Saksbehandler: Randi Jule Lian Saksnr.: 10/ Arkiv: Dato: FcFl9,ADMINISTRASSONS-

Transkript

1 NORD-TRØNDELAG FYLKESKOMMUNE Saksbehandler: Randi Jule Lian Saksnr.: 10/ Arkiv: Fornyings-, Administrasjons- og Kirkedepartementet Postboks 8004 Dep 0030 OSLO Høringsuttalelsen oversendes også pr e-post. Dato: FcFl9,ADMINISTRASSONS- OG KIRKEDEPAR"~d'eft b SEPT 2010 KbNR 00 3o 9-27, NOU Håndhevelse av offentlige anskaffelser - høringsuttalelse fra Nord- Trøndelag fylkeskommune Vedlagt oversendes høringsuttalelse angående NOU fra Nord-Trøndelag fylkeskommune. Med hilsen Per Otto enten InnkjøpSsjef Randi Jule Ln Rådgiver innkjøp LCÀ Vedlegg: Høringsuttalelse Postadr: Postboks 2560, 7735 Steinkjer Telefon: Besøksadr: Seilmakergt. 2, Steinkjer Telefax: E-post: postmottak@ntfk.no Org.nr Hjemmeside:

2 Fylkesrådet i Nord-Trøndelag Nord-Trøndelag fylkeskommune SAKSPROTOKOLL Sak nr. 10/168 NOU Håndhevelse av offentlige anskaffelser - høringsuttalelse fra Nord-Trøndelag fylkeskommune Behandlet/Behandles av F Ikesrådet i Nord-Trøndela Saksbehandler: Alf Magne Bye Arkivsak: 10/02518 Arkivkode: Fylkesrådsleders forslag til vedtak: Møtedato Sak nr.. 10/ Nord-Trøndelag fylkeskommune støtter forslagene fra Håndhevelsesutvalget, bortsett fra utvalgets forslag til håndhevelse av anskaffelsesretten (punkt 3.2.6). Fylkesrådet er av den oppfatning at utvalgets alternative forslag med en egen nemnd vil være mest effektivt. 2. Utredningen "NOU 2010:2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser" fokuserer på reaksjoner ved at regelverket ikke følges, samt på leverandørers rettigheter og muligheter. De siste års utvikling viser nødvendigheten av at man i en slik utredning også fokuserer på konsekvensene knyttet til at oppdragsgiver hindres i å foreta sine anskaffelser, til tross for at regelverket er fulgt. Fylkesrådet mener at det er svært viktig for både oppdragsgiver og leverandør at oppdragsgiver får inngått kontrakter som sikrer at lovpålagte oppgaver ivaretas, og at rettmessig leverandør får tildelt leveransen. Fylkesrådet mener at forslaget fra utvalget legger for lite vekt på å sikre mulighetene til et effektivt innkjøp i det offentlige. 3. Etter fylkesrådets mening bør departementet vurdere om en bør innføre en obligatorisk regel om leverandørs plikt til å stille sikkerhet for mulig tap for oppdragsgiver. Dette som en "motbør" til den relativt radikale regelen som gjør at leverandøren med et minimum av kostnad og uten konsekvenser kan stoppe innkjøpsprosesser. 4. Nord Trøndelag fylkeskommune vil benytte anledningen til å påpeke at dagens system med KOFA bør styrkes ved at kompetanse fra både oppdragsgiversiden og leverandørsiden koples inn i ordningen. Kapasiteten i KOFA bør også økes, slik at en oppnår raskere avgjørelser. Gebyret for behandling av saker i KOFA bør også økes betraktelig for å 1

3 unngå unødvendige klagesaker. For øvrig har det en uheldig signaleffekt at de samme jurister som behandler saker i KOFA parallelt representerer klagere. Protokoll Innstillingen ble enstemmig vedtatt. 2

