Samarbeid mellom konkurranse- og forbrukermyndighetene

Transkript

1 Samarbeid mellom konkurranse- og forbrukermyndighetene - anbefalinger om fremtidig samarbeid mellom Forbrukerrådet, Forbrukerombudet og Konkurransetilsynet

2 INNHOLDSFORTEGNELSE 1 INNLEDNING FORBRUKERPOLITIKK OG KONKURRANSEPOLITIKK OM FORBRUKERPOLITIKK OM KONKURRANSEPOLITIKK EFFEKTIV KONKURRANSEPOLITIKK ER GOD FORBRUKERPOLITIKK EFFEKTIVISERING AV ETTERSPØRSELSSIDEN PRESENTASJON AV ETATENE KONKURRANSETILSYNET FORBRUKEROMBUDET FORBRUKERRÅDET ETATENES HJEMLER OG OPPGAVER KONKURRANSETILSYNET FORBRUKEROMBUDET FORBRUKERRÅDET SAMARBEID SAMARBEID TIL NÅ FELLES FORUM MULIGE SAMARBEIDSOMRÅDER MULIGE SAMARBEIDSFORMER FORTSATT BILATERALE SAMARBEIDSAVTALER ANBEFALINGER OM FREMTIDIG SAMARBEID

3 1 Innledning Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet ble i mars 2004 enige om å nedsette en arbeidsgruppe som skulle se på hvordan et mest mulig effektivt samarbeid mellom forbruker- og konkurransemyndighetene i Norge burde organiseres. Det var enighet om at også Forbrukerombudet burde inviteres til å delta i arbeidsgruppen, med tanke på å etablere et felles samarbeidsforum som utgangspunkt for samarbeidet mellom forbruker- og konkurransemyndighetene i fremtiden. Denne rapporten er resultatet av gruppens arbeid. Hovedformålet med rapporten er å gi de tre etatenes ledelser et godt beslutningsgrunnlag for å bli enige om hvordan det fremtidige samarbeidet bør organiseres. Et annet viktig siktemål med rapporten er å gi en oversikt over de aktuelle etatene og deres oppgaver. Arbeidsgruppen antar at en slik oversikt vil være av nytte både for allmenheten og for etatens medarbeidere som av forskjellige grunner vil ha behov for å sette seg inn i de to andre etatenes virksomhet. Rapporten vil i denne henseende ikke minst kunne ha verdi for de ledere og medarbeidere som er og vil bli involvert i det løpende samarbeidet mellom forbruker- og konkurransemyndighetene. Rapporten omhandler ikke bilateralt samarbeid mellom Forbrukerrådet og Forbrukerombudet. Dette skyldes at rapporten og samarbeidet som er anbefalt i den gjelder forholdet mellom forbruker- og konkurransemyndighetene, og ikke forholdet innad mellom forbrukermyndigheter. Videre omhandler rapporten kun forholdet mellom de utøvende organer blant forbruker- og konkurransemyndighetene. De overordnede organer er likevel nevnt i enkelte sammenhenger i rapporten. Arbeidsgruppen anbefaler i rapporten å etablere et felles samarbeidsforum som utgangspunkt og hovedarena for samarbeidet mellom forbruker- og konkurransemyndighetene. Det eksisterer allerede et utstrakt samarbeid mellom Konkurransetilsynet og henholdsvis Forbrukerrådet og Forbrukerombudet. Håpet er at et samarbeidsforum av den typen som anbefales i rapporten vil bidra til et enda mer fruktbart samarbeid. Samarbeidsforumet vil dessuten kunne være en katalysator for samarbeid som fortsatt vil være best egnet for bilaterale samarbeidsformer. Arbeidsgruppen har ved utarbeidelsen av rapporten hentet inspirasjon fra en rapport utarbeidet av Konkurransetilsynet, Kredittilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat. Rapporten har tittelen Samarbeid om tilsyn med kraftmarkedet anbefalinger om fremtidig samarbeid mellom Konkurransetilsynet, Kredittilsynet og NVE, og ble utarbeidet i mai På bakgrunn av rapporten etablerte de tre tilsynene et felles samarbeidsforum. Erfaringene med et slikt samarbeid har vært gode. Rapporten og dens anbefalinger og eventuelle feil står for arbeidsgruppens medlemmers regning. Arbeidsgruppen har bestått av følgende personer: Jan Schrøder og Jon Andreas Lange fra Forbrukerrådet Magne Eek fra Forbrukerombudet Eigil Johnsen, Magnus Gabrielsen og Øyvind Andersen fra Konkurransetilsynet 2

