å understreke at det ikke var noe i veterinæravtalen som påvirket mengden av import til Norge. Dette reguleres gjennom importvernet som eventuelt liberaliseres gjennom tollreduksjoner og/eller tollfri import. I ettertid er det kommet færre motforestillinger mot veterinæravtalen enn hva som var tilfelle da denne ble behandlet på slutten av 1990-tallet. På flere områder er det norske regelverket styrket, og Norge deltar aktivt i det veterinærfaglige samarbeidet i Europa, både gjennom Europakommisjonens komiteer og arbeidsgrup- 23 Referat fra muntlig spørretime er lagt ut på Stortingets hjemmesider: Publikasjoner/Referater/

29 29 per og gjennom det vitenskapelige arbeidet i EFSA. Det har dessuten ikke vært rapportert om betydelige problemer med veterinær grensekontroll for norsk eksport ved grensepassering til EU. Samtidig innebærer veterinæravtalen at Norge i større grad er nødt til å stå sammen med EU om iverksetting av tiltak når det oppstår grenseoverskridende problemer med sykdomsutbrudd. En illustrasjon på dette var håndteringen av utbruddet av munn- og klovsyke i EU i Håndtering av munn- og klovsyke 24 Noen av konsekvensene av veterinæravtalen kom til syne da det i februar 2001 ble oppdaget omfattende utbrudd av munn- og klovsyke i Storbritannia. Etter hvert spredte sykdommen seg til Frankrike og Nederland. Utbruddet førte til at EU innførte importforbud for kjøtt og meieriprodukter fra Storbritannia og etter hvert også fra de andre landene der sykdommen var påvist. EUs reaksjoner bygde på prinsippet om regionalisering, det vil si at importrestriksjonene skulle begrenses til å være rettet mot de land og de områder der sykdommen fantes og kunne antas å være spredt innenfor. Norge var på dette tidspunkt forpliktet av EUs regelverk på det veterinære området gjennom EØS-avtalen. Norge var dermed i praksis underlagt de tiltak EU bestemte seg for å gjøre for å håndtere utbruddet av munn- og klovsyke, inkludert kontrollbestemmelser og eventuelle importrestriksjoner. Norge fulgte i første omgang opp EUs tiltak. I slutten av februar og begynnelsen av mars 2001 opplevde den norske arbeiderpartiregjeringen et sterkt press fra andre politiske partier og fra bondeorganisasjonene om å innføre et generelt importforbud fra hele EU/EFTAområdet for øvrig i likhet med hva blant andre USA og Canada allerede hadde gjort. Regjeringen stod først imot det interne presset, men 14. mars valgte den likevel å innføre et generelt importforbud overfor EU/ EFTA, i første omgang gjeldende for 14 dager. Forbudet gjaldt både kommersiell import og privat import og var et tiltak som gikk lenger enn EUs tiltak. Den norske grensen ble dermed «stengt» for innførsel av kjøttog meieriprodukter i tillegg til en rekke andre animalske produkter. Spesielt hardt rammet ble de svenske kjøpmennene på den andre siden av grensen, noe som bidro til skarpe reaksjoner fra svensk hold. Regjeringens beslutning ble gjort etter råd fra veterinære fagmyndigheter i dette tilfellet Veterinærinstituttet og Statens Dyrehelsetilsyn. Norge argumenterte for at den kunne innføre mer omfattende tiltak enn 24 For en analyse av denne saken, se Borgen og Veggeland (2002) og Lie og Veggeland (2010). EU ut i fra muligheten som følger av EØS-avtalens sikkerhetsklausuler. Sikkerhetsklausulene i veterinærregelverket, som også finnes i EUs regelverk, innebærer at landene kan iverksette midlertidige ensidige tiltak som kan medføre stans i handelen, når dette vurderes som nødvendig for å beskytte folke- eller dyrehelsen. Forutsetningen er at tiltaket er tilstrekkelig faglig vurdert. Norske myndigheters beslutning om ensidige importrestriksjoner ble gjort på grunnlag av faglige vurderinger gjort av norske veterinærmyndigheter. Problemet var at det var et sprik mellom disse vurderingene og de faglige vurderingene som var gjort av EUs veterinærmyndigheter. Norske myndigheter hadde problemer med å argumentere for hvorfor Norge skulle stille i en vesentlig annen situasjon enn de andre landene i EØS som heller ikke hadde utbrudd av munn- og klovsyke. Europakommisjonen reagerte overfor Norge ved å vise til at importforbudet var et brudd med EØS-avtalen og at den norske faglige begrunnelsen ikke var god nok til å legitimere forbudet. Det ble også vist til at man forventet at Norge skulle stille seg solidarisk og gjennomføre de tiltak EU mente var tilstrekkelige i den aktuelle situasjonen. Europakommisjonen oppfattet dette som desto viktigere siden den hadde planer om å rette klager mot land utenfor EU/EFTA (ikke minst USA) for det den mente var for omfattende importrestriksjoner i henhold til WTOs SPS-avtale. Et mest mulig enhetlig Europa var derfor ønskelig. Norske myndigheter ble kalt inn på teppet av Europakommisjonen for å forklare og begrunne sine tiltak. EU ga signaler om at Norge gjennom sin ensidige håndtering av munn- og klovsyke situasjonen, risikerte sanksjoner fra EU, for eksempel ved at Norge ville bli nektet deltakelse i EUs faste veterinærkomité. I norske medier ble det også spekulert i om norsk fiskeeksport kunne bli rammet, for eksempel ved gjeninnføring av kostbar og tidkrevende grensekontroll for norsk fisk til EU-land. Den norske regjeringen opplevde på denne måten et krysspress: EU presset på for at Norge skulle moderere importforbudet, mens norske bondeorganisasjoner og flere norske partier presset på for at forbudet skulle opprettholdes. Presset omfattet både faglige og politiske hensyn. Etter råd fra fagmyndighetene valgte den norske regjeringen å oppheve importforbudet med virkning fra 6. april. Landbruksministeren meddelte at han i denne situasjonen også måtte ta politiske hensyn. Det syntes dessuten som om også veterinære fagmyndigheter hatte tatt politiske hensyn som del av beslutningsgrunnlaget. Statens Dyrehelsetilsyn ga følgende råd til Landbruksdepartementet i forbindelse med opphevelsen av importforbudet:

30 30 Den konflikt som er oppstått i forhold til øvrige lands fagmyndigheter ved at Norge har gjennomført unilaterale sikkerhetstiltak kan ikke utelates i våre overveininger. Det er av reell betydning for Norge å ha tilgang til den informasjon og de diskusjoner som foregår i EUs faste veterinærkomité (SVC) for at vi kan treffe gode smitteforebyggende tiltak. 25 Resultatet ble at Norge gikk bort fra sine unilaterale tiltak og la seg på samme linje som EU. Fra enkelte hold ble det påpekt at episoden illustrerte hvordan utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området hadde begrenset de handlingsalternativene norske myndigheter har til rådighet ved sykdomsutbrudd innenfor EØS-området. Episoden illustrerer uansett hvordan utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området har bidratt til at Norge i større grad må stå sammen med EU om fellestiltak når det oppstår sykdomsutbrudd på det veterinære området som berører flere land. Håndteringen av munn- og klovsyke illustrerer også at hensynet til EØS-avtalen kan bidra til at ikke bare faglige vurderinger, men også politiske og til dels økonomiske hensyn vil være en del av premissgrunnlaget ved innføring av sykdomsbekjempende tiltak rettet mot importert mat. Slike hensyn vil også ofte inngå som del av premissgrunnlaget ved håndtering av smitteutbrudd uavhengig av EØS-avtalen. EØSavtalen bidrar imidlertid til at Norges forhold til EU blir en viktig ramme å forholde seg til når vurdering av tiltak gjøres. Direktiver for tilsettingsstoffer EU vedtok i 1988 et rammedirektiv (Rådsdirektiv 89/107/EØF) om innbyrdes tilnærming av medlemsstatenes lovgivning om tilsettingsstoffer i mat (St. prp. nr.12 ( )). Dette direktivet ble også innlemmet i EØS-avtalen, noe som gjør at Norge dermed er forpliktet gjennom EØS-avtalen til å iverksette de regler som EU vedtar innenfor rammen av dette direktivet. EU vedtok i tre tilsettingsstoffdirektiver som egentlig skulle vært innlemmet i EØS-avtalen, men som inneholdt elementer der Norge ønsket å bevare nasjonale bestemmelser. 26 Norske myndigheter 25 Statens Dyrehelsetilsyn: Munn- og klauvsjuke i Europa - Råd om oppheving av visse sikkerhetstiltak, 6. april Lastet ned 6.april 2001 fra: 26 Direktivene det gjaldt var: Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/2EF av 20. februar 1995 om andre tilsetningsstoffer til næringsmidler enn fargestoffer og søtstoffer, Europaparlaments- og rådsdirektiv 94/36/EF av 30. juni 1994 om fargestoffer til bruk i næringsmidler og Europaparlaments- og rådsdirektiv 94/35/EF av 30. juni 1994 om søtstoffer til bruk i næringsmidler. anså de fleste tillatte stoffene og mengdebegrensningene som fulgte av direktivene, å være uproblematiske, men så visse helsemessige betenkeligheter med reglene for bruk av enkelte stoffer. I St.meld.nr.40 ( ) stod det følgende: Regjeringen mener det foreligger faglige vurderinger som gir grunnlag for å opprettholde nasjonale bestemmelser for fem azofargestoffer, søtstoffet cyklamat og konserveringsmidlene nitritt og nitrat. Danmark og Sverige hadde for øvrig også motforestillinger mot direktivene. Deres motforestillinger var delvis de samme som Norges. Europakommisjonen avslo Sveriges og Danmarks anmodning om å få unntak fra regelverket. Høsten 1999 avslo Europakommisjonen også Norges anmodning om unntak, hovedsakelig med henvisning til Sveriges og Danmarks avslag. Norske myndigheter arbeidet likevel videre med sikte på å få i stand alternative løsninger med Europakommisjonen. Norge lyktes imidlertid ikke med å få unntak fra de tre tilsettingsstoffdirektivene. Europakommisjonen viste til at det ikke var tilstrekkelig faglig grunnlag for å få unntak og at de bekymringer norske myndigheter eventuelt hadde, kunne følges opp nasjonalt gjennom mindre inngripende tiltak, først og fremst gjennom merking og forbrukerinformasjon. Den norske regjeringen opprettholdt sine faglige betenkeligheter. Arbeiderpartiregjeringen la likevel fram en proposisjon for Stortinget høsten 2000 som anbefalte at direktivene skulle innlemmes i EØS-avtalen. I denne proposisjonen viste regjeringen til at Norge på grunnlag av artikkel 102 i EØS-avtalen, kan reservere seg mot å gjennomføre EF-direktiver i norsk rett (jf. den såkalte reservasjonsretten), men at dette kan ha store konsekvenser for eksportindustrien (St.prp.nr.12 ( )). På bakgrunn av Europakommisjonens avvisende holdning og de potensielle negative følgene av å skulle bruke reservasjonsretten, endte dermed regjeringen med å anbefale Stortinget å vedta at direktivene skulle innlemmes i norsk rett. Når det gjaldt direktivet som omfattet søtningsstoffet cyklamat, anbefalte regjeringen å godkjenne dette, men samtidig be om en overgangsordning som skulle vare til Europakommisjonen hadde revurdert grenseverdiene i direktivet på grunnlag av nye anbefalte maksimums grenseverdier som var anbefalt av EUs vitenskapskomité. Regjeringen viste samtidig til at de negative konsekvensene av å innlemme direktivene ville være begrensede ettersom sentrale næringsorganisasjoner i Norge hadde uttalt at deres holdning var at de ville følge dagens praksis i matproduksjonen uavhengig av de nye EU-direktivene. Ettersom det for mange av de relevante produktene er slik at mesteparten av det som spises er nasjonalt produsert, ble løftet som ble gitt av næringen ansett som betryggende for