4 Nord-Trøndelag fylkeskommune Sak nr 10/168 NOU Håndhevelse av offentlige anskaffelser - høringsuttalelse fra Nord- Trøndelag fylkeskommune Behandlet/ Behandles av Fylkesrådet i Nord-Trøndelag Saksbeh: Per Otto Mentsen Arkivsak: 10/02518 Arkivkode: Fylkesrådsleders forslag til vedtak: Sted Møtedato Sak nr. Stiklestad Nasjonale /168 Kultursenter, Verdal 1. Nord-Trøndelag fylkeskommune støtter forslagene fra Håndhevelsesutvalget, bortsett fra utvalgets forslag til håndhevelse av anskaffelsesretten (punkt 3.2.6). Fylkesrådet er av den oppfatning at utvalgets alternative forslag med en egen nemnd vil være mest effektivt. 2. Utredningen "NOU 2010:2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser" fokuserer på reaksjoner ved at regelverket ikke følges, samt på leverandørers rettigheter og muligheter. De siste års utvikling viser nødvendigheten av at man i en slik utredning også fokuserer på konsekvensene knyttet til at oppdragsgiver hindres i å foreta sine anskaffelser, til tross for at regelverket er fulgt. Fylkesrådet mener at det er svært viktig for både oppdragsgiver og leverandør at oppdragsgiver får inngått kontrakter som sikrer at lovpålagte oppgaver ivaretas, og at rettmessig leverandør får tildelt leveransen. Fylkesrådet mener altså at forslaget fra utvalget legger for lite vekt på å sikre mulighetene til et effektivt innkjøp i det offentlige. 3. Etter fylkesrådets mening bør departementet vurdere om en bør innføre en obligatorisk regel om leverandørs plikt til å stille sikkerhet for mulig tap for oppdragsgiver. Dette som en "motbør" til den relativt radikale regelen som gjør at leverandøren med et minimum av kostnad og uten konsekvenser kan stoppe innkjøpsprosesser. 4. Nord Trøndelag fylkeskommune vil benytte anledningen til å påpeke at dagens system med KOFA bør styrkes ved at kompetanse fra både oppdragsgiversiden og leverandørsiden koples inn i ordningen. Kapasiteten i KOFA bør også økes, slik at en oppnår raskere avgjørelser. Gebyret for behandling av saker i KOFA bør også økes betraktelig for å unngå unødvendige klagesaker. For øvrig har det en uheldig signaleffekt at de samme jurister som behandler saker i KOFA parallelt representerer klagere. 1

5 Fylkesrådesleder vurdering: Det er lett å se at det i enkelte anskaffelsesprosesser kan oppstå konflikt mellom kravet og ønsket om å følge alle deler av et komplisert regelverk, og kravet om kostnadseffektivt og tidsmessig effektivt innkjøp. I Nord-Trøndelag fylkeskommune har vi stort fokus på regleverket omkring anskaffelser, og har også satt en lavere terskel for anbud enn det regelverket krever. Samtidig vet vi at det alltid vil være gråsoner i en innkjøpsprosess, og at det i en så stor organisasjon som vår alltid vil bli tatt avgjørelser som enkelte kan stille spørsmål ved. Det er derfor viktig at departementet merker seg våre synspunkter under punkt 2 Generell kommentar. Ellers støtter fylkesrådet i all hovedsak utvalgets forslag, bortsett fra forslaget til håndhevelse av anskaffelsesretten (punkt i saksutredningen). Der mener vi at utvalgets alternative forslag med en egen nemnd vil være mest effektivt. Steinkjer, 24. august 2010 Alf aniel Moen fylkesrådsleder 2