4 2 Forbrukerpolitikk og konkurransepolitikk 2.1 Om forbrukerpolitikk 1 I 2001 behandlet Stortinget forbrukermeldingen om forbrukerpolitikk og organisering av forbrukerapparatet. Den legger vekt på at forbrukerpolitikken er et område som har innvirkning på mange sektorer i samfunnet, og at det er klar sammenheng mellom forbrukerpolitikken og konkurransepolitikken. Forbrukerpolitikk har tradisjonelt vært definert som en politikk for å styrke forbrukerens stilling i markeder. Miljø- og fordelingsutfordringene gir nye og mer langsiktige perspektiver til denne politikken. At hovedbegrunnelsen for forbrukerpolitikken knyttes til å styrke etterspørselssiden, gjenspeiler grunnleggende forhold i markedsøkonomien. Den enkelte forbruker har lite å stille opp med for å påvirke det enkelte produktet eller avtalevilkår. Mens markedsmekanismens ideal er at vilkårene fastsettes i frie forhandlinger mellom partene, er realiteten at forbrukeren må godta selgers standardvilkår eller unnlate å kjøpe vedkommende produkt. Det er både i samfunnets og forbrukernes interesse med et aktivt forbrukerpolitisk engasjement som styrker forbrukernes stilling, sørger for bedre og mer relevant informasjon, og avspeiler og fremmer forbrukerkrav. Gjennom forbrukerpolitikken kan en fremme både markedets funksjon, den enkeltes velferd og mål knyttet til miljø- og verdimessige sider ved forbruket. Utformingen av balanserte og kjente spilleregler vil kunne tjene både etterspørsels- og tilbudssiden. Stortingsflertallet har presisert målene for forbrukerpolitikken slik: Sikre forbrukernes rettigheter, sørge for relevant og korrekt informasjon til forbrukerne, bidra til at husholdningene mestrer sin økonomiske situasjon, forebygge at forbrukerne utsettes for helseskade, stimulere forbrukere til å foreta valg som sikrer en bærekraftig utvikling, og skape og formidle kunnskap om forbrukerspørsmål. De viktigste virkemidlene i forbrukerpolitikken er beskyttelse, informasjon, forbrukerinnflytelse og kunnskapsproduksjon og -formidling. Beskyttelse, oftest i form av lovgivning, representerer det sterkeste og mest inngripende virkemidlet. I utgangspunktet vil lovregulering av avtaleforhold mellom forbrukere og næringsdrivende innebære at prinsippet om avtalefrihet settes til side. I det moderne forbrukersamfunnet synes det imidlertid som om avtalefrihet i de fleste tilfelle for forbrukeren innebærer valget mellom å akseptere selger/leverandørs standardvilkår og å avstå fra avtalen. Generelt vil det være i både kjøpers og selgers interesse å ha et system for regulering av partenes rettigheter og plikter, særlig ved konflikter. Forbrukerlovgivning er dels av privatrettslig, dels av offentligrettslig karakter. Det er bred internasjonal aksept for behovet for en mer spesifikk lovregulering på forbrukerfeltet enn den som følger av vanlig kontraktsrett. Norge har et system med en markedsføringslov og et særlig håndhevingsapparat. Markedsføringsloven, som i tillegg til markedsføring også regulerer avtalevilkår, håndheves av Forbrukerombudet og Markedsrådet. Informasjon er det eldste og mest sentrale virkemidlet i forbrukerpolitikken. Informasjon som forbrukerpolitisk virkemiddel avgrenses gjerne til upartisk informasjon som ikke er knyttet til et personlig økonomisk motiv for å gi informasjonen. Forbrukerinformasjon har også et samfunnsmessig siktemål. Et høyt informasjonsnivå og god informasjonstilgjengelighet er vesentlig for en effektiv markedstilpasning. Et viktig offentlig ansvar er informasjon om de 1 Innholdet i avsnittet er basert på Innst. St. nr. 257 ( ) punkt og Teksten er forkortet og redigert for å passe inn i rapporten. 3

