KLAGE TIL FYLKESMANNEN: SKULESTRUKTUREN I BALESTRAND KOMMUNE

Transkript

1 Fylkesmannen i Sogn og Fjordane Njøsavegen Leikanger KLAGE TIL FYLKESMANNEN: SKULESTRUKTUREN I BALESTRAND KOMMUNE Landslaget for nærmiljøskulen (LUFS) arbeider med denne saka på oppdrag frå Foreldreråda (FAU) ved Nesse oppvekstsenter og Fjordtun oppvekstsenter. Balestrand kommunestyre fjerna budsjettmidlane ved Nesse oppvekstsenter og Fjordtun oppvekstsenter i sak 70/14 "Budsjett 2015, økonomiplan " i møte Balestrand kommunestyre handsama deretter lovlegkontroll av vedtaket som omhandlar skulenedleggingane i sak 4/15 i møte Kommunestyret avviste klagen. Fylkesmannen avviste så den nemnde lovlegkontrollen som siste instans. Seinare har Balestrand kommunestyre handsama sak Mellombels flytting av elevar frå Nesse og Fjordtun oppvekstsenter i møte Balestrand kommunestyre handsama på nytt Mellombels flytting av elevar frå Nesse og Fjordtun oppvekstsenter i sak 20/15 i møte grunna formelle feil i handsaminga I møte handsama Balestrand kommunestyre lovlegkontroll på vedtaket i sak 20/15. Kommunestyret avviste klagen. Endeleg handsaming av denne lovlegkontrollen skal såleis handsamast av Fylkesmannen i Sogn og Fjordane i desse dagar. LUFS har gått gjennom det føreliggjande sakstilfanget - saman med andre relevante dokument med vidare og jamført det med gjeldande regelverk. LUFS/FAU legg til grunn at kommunen har gått fram på ein måte som er i L U F S - L a n d s l a g e t f o r n æ r m i l j ø s k o l e n Org.nr Rådgjevar Dag Audun Eliassen, Kvitnesvegen 11, 6062 Brandal Telefon: dag.audun.eliassen@lufs.no

2 side 2 av 10 strid med gjeldande lover og regelverk. Vi bed difor Fylkesmannen gjere vedtaket i sak 20/15 om inkje. A. HØYRINGSBREVET I forkant av saka Mellombels flytting av elevar frå Nesse og Fjordtun oppvekstsenter har Balestrand kommune formulert eit høyringsbrev dagsett der det mellom anna står Kva synest høyringsinstansane om budsjettvedtaket 2015 der det vart gjort vedtak om å overføre elevane frå Fjordtun og Nesse skular til Sagatun skule for ei treårsperiode frå og at ein etter ei slik periode på nytt kan vurdere kvar elevane frå Fjordtun- og Nesse krins skal gå på skule. Høyringsfristen er sett til Som ein ser av sitatet ovanfor, hevdar kommunen at ein her skal handsame ei mellombels nedlegging av dei aktuelle skulane. Til det har vi fylgjande kommentar: Ein har ikkje dekning i budsjettvedtaket for å hevde at det er snakk om mellombels nedlegging av skular. Ingenting i sjølve vedtaket tilseier mellombels løysing, og tabellane syner reduksjonar tilsvarande full nedlegging i alle åra i økonomiplanen. Men viktigast er at mellombels nedlegging av skular ikkje er heimla i lova. Alternativa for kommunen er nedlegging eller ikkje nedlegging. Administrasjonen pliktar å informere høyringsinstansane på breitt grunnlag om kva konsekvensar høyringsframlegget vil få å seie for dei aktuelle partane. Slik utgreiing er fråverande i høyringsbrevet: berre eitt alternativ nedleggingsvedtaket - er omtala konsekvensane for mottakarskulen er ikkje kartlagde fylgjene for skuleverket i kommunen (til dømes nedbemanning) er ikkje nemnt borna si reisetid og konsekvensane - er ikkje nemnde. ingen kontradiksjon, der moglege argument vert vege mot kvarandre moment som talar mot endringa, er fråverande viktige samfunnsspørsmål er ikkje omtala og vurderte Høyringsdokumenta fyller dermed ikkje dei krava ein må kunne stille til ei høyring og saksutgreiing. Framgangsmåten er i strid med god forvaltingsskikk. B. FRAMGANGSMÅTEN I NEDLEGGINGSSAKER 1. FASTSETJING AV SKULESTRUKTUR MÅ VERE EIN DEL AV PLANPROSESSEN KNYTT TIL KOMMUNEPLANEN Kommunen er pålagd å ha ein Kommuneplan, jf. regelverket i Kommunelova 5 og Plan- og bygningslova 3 kf. 10 og 11 med vidare.