6 Saksutredning for fylkesrådet Sammendrag Hjemmel/Referanse for saken: Innkjøpsregelverket Trykte vedlegg: Oversendelsesbrev fra Forn in s- administras'ons- o kirkede artementet datert 16. april 2010 Utrykte vedlegg: NOU 2010:2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser Utrednino: Innledning/bakgrunn NOU inneholder "Håndhevelsesutvalgets" utredning med forslag til hvordan de nye håndhevelsesreglene for offentlige anskaffelser (direktiv 2007/66/EF) bør gjennomføres i norsk rett. Høringsforslaget inneholder forslag til endringer i lov om offentlige anskaffelser, forskrift om offentlige anskaffelser, forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektoren og forskrift om klagenemnd for offentlige anskaffelser. Saksframstilling/problemstillinger 1. Innledning EU vedtok nytt håndhevelsesdirektiv i desember 2007 (håndhevelsesdirektivet - direktiv 2007/66EF). Formålet med direktivet er å øke effektiviteten av håndhevelsesreglene for innkjøpsregelverket. Direktivet har særlig fokus på å rette opp virkningen av ulovlige direkte anskaffelser. Direktivet vil bli inntatt i EØS-avtalen og således bli bindende i Norge. Direktivet gjelder for kontrakter over EU terskelverdier. Hovedelementene i direktivet er: En obligatorisk ventetid, såkalt karensperiode, fra oppdragsgiver meddeler sin beslutning om hvilken leverandør som skal tildeles kontrakt til kontrakten faktisk kan inngås En suspensjonsplikt, slik at klage til håndhevelsesorganet i visse tilfeller medfører at oppdragsgivers adgang til å inngå kontrakt suspenderes Nytt sanksjonssystem for visse alvorlige brudd på anskaffelsesregelverket Håndhevelsesdirektivet overlater til nasjonal rett å utforme nærmere regler på de ulike områder direktivet regulerer. 2. Generell kommentar til utrednin en Utredningen "NOU 2010:2 Håndhevelse av offentlige anskaffelser" fokuserer på reaksjoner ved at regelverket ikke følges, samt på leverandørers rettigheter og muligheter. De siste års utvikling viser nødvendigheten av at man i en slik utredning også fokuserer på konsekvensene knyttet til at oppdragsgiver hindres i å foreta sine anskaffelser til tross for at regelverket er fulgt. Dette er ikke tatt opp i utredningen, som dermed ikke bidrar til å snu en svært uheldig utvikling. I dag har leverandørene muligheter for innsigelser og klager langt utover det rimelige, og dette påvirker nå oppdragsgivers mulighet til å levere lovpålagte tjenester. 3

7 Oppdragsgiver må ofte avvente behandling i KOFA før avtale signeres. Pr hadde klageorganet følgende saksbehandlingstid: Prioriterte saker 51dager Gebyrsaker 173 dager Andre saker 247 dager Denne lange saksbehandlingen taler for seg selv, det kan i praksis ta lang tid før oppdragsgiver kan inngå kontrakt, selv om lovverket er fulgt og oppdragsgiver har gått fram på riktig måte. Oppdragsgivers avhengighet av god flyt i en innkjøpsprosess er knyttet til godt gjennomført håndverk i forbindelse med anskaffelsen. Man opplever nå å bli "straffet" selv om lovverket er fulgt og intensjonen har vært den beste. Dette oppleves som uholdbart, når man i tillegg kontinuerlig bestreber seg for å etterleve regelverket og ta inn over seg den praksis som blir til gjennom uttalelser fra KOFA og rettsavgjørelser. Det oppleves ikke lenger som godt nok at man forholder seg til lov og forskrift, når spissfindigheter og ubetydeligheter som ikke får betydning for valg av leverandør, til de grader kan forsinke tjenesteleveransene til brukerne. Dette har vært en utvikling over tid, og som nå kan gi store konsekvenser for oppdragsgivers lovpålagte tjenesteleveranser. En slik utvikling må snus, og utredningen bør gi en mulighet til det. 3. Merknader til utvalgets forslag Jamfør NOU del 1,kapittel 1, punkt 1.2, samt Del 3.1 Forslag som følge av håndhevelsesdirektivet Karens eriode Håndhevelsesdirektivet krever at det innføres en obligatorisk ventetid, såkalt karensperiode, fra oppdragsgiver har meddelthvilken leverandør som skal tildeles kontrakten til kontrakten faktisk kan inngås. Utvalgets flertall foreslår å innføre en fast karensperiode på 10/15 dager for anskaffelser som følger forskriften del III, det vil si anskaffelser over EØS-terskelverdier, det vil si kr ,- for varer og tjenester og Kr for bygg- og anleggskontrakter. For anskaffelser under disse verdiene foreslår flertallet at karensperioden angis til "rimelig tid, slik som reglene er i norsk rett i dag. Mindretallet (ett medlem) foreslår at det innføres en generell karensperiode på 15 dager for alle anskaffelser som omfattes av forskriftens del Il og III. Flertallets forslag tiltres. Nord Trøndelag fylkeskommune har praktisert en slik karensperiode for anskaffelser over terskelverdi. For anskaffelser under EØS-terskelverdier taler hensynet til effektive anskaffelser mot å innføre en så vidt lang periode som 15 dagers karenstid Sus ens'on Håndhevelsesdirektivet krever at dersom tildeling av kontrakt påklages innen utløpet av karensperioden, så skal adgangen til å inngå kontrakt suspenderes inntil klagen er behandlet (første instans). Utvalgets flertall foreslår at direktivets regler om suspensjon bare gjennomføres så langt EØS retten krever det og at det ikke innføres regler om suspensjon for anskaffelser under EØS terskelverdiene. Det foreslås at retten plikter å varsle oppdragsgiverstraks begjæring er kommet inn, og at det understrekes at slike saker må behandles så raskt som mulig. Suspensjonen opphører når begjæringen er avgjort i første instans. Utvalgets mindretall 4