5 lover og regler som gjelder for kjøp og salg av varer og tjenester. Forbrukerrådets virksomhet utgjør det viktigste elementet i den offentlige forbrukerinformasjonen. Informasjon om den enkelte vare og tjeneste bør i størst mulig grad komme fra leverandøren. For å ivareta det som kan karakteriseres som kollektive forbrukerinteresser er det nødvendig med mer målrettede og direkte former for forbrukerinnflytelse enn det som utøves ved daglige valg i markedet. Staten har derfor tatt på seg et ansvar å sikre at norske forbrukere har et sentralt talerør gjennom bidrag til finansiering av en aktiv interesseorganisasjon. Dette bygger på erkjennelsen av at en effektiv organisering av forbrukerinteresser og forbrukerinnflytelse er nødvendig for å ivareta velferdspolitiske mål, og at dette ikke er mulig uten et offentlig økonomisk engasjement. Forskning, forsøk og utredningsarbeid er nødvendig for å utrede viktige forbrukerproblemer og konsekvenser av offentlige tiltak, og påvirke utformingen av varer og tjenester. I norsk forbrukerpolitikk har forbruksforskning vært et vesentlig element for å avdekke forbrukerproblemer og rette innsatsen mot de riktige områdene. 2.2 Om konkurransepolitikk 2 Det er et mål å utnytte landets ressurser på en måte som skaper størst mulige verdier for innbyggerne. Både kunnskap og erfaring tilsier at konkurranse er det beste virkemiddelet for å oppnå effektiv ressursbruk. I velfungerende markeder vil prisene gi signaler om hva forbrukerne etterspør og hvordan de verdsetter ulike varer og tjenester. Samtidig reflekterer prisene kostnadene ved å fremskaffe disse produktene. Gjennom konkurransen og prismekanismen styres ressursene til sektorer og produkter i overensstemmelse med etterspørselen. Til sammen fører dette til effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser. I praksis vil imidlertid markeder sjelden eller aldri fungere perfekt. Det vil av ulike grunner alltid være former for markedssvikt og ufullkommenheter som fører til at konkurransen blir begrenset. Dette skyldes blant annet at potensielle konkurrenter står overfor ulike etableringshindringer, og at bedriftene selv kan føre en markedsstrategi som gjør det vanskelig for nykommere å etablere seg. I slike tilfeller vil en bedrift kunne oppnå en dominerende stilling eller monopol og dermed kunne utøve markedsmakt overfor kunder, leverandører og konkurrenter. Bedriften kan i en slik situasjon øke prisene uten å tape inntekter. Dette fører til at forbruket av den aktuelle varen eller tjenesten blir lavere enn ønskelig. Samtidig vil bedriftenes markedsmakt svekke deres insentiver til å effektivisere virksomheten eller forbedre kvaliteten på produktene. I markeder med dominerende foretak eller monopol oppstår det et samfunnsøkonomisk tap som følge av at ressursene ikke benyttes effektivt. Størst tap oppstår dersom markedet er monopolisert. Formålet med konkurransepolitikken er å bidra til økt konkurranse og til at bedrifter som har markedsmakt ikke har noe å tjene på å utnytte den. Dette innebærer at konkurransepolitikken må søke å fremme konkurransen der det er markedsdominans, samtidig som virkemidlene må innrettes mot å holde konkurransetrykket tilstrekkelig oppe og motstå framveksten av markedsdominans på andre områder. Det er viktig å kanalisere konkurransemyndighetenes ressurser til områder der den potensielle gevinsten er størst. Som en hovedregel vil det være i de markeder hvor det er dominerende foretak eller monopolliknende tilstander. Tiltak som fører til at markedsdominansen brytes vil styrke forbrukernes stilling og gi betydelige samfunnsøkonomiske gevinster, selv i de tilfellene der det bare etableres én eller noen få konkurrenter. Konkurransepolitikkens hovedfokus 2 Fra Ot.prp. nr. 6 ( ) punkt