3 side 3 av 10 Gjeldande Kommuneplan i Balestrand inneheld formuleringar som opnar for skulestrukturendringar ved gjevne føresetnader. Men om desse føresetnadene no er oppfylte, krev det i så fall ny vurdering i kommuneplansamanheng. Kommuneplanen må fyrst oppdaterast. Dei folkevalde må handsame og vedta ein ny samfunnsdel med handlingsdel. Der må ein ta stilling til og planfeste - om ny skulestruktur skal utgreiast eventuelt kva og korleis. Saka skal så på offentleg høyring i tråd med Plan- og bygningslova. Minimumsfrist er 6 veker i viktige saker oftast 4-6 månader. Handsaming i kommunestyret Planen skal setje mål for samfunnsutviklinga i alle deler av kommunen, mellom anna for å sikre gode levekår, same kvar folk bur. Han må femne over 4 år eller meir - og rullerast minst ein gong i perioden. Fireårs-tenkinga i Kommuneplanen inneber: a. samfunnsdelen med handlingsdel rullerast kvart år b. planstrategi rullerast kvart 4. år c. planprogram rullerast kvart 4. år d. heile kommuneplanen rullerast kvart 4. år e. kommune-delplanar for viktige område av drifta rullerast kvart 4. år Kommuneplanen skal som minstekrav ha ein samfunnsdel med handlingsdel. Den skal rullerast kvart år. Her må viktige område av verksemda (t.d. oppvekstsektoren) vere utgreidde, vurderte og målsette. Det er understreka at born og unge sine interesser skal ivaretakast særskilt. I lovverket er det eintydig slått fast at kommuneplanen sin samfunnsdel med handlingsdel, skal vere grunnpilaren for all anna planlegging i kommunen og må danne grunnlag for kommunen sine oppgåver og målsetjingar. LUFS/FAU legg til grunn at skulen er sjølve limet i lokalsamfunnet, og ein avgjerande del av infrastrukturen. Barnefamiliar og næringsliv etablerer seg ikkje i lokalsamfunn utan skule. Skulen er grunnleggjande for gode oppvekstvilkår, framtidstru og busetnad. Kommunen kan dermed ikkje fatte eit meir vidtrekkjande, negativt vedtak enn å ta nærmiljøskulen vekk frå born, foreldre og lokalsamfunn. det set kvaliteten i kommunen si sakshandsaming på viktige prøver det vil òg fortelje mykje om det demokratiske sinnelaget som bør prege tilsette i offentleg forvalting Det handlar også om å gje folk ei respektfull og gjennomtenkt handsaming. Kommunen fremjar ei sak som vil kunne gje dramatiske endringar i born og foreldre sine daglege liv og arbeid endre grunnlaget for familiane sine langsiktige livsplanar og voner

4 side 4 av 10 private låneopptak i millionklassen for å byggje og bu eventuelt flytte Plan- og bygningslova, Forvaltingslova med vidare legg klare føringar for at både kvaliteten på sakshandsaminga og fristar som vert nytta, skal tilpassast omfanget og alvoret i saka. Plan- og bygningslova sin minimumsfrist er 6 veker. For ei lita og ubetydeleg sak, var det kanskje forsvarleg om kommunen nytta ein slik kort høyringsfrist. I større plansaker er det ikkje uvanleg at kommunar set høyringsfristar på 4-6 månader. Det burde ha skjedd i denne omfattande saka. 2. FRAMLEGG OM NEDLEGGING AV EIN SKULE KAN KOME SOM RESULTAT AV EIT EVENTUELT VEDTAK I KOMMUNEPLANEN Dersom samfunnsdelen med handlingsdel får føringar om å endre skulestrukturen, må administrasjonen utarbeide ein kommune-delplan skule. Her skal moglege alternativ skulefagleg utgreiast. Saka skal så på offentleg høyring i tråd med Plan- og bygningslova. Minimumsfrist er 6 veker i viktige saker oftast 4-6 månader. Handsaming i kommunestyret. Eit slikt dokument skal femne om heile skuleverket og gjelde for minst fire år. innhaldet skal rullerast i lag med kommuneplanen skulestrukturen må liggje fast i planperioden Planperioden på fire år, med rommelege høyringsfristar ved rullering (i plansaker 4-6 månader) er meint å sikre både administrasjon, skule, foreldre, born og andre innbyggjarar føreseielege rammer, arbeidsro og trygg langtidsplanlegging. Ein slik plan vil naturleg nok innehalde ei rekkje ulike alternativ med innbyrdes motstridande interesser og fylgjer. Dokumentet vil dermed ikkje vere eigna til anna enn å gje samla konsekvensvurderingar og generelle høyringsfråsegner. Men planen vil til slutt bli ein naudsynt styringsreiskap og førebyggje overraskande og dårleg utgreidde endringsframlegg. Når prosessen ovanfor med tida er fullførd og kommunen eventuelt har eit gyldig planvedtak om ein ny og endra skulestruktur vil administrasjonen ha heimel for å kunne byrje ein prosess som eventuelt kan føre til nedlegging av skular (endre opptaksområda for skular). Ikkje før. Ein velstyrt kommune med god forvaltingsskikk, plasserer då dei vedtekne strukturendringane under år 4 i kommuneplanen. I tur og orden vil dei då kunne reisast, utgreiast og handsamast som einskildsaker i tråd med dei særlover og regelverk som gjeld for saksfeltet. 3. DEN SKULESAKA MÅ DERETTER KONSEKVENSUTGREIAST OG HANDSAMAST SOM EINSKILDSAK

5 side 5 av 10 LUFS/FAU legg til grunn at kommunen knapt kan gjere eit meir vidtrekkjande, negativt vedtak enn å ta heile eller deler av nærmiljø-skulen bort frå eit lokalsamfunn. Det skal avspegle seg i den kommunale forvaltinga. Vi vil streke under at dersom alle elevar i kommunen skal få opplæring i tråd med Opplæringslova og læreplanen, må skulen liggje i borna sitt eige nærmiljø. Ein levande nærmiljø-skule er òg viktig for trivnad og framtidig busetjing. Om ein vedteken kommune-delplan skule opnar for å kunne leggje ned ein skule, skal saka handsamast som einskildsak etter regelverket knytt til Opplæringslova 8-1, Forvaltingslova 37 om Kommunal forskrift, jf. rundskriv Udir Justisdepartementet har laga rettleiaren "Forskriftsarbeid for kommuner". Vi registrerer at administrasjonen i Balestrand i høyringsbrevet hevdar at Det er opp til kommunen å avgjere om dei vil fastsette krinsgrensene etter eiga forskrift. Dette med bakgrunn i sitat frå Opplæringslova 8-1 som lyder: Kommunen kan gi forskrifter om kva for skole dei ulike områda i kommunen soknar til (vår utheving). Om krav til kommunal forskrift eller ikkje, vil vi seie fylgjande: Etter at 6-åringane kom inn i skulen, fekk Sivilombodet eit sterkt aukande tal nedleggingssaker på bordet. Ombodet gjekk då til det uvanlege steget å fremje ei eiga melding for Stortinget. Her gjorde embetet greie for nokre av sakene. I sak uttala Sivilombodet m.a.: "Ombudsmannen uttalte, på bakgrunn av ordlyden i opplæringsloven 8-1 og lovens forarbeider, at kommunens tildeling av skoleplass i grunnskolen i utgangspunktet er et enkeltvedtak. Kommunen kan imidlertid i forskrift fastsette bestemmelser om hvilke geografiske områder som sogner til den enkelte skolen, jf. opplæringsloven 8-1. Dersom vurderingen av hvilken skole den enkelte eleven skal tildeles plass på ikke forutsetter utøvelse av et individuelt og konkret skjønn, er ikke tildelingen av skoleplass et enkeltvedtak. "Vedtak" i forvaltningslovens forstand er i dette tilfelle det generelle forskriftsvedtaket, som fastsetter tildelingen av skoleplass i det enkelte tilfellet." Einskildvedtak er den strengaste typen vedtak etter Forvaltingslova, der kvar einskild elev må utgreiast og handsamast for seg - med klagerett og det heile. Det vert i så fall eit veldig byråkrati - særleg der det er mange elevar. Difor sa Sivilombodsmannen at denne typen vedtak om fastsetjing og endring av opptaksområde, som vedkjem rettane til fleire, vanlegvis kan fastsetjast gjennom forskrift. Det er i den samanhengen ordet "kan" dukka opp. Kommunen "kan" bruke forskrift - for å unngå dei langt meir omfattande einskildvedtaka for kvar elev. Det resulterte i at nasjonalforsamlinga skjerpa rettsreglane, jamfør vedtak i Innstill. O.nr.70 ( ) om "Kretsgrenser og nærmiljøskoler". Stortinget uttala der krystallklart at "Komiteen viser til at regulering av kretsgrenser bestemmes av kommunen gjennom forskrift, jf. 8-1."

6 side 6 av 10 Det står ikkje "kan bestemmes". I tråd med den nemnde rettleiaren om Kommunal forskrift må difor kommunen gjere fylgjande: full konsekvensutgreiing (pedagogisk, samfunnsmessig og økonomisk). deretter høyringsrunde minimumsfrist 2 månader. handsaming i kommunestyret. Vi legg dessutan til grunn at dei uskrivne rettsreglane om god forvaltingsskikk er like viktige som det skrivne regelverket i lover, forskrifter og andre føresegner. God forvaltingsskikk er òg ein garanti - som skal sikre eit forsvarleg grunnlag for all handsaming i folkevalde organ - og ikkje minst framtidsretta vedtak gjennom opne prosessar. Samanfatta i Forvaltingslova sitt omgrep "blitt til på ein rett måte". KONKLUSJON Endring i skulestruktur/skulenedlegging må gjerast ved Kommunal forskrift, jf. Forvaltingslova 37 med vidare. Justisdepartementet har laga eit eige dokument Forskriftsarbeid for kommuner med rettleiing om korleis kommunen skal gå fram i slike saker. Balestrand kommune har ikkje fylgt denne prosedyren, som mellom anna inneber konsekvensutgreiing brei høyringsrunde høyringsfrist minst 2 månader C. SAKA HAR EIT INNHALD SOM KOMMUNEN IKKJE KAN AVGJERE ÅLEINE 1. Borna vil misse retten til skule i eige nærmiljø Av rådmannen sitt høyringsnotat kan ein få inntrykk av at kommunen på fritt grunnlag kan avgjere kor mange skular kommunen skal ha og kvar dei skal liggje. Det er naturlegvis ikkje tilfelle. På dette området har Opplæringslova tvert om sterke nasjonale føringar nedfelt i sjølve lovteksten. 8-1 gjev alle grunnskuleelevar rett til å ha skule i sitt eige nærmiljø. Stortinget lovfesta denne retten då 6-åringane vart tekne inn i skulen nettopp for å sikre born ein trygg og heimenær aksjonsradius og læringsarena. I NOU 1995:18 "Ny lovgivning om opplæring", som danna grunnlag for Stortinget si handsaming, heiter det m.a.: "Det er etter utvalgets oppfatning viktig å gi barna anledning til å skape eller