8 anbefaler at reglene om suspensjon også gis anvendelse for anskaffelser under EØS terskelverdiene og for uprioriterte tjenester. I praksis har Nord Trøndelag fylkeskommune søkt å unngå kontraktsinngåelse dersom det fremmes begjæring om midlertidig forføyning for domstolene. Gjennom direktivet innføres nå en slik "tvungen" regel, som bør begrenses til de større kontrakter. På denne bakgrunn tiltres forslaget fra flertallet. I henhold til tvangsloven kan oppdragsgiver kreve sikkerhet for mulig erstatningsansvar fra leverandøren som klager. Det forutsettes at denne regelen ikke endres. Departementet bør også vurdere om en bør innføre en obligatorisk regel om leverandørs plikt til å stille sikkerhet for mulig tap for oppdragsgiver som en "motbør" til den relativt radikale regelen i direktivet. Dette kan forhindre unødvendige saker for domstolene og unødig tidsspille for oppdragsgiver Sanks'on uten virknin Håndhevelsesdirektivet stiller krav om at ved visse typer av overtredelser av reglene for offentlig anskaffelser, skal den inngåtte kontrakten kunne kjennes "uten virkning". Sanksjonen "uten virkning" er i direktivet først og fremst gjort gjeldende for ulovlige direkte anskaffelser og grove brudd på regelverket dersom det skjer i kombinasjon med brudd på reglene om karens og suspensjon. Direktivet krever dessuten at det innføres "alternative sanksjoner" som gebyr (bot) og avkorting av kontrakt i stedet for eller i tillegg til at en kontrakt kjennes uten virkning. Utvalget foreslår at sanksjonen "uten virkning" kun innføres for anskaffelser over EØSterskelverdiene. Videre foreslår utvalget at håndhevelsesorganet gis adgang til å velge om en kontrakt skal kjennes uten virkning fra tidspunktet for kontraktsinngåelse eller kun for fremtidig kontraktsoppfyllelse, men at virkningen fra kontraktsinngåelse begrenses til de tilfeller hvor kontraktsgjenstanden kan tilbakeleveres i vesentlig samme stand og mengde. Utvalget foreslår å innføre alternative sanksjoner som gebyr (bot) og avkorting av kontrakt og at disse kan kombineres. Direktivet krever videre at enten "uten virkning" eller alternative sanksjoner innføres ved mindre alvorlige brudd på bestemmelsen om karens og suspensjon. Utvalget anbefaler at det bare innføres alternative sanksjoner ved slike brudd. Sanksjonen "uten virkning" innebærer en radikal virkning i forhold til gjeldende norsk rett og har en meget inngripende virkning for oppdragsgiver. Nord Trøndelag fylkeskommunes syn er derfor at virkningen av dette punktet i direktivet må begrenses så langt det er mulig. Forslaget om at "uten virkning" kun skal gjelde over EØS-terskelverdiene tiltres derfor. Forslaget om håndhevelsesorganets praktisering av regelen anses også smidig og tiltres. Forslaget om å kunne kombinere "uten virkning" med alternative sanksjoner tiltres derimot ikke, da Nord Trøndelag fylkeskommune mener det vil være urimelig å benytte seg av "dobbelt sett" med sanksjoner. Det forelås derfor at det må gjelde "enten eller". Forslaget om å bare innføre alternative sanksjoner ved mindre alvorlige brudd på bestemmelsen om karens og suspensjon tiltres Håndhevelses stemet KOFA sin rolle Det er opp til nasjonal lovgiver å bestemme hvordan EU/EØS reglene prosessuelt skal håndheves på nasjonalt plan. Håndhevelsesdirektivet stiller imidlertid visse krav til hvordan håndhevelsessystemet skal organiseres, og til klageorganenes kompetanse og prosedyrer. 5

9 Etter utvalgets syn innebærer det nye sanksjonssystemet at det ikke er mulig i uendret form å videreføre dagens system der KOFA har kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr ved ulovlige direkte anskaffelser. Flertallet foreslår derfor å oppheve denne kompetansen og at KOFA går tilbake til å bli et rent rådgivende organ. Mindretallet foreslår å videreføre kompetansen for KOFA i endret form. Flertallets forslag tiltres da KOFA ikke bør være et rådgivende organ samtidig som det skal ilegge "straff'. Dette innebærer etter fylkeskommunens syn en "rolleblanding" som er uheldig. 3.2 Tilpasninger i regelverket utover det som direkte følger av innføringen av håndhevelsesdirektivet Midlertidi forfø nin Utvalgets flertall foreslår at oppdragsgiver gis mulighet til å innføre en frist for å fremsette begjæring om midlertidig forføyning mot visse beslutninger underveis i anskaffelsesprosessen. Mindretallet foreslår at det ikke gis noen slik adgang. Flertallets forslag tiltres da det for oppdragsgiver ofte er av vesentlig betydning å få avklart innsigelser fra leverandører før kontrakt inngås. En slik frist som ikke overholdes forutsettes å medføre den rettsvirkning at adgangen til senere å kreve erstatning bortfaller Endrin i re lene om be runnelses likt Utvalget har også gjennomgått deler av anskaffelsesretten som direkte eller indirekte blir berørt av direktivet og foreslått enkelte regelendringer. Utvalgets flertall foreslår å innføre nye regler om begrunnelsesplikt slik at oppdragsgiver pålegges å gi en begrunnelse ved valg av leverandør og ikke to begrunnelser slik dagens regelverk legger opp til. Flertallet mener også at KOFA har gått for langt i sin praksis når det gjelder hvilke krav som må stilles til begrunnelsen Mindretallet foreslår å videreføre dagens regel. Flertallets forslag tiltres. Fylkeskommunen praktiserer en ordning med en utfyllende begrunnelse ved valg av leverandør slik som foreslått. Erfaringene er at dette er tidsbesparende i forhold til det "to sporede system". Betraktningen rundt KOFA tiltres også Endrin av vedståelsesfristen Utvalget foreslår å forskriftfeste adgangen til å endre vedståelsesfristen før fristens utløp. Videre foreslås det at det åpnes for å forespørre om leverandørene vil fastholde sine tilbud etter utløpet av vedståelsesfristen. Forslaget om å forespørre leverandørene om å vedstå seg sitt tilbud tiltres da det vil innføre en mer fleksibel ordning enn slik dagens regelverk har vært fortolket Inns n i tilbudene Utvalget viser til at offentlighetsloven fastsetter at tilbudene i en konkurranse er offentlig fra det tidspunkt det treffes beslutning om valg av leverandør. Utvalget mener at det er uheldig at leverandørene kan få innsyn i tilbudene før kontrakten er endelig signert, og foreslår at offentliglova endres i samsvar med dette. Erfaringen med den nye regelen i offentlighetsloven er at en på den ene siden har fått en "ekstra kvalitetssikring" gjennom leverandørenes innsyn i hverandres tilbud, men at dette på den andre siden har medført betydelig økning i klagesaker, og forsinkelser i 6

10 anskaffelsesprosessene. Nord Trøndelag fylkeskommune mener at hensynet til et effektivt innkjøp bør veie tyngst, og forslaget fra utvalget tiltres derfor Lovli hetskontroll etter Kommunelovens 59 Utvalget viser til at anskaffelser kan gjøres til gjenstand for lovlighetskontroll etter kommuneloven 59. Da det innføres et håndhevelsessystem i direktivet, foreslås det at lovgiver bes om å vurdere å innføre et unntak for lovlighetskontroll etter kommuneloven 59 for saker som gjelder offentlige anskaffelser. I kontrollen med offentlige anskaffelser er det gjennom KOFA etablert et særskilt administrativt klageorgan som har kompetanse på området, og det eksisterer også andre klagemuligheter. Den kan ikke sees å være noe særskilt behov for å få avgjort tvil eller uenighet innad i kommunen/fylkeskommunen i form av lovlighetskontroll. Det anbefales derfor at det vedtas et unntak fra kommunelovers 59 for anskaffelsessaker Håndhevelse av anskaffelsesretten Utvalgets flertall foreslår at håndhevelsen av anskaffelsesretten i Norge fortsatt bør bygge på en domstolsmodell, kombinert med rådgivende tvisteløsning gjennom KOFA. Dette innebærer at flertallet foreslår at sanksjonene som følger av direktivet bør legges til domstolene. Flertallet har også utredet et alternativ (subsidiært) med en nemnd som skal avgjøre sakene. Utvalgets mindretall foreslår å omdanne KOFA til et formelt administrativt klageorgan med bindende vedtakskompetanse. Etter Nord Trøndelag fylkeskommunes syn har erfaringene med KOFA vært gode som tvisteløsningsorgan, men sanksjoner bør ikke ivaretas av dette organ, se tidligere merknad. Fylkeskommunen er skeptisk til å overlate til domstolene å handheve sanksjonene. domstolene vil bare sporadisk få befatning med slike saker, som bygger på et nokså vanskelig regelverk. På dette området er det ønskelig å bygge opp kompetanse i ett organ. Alternativet med nemndsmodell tiltres derfor, for eksempel ved at konkurransetilsynet håndhever direktivet. En bør da sikre seg kompetanse "utenfor" konkurransetilsynet ved at jurister med særskilt kunnskap om anskaffelser, samt representanter fra innkjøps- og leverandørmiljøet trekkes inn i nemnda sitt arbeid. 4. KOFA generelt Nord Trøndelag fylkeskommune vil også benytte anledningen til å påpeke at dagens system med KOFA bør styrkes. Det er ønskelig at kompetanse fra oppdragsgiversiden og leverandørsiden koples inn i ordningen slik at denne kompetansen kan bidra til å sikre riktige råd. I prinsipielle eller spesielt vanskelige saker bør antall personer som behandler sakene kunne utvides til 5 slik at også oppdragsgiversiden og leverandørsiden er representert. Kapasiteten i KOFA bør også økes, slik at en oppnår raskere avgjørelser. Gebyret for behandling av saker i KOFA bør også økes betraktelig for å unngå unødvendige klagesaker. For øvrig har det en uheldig signaleffekt at de samme jurister som behandler saker i KOFA parallelt representerer klagere. 7

11 5. Selvpålagt senket grense for utlysing av konkurranse Nord Trøndelag fylkeskommune har i flere år praktisert en selvpålagt utlysningsplikt med en terskel for utlysing av konkurranser på kr (Lovens krav er kr ) Dette er gjort for å nå et bredt leverandørsjikt som også omfatter små og mellomstore bedrifter. Det er også lagt vekt på å tilpasse konkurransen slik at den gir en konkurransemulighet ociså for bedrifter i denne størrelse. Konklusjon Nord-Trøndelag fylkeskommune støtter forslagene fra utvalget, bortsett fra utvalget forslag til håndhevelse av anskaffelsesretten (punkt over). Der mener vi at utvalgets alternative forslag med en egen nemnd vil være mest effektivt. For øvrig legger forslaget for lite vekt på å sikre mulighetene til et effektivt innkjøp i det offentlige. 8