6 kan således ikke være å sørge for at alle markeder fungerer perfekt, men bidra til at det ikke er noe å tjene på å misbruke en dominerende stilling eller et monopol. Konkurransepolitikkens viktigste virkemiddel er konkurranselovgivningen. Et regelverk som forbyr de mest skadelige konkurransebegrensninger og inneholder effektive sanksjonsmidler er en nødvendig forutsetning for å hindre markedsdominans og utøvelse av markedsmakt. Effektiv håndheving av konkurransereglene er imidlertid utilstrekkelig dersom offentlige myndigheter ikke samtidig skaper rammebetingelser som legger til rette for konkurranse. Det eksisterer en rekke offentlige reguleringer som hindrer konkurransen, herunder regler som begrenser adgangen til ulike markeder. I enkelte tilfeller er slike reguleringer nødvendige for å oppnå andre samfunnsmessige målsettinger, men ofte utarbeides reglene uten at konkurransehensynet er vurdert tilstrekkelig. Konkurransepolitikken må derfor favne bredere en håndhevingen av konkurransereglene overfor næringslivet. En sentral målsetting for konkurransepolitikken er derfor også å bidra til at offentlige reguleringer ikke skaper unødige konkurransebegrensninger. Målet for konkurransepolitikken i vid forstand er å sikre at konkurransehensyn vektlegges på lik linje med andre samfunnshensyn, både i håndhevingen av konkurranselovgivningen, ved det offentliges atferd og ved utformingen av offentlige reguleringer. 2.3 Effektiv konkurransepolitikk er god forbrukerpolitikk Virksom konkurranse fører til effektiv bruk av samfunnets ressurser til beste for blant annet forbrukerne. En effektiv konkurransepolitikk vil derfor kunne være av stor verdi for forbrukernes velferd. Dersom konkurransen fungerer som den skal, fører den til at forbrukerne får bedre og billigere produkter. Det kan derfor generelt legges til grunn som et klart utgangspunkt at en effektiv konkurransepolitikk er til beste for forbrukerne. Konkurransetilsynets håndheving av konkurranselovgivningen bør således være av stor interesse for forbrukermyndighetene. Konkurranseloven og dens forarbeider bærer preg av et økt fokus på forbrukere i konkurransepolitikken. I lovens formålsbestemmelse 1 annet ledd er det presisert at det ved anvendelse av konkurranseloven skal tas særlig hensyn til forbrukernes interesser. I Innst. O. nr. 50 ( ) på side 31 uttaler flertallet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen: Komiteens flertall mener at det er et behov for å inkludere forbrukerpolitiske mål i konkurranselovens formålsbestemmelse. Det er viktig å presisere at hensynet til effektiv bruk av samfunnets ressurser skal være i forbrukernes interesse. På denne måte kommer effektivisering i konkurransen til samfunnets nytte gjennom bedre utvalg, høyere kvalitet og lavere pris. Å fremme konkurranse skal bidra til å fremme forbrukerhensyn, og erfaring tilsier at forbrukerhensyn blir ivaretatt best i markeder med konkurranse. Effektiv håndhevelse av konkurranselovens forbud mot henholdsvis konkurransebegrensende samarbeid i 10 og utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling i 11 er viktig for forbrukernes stilling. Konkurransebegrensende samarbeid gjør at velferd overføres fra forbrukerne og til deltakerne i samarbeidet. Utilbørlig utnyttelse av dominerende stilling kan likeledes innebære overføring av velferd fra forbrukerne til det dominerende foretaket. En effektiv fusjonskontroll i henhold til konkurranseloven kapittel 4 om kontroll med foretakssammenslutninger er nødvendig for å hindre konsentrasjon blant tilbyderne i et marked som gjør at det etableres en struktur som er skadelig for konkurransen. Å hindre at enkeltaktører blir for dominerende i et marked vil være av stor betydning for forbrukerne. Utøvelse av markedsmakt vil som regel innebære at kundene, herunder forbrukerne, kommer mindre gunstig ut. 5

7 2.4 Effektivisering av etterspørselssiden En velinformert etterspørselsside er en forutsetning for velfungerende markeder. Forbrukerne utgjør en viktig del av etterspørselssiden i en rekke markeder. Sider ved forbrukerpolitikken som bidrar til å effektivisere etterspørselssiden vil kunne legge til rette for mer virksom konkurranse i markedene. Eksempler på dette er tilsyn med prisopplysning og villedende markedsføring. Forbrukere trenger pålitelig og klar informasjon for å være i stand til å gjøre rasjonelle valg. Utover formelt tilsyn med regler om prismerking osv. utgjør virksomhet som er ment å effektivisere etterspørselssiden en viktig korreksjon til mangelfull eller lite tilgjengelig informasjon om priser og kvalitet på de varer og tjenester som tilbys. 3 Presentasjon av etatene 3.1 Konkurransetilsynet Konkurransetilsynet ble opprettet ved inngangen til 1994, samtidig med at konkurranseloven av 1993 trådte i kraft. Konkurranseloven av 1993 avløste den tidligere prisloven av 26. juni 1953 med tilhørende forskrifter. Ved ikrafttredelsen av konkurranseloven skiftet det daværende Prisdirektoratet og Pristilsynet navn til Konkurransetilsynet. Den nye loven og navneendringen var uttrykk for en pågående utvikling fra prisregulering til konkurransepolitikk. Konkurransetilsynets virksomhet er nå basert på konkurranseloven av 2004, som trådte i kraft 1. mai Konkurransetilsynet fører tilsyn med konkurranseforholdene i alle markeder. For det første overvåker tilsynet at konkurranselovens forbud overholdes av foretak som opererer i Norge. Overtredelse av lovens forbud kan medføre betydelige bøter. Disse reglene retter seg mot foretakenes atferd i markedet, og gjelder særlig konkurransebegrensende samarbeid mellom konkurrenter og dominerende foretaks behandling av både konkurrenter og kunder. I tillegg overvåker Konkurransetilsynet strukturen i markedene gjennom kontroll med fusjoner og oppkjøp. Tilsynet kan stanse sammenslåinger av virksomheter som fører til at konkurransen i markedet begrenses vesentlig som følge av at det blir færre alternative tilbydere. For enkelte markeder finnes det sektormyndigheter som også i en viss grad overvåker konkurranseforholdene i vedkommende markeder. Konkurransetilsynet har et nært samarbeid med slike sektormyndigheter. Eksempler på slike sektormyndigheter er Kredittilsynet, Norges vassdrags- og energidirektorat og Post- og teletilsynet. Konkurransetilsynet har per i dag ca. 110 ansatte. Den operative virksomheten utføres av markedsavdelingene, som er delt inn i seksjoner etter markeder. Innen utgangen av 2006 skal Konkurransetilsynet ha flyttet til Bergen. Foreløpig er én av markedsavdelingene lokalisert i Bergen. Konkurransetilsynet sorterer under Moderniseringsdepartementet, som er klageinstans for Konkurransetilsynets vedtak. 