7 side 7 av 10 fastholde holdepunkter i nærmiljøet. Et slikt holdepunkt er skolen. Det er derfor viktig at barna har rett til å gå på skole i det som er deres naturlige nærmiljø. I mange tilfeller vil dette også kunne bidra til å sikre barna en tryggere skolevei." (vår understreking) Sidan den tid er timetalet utvida, slik at dei minste har fått fleire og lengre skuledagar. Det understrekar kor viktig det er med ei gjennomtenkt og oppdatert tolking av kva som er ein "skule i nærmiljøet". Prinsippet om Barnets beste må heile tida leggjast til grunn for vurderingane. LUFS reknar med at kommunen då etter lova må kartleggje kva som er borna sitt naturlege nærmiljø - med utgangspunkt i borna og foreldra sine eigne oppfatningar omtale og vurdere konsekvensane av eventuelle endringar godtgjere at nye og auka skulereiser stettar forsvarleg-kravet i Opplæringslova 7 og 9a Dersom skulen ikkje har ei trygg og lokal forankring for læringa, vert det også mindre meiningsfullt å snakke om kvalitet. Større avstand til skulen fører då til: o lengre arbeidsdag for elevane o redusert læringsutbyte o vanskeleggjort samarbeid heim-skule o kulturskule utanfor rekkjevidde Viktige delar av lærestoffet skal også knytast opp til næringsliv, natur, historie, kultur og organisasjonsliv i nærmiljøet. Elevane kan med andre ord ikkje få den opplæringa dei har krav på etter læreplan og læringsplakat. Kommunen må i den endelege vurderinga leggje stor vekt på heimane si meining, jamfør intensjon og tekst i Opplæringslova sine føresegner om brukarmedverknad og heim/skule-samarbeid. Til slutt kan kommunen gjere ei samla vurdering av kor mange skular kommunen må ha - og kvar dei skal liggje for å kunne oppfylle intensjonane i 8-1. Etter vårt syn vil Sagatun skule aldri kunne bli nærskulen for born som høyrer til Nesse oppvekstsenter og Fjordtun oppvekstsenter. Ei reisetid til skulen på opptil 2 timar dagleg, illustrerer det betre enn noko. LUFS reknar med at Fm har eit særskilt ansvar for å føre tilsyn og kontroll med at kommunen etterlever nasjonale føringar gjevne i lovverket, jf. Opplæringslova 14. Kommunen kan med andre ord ikkje "berre gjere som ein vil" i slike saker. Om det var så enkelt, hadde borna ingen rett lenger. Då var vi i den underlege stoda at lovgjevaren (Stortinget) definerte ein rett i lova endå til skilt ut i ein eigen paragraf som kommunar berre kan oversjå.

8 side 8 av 10 KONKLUSJON: Balestrand kommune har ikkje gjort dei utgreiingane og vurderingane som er nemnde ovanfor. Det er brot på utgreiingsplikta i høve Opplæringslova 8-1 og dermed ein grov sakshandsamingsfeil. Vi bed difor Fylkesmannen om å gjere vedtak i sak 20/15 om inkje. Med helsing Brite Kandal Dag Audun Eliassen - leiar - - rådgjevar - dag.audun.eliassen@lufs.no 2 vedlegg. Kopi til: Balestrand kommune Barneombodet Foreldreutvalet for grunnopplæringa (FUG) FAU ved skulane i Balestrand

9 VEDLEGG 1. side 9 av 10

10 VEDLEGG 2. side 10 av 10