31 31 forbrukerne ut i fra et helseperspektiv. Forbrukerrådet foretok senere undersøkelser, der det ble hevdet at løftene i varierende grad var blitt fulgt opp. Regjeringens proposisjon om innlemmelse av de tre tilsettingsstoffdirektivene, ble gjenstand for en omfattende behandling og debatt i Stortingets næringskomité. I denne prosessen ble det innehentet en rekke nye supplerende vurderinger. Disse vurderingene var blant annet knyttet til konsekvenser for folkehelsen av å vedta de nye reglene og ulike konsekvenser politisk og økonomisk av å eventuelt skulle anvende reservasjonsretten. Flertallet i Næringskomiteen bestående av representantene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Framskrittspartien, endte med å gå inn for å gjennomføre direktivene i norsk rett i tråd med regjeringens anbefaling (Innst.S.nr.104 ( )). Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre konkluderte i sin mindretallsmerknad med at de ville stemme imot direktivene som omfattet azofargestoffer og nitritt og nitrat, men ville stemme for regjeringens forslag om kombinasjonen av å godkjenne direktivet som omhandlet søtstoffet cyklamat, og samtidig be om en overgangsordning. Representanten fra Senterpartiet gikk i sin merknad inn for at Norge skulle anvende reservasjonsretten i EØS-avtalen og reservere seg mot alle de tre tilsettingsstoffdirektivene. Representanten ville derfor stemme imot regjeringens innstilling i sin helhet. Også Sosialistisk Venstreparti varslet at de ville stemme imot alle tre direktiver. Næringskomiteens innstilling ble behandlet i Stortingets plenum i januar Voteringen endte med at 68 stemte for og 34 stemte imot komiteens innstilling om å innlemme direktivet om fargestoffer til bruk i næringsmidler og direktivet om bruk av andre tilsetningsstoffer til næringsmidler enn fargestoffer og søtstoffer. Når det gjaldt innlemmelse av direktivet om søtstoffdirektivet, stemte 87 for og 15 imot. Stortinget støttet dessuten enstemmig forslaget om å be regjeringen om å fremme et forslag som presiserer kravene til tydelig og lettfattelig vare- og innholdsdeklarasjoner/- merking for næringsmidler. Stortinget ba samtidig regjeringen om å gjennomføre informasjonstiltak overfor norske forbrukere når det gjelder bruk av tilsettingsstoffer i næringsmidler. Norge endte med andre ord med å overta hele det omdiskuterte regelverket til EU relatert til tilsettingsstoffer i mat. 27 Referat fra stortingsbehandlingen er lagt ut på Stortingets hjemmesider: Barnematdirektivene I 2002 var det ny debatt i Norge om hvorvidt det som nok en gang fra norsk hold ble ansett å være problematiske EU-direktiver, skulle godkjennes for innlemmelse i EØS-avtalen. Denne gangen gjaldt det de såkalte barnematdirektivene, det vil kommisjonsdirektiv 96/5/ EF av 16. februar 1996 om bearbeidede kornbaserte næringsmidler og barnemat for spedbarn og småbarn og de to kommisjonsdirektivene 98/36/EF av 2. juni 1998 og 99/39/EF av 6. mai 1999, som begge inneholder endringer i kommisjonsdirektiv 96/5/EF (St. prp.nr.74 ( )). Direktivene skulle i tråd med EØS-avtalen egentlig ha vært iverksatt samtidig med EUs medlemsland flere år tidligere. Norge hadde imidlertid sammen med Island i flere år arbeidet for enkelte unntak fra EUs regler. Årsaken var faglige motforestillinger mot spesielt maksimumsgrensene som var nedfelt i EU-direktivene for tilsetting av vitaminene A og D, protein, sukker og jern i barnegrøt. Statens ernæringsråd hadde gitt klare advarsler mot at Norge skulle tillate EUs maksimumsgrenser ettersom dette kunne føre til at barn med stort grøtinntak kunne få en helsemessig uheldig tilførsel av de aktuelle næringsstoffene. Dette synet ble støttet av Statens næringsmiddeltilsyn og Forbrukerrådet. De norske faglige vurderingene sto fast gjennom hele diskusjonen om barnematdirektivene. Norske myndigheter lyktes imidlertid ikke med å overbevise Europakommisjonen om nødvendigheten av at Norge på dette grunnlag skulle få unntak fra EUs regler. Etter at Norge ved to anledninger hadde vært med på å anmode om en særskilt nasjonal tilpasning til direktivene, ga Europakommisjonen en faglig begrunnet negativ tilbakemelding i januar Europakommisjonen viste igjen til at import av mat som er produsert etter EUs regler, må tillates, og at eventuell helsemessig risiko kan reduseres gjennom saklig og objektiv informasjon til forbrukerne. Europakommisjonen mente derfor at det ikke var grunnlag for å unnta direktivene fra EØS-avtalen. I St.prp.nr.74 ( ) fastholdt Bondevikregjeringen, bestående av Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, de faglige motforestillingene, men viste samtidig til at den hadde uttømt mulighetene for å forhandle fram spesialtilpasninger til EU-direktivene. Regjeringen viste videre til at betydningen både av EØSsamarbeidet og av det framtidige samarbeidet med EU om mattrygghet, tilsa at Norge måtte finne løsninger som var akseptable for EU. Den endte dermed med å anbefale at Stortinget skulle godkjenne innlemmelsen av barnematdirektivene i norsk rett. Regjeringen viste i den sammenheng til at det ville bli gjennomført kompenserende tiltak nasjonalt, blant annet gjennom informasjonstiltak og overvåkning av sammensetningen

32 32 av barnematprodukter, og at representanter for norsk matvarebransje og dagligvarehandel dessuten hadde uttalt at de uavhengig av EUs regler ønsket å beholde den eksisterende praksisen for beriking av barnemat. Med utgangspunkt i de kompenserende tiltakene var også nå Sosial- og helsedirektoratet og Statens næringsmiddeltilsyn klar for å gi støtte til at det var faglig forsvarlig å godkjenne barnematdirektivene. Innstillingen fra Stortingets næringskomité om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning om å innlemme barnematdirektivene i EØSavtalen, ble lagt fram i oktober 2002 (Innst.S.nr.3 ( )). Flertallet i næringskomiteen bestående av Høyre, Kristelig Folkeparti, Venstre og Arbeiderpartiet, støttet regjerings forslag, mens mindretallet bestående av Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, gikk imot. I voteringen i Stortinget la Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fram et felles forslag som gikk ut på at Norge skulle legge ned veto mot innføring av EUs barnematdirektiv. 28 Forslaget ble ikke vedtatt. Flertallsinnstillingen som anbefalte godkjenning av barnematdirektivene, ble dermed vedtatt med 70 mot 19 stemmer Norsk påvirkning på EUs regelverk: begrenset, men mulig Sakene over illustrerer hvordan Norge har fulgt opp og tilpasset seg til EUs regelverk, også på områder der det har vært klare motforestillinger i Norge mot reglene. Denne tilpasningen har skjedd uavhengig av hvilke partier som har vært i regjering. Norske myndigheter har vurdert bruken av den såkalte reservasjonsretten/ vetoretten, men har så langt vurdert de potensielle kostnadene ved å motsette seg EUs regler til å være for høye. Resultatet har vært at Norge så langt har iverksatt alle EUs regler som har vært relevante for EØSavtalen. Dette illustrerer den begrensede handlefriheten Norge i praksis har under EØS-avtalen til å oppnå unntak når først EU har vedtatt nye EØS-relevante regler. Spørsmålet er da i hvilken grad Norge kan påvirke EUs regelverksarbeid før de blir formelt vedtatt? Norge har tilgang til en rekke komiteer og arbeidsgrupper, der representanter for Europakommisjonen og EUs medlemsland diskuterer forslag til nytt regelverk. Representanter for norske myndigheter, først og fremst fra Mattilsynet, med også fra de tre matdepartementene, deltar her på linje med representanter for EUs 28 Referat fra stortingsbehandlingen er lagt ut på Stortingets hjemmesider: medlemsland bortsett fra at de ikke er med på formelle vedtak. Det er først og fremst i denne lovforberedende fasen at Norge kan påvirke EUs regelverk. Norsk forvaltning er sterkt engasjert i dette arbeidet, noe som illustreres gjennom Mattilsynets omfattende møtevirksomhet. I 2008 deltok Mattilsynet på til sammen 258 møter i arbeidsgrupper og komiteer under Europakommisjonen og i 2009 på til sammen 197 møter. 29 Vedlegg 1 til dette notatet gir en oversikt over mange av de komiteer og arbeidsgrupper der Mattilsynet deltar. Mange av gruppene har hyppige møter, og tjenestemenn fra Norge som deltar opplever også at det skapes et fellesskap mellom deltakerne på disse møtene. Både den norske delegasjonen i Brussel og de tre matdepartementene er involvert sammen med Mattilsynet i koordinering av deltakelsen rettet mot arbeidsgrupper og komiteer under Europakommisjonen. Matdepartementene og Mattilsynet diskuterer hver uke posisjoner i EU-arbeidet, der relevante fagråder ved den norske delegasjonen i Brussel også kan delta på telefon (Lie og Veggeland 2010). Det er også verdt å nevne at det på mat- og landbruksfeltet er ansatt flere norske tjenestemenn i Europakommisjonen som såkalte nasjonale eksperter. De nasjonale ekspertene arbeider for og er underlagt styringen til Europakommisjonen. De kan likevel være viktige som informasjonskanaler for norske myndigheter. Systemet med komiteer og arbeidsgrupper er viktig både som informasjonskanal og som påvirkningskanal. Mattilsynet utarbeider en kommentert dagsorden før alle møter, der saker som skal diskuteres, aktuelle problemstillinger, og hvilke norske interesser som berøres. Saker som skal opp på møter i EU diskuteres hver fredag på koordineringsmøter mellom de tre matdepartementene, Mattilsynet og eventuelt andre berørte departementer. Norske deltakere på arbeidsgruppemøter skriver rapporter fra møtene som sendes til departementene og publiseres på Mattilsynets regelverksutviklingssider. Gjennom deltakelsen får norske representanter innblikk i og tilgang til premisser som legges i den tidlige fasen av EUs lovgivningsprosess. Dette åpner samtidig for at Norge kan søke å påvirke regelverksarbeidet i EU ved å framføre godt faglige funderte argumenter i samsvar med norske interesser (Lie og Veggeland 2010; Veggeland 2004, s. 196). I regjeringens Europastrategi står det følgende om deltakelsen: Norske delegater i 29 Jf. oversikter lagt ut på Mattilsynets hjemmeside: mattilsynet.no/

33 33 komiteer, arbeids- og ekspertgrupper har samtidig et selvstendig og løpende ansvar for å fange opp nye saker av politisk viktig karakter og/eller som berører norske interesser og sørge for en avklaring av norsk holdning i disse sakene (Europastrategi for matområdet 2010, s. 6). Deltakelsen inneholder på denne måten en utfordring både når det gjelder å fange opp signaler tidlig i EU-systemet, og å sørge for å koordinere og avklare hvilke norske interesser som skal framføres på møter i Brussel. Tommelfingerregelen er at det er viktig å framføre argumenter så tidlig som mulig i prosessen. En viktig del av arbeidet blir samtidig å etablere nettverk og kontakter hvor erfaringer, kunnskap, ideer og mulige løsninger kan presenteres og diskuteres og der det også er mulig å identifisere aktører som har samsvarende syn som Norge. Dette vil igjen kunne danne grunnlag for å danne saksspesifikke allianser. Norges mulighet for påvirkning er dermed primært knyttet til de uformelle delene av EUs beslutningsprosess, det vil si i den delen av prosessen der det foregår uforpliktende diskusjoner, men ikke foretas formelle vedtak. Spørsmålet er samtidig hvor god gjennomslagskraft Norge kan ha på matfeltet i dette systemet? Ansatte i matforvaltningen som deltar på møter i Brussel understreker først og fremst betydningen av å ha god fagkompetanse, være god forberedt og være i stand til å framføre godt faglige funderte argumenter på møtene. 30 Dersom norske representanter har stor fagekspertise på et bestemt saksområde, øker også sannsynligheten for å få gjennomslag for norske synspunkter på møtene. Det vil ikke minst være slik at gjennomslagskraften øker hvis EU mangler fagekspertise og kompetanse på saksfeltet. Et eksempel på et slikt saksfelt er fiskehelse, der Norge har spesielt god kompetanse. I intervjuer har flere norske representanter pekt på at Norge har fått gehør og dermed kunne påvirke regelverksutformingen, på nettopp dette feltet. Påvirkningsmulighetene vil også kunne øke dersom Norge har sterke interesser i en sak der det i EU ikke er sterke motforestillinger mot de norske synspunktene. Kontinuitet og opparbeidet erfaring kan også øke gjennomslagskraften. Den ene av fagrådene ved den norske delegasjonen i Brussel har påpekt at Norge kan utnytte det som i utgangspunkt må betraktes som en ulempe, nemlig det å ikke ha stemmerett. Manglende stemmerett gjør at Norge er avskåret fra å drive taktisk stemmegivning. Dette kan igjen styrke troverdigheten i argumentasjonen. Det er samtidig slik at det for Norge kan være vanskelig å nå fram med helt særegne norske interesser, noe sakene som er beskrevet over også illustrerer. Norge må gjennom deltakelsen i Europakommisjonen bidra til fellesskapsløsninger og tilpasse seg til de kompromiss som gjøres mellom 27 medlemsland. EUs system med komiteer og arbeidsgrupper gir dermed Norge en viss mulighet til å komme innspill i EUs regelverksarbeid, noe som til en viss grad kan kompensere for manglende formell innflytelse. Det er samtidig vanskelig å måle i hvor grad Norges innspill i praksis har hatt på utfallet i EUs lovgivningsprosess. Ofte vil påvirkning skje gjennom allianser og samarbeid med andre land som deler norske interesser Overvåkning og kontroll: norsk tilsyn som del av et europeisk tilsynssystem EØS-avtalen forutsetter at regelverksutviklingen og håndhevelsen av reglene i EFTA-landene i EØS er mest mulig parallell med utviklingen i EU (Sejersted med flere 2004). Europakommisjonen overvåker hvorvidt de 27 medlemslandene i EU etterlever EU-reglene, mens det er EFTAs overvåkningsorgan ESA som overvåker hvorvidt EFTA-landene Island, Norge og Liechtenstein etterlever EØS-regelverket. ESA gjennomfører hvert år flere inspeksjoner av det norske tilsynssystemet. Det varierer ellers hvilket tema som skal være i fokus på inspeksjonene, om det er kjøtt, meieri, sjømat, grensekontroll osv. Tabell 3.1 gir en oversikt over ESA-inspeksjoner på matfeltet og det veterinære området fra 1995 til Opplysninger og vurderinger fra informanter bygger på intervjuer med norske tjenestemenn i Brussel på våren 2009 samt oppfølgingsspørsmål våren 2010 som ble foretatt av Amund Lie og i forbindelse med arbeidet med boken Globalisering og matpolitikk, Universitetsforlaget, 2010.

34 34 Tabell 3.1 ESA-inspeksjoner i Norge Dyrevelferd Dyrefôr 1 Grensestasjoner Kontrolltiltak dyresykdom Fisk og sjømat Matkontrollsystemer Ferskt kjøtt Kjøttprodukter Melk og melkeprodukter 1 1 Fjærfe- og kyllingkjøtt Reststoffer Transmissible Spongiform Encephalopathies (TSE) Kjøtt fra vilt og viltoppdrett 1 1 Drikkevann 1 Sporbarhet 1 Merkebestemmelser på dyr og kjøtt 1 Totalt og en korrigert stor mengde basert på inspeksjoner. Mattilsynets årsrapporter. Etter dette har antallet vært mellom to og åtte inspeksjoner årlig. Denne utviklingen kan forklares med flere forhold. 32 Det var ekstra behov for inspeksjoner de første årene etter at EØS-avtalen trådte i kraft. Utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området i 1999 førte til at Norge skulle fungere som EUs yttergrense for veterinær grensekontroll overfor tredjeland. Dette skapte behov for omfattende inspeksjoner av grensekontrollstasjoner i Norge. I tråd med EUs linje har dessuten ESA over tid i større grad vektlagt systemkontroll, noe som har redusert mengden inspeksjoner av enkeltvirksomheter. ESA-inspektørene holder som regel først møter med 31 Tallene i tabell 3.1 bygger på flere kilder. For perioden er tallene hentet fra Veggeland (2002: 55), der tallene igjen er hentet fra ESAs inspeksjonsrapporter. Tallene for er hentet fra ESAs inspeksjonsrapporter som er lagt ut på ESAs hjemmesider: Tallene for er dobbeltsjekket og korrigert basert på Mattilsynets årsrapporter. 32 Bygger delvis på samtale med ansatt i ESA. 31 Tallene i tabell 3.1 bygger på flere kilder. For perioden er tallene hentet fra Veggeland (2002: 55), der tallene igjen er hentet fra ESAs inspeksjonsrapporter. Tallene for er hentet fra ESAs inspeksjonsrapporter som er lagt ut på ESAs hjemmesider: Tabell 3.1 viser at ESA fra 1995 til 1999 gjennomførte relevante representanter Tallene for for Mattilsynet er og dobbeltsjekket matdepartementene. ESA følger deretter med Mattilsynet på inspeksjoner i konkrete virksomheter. Dette kan dreie seg om foredlingsbedrifter, slakterier, serveringssteder, grensekontrollstasjoner osv. og omfatter både landbruks-, og sjømatområdet. Til slutt holdes det gjerne et avslutningsmøte der involverte inspektører og representanter for relevante matdepartementer er til stede. ESAs primære oppgave er å kontrollere at det norske tilsynssystemet fungerer i tråd med EØS-avtalens regler, det vil i praksis si i tråd med EUs regler. ESA driver med andre ord først og fremst tilsynskontroll. ESA påpeker på grunnlag av inspeksjonene eventuelle mangler knyttet til Norges etterlevelse av forpliktelsene under EØS-avtalen. Ved oppdagede brudd på EØSavtalens forpliktelser, enten det gjelder gjennomføring, anvendelse eller tolkning av en EØS-regel, kan ESA bringe saken inn for en annen institusjon i to-pilar systemet, nemlig EFTA-domstolen. Denne domstolen har oppgaver som tilsvarer de oppgavene EU-domstolen har overfor EUs medlemsland. Det innebærer at den har kompetanse til å felle dommer når det gjelder EFTA-staters brudd på EØS-forpliktelsene, løse

35 35 tvister mellom to eller flere EFTA-stater, håndtere klager over vedtak gjort av EFTAs overvåkningsorgan, og komme med rådgivende uttalelser til domstoler i EFTA-statene om tolkningen av EØS-reglene (Sejersted med flere 2004). En typisk ESA-inspeksjon vil foregå ved at inspektører fra ESA følger med ansatte fra Mattilsynets hovedkontor og representanter for relevante region- og distriktskontorer (Lie og Veggeland 2010). Inspektører fra EUs inspeksjonsenhet Food and Veterinary Office deltar enkelte ganger som observatører, både på møter og under konkrete inspeksjoner. I forbindelse med inspeksjonene er det vanlig at det holdes ekstra møter ved Mattilsynets distriktskontorer før selve inspeksjonen. Etter at inspeksjonsrunden er over gir ESA-inspektørene en oppsummering av sine kommentarer for hver av virksomhetene som besøkes, og både ansatte ved virksomheten og representanter for Mattilsynet får anledning til å kommentere oppsummeringen. Regelbrudd omtales og påtales i inspeksjonsrapporter som publiseres i etterkant av inspeksjonsrundene. Norske myndigheter får en frist til å sørge for at det blir rettet opp i eventuelle brudd med EØS-regelverket. Gjennom å gi råd og informasjon, felles inspeksjoner med Mattilsynet, møtevirksomhet, og kommentarer til regelbrudd, bidrar ESA til at Mattilsynet driver et tilsyn som samsvarer med regelverket i EØS-avtalen. Målet er å få evaluert rutiner og systemer med sikte på forbedringer forbedringer som i praksis vurderes opp mot EU-regelverket. Det norske tilsynssystemet får dermed en dobbeltrolle: som tilsynsenhet underlagt matdepartementene i Norge, og som forvalter og praktisk gjennomfører av et norsk regelverk som i stor grad er harmonisert med EU-regelverk gjennom EØSavtalen. Det norske tilsynssystemet er på denne måten tett integrert i et bredere europeisk tilsynssystem, der måten tilsynet drives på innenfor EØS-området vurderes opp mot et felles sett av regler regler som er utarbeidet i EU Utenfor: utviklingen i norsk landbruk og matvarehandel Mens reguleringen av matfeltet i praksis er tett integrert med EU gjennom EØS-avtalen, både når det gjelder regelverk, lovgivningsprosesser og tilsynsvirksomhet, er den generelle landbrukspolitikken holdt utenfor EØS-samarbeidet. Det norske regelverket på landbruksfeltet er ikke forpliktet av EUs regler i den felles landbrukspolitikken (CAP: Common Agricultural Policy), og norske myndigheter har ikke den samme tilgangen til EUs beslutningssystem som de har på matfeltet. Det samme gjelder i fiskeripolitikken. Utviklingen i norsk landbruk har på den måten skjedd utenfor EUs beslutningsprosesser og formelt sett uavhengig av EUs felles politikk. Det er imidlertid ikke dermed sagt at utviklingen på landbruksfeltet i Norge har skjedd upåvirket av utviklingen i EU. Både EØSavtalen, bilaterale avtaler mellom EU og Norge som berører handelen med landbruksvarer, og nærheten til EU-markedet, er faktorer som påvirker norsk landbruk og landbruksbasert matindustri. Jeg skal her se nærmere på hvordan norsk landbruk og landbruksbasert matindustri har utviklet seg gjennom utenforskapet på landbruksfeltet Eksport og import 33 WTO-avtalen, EØS-avtalen, Norges andre avtaler med EU, og EFTAs frihandelsavtaler utgjør de sentrale rammebetingelsene for Norges handel, inkludert handelen med landbruksvarer. Som vist tidligere er EØS-avtalens artikkel 19 og protokoll 3 spesielt interessante i forbindelse med handelen med landbruksvarer mellom Norge og EU. Vi skal se nærmere på hvordan handelen med landbruksvarer og bearbeidede landbruksvarer har utviklet seg siden begynnelsen av 1990-tallet. 33 Import- og eksportstatistikken er her målt i mengde (kg). Statistikk målt i verdi viser imidlertid i grovt sett det samme bildet når det gjelder utviklingen over tid (se Nordlund 2010).

36 36 Figur 3.1: Eksport av jordbruksvarer fra Norge til EU (i kg.) (Kilde: SSB) Figur 3.2: Import av jordbruksvarer til Norge fra EU (i kg.) (Kilde: SSB) Vi ser av figur 3.2 at det har vært en gradvis og betydelig økning av importen av jordbruksvarer fra EU siden I perioden 1990 til 2010 har det faktisk skjedd en femdobling av importen fra ca kg til tett oppunder kg. Figur 3.1 viser at Norge opplevde et løft i eksporten etter at Sverige, Finland og Østerrike ble medlemmer av EU i 1995, men veksten har vært moderat etter det. På aggregert nivå har dermed ikke norske eksportører vært i stand til å utnytte det potensialet som ligger i tollreduksjoner og tollfrie kvoter tilsvarende det eksportører i EU-landene har gjort. Det er også verdt å merke seg at eksportmengden er betydelig lavere enn importmengden. Det kan også være interessant å se nærmere på hvordan utviklingen i importen har vært på noen av kjerneproduktgruppene i jordbruket, som kjøtt, meieri og frukt og grønnsaker.

37 37 Figur 3.3: Import av frukt og grønnsaker til Norge fra EU (i kg.) (Kilde: SSB) Figur 3.3 viser en gradvis, men relativt liten økning i import av frukt fra EU. Når det gjelder import av grønnsaker fra EU, har derimot skjedd en sterk økning. I 2010 var mengden import omkring fem ganger så stor som i begynnelsen av 1990-tallet. Figur 3.4: Import av kjøtt og meieriprodukter til Norge fra EU (i kg.) (Kilde: SSB) Figur 3.4 gir to ulike situasjonsbeskrivelser for import av henholdsvis kjøtt og meieriprodukter. Mengde import av kjøtt fra EU varierer til dels betydelig fra år til år. Den totale importen må dessuten sies å være liten. Også mengden import av meieriprodukter er samlet sett fortsatt liten. Samtidig ser vi en jevn og klar vekst i importen siden begynnelsen av 1990-tallet. Importmengden er omkring åtte ganger høyere i 2010 enn den var i begynnelsen av 1990-tallet. Det er spesielt osteimporten som gjør utslag her, men i senere år har det også vært en betydelig økning i import av yoghurt. Det er i den forbindelse verdt å merke seg at yoghurt både inngår som meieriprodukt under artikkel 19 (yoghurt naturell) og som RÅK-vare (yoghurt med frukt, sukker etc.).

38 38 Figur 3.5: Import av meieriprodukter fra Norge til EU (i kg.) (Kilde: SSB) Figur 3.5 illustrerer hvordan økningen i import av meieriprodukter inkludert RÅK tok av fra midten av 2000-tallet. Dette kan i stor grad forklares med økning i import av RÅK-yoghurt. Av meieriproduktene er nettopp ost og yoghurt to av de sentrale importvarene. Jeg skal nå se nærmere på handelen med RÅK-varer mellom EU og Norge. Figur 3.6: Eksport av RÅK-varer fra Norge til EU (i kg.) (Kilde: SSB)

39 39 Figur 3.7: Import av RÅK-varer fra EU til Norge (i kg.) (Kilde: SSB) Figur 3.7 viser at importen av RÅK-varer følger et tilsvarende mønster som den totale importen av jordbruksvarer. Det var et visst løft i importen etter at Sverige, Finland og Østerrike ble medlemmer av EU og en jevn økning fra da av. Siden 1990 har det vært en seksdobling i importen fra EU. Når det gjelder eksport av RÅK-varer, viser figur 3.6. et løft umiddelbart etter 1995, men på 2000-tallet har faktisk eksportmengden vist en nedgang. Målt i antall kg var importen i 2010 omkring tolv ganger så høy som eksporten. Det kan også være interessant å se nærmere på utviklingen i importen innenfor noen utvalgte produktgrupper. Figur 3.8: Import av noen utvalgte RÅK-varer fra EU til Norge (i kg.) (Kilde: SSB) Import av kaker, kjeks, pizza og brødvarer har vært den produktgruppen med klarest importøkning. Vi ser imidlertid betydelig vekst både når det gjelder deiger og blandinger, sjokolade og sukkervarer med kakao og tilberedte næringsmidler ellers (som blant annet omfatter proteinkonsentrater, fettemulsjoner, fløteerstatning m.m.). Igjen er det verdt å merke seg økningen som skjer for flere av gruppene etter at Sverige, Finland og Østerrike ble medlemmer i EU i 1995 samtidig med at WTO-avtalen trådte i kraft. Figur 3.8

40 40 illustrerer at det for enkelte produktgrupper har skjedd en betydelig importøkning. Deler av matindustrien har dermed opplevd en reell konkurranseeksponering fra utenlandske produsenter i EU siden begynnelsen av 1990-tallet. Det er i denne forbindelse viktig å merke seg at det er forskjell på den landbruksbaserte matindustrien som foredler kjøtt, melk, egg, korn og poteter, og den delen av matindustrien som produserer industrielt bearbeidede produkter (jf. RÅK-produkter) (Nordlund 2010:7). Den første er i stor grad tollbeskyttet og har et tett samspill med det norske landbruket, den andre er tollbeskyttet for de jordbruksvarene som inngår i RÅK-produktene. Deler av RÅK-industrien baserer seg i liten grad på norske jordbruksvarer, som for eksempel deler av drikkevarebransjen, og er dermed i liten grad avhengig av landbruket (ibid.). Samspillet med det norske landbruket vil derfor variere stort avhengig av produktsegment. Dette innebærer at også liberaliseringen av handelen med EU vil slå svært ulikt ut i ulike deler av matindustrien. Enkelte virksomheter står bedre rustet enn andre til å møte økt konkurranseeksponering som følger av importøkningene Sysselsetting, inntekter og overføringer Norsk landbruk og deler av den norske landbruksbaserte matindustrien har vært og er relativt sterkt skjermet fra utenlandsk konkurranse, ikke minst sammenliknet med EU-medlemmene der det internt skal være fri handel med mat og landbruksvarer. Norge har lenge ført en ambisiøs landbrukspolitikk med høye overføringer, sterkt importvern og klare målsettinger knyttet til produksjon og inntekt, og ivaretakelse av flere ikke-økonomiske hensyn, som for eksempel spredt bosetting, miljø og bevaring av kulturlandskap. Norges har også hatt en klar målsetting om å bevare en norsk matindustri, som i den grad det er mulig, baserer sin produksjon på norske råvarer. Spørsmålet er hvordan utviklingen i landbruket og den landbruksbaserte matindustrien har vært parallelt med Norges tettere integrering mot EU gjennom EØS-avtalen, herunder avtalene som har liberalisert handelen med landbruksvarer. Figur 3.9: Utvikling i antall gårdsbruk i Norge (Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket) Figur 3.9 viser at nedgangen i antall gårdbruk i Norge har skjedd jevnt og trutt tilsynelatende uavhengig av endringer i internasjonale rammebetingelser. Antall gårdsbruk er redusert fra i 1990 til i 2010.

41 41 Figur 3.10: Utvikling i antall årsverk i norsk jordbruk (Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket) Figur 3.10 viser en tilsvarende utvikling som figur 3.9. Antall årsverk er redusert fra i 1990 til i Til tross for at norsk landbrukspolitikk har vært utformet relativt skjermet fra internasjonal påvirkning, har dermed utviklingen når det gjelder sysselsetting gått i én retning: nedover. Hvordan har så inntektsnivået i jordbruket utviklet seg? Figur 3.11: Gjennomsnittlig inntektsnivå i jordbruket (Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket) 34 Justert i forhold til konsumprisindeksen. Den gjennomsnittlige inntekten per årsverk i jordbruket viser, målt i faste 2008 kroner, relativt stor grad av stabilitet. Utover på 2000-tallet har inntektsnivået vært på omtrent samme nivå som det var på begynnelsen av 1990-tallet. 34 Justert i forhold til konsumprisindeksen.

42 42 Figur 3.12: Overføringene til jordbruket (Kilde: Budsjettnemnda for jordbruket) Figur 3.12 viser at overføringene til jordbruket over jordbruksavtalen har vært relativ stabil i perioden Justert for konsumprisindeksen har det imidlertid vært en viss nedgang over tid. Poenget er uansett at Norge ved å stå utenfor EU har stått relativt fritt til å opprettholde et høyt støttenivå. I henhold til OECDs beregninger har Norge sammenliknet med andre land vært helt i toppen når det gjelder størrelsen på støtten til jordbruket (Knutsen 2009). WTOs landbruksavtale legger formelle begrensninger både på hvor sterkt skjermet norsk landbruk skal være gjennom tollsatser, og hvor mye støtte (gjennom budsjettstøtte og fastsatte målpriser) norske myndighet kan gi til norske bønder. Foreløpig har Norge hatt relativt stort handlingsrom innenfor rammen av WTO-regelverket, selv om WTO setter klare grenser for hvor høyt tollsatsene kan settes og hvor mye eksportstøtte og produksjonsavhengig støtte det kan gis. WTO-regelverket gir samtidig insentiver til å vri virkemiddelbruken i landbrukspolitikken i retning av såkalt produksjonsuavhengig støtte ( jf. såkalt grønn støtte i WTOs landbruksavtale), som er støtte som i prinsippet gis til bøndene uavhengig av hva og hvor mye som produseres på gårdsbruket. I EU har det for øvrig vært en klar dreining i retning av at en større andel av støtten til jordbruket gis i form av produksjonsuavhengig støtte (Nugent 2010). Denne støtten antas å være mindre handelsvridende. Poenget er at det per 2011 fortsatt er slik at både inntektsnivå og støttenivå i det norske jordbruket i liten grad er direkte påvirket av Norges forpliktelser overfor EU. Likevel har Norge som tidligere vist, valgt å inngå avtaler med EU basert på EØS-avtalens artikkel 19 og protokoll 3, som har medført gjensidige tollfrie importkvoter og større gjensidige tollreduksjoner enn det som følger av WTO-forpliktelsene. Dette er ikke konsesjoner som automatisk følger av EØS-avtalen, men som Norge og EU er blitt enige om gjennom nye forhandlinger. Norges forhold til EU har dermed betydning for i hvilken grad norsk landbruk og matindustri eksponeres for internasjonal konkurranse, til tross for at landbrukspolitikken ikke er en del av EØS-avtalen. Deler av den landbaserte matindustrien har i likhet med jordbruket, vært relativt godt beskyttet mot internasjonal konkurranse gjennom sterkt tollvern på sensitive produkter. Som importstatistikken over viser, har likevel konkurranseeksponeringen innenfor enkelte produktgrupper økt, blant annet som følge av konsesjoner overfor EU. Ser vi på utviklingen av antall sysselsatte i matindustrien i figur 3.13, viser den en gradvis reduksjon over tid.

43 43 Figur 3.13: Antall sysselsatte i norsk næringsmiddelindustri (Kilde: SSB) Matindustrien sysselsetter ca. 18,3 prosent av alle industriarbeidere (Nordlund 2010:17). Fra 1993 til 2009 gikk sysselsettingen i matindustrien ned med ca. 4,5 prosent, mens den i industrien totalt gikk ned ca. 2,3 prosent (ibid.). Fra 2008 til 2009 gikk imidlertid sysselsettingen i matindustrien noe mindre ned enn sysselsettingen i industrien totalt. Tilsvarende mønster gjelder utviklingen i antall bedrifter (Nordlund 2010:21). Sammenlikner vi Norge med utviklingen i EU-medlemmene Danmark, Sverige, og Finland etter at de to siste ble medlemmer av EU, ser vi i tabell 3.2 at den norske matindustrien ikke har opplevd noen dramatisk nedgang i antall sysselsatte. Dette gjelder ikke minst den norske kjøttindustrien, der det i perioden har skjedd en økning i antall sysselsatte. Det har også skjedd en økning i antall bedrifter og produksjonsverdi i denne sektoren. Tabell 3.2 Endring i antall sysselsatte, bedrifter og produksjonsverdi i kjøttindustrien og matindustrien i Norge, Sverige, Danmark og Finland (prosent) (Kilde: Nordlund (2010:48)) Norge Sverige Danmark Finland** Sysselsatte Matindustrien - 4,9-11,0-20,2-10 Kjøttindustrien 12,1-19,8-24,1-11,4 Bedrifter Matindustrien 17, ,5-5,4 Kjøttindustrien 7,0 2,5-35,8 5,9 Produksjonsverdi Matindustrien 54,7 14,7* 32,3 16,7*** Kjøttindustrien 62,3 24,3* 5,9 44,0*** *) Gjelder for perioden **) Tall for Finland gjelder for perioden ***) Gjelder utvikling i omsetning, ikke produksjonsverdi Tabell 3.2 kan gi en indikasjon på hvordan deler av norsk matindustri, og spesielt kjøttindustrien, har kunnet opprettholde en bestemt posisjon og struktur utenfor EU, sammenliknet med de tre nabolandene som er medlemmer av EU.

44 Andre utviklingstrekk: grensehandel og prisnivå Ett av de områdene som i mange år har vært diskutert i forbindelse med Norges forhold til EU, er grensehandelen. Hvordan høye norske priser på tobakk og alkohol, og på enkelte norske matvarer som kjøtt, har bidratt til handelslekkasjer til nabolandene, er elementer i denne diskusjonen. Da Sverige ble medlem av EU i 1995, ble utviklingen i grensehandelen i enda større grad aktualisert ettersom det ble antatt at prisnivået spesielt på enkelte matvarer i Sverige, ville bli ytterligere redusert. I debatten rundt 1994 om norsk og svensk medlemskap i EU, ble det brukt formuleringer som at grensen mot Sverige ville representere en eneste stor handledisk hvis Sverige ble EU-medlem og Norge ble stående utenfor. Hvordan har så utviklingen vært i senere år? Figur 3.14: Utvikling i norsk grensehandel (Kilde: SSB) Figur 3.14 viser at omfanget av grensehandelen i perioden har vært i en størrelsesorden på 9-10 milliarder kroner. Etter 2008 har det skjedd en klar vekst i grensehandelen, men dette kan også ses i sammenheng med gunstig kronekurs som har gjort spesielt svenske priser lavere sammenliknet med norske priser. Fra 2008 til 2009 steg grensehandelen med nærmere 1 milliard kroner. Sverige er klart viktigst når det gjelder den norske grensehandelen, og figur 3.15 viser at det er Strømstad knappe to timer fra Oslo-området som har en befolkning på godt over 1 million som er den dominerende destinasjonen. Figur 3.15 viser at omfanget av grensehandelen for ligger på mellom 8,8 og godt over 10 milliarder kroner. I all hovedsak blir det handlet tobakk, kjøtt og alkohol (Tufte 2007: 32).

45 45 Figur 3.15: Utvikling i grensehandel etter destinasjon (Kilde: SSB) Andre beregninger har vist at nordmenn kjøpte jordbruksvarer og mat (ekskludert alkohol og tobakk) i Sverige for omkring 2,9 milliarder kroner fra juli 2005 til juni 2006 (ibid.). Dette gjaldt varer som ost, kjøtt og mineralvann. Undersøkelsene gir en indikasjon på betydningen av grensehandelen ettersom den offisielle landbruksimporten fra Sverige til Norge i 2006 hadde en verdi på knappe 2,4 milliarder kroner (ibid.). Utviklingen i grensehandelen illustrerer at muligheten for betydelig handelslekkasje er til stede hvis prisnivået mellom Norge og nabolandene blir stort nok. Hvordan er så prisene i Norge sammenliknet med EU og andre land i Europa? Tabell 3.3 viser indekser fra Eurostat som gir grunnlag for å sammenlikne det relative prisnivået på mat, drikke og alkohol i ulike land i Europa vurdert opp mot gjennomsnittspriser i EU. Tabellen inneholder et utvalg av de 37 land som er med i studien fra Eurostat. Tabellen er dominert av land som velstandsmessig kan sammenliknes med Norge, men tabellen omfatter også noen av de fattigere landene i Europa, herunder de tre landene som i denne studien har lavest prisnivå sammenliknet med EU-gjennomsnittet. Sammenliknet med de 37 landene som er inkludert i studien, har Norge relativt sett det høyeste prisnivået både på mat/ikke-alkoholholdige drikker generelt og på alkohol og tobakk. Det er samtidig verdt å merke seg at det innenfor gruppen mat og ikke-alkoholholdige drikker er slik at Danmark har høyere prisnivå enn Norge på brød og cerealer, mens Sveits har høyere prisnivå på kjøtt. Norge har det klart høyeste prisnivået av alle 37 land på melk, ost og egg. Prisnivået i Sverige ligger i nærheten av EUs gjennomsnitt (bortsett fra på alkohol og tobakk), mens Finland generelt ligger et stykke over EU-gjennomsnittet på mat og ikke-alkoholholdige drikker. Finland er samtidig nærmere gjennomsnittet på tobakk og godt over på alkohol. Utenforlandet Sveits ligger som Norge generelt godt over gjennomsnittet i prisnivå på mat og ikke-alkoholdholdige drikker, men har relativt sett klart lavere prisnivå enn Norge på melk, ost og egg, og på alkohol og tobakk. Det er mange forhold som påvirker prisnivået på varer, som lønninger, generelt kostnadsnivå, avgifter, konkurranse i produsent- og detaljistleddet m.m., og det er ut i fra tabell 3.3 vanskelig å si hvor stor selvstendig betydning EU-medlemskap kan ha for prisnivået i medlemslandene. For eksempel har utenforlandet Island et prisnivå som ligger rundt gjennomsnittet i EU. Norge skiller seg ut som det landet med klart høyest prisnivå av de 37 landene som er med i studien. Det er likevel interessant at landbrukslandet Danmark også har et prisnivå som ligger såpass høyt over gjennomsnittet i EU.

46 46 Tabell 3.3 Sammenlikning prisnivå mellom utvalgte land i Europa og EU i 2009 (EU 27 =100) 35 Mat og ikkealkoholholdige drikker Brød og cerealer Herunder: Kjøtt Melk, ost og egg Alkoholdige drikker Tobakk EU Makedonia Serbia Albania Tyrkia Ungarn Storbritannia Spania Nederland Hellas Sverige Island Italia Frankrike Tyskland Belgia Østerrike Finland Irland Danmark Sveits Norge Tabellen er lagd på grunnlag av en studie av priser på mat, drikke og tobakk i 37 land i Europa som er presentert i en rapport fra Eurostat. Studien dekker omkring 500 sammenliknbare produkter. De sammenliknende prisnivåene er uttrykt i form av såkalte prisnivåindekser ( PLIs ). PLIs for de ulike landene gir grunnlag for å sammenlikne prisnivåer opp mot gjennomsnittet for EUs 27 medlemsland. PLI for EUs gjennomsnitt er satt til 100. Tall under 100 er med andre ord uttrykk for at prisnivået er relativt sett lavere enn EU-gjennomsnittet, mens tall over 100 er uttrykk for at prisnivået er relativt sett høyere enn EU-gjennomsnittet. PLI er utregnet på grunnlag av pris, kjøpekraft og valutakurs i forhold til Euro. Detaljert beskrivelse av metoden som er brukt for utregning av PLI finnes på hjemmesiden til Eurostat: Tabell 3.3 viser at prisnivå på mat og drikke for forbrukere i Norge er av de høyeste i Europa. Spørsmålet er så hvilken betydning prisnivået på råvarer har for den norske matindustrien? Ofte hevdes det at høye råvarepriser bidrar til å gjøre norsk matindustri lite konkurransedyktig (Nordlund 2010:110). Betydningen av prisen på norske råvarer for industrien varierer samtidig stort mellom hvor stort forbruket er av slike råvarer i ulike bearbeidede produkter. Naturlig nok er det for produkter der råvarekostnaden utgjør en stor andel av kostnadsbildet, at konkurransekraften påvirkes mest av endringer i råvarepriser (ibid.). Når det gjelder råvarer som i stor grad benyttes av norsk matindustri kjøtt, melkepulver, ost og hvetemel ligger prisnivået på disse betydelig høyere enn det EU-produsenter står overfor (ibid.). Hvordan dette slår ut for den enkelte bedrift, vil imidlertid variere avhengig av produkt og produktportefølje. Generelt er råvarekostnadene i Norge betydelig høyere enn EU for alle viktige råvarer (Nordlund 2010: 111). Hvis disse forskjellene øker ytterligere, vil norsk RÅK-industri ha enda større behov for prisnedskriving som kan utjevne forskjel-

47 47 lene i råvarepriser. Uten en slik utjevning vil deler av RÅK-industrien kunne oppleve konkurranseulemper i forhold til konkurrerende matvarer fra EU Drivkrefter i den norske tilpasningen til EU på mat- og landbruksfeltet Et hovedfokus i dette notatet har vært på den betydning EØS-avtalen har hatt for utviklingen på mat- og landbruksfeltet i Norge. Jeg har valgt å skille mellom på den ene siden matpolitikk og regulering av matfeltet og på den andre siden landbrukspolitikk og handelen med jordbruksprodukter. Det første området er en integrert del av EØS-avtalen, ikke minst etter at EØS-avtalen ble utvidet på det veterinære området i Norge er dermed på matfeltet forpliktet av det meste av EUs regelverk. Jeg har derfor valgt å beskrive Norges forhold til EU på matfeltet som en situasjon der Norge i praksis er innenfor EU-samarbeidet, og der EØS-avtalen i stor grad sørger for en utvikling i Norge som er parallell med utviklingen i EU. Landbrukspolitikken, herunder det norske importvernet, er ikke en del av EØS-avtalen. Jeg har derfor valgt å beskrive Norges forhold til EU på landbruksfeltet som et utenforskap. Dette utenforskapet må likevel modifiseres ved at det med utgangspunkt i EØS-avtalens artikkel 19 og protokoll 3 er iverksatt avtaler med tollfrie kvoter og tollreduksjoner som har liberalisert handelen med jordbruksprodukter mellom Norge og EU. På denne måten har EU også betydning for norsk landbrukspolitikk. Siden EØS-avtalen trådte i kraft i 1994, har dermed Norge tilpasset seg til EU på en rekke områder på mat- og landbruksfeltet. Jeg skal se nærmere på hvilke drivkrefter som har bidratt til disse tilpasningene Økonomisk interessedrevet tilpasning EØS-avtalen er den mest omfattende handelsavtalen Norge har inngått, og en hovedmotivasjon for å inngå avtalen var knyttet til økonomiske interesser. Avtalen er betraktet av norske myndigheter som et særlig viktig virkemiddel for å ivareta norske handelsinteresser i EU-markedet. Når det gjelder EØS-avtalens regulering av matfeltet, har de norske økonomiske interessene først og fremst vært knyttet til å sikre at den norske eksporten av sjømat til EU-markedet ikke skal utsettes for tekniske handelshindringer som følger av sprik mellom EUs og Norges regelverk. EØS-avtalen sikrer, og forutsetter, en parallell regelverksutvikling i EU og Norge. Dermed reduserer man sannsynligheten for at norske eksportprodukter utsettes for unødvendig og ressurskrevende kontroll ved grensepassering til EU og at særegne norske regler for matproduksjon, for eksempel knyttet til hygiene og merking, brukes av EU som begrunnelse for å stoppe import av visse produkter. Betydningen av økonomisk interessedrevet tilpasning til EU kom særlig til syne ved utvidelsen av EØS-avtalen på det veterinære området i Det var opprinnelig stor motstand i Norge mot å overta EUs regelverk på dette området, men da de økonomiske konsekvensene, ikke minst for norsk sjømateksport, av at dette området ikke var del av EØS-avtalen kom til syne, valgte norske myndigheter å tilpasse det norske regelverket til EU ved å utvide EØS-avtalen. En god illustrasjon på hvordan økonomiske interesser fremmet tilpasning, er fiskeriminister Peter Angelsens ulike uttalelser i forbindelse med behandlingen av denne saken, for eksempel i de åpne høringene om veterinæravtalen i Stortinget høsten 1998 (Innst.S.nr.72 ( )): Jeg vil presisere at det er den nye grensekontrollens potensial for forsinkelser som er det vesentlige. Dette er etter mitt skjønn ubestridelig. Således finner jeg det vanskelig å forstå at noen hardnakket benekter en slik realitet. At andre hensyn etter en fundert avveining tillegges større vekt, har jeg respekt for, men ikke at fiskeriargumentene feies under teppet som ikke-eksisterende. I vurderingene norske myndigheter har gjort når det gjelder konsekvensene av å reservere seg mot EUregler som følger av EØS-forpliktelsene, har også økonomiske hensyn spilt en rolle. Dette var tydelig i forbindelse med avgjørelsen i 2000/2001 om å innlemme EUs direktiver for tilsettingsstoffer i EØSavtalen og ved håndteringen av munn- og klovsyke i 2001 da regjeringen valgte å tilpasse seg til EUs tiltak. I begge tilfeller ble det spekulert i om det å avvike fra EUs linje kunne føre til reaksjoner med økonomiske konsekvenser, blant annet mot norsk fiskeeksport. Økonomiske interesser har derfor vært en viktig del av premissgrunnlaget for norske myndigheter når det er tatt beslutninger om å tilpasse seg til EUs regelverk, og har også vært en viktig drivkraft for eget initiativ til tilpasning (jf. veterinæravtalen). Både den samlede økonomiske betydningen av EØS-avtalen, og avtalens økonomiske betydning for enkeltsektorer, har dermed bidratt til å legge press på norske myndigheter for at de skal tilpasse seg til EUs regelverk.

48 Politisk og rettslig tvangsdrevet tilpasning Det meste av EUs regelverk på matfeltet som Norge forpliktes av gjennom EØS-avtalen, kan betraktes som relativt uproblematisk. Norge og EU har relativt sammenfallende faglige synspunkter på dette området. Dette kommer blant annet til syne i arbeidet som gjøres i relevante internasjonale organer som FNs matvarestandardorgan Codex Alimentarius Commission og Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE), der Norge og EU ofte har felles posisjoner. Etter at EØS-avtalen trådte i kraft, har det likevel oppstått flere situasjoner der norske myndigheter ikke har ønsket å følge eller tilpasse seg til EUs regelverk. Norge ønsket opprinnelig å oppnå unntak for både EUs direktiver for tilsettingsstoffer og for EUs barnematdirektiv. Bakgrunnen for dette ønsket var faglige vurderinger i Norge som gikk på at iverksetting av EUs regler i Norge kunne innebære en helserisiko for norske forbrukere. Norge vurderte i disse tilfellene å reservere seg mot direktivene, men valgte likevel til slutt å godta at direktivene ble innlemmet i EØS-avtalen. Selv om det etter hvert også ble gitt støtte fra norske fagorganer om at det å iverksette direktivene var forsvarlig ut i fra et helseperspektiv, kom det klart til syne at det var bredere hensyn som lå til grunn. Norske myndigheter vurderte det å reservere seg mot direktivene opp mot de reaksjoner som i så fall kunne komme fra EU. Slike reaksjoner kunne for eksempel dreie seg om at deler av EØS-avtalen på andre områder ville opphøre, at Norge ble utestengt fra deltakelse i deler av det regelforberedende arbeidet under Europakommisjonen, at det ble gjeninnført bestemmelser som kunne få betydning for norsk eksport til EU-markedet, eller rett og slett at samarbeidsklimaet mellom EU og Norge ville forverres. Bredere politiske hensyn knyttet til de bindinger EØS-avtalen gir, bidro derfor til å tvinge gjennom tilpasninger til EU. Slike bindinger synes også å ha bidratt til at Norge har forhandlet fram artikkel 19-avtaler, noe kommentaren fra Lars Sponheim i forbindelse med Stortingets behandling av den første artikkel 19-avtalen illustrerer. Han viste til at det var nødvendig å godkjenne avtalen, både for EØS-avtalen i seg selv og for Norges forhold til EU. Betydning av bredere politiske hensyn relatert til Norges forhold til EU, synes også å ha spilt inn da Norge ønsket å avvike fra EUs tiltak i forbindelse med utbruddet av munn- og klovsyke i enkelte EU-land. Norske myndigheter valgte til slutt å iverksette de samme tiltakene som EU i stor grad basert på en politisk vurdering av de konsekvenser det å bryte med EUs regler kunne få. EØS-avtalen bidrar på denne måten til at Norge i praksis har få muligheter til å avvike fra EUs regler. Mangelfull eller feilaktig iverksettelse av eksisterende EØS-forpliktelser kan føre til at saken bringes inn rettslig for EFTAs overvåkningsorgan og eventuelt EFTA-domstolen. Både det å reservere seg mot å innlemme nye EØS-relevante regler i EØS-avtalen (som i tilfellet med tilsettingsstoffdirektivene og barnematdirektivet), og det å iverksette ensidige tiltak innefor rammen av EØS-forpliktelsene som avviker fra EUs tiltak (som i tilfellet med munnog klovsyke), kan føre til reaksjoner fra EUs side. De norske tilpasningene på matfeltet skjer på denne måten innenfor klare politiske og rettslige begrensninger. I det politiske miljøet vil det samtidig være ulike syn på hvor tvingende disse begrensningene er, noe vi ser av både debattene om tilsettingsstoffdirektivene og barnematdirektivene i Stortinget, og i debatten på andre sektorområder om hvor realistisk det er at Norge skal reservere seg mot EU-direktiver Stiavhengighet Norge har valgt EØS-avtalen som hovedtilknytningsform til EU, noe som binder opp regelverksutviklingen i Norge på de områder som er omfattet avtalen. EØSavtalen åpner i prinsippet for at Norge kan reservere seg mot å innlemme nye regler i avtalen, men i praksis synes Norge i hovedsak å være tvunget til å iverksette de regler EU vedtar som omfattes av EØS-avtalens bestemmelser. På matfeltet ser vi at etableringen av EØS-avtalen i praksis har bundet opp de valg norske myndigheter senere har kunnet gjøre, også når problematiske saker har dukket opp. Etter hvert som Norge er blitt stadig tettere integrert i EU-samarbeidet på matfeltet, har også terskelen for stå utenfor blitt høyere, ettersom både fokus og ressurser i dag i stor grad er rettet inn mot dette samarbeidet. Selv om EØSavtalen ikke omfatter landbrukspolitikk, ser det også på dette området ut til at bestemmelser i avtalen har bundet opp senere valg. En illustrasjon på dette er Arbeiderpartiets stortingsrepresentant Haakon Blankenborg som i forbindelse med behandlingen av artikkel 36 Spesielt interessant i denne sammenheng er den politiske debatten i Norge i 2011 om Norge skulle velge å reservere seg mot å innlemme henholdsvis datalagringsdirektivet og postdirektivet i EØS-avtalen. Det ble til slutt flertall for å godkjenne datalagringsdirektivet, til tross for at motstanden i det politiske miljøet var stor, også innenfor Høyre, som tradisjonelt har vært lite villig til å vurdere bruken av reservasjonsretten. På landsmøtet i Arbeider partiet ble det gjort et vedtak om at Norge skulle bruke reservasjonsretten for å unngå at postdirektivet innlemmes i EØS-avtalen. Dette var også noe nytt. Dermed ble det lagt opp til at regjeringen, bestående av Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, skulle prøve å oppnå unntak for direktivet gjennom forhandlinger med EU, eventuelt anvende reservasjonsretten. Hvis saken ender med at reservasjonsretten anvendes, vil dette i så fall være første gang.

49 49 19-avtalen i 2003 uttalte at avtalen må ses på som en konsekvens av EØS-avtalen. Verken artikkel 19 eller protokoll 3 tilsier noen automatikk i at det skal skje en ytterligere liberalisering av handelen mellom Norge og EU. Begge bestemmelsene viser samtidig til en intensjon om at partene skal diskutere muligheten for å forhandle fram nye gjensidige konsesjoner i handelen. Indirekte legger derfor bestemmelsene press på at Norge, som på disse områdene har flest defensive interesser, skal innlede forhandlinger med EU med sikte på å liberalisere handelen. Det vil være vanskelig for norske myndigheter å stå imot dette presset veldig lenge uten at EU om ikke annet vil kunne hevde at intensjonen om å legge til rette for økt handel undergraves. Selv om landbrukspolitikk ikke inngår i EØS-avtalen, bidrar dermed avtalen likevel til å sette et av kjerneelementene i den norske landbrukspolitikken under press, nemlig importvernet. Etableringen av EØS-avtalen har dermed påvirket utviklingen også på områder som i utgangspunktet faller utenfor avtalen, og har skapt begrensninger på senere handlingsalternativer Utfordringer knyttet til Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet Selv om Norge ikke tar del i EUs felles landbrukspolitikk, viser dette notatet at Norge har et tett forhold til EU på mat- og landbruksfeltet. På matfeltet er Norge i all praktisk henseende en integrert del av EU-samarbeidet, med unntak av de politiske beslutningsprosessene. Utviklingen i Norge følger dermed i stor grad samme spor som EU på dette feltet. Utviklingen siden 1994 viser da også hvordan EØS-avtalen fungerer som en dynamisk avtale som gradvis bidrar til både å utvide og utdype samarbeidet gjennom innlemming av nye samarbeidsområder (som veterinæravtalen er eksempel på) og iverksetting av nye EØS-relevante regler i Norge. På landbruksfeltet deltar ikke Norge i et tett integrert samarbeid med EU, i det minst ikke på de områder som omfattes av EUs felles landbrukspolitikk. Kontakten med EU er på dette området av mer uformell art. Likevel berøres også landbruksfeltet av Norges forhold til EU, ikke minst gjennom den gradvise liberaliseringen av handelen med landbruksvarer og bearbeidede landbruksvarer mellom de to partene som har pågått siden EØS-avtalen trådte i kraft i Også på dette området har det dermed vært en dynamikk som har økt betydningen av EU for norsk landbruk og matindustri. Norges forhold til EU på mat- og landbruksfeltet har på denne måten vært gjennom en utvikling som har skapt noen utfordringer i Norge for politiske myndigheter, næring og industri, så vel som for norske forbrukere. Jeg skal vurdere nærmere noen av disse utfordringene. Konkurranseevnen i norsk landbruk og matindustri Selv om hjemmemarkedsandelen i norsk matindustri, ekskludert bearbeidet fisk og fiskevarer, gikk ned fra ca. 90 prosent i 1995 til ca. 85 prosent i 2009, er norsk matindustri fortsatt primært rettet mot det norske markedet (Nordlund 2010: 99). Dette blir enda tydeligere hvis vi ser på kjøtt- og meierisektoren som har en hjemmemarkedsandel på ca. 97 prosent. Enkelte virksomheter har et eksportpotensial som kan utnyttes gjennom de gjensidige handelskonsesjonene som gjøres i forhandlingene med EU. Likevel er norsk landbasert matindustri først og fremst avhengig av å få omsatt sine produkter i Norge. Det er et gjensidig avhengighetsforhold mellom landbruket og den landbaserte matindustrien. Samtidig består den norske matindustrien av virksomheter som i ulikt omfang benytter henholdsvis norske og utenlandske råvarer. Dette gjør at konsekvensene av både handelsliberaliseringen og variasjonen i råvarekostnadene, rammer ulikt avhengig av hvilke produkter virksomhetene selger. De ulike virksomhetene står derfor overfor noe varierende utfordringer når det gjelder utviklingen i Norges forhold til EU. Den sentrale problemstillingen for virksomhetene i RÅK-industrien er likevel relatert til råvareprisene, både knyttet til den prisen de må betale for norske råvarer og til det prisnedskrivingstilskuddet de får når det er sprik mellom norske og utenlandske råvarepriser. Utviklingen i prisnivået på råvarer mellom Norge og andre land blir dermed en av de viktige utfordringene framover, ikke minst hvis importen av RÅK-varer øker i samme omfang som den har gjort siden 1990-tallet. Avhengighetsforholdet mellom landbruket og den landbaserte matindustrien som i all hovedsak baserer sin produksjon på norske råvarer, er sterkere enn for resten av matindustrien. Også her er råvarepriser et viktig element. Samtidig har denne delen av industrien enda klarere interesse av å opprettholde et sterkt importvern for jordbruksvarer gitt naturligvis at norske råvarepriser fortsetter å ligge godt over verdensmarkedsprisene. 37 Når det gjelder Norges forhold til EU, 37 Etter mange år med stabile priser, økte prisene på jordbruksvarer på de internasjonale markedene betraktelig i Prisveksten varte fram til sommeren 2008 før den falt kraftig igjen. Senere har prisene flatet ut (Nordlund 2010:100). Prisveksten reduserte avhengigheten av et sterkt importvern for flere produkter i Norge, ettersom den norske prisveksten ikke var like sterk. Internasjonal prisutvikling kan på denne måten påvirke importvernets betydning. Prisveksten skapte også en debatt om matforsyning og spørsmålet om jordbruksproduksjonens rolle i dette i en situasjon med kraftig befolkningsvekst (se Smedshaug (2008) for en analyse av denne problematikken).

50 50 er opprettholdelse av et fortsatt sterkt importvern den største utfordringen for jordbruket. Et sterkt importvern er en forutsetning for å gjennomføre den eksisterende norske landbrukspolitikken. Importvernet brukes som et viktig virkemiddel for å sikre produksjon og omsetning av norske produkter på hjemmemarkedet og står sentralt for å sikre både sysselsetting og en struktur i landbruket med spredt bosetting. Selv om importen av basis jordbruksvarer (jf. artikkel 19) i likhet med import av RÅK-varer, totalt har økt siden 1990-tallet, er fortsatt sentrale jordbruksprodukter som kjøtt og meieriprodukter godt beskyttet av importvernet, selv om det for enkelte produktgrupper har vært merkbare importøkninger, som for ost, yoghurt og grønnsaker. I forhandlingene om artikkel 19 som til nå er forhandlet fram, har norske myndigheter forsøkt å skjerme utsatte produktgrupper. Mange av konsesjonene overfor EU er derfor gitt for enten produkter der det ikke er betydningsfull konkurrerende produksjon i Norge, der det har vært betydelig import fra EU til Norge fra før, eller der matindustrien har et importbehov. En indikasjon på at konsekvensene av liberaliseringen av handelen med jordbruksvarer foreløpig ikke har vært dramatiske, er at Senterpartiet, som i utgangspunktet både er imot både EØS-avtalen og klare lettelser i importvernet, endte med å anbefale den siste artikkel 19-avtalen som ble vedtatt i Stortinget våren Gjennom EØS-avtalens artikkel 19 ligger det samtidig et konstant press for at handelen med jordbruksprodukter med EU skal liberaliseres ytterligere i tiden framover. Artikkel 19 sier at utviklingen av handelen mellom Norge og EU skal skje på gjensidig fordelaktig basis. Som tallene i dette notatet viser, er det først og fremst eksporten fra EU til Norge som har hatt en betydelig vekst. Dette gjelder for øvrig i enda større grad for RÅK-varene. Spørsmålet er derfor hvor langt liberaliseringen kan gå før det norske importvernet uthules og beskyttelsen av jordbruket ikke lenger blir reell. Det kan ligge en innebygd spenning mellom landbruket og matindustrien når det gjelder råvarepriser. Bøndene vil være interessert i å hente ut priser i markedet som gir høyere inntekt, industrien ønsker lave råvarekostnader. Reduseres den prisen bøndene kan ta ut i markedet, kan det oppstå krav om at dette kompenseres med økte overføringer over statsbudsjettet for at inntektsnivået til bøndene skal opprettholdes. Handelsliberalisering og utvikling i råvareprisene kan på denne måten legge press for å endre den norske landbrukspolitikken. Et annet poeng er hva som skjer hvis det eventuelt oppnås en ny WTO-avtale på landbruk som innebærer en svekking av det norske importvernet gjennom reduserte tollsatser. Dette kan på den ene siden legge press for prisreduksjoner i Norge (NOU 2011:4). På den andre siden vil en slik avtale kunne øke importpresset til det norske markedet. Forbrukerinteresser i Norge Forbrukerinteressene er i begrenset grad representert i beslutningsprosessene på mat- og landbruksfeltet som er beskrevet i dette notatet. Forbrukerhensyn har likevel vært tema i flere av de prosesser som er analysert. I forbindelse med forhandlingene med EU om liberalisering av handelen med jordbruksvarer, er hensynet til forbrukerne særlig blitt påpekt i forbindelse med behovet for større og bredere utvalg av matvarer i det norske markedet. Deler av liberaliseringen har da også skjedd i forhold til import av såkalte matspesialiteter, som tidligere i liten grad har vært tilgjengelig i det norske markedet. Dette har igjen bidratt til å fremme innovasjon og produktdifferensiering i den norske matindustrien. På den måten er utvalget også blitt både større og bredere. Når det gjelder nivået på matvareprisene, er bildet todelt. Norske forbrukere bruker ikke noen stor andel av inntekten på matvarer relativt sett i forhold til andre utgifter (Nordlund 2010). Som vist i dette notatet, ligger imidlertid prisnivået i Norge likevel på topp i Europa. Det er derfor et potensial for lavere priser også i Norge. En omlegging av landbrukspolitikken for å redusere prisnivået på matvarer ned mot gjennomsnittlig EU-nivå, kan imidlertid gjøre det vanskeligere å oppnå andre målsettinger, som spredt bosetting, levende bygder, småskalaproduksjon osv. Spørsmålet er derfor hvilke hensyn forbrukerne ønsker å vektlegge. Samtidig viser utviklingen i grensehandelen at pris på matvarer har betydning for forbrukerne. Omfanget av grensehandelen med Sverige når det gjelder mat og drikke, er omtrent i samme størrelsesorden som den offisielle importen. På denne måten legger forbrukernes atferd press på både handels- og landbrukspolitikken. For politiske myndigheter blir det dermed viktig både å avveie forbrukerinteresser opp mot andre hensyn, og å ta hensyn til forbrukeratferden ved utforming av politiske virkemidler. Forbrukerhensyn har også vært tema i forbindelse utviklingen av EUs regelverk på matfeltet. Jeg har i dette notatet vist hvordan hensynet til folkehelsen stod helt sentralt da norske myndigheter vurderte om EUs direktiver for tilsettingsstoffer og EUs barnematdirektiv skulle innlemmes i EØS-avtalen. Det kom fra faglig hold i Norge flere advarsler mot å godkjenne direktivene med hensynet til folkehelsen som begrunnelse. Norske myndigheter valgte likevel å godkjenne direk-

51 51 tivene. Sakene illustrerer at i en EØS-sammenheng kan forbrukerinteressene bli veid opp mot betydningen av EØS-avtalen og Norges forhold til EU, og at offentlige myndigheter har opplevd at terskelen for å reservere seg mot EØS-relevante regler som høy. Også for forbrukerinteressene blir det dermed viktig å rette fokus mot regelverksutviklingen i EU, gjennom norske myndigheters deltakelse i dette arbeidet og gjennom forbrukerorganisasjoner på EU-nivå, for å forsøke å påvirke EUs regelverksutvikling i en forbrukervennlig retning. Politisk styring og beslutningsprosesser Norges forhold til EU gjennom EØS-avtalen har skapt nye utfordringer både når det gjelder politisk styring, og når det gjelder å tilpasse nasjonale beslutningsprosesser til at mange av premissene for politikken legges på EU-nivå. Et godt eksempel på dette er Mattilsynet som i dag retter store deler av aktivitetene mot EUrelatert arbeid. Premissene for det regelverket Norge iverksetter på matfeltet gjennom EØS-avtalen, legges i stor grad på EU-nivå. Dette har ført til at det lovforberedende arbeidet som foregår i Europakommisjonen har fått stor betydning. Det er først og fremst i denne delen av beslutningsprosessen at Norge kan få gjennomslag for sine interesser. Dermed blir det viktig for norske myndigheter å få oversikt over og avklare norske interesser på et tidligst mulig tidspunkt. Dette krever igjen koordinering mellom relevante departementer og mellom departementer og relevante fagetater. Det innebærer også et behov for en dialog tidlig i prosessen mellom offentlige myndigheter og berørte parter, som forbrukerorganisasjoner, industri og næring, om norske behov i forbindelse med utviklingen av nytt EØS-relevant regelverk i EU. Som vist i dette notatet, er det fortsatt muligheter for å forbedre denne dialogen på matfeltet. Mattilsynet spiller en sentral rolle i dette. Poenget er at eksisterende rutiner for høring av berørte parter (jf. forvaltningsloven) mister sin reelle betydning, ettersom slike høringer skjer etter at EU har vedtatt nye regler og det i praksis ikke er mulig å få dem endret. EØS-avtalen innebærer på denne måten et behov for å tilpasse beslutningsprosessene i Norge til saksgangen og beslutningsprosessene i EU. Gjennom Lisboa-traktaten har Europaparlamentet fått en viktig rolle å spille på enda flere områder i EUs lovgivningsprosess, blant annet på landbruksområdet. Dette gjør at Norge kan bli nødt til å rette enda sterkere fokus mot denne institusjonen, i tillegg til Europakommisjonen, i sitt arbeid på mat- og landbruksfeltet. landbruksfeltet. Vilkårene for å oppnå politiske mål er på denne måten endret. Dette gjelder på matfeltet, så vel som på landbruksfeltet. Det er ikke dermed sagt at Norge står uten innflytelse. Likevel må både norske myndigheter, norsk industri og næring og norske interessegrupper, arbeide på nye måter og på flere arenaer for å fremme sine interesser i forhandlinger med EU, i komiteer, arbeidsgrupper og organisasjoner på EU-nivå, i uformelle nettverk, gjennom kontakt med EU-institusjoner og andre lands myndigheter, og gjennom samarbeid med europeiske institusjoner om iverksetting og etterlevelse av EØS-forpliktelser. Norges forhold til EU utfordrer på denne måten statens styringskapasitet og evne til å oppnå politiske målsettinger. Samtidig er det ikke nødvendigvis slik at styringskapasiteten svekkes på alle områder. Forholdet til EU skaper begrensninger på noen områder og muligheter på andre. EØS-avtalen har generelt bidratt til at norske myndigheter i økt grad er nødt til å trekke inn den europeiske dimensjonen i sine politiske avveininger på mat- og

52 52 Referanser Borgen, Svein Ole og (2002): Matvarereguleringer og handelsrestriksjoner: nasjonale myndigheters håndtering av offensive og defensive interesser. Nordisk Administrativt Tidsskrift, Vol. 83, Nr. 3, side Claes, Dag Harald og Bent Sofus Tranøy (red.) (1999): Utenfor, annerledes og suveren? Norge under EØS-avtalen. Oslo: Fagbokforlaget. Egan, Michelle (2001): Constructing a European market: standards, regulation and governance. Oxford: Oxford University Press. Egeberg, Morten (red.) (2006): Multilevel Union Administration. The Transformation of Executive Politics in Europe. Houndmills, Basingstoke: Palgrave Macmillan. Europastrategi for matområdet (2010): Vedlegg til Matdepartementenes plan for det internasjonale arbeidet på matområdet, februar Oslo: Fiskeri- og kystdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, og Landbruks- og matdepartementet. European Commission (1985): Commission Communication of the Internal Market Community Legislation on Foodstuffs. COM (85) 603 final. Brussel: European Commission. European Commission (2000): White Paper on Food Safety. COM (1999) 719 final. European Communities (2002): Regulation (EC) No. 178/2002 of the European Parliament and of the Council of 28 January 2002 laying down the general principles and requirements of food law, establishing the European Food Safety Authority and laying down procedures in matters of food safety. Innst.S.nr.248 ( ): Innstilling fra utenriks- og konstitusjonskomiteen om samtykke til ratifikasjon av Avtale om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS), undertegnet i Oporto 2. mai Innst.S.nr.72 ( ): Innstilling fra utenrikskomiteen om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 69/98 om endring av EØS-avtalens vedlegg I (Veterinære og plantesanitære forhold). Innst.S.nr.104 ( ): Innstilling frå næringskomiteen om samtykke til at Norge deltar i EØS-komitébeslutning om innlemmelse av diversedirektivet (95/2/ EF), fargestoffdirektivet (94/36/EF) og søtstoffdirektivet (94/35/EF) i EØS-avtalen. Innst.S.nr.54 ( ): Innstilling fra næringskomiteen om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 140/2001 av 23. november 2001 om endring av EØS-avtalens protokoll 2 og 3 om bearbeidede landbruksvarer og andre landbruksvarer. Innst.S.nr.3 ( ): Innstilling fra næringskomiteen om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 32/2002 av 19. april 2002 om innlemming av barnematdirektivene (96/5/EF, 98/36/EF og 99/39/ EF) i EØS-avtalen. Innst.S.nr.286 ( ): Innstilling fra utenrikskomiteen om samtykke til inngåelse av avtale med Det europeiske fellesskap (EF) om utvidet handel med landbruksvarer etter EØS-avtalens artikkel 19. Innst.290 S ( ): Innstilling fra finanskomiteen om samtykke til inngåelse av avtale med Den europeiske union (EU) om utvidet handel med landbruksvarer etter EØS-avtalens artikkel 19. Joerges, Christian og Jürgen Neyer (1997): Transforming strategic interaction into deliberative problem-solving: European comitology in the foodstuffs sector. Journal of European Public Policy, Vol. 4, Nr. 4, side Knutsen, Heidi (red.) (2009): Utsyn over norsk landbruk. Tilstand og utviklingstrekk NILF-rapport. Oslo: Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning. Landbruksdepartementet (1997): Revisjon av EØS-avtalen, veterinær sektor. Oslo: Landbruksdepartementet. Landbruksdepartementet (1998): Informasjon om den reviderte EØS-avtalen. Oslo: Landbruksdepartement. Lie, Amund og (2010): Globalisering og matpolitikk. Flernivåstyring WTO. EU og Norge. Oslo: Universitetsforlaget. Maurer, Donna og Jeffery Sobal (red.) (1995): Eating Agendas. Food Nutrition as Social Problems. New York: Aldine de Gruyter. McCormick, John (2008): Understanding the European Union. A Concise Introduction. EU Series. Houndmills Basingstoke: Palgrave MacMillan.

53 53 McMahon, Joseph (2006): The WTO Agreement on Agriculture. A Commentary. Oxford: Oxford University Press. Miller, David og Jacquie Reilly (1995): Making an Issue of Food Safety: The Media, Pressure Groups, and the Public Sphere. I: Maurer, D. og J. Sobal (red.): Eating Agendas. Food Nutrition as Social Problems. New York: Aldine de Gruyter. Nordlund, Anders R. (red.) (2010): Mat og industri Status og utviklingstrekk i norsk matindustri. Oslo: Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning. North, Douglas (1990): Institutions, Institutional Change and Economic Performance. Cambridge: Cambridge University Press. NOU 2011:4 Mat, makt og avmakt om styrkeforholdene i verdikjeden for mat Nugent, Neill (2010): Agricultural Policy and Policy Processes. Kapittel 20 i Nugent, Neill: The Government and Politics of the European Union. 7. utgave. New York: Palgrave & McMillan. Ockenden, Jonathan og Michael Franklin (1995): European Agriculture. Making CAP Fit the Future. The Royal Institute of International Affairs. London: Pinter Publishers. O Rourke, Raymond (2005): European Food Law. Tredje utgave. London: Sweet & Maxwell. Prop.62 S ( ): Samtykke til inngåelse av avtale med Den europeiske union (EU) om utvidet handel med landbruksvarer etter EØS-avtalens artikkel 19. Oslo: Utenriksdepartementet. Rommetvedt, Hilmar (red.) (2002): Matmakt. Politikk, forhandling, marked. Oslo: Fagbokforlaget. Sejersted, Fredrik, Finn Arnesen, Sten Foyn, Olav Kolstad og Ole-Andreas Rognstad (2004): EØS-rett. 2. utgave. Oslo: Universitetsforlaget. Skogstad, Grace (2001): The WTO and Food Safety Regulatory Policy Innovation in the European Union. Journal of Common Market Studies, Vol. 39, Nr. 3, side Smedshaug, Christian Anton (2008): Kan jordbruket fø verden? Jordbruk og samfunn i det 21. århundre. Oslo: Universitetsforlaget. St.meld.nr.40 ( ): Matkvalitet og forbrukertrygghet. Oslo: Landbruksdepartementet. Stortinget: St.prp. nr. 6 ( ): Om samtykke til godkjenning av EØS-komitéens beslutning nr. 69/98 om endring av EØS-avtalens vedlegg I (Veterinære og plantesanitære forhold). St.prp.nr.12 ( ): Om samtykke til at Norge deltar i EØS-komitébeslutning om innlemmelse av diversedirektivet (95/2/EF), fargestoffdirektivet (94/36/EF) og søtstoffdirektivet (94/35/EF) i EØS-avtalen. Oslo: Utenriksdepartementet. St.prp.nr.10 ( ): Om samtykke til ratifikasjon av en avtale med tilhørende vedlegg om endring av Konvensjon om opprettelse av Det europeiske frihandelsforbund (EFTA) av 4. januar 1960, undertegnet i Vaduz 21. juni Oslo: Utenriksdepartementet. St.prp.nr.29 ( ): Om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 140/2001 av 23. november 2001 om endring av EØS-avtalens protokoll 2 og 3 om bearbeidede landbruksvarer og andre landbruksvarer. Oslo: Utenriksdepartementet. St.prp.nr.74 ( ): Om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 32/2002 av 19. april 2002 om innlemmelse av barnematdirektivene (96/5/EF, 98/36/EF og 99/39/EF) i EØS-avtalen. Oslo: Utenriksdepartementet. St.prp.nr.71 ( ): Om samtykke til inngåelse av avtale med Det europeiske fellesskap (EF) om utvidet handel med landbruksvarer etter EØS-avtalens artikkel 19. Oslo: Utenriksdepartementet. St.prp.nr.1 ( ): For budsjetterminen Oslo: Moderniseringsdepartementet. Tranøy, Bent Sofus og Øyvind Østerud (red.) (2001): Mot et globalisert Norge? Politiske, rettslige og økonomiske konsekvenser. Oslo: Gyldendal Akademisk. Tufte, Torbjørn (2007): Samhandel med landbruksvarer i lys av EØS. Ei gjensidig balansert utvikling? Rapport Oslo: Landbrukets utredningskontor. Ugland, Trygve og (2006): Experiments in Food Safety Policy Integration in the European Union. Journal of Common Market Studies, Vol.44, Nr.3:

54 54 Van den Bossche, Peter (2008): The Law and Policy of the World Trade Organization. Text, Cases and Materials. Cambridge: Cambridge University Press. Veggeland, Frode (2000): «Eksterne sjokk og institusjonell endring. Kugalskap-saken og reformer i EU.» Nordiske Organisasjons Studier. Vol. 2, Nr. 2: Veggeland, Frode (2001): Norsk landbrukspolitikk endret handlefrihet under nye internasjonale rammer. NILF-rapport Oslo: Norsk institutt for landbruksøkonomisk forskning. Veggeland, Frode (2002): Matpolitikkens internasjonale rammebetingelser. Kapittel 2 i H. Rommetvedt (red.): Matmakt. Politikk, forhandling, marked. Oslo: Fagbokforlaget. Veggeland, Frode (2004): Internasjonalisering og styring av matpolitikk. Institusjoners betydning for staters atferd og politikk. Doktorgradsavhandling. Oslo: Institutt for statsvitenskap, Universitetet i Oslo. Vos, Ellen (1999): Institutional frameworks of community health and safety legislation: committees, agencies and private bodies. Oxford og Portland, Oregon: Hart Publishing. Vos, Ellen (2000): EU Food Safety Regulation in the Aftermath of the BSE Crisis. Journal of Consumer Policy, Vol. 23, Nr. 3, side WTO Secretariat (1999): Guide to the Uruguay Round Agreements. Hague, London & Boston: Kluwer Law International & World Trade organization.

55 55 Vedlegg 1:Mattilsynets møtedeltakelse i EU

56 56