3.2 Forbrukerombudet Forbrukerombudet er et frittstående forvaltningsorgan som, ut fra hensynet til forbrukerne, skal søke å påvirke de næringsdrivende til å følge markedsføringsloven og øvrig regelverk som ombudet fører tilsyn etter. Forbrukerombudet ble opprettet i 1973 som et resultat av den da nye loven om markedsføring av Denne loven avløste den tidligere loven om utilbørlig konkurranse av Forbrukerombudet skal, ut fra hensyn til forbrukerne, føre tilsyn med at markedsføringen av varer og tjenester skjer i samsvar med markedsføringsloven. Loven regulerer villedende og andre former for urimelig markedsføring. Den inneholder også en hjemmel til å gripe inn 6

8 overfor og eventuelt forby urimelige avtalevilkår i standardkontrakter som anvendes ved tilbud om varer og tjenester til forbrukere. Ved en lovendring i 2004 ble loven utvidet med bestemmelser om prismerking som tidligere var regulert i konkurranseloven. Forbrukerombudet har også tilsynet med deler av kringkastingsloven, bl.a. bestemmelsen om at det i kringkastingssendinger ikke må sendes reklame som er særlig rettet mot barn eller reklame i tilknytning til barneprogram. Forbrukerombudet er dessuten tillagt tilsynet med bestemmelsene fastsatt i eller i medhold av kredittkjøpsloven, og fører kontroll med forskrifter om fibermerking og forskrifter om vedlikeholdsmerking av tekstilprodukter m.v. Forbrukerombudet utnevnes av Kongen i statsråd. Organisasjonen har en stab på 25 medarbeidere, og behandler årlig om lag saker. Hovedkontoret ligger i Nydalen i Oslo hvor ombudet er samlokalisert med Forbrukerrådets sekretariat. Det er også et kontor i Trondheim med 4 ansatte som der er samlokalisert med Forbrukerrådets kontor for Møre og Romsdal, Nord-Trøndelag, Sør-Trøndelag. De fleste sakene tas opp på grunnlag av klager fra forbrukere og næringsdrivende, men også på eget initiativ. Gjennom forhandlinger med næringsdrivende søker en å komme fram til frivillig ordninger. Dersom en slik løsning ikke oppnås, kan Forbrukerombudet eller den næringsdrivende bringe saken inn for Markedsrådet. Forbrukerombudet kan også legge fram prinsippsaker for Markedsrådet, selv om det ikke foreligger noen tvist med den næringsdrivende. I hastesaker kan Forbrukerombudet fatte vedtak med forbud mot fortsatt bruk av et ulovlig markedsføringstiltak. Dette gjøres for å motvirke at næringsdrivende gjennomfører ulovlige kampanjer og høster fordelene av overtredelsen. Et slikt vedtak kan påklages til Markedsrådet, men det får virkning med en gang. Det skal som hovedregel knyttes tvangsgebyr til Forbrukerombudets og Markedsrådets vedtak. Ved overtredelse av vedtaket skal Forbrukerombudet utferdige forelegg overfor den vedtaket er rettet mot. Hvis forelegget ikke vedtas, kan Forbrukerombudet gå til søksmål for å få fastslått plikten til å betale forelegget. Markedsrådet er et bredt sammensatt organ som oppnevnes av Kongen i statsråd for fire år, og består av ni medlemmer med varamedlemmer. Markedsrådet kan treffe vedtak om forbud mot ulovlig markedsføring når dette tilsies av hensyn til forbrukerne, og kan også forby vilkår i standardkontrakter som er urimelige overfor forbrukere. Markedsrådets vedtak kan ikke påklages administrativt, men kan prøves av domstolene. Markedsrådet behandler bare et fåtall av de sakene som Forbrukerombudet tar opp. De fleste sakene løses gjennom forhandlinger, der den næringsdrivende som oftest innretter seg etter Forbrukerombudets standpunkt. 3.3 Forbrukerrådet Forbrukerrådet har siden opprettelsen i 1953 vært interesseorganisasjonen for forbrukerne i Norge. Organisasjonen er administrativt underlagt Barne- og familiedepartementet og får bevilgninger over statsbudsjettet. Forbrukerrådet er et forvaltningsorgan med særskilte fullmakter. Det betyr at organet står fritt til å utforme forbrukerpolitikk og det forbrukerfaglige arbeidet. Barne- og familiedepartementet oppnevner Forbrukerrådets styre. Styret har det overordnede ansvaret for både den forbrukerpolitiske og den administrative ledelsen av Forbrukerrådet. Det skal trekke opp de strategiske retningslinjene for organisasjonens arbeide, diskutere aktuelle forbrukerpolitiske saker, godkjenne budsjettet og følge opp regnskap og resultater. Forbrukerpolitisk forum består av 25 representanter fra tilsyn, forskningsinstitusjoner, næringsorganisasjoner og andre organisasjoner. Forbrukerpolitisk forum er rådgivende over- 7

9 for Forbrukerrådets styre i forbrukerpolitiske spørsmål og kan uttale seg om organisasjonens strategier og planer før de blir vedtatt av styret. Forbrukerpolitisk forum skal også foreslå representanter til styret overfor Barne- og familiedepartementet. Forbrukerrådets sekretariat ligger i Nydalen i Oslo. Her finner vi forbrukerpolitisk avdeling med kompetanse på forbrukerjuss, økonomi, samfunnsfag og på mat og miljø. Forbrukerpolitisk avdeling utformer forbrukerpolitikken og påvirker leverandørsiden i markedene enten leverandørene er kommersielle eller offentlige. Informasjonsavdelingen forsyner forbrukere med tilrettelagt informasjon gjennom nettstedet forbrukerportalen.no, informasjonsmateriell, Forbruker-rapporten og opplegg for forbrukerundervisning. Det er gjennom det lokale apparat at Forbrukerrådet har direkte kontakt med forbrukerne. De ti regionkontorene er viktige lytteposter for hvordan forbrukernes situasjon utvikler seg i ulike markeder til enhver tid. Ved utgangen av 2003 har Forbrukerrådet ti regionale kontorer, i Sarpsborg, Oslo, Gjøvik, Skien, Kristiansand, Stavanger, Bergen, Trondheim, Bodø og Tromsø. Her arbeider jurister, økonomer og andre med forbrukerrådgivning, pressearbeid, påvirkning av lokale aktører og behandling av klagesaker. 4 Etatenes hjemler og oppgaver 4.1 Konkurransetilsynet Konkurranseloven og EØS-konkurranseloven Konkurranseloven av 2004 (lov 5. mars 2004 nr. 12 om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger) erstattet konkurranseloven av 1993 fra 1. mai Konkurranseloven er dels en videreføring av vesentlige elementer fra 1993-loven, og innebærer dessuten en betydelig grad av harmonisering i forhold til konkurransereglene i EU og EØS. For eksempel er forbudsbestemmelsene nå med enkelte tilpasninger helt på linje med hva som gjelder i EU/EØS. Konkurranselovens formål er å fremme konkurranse for å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser ( 1 første ledd). Det skal tas særlig hensyn til forbrukernes interesser ved anvendelse av loven ( 1 annet ledd). Forbrukerne er også særlig nevnt i de sentrale forbudene i 10 og 11 (se punkt og nedenfor). Konkurransereglene i EØS-avtalen kommer til anvendelse parallelt med konkurranseloven, og gjelder direkte for foretakene i den grad den aktuelle konkurransereguleringen påvirker samhandelen mellom EØS-land merkbart. Det er en betydelig forenkling for norske foretak at forbudsbestemmelsene nå i det alt vesentlige er identiske i de to regelverkene. Konkurransetilsynet har med EØS-konkurranseloven av 2004 (lov 5. mars 2004 nr. 11 om gjennomføring og kontroll med EØS-avtalens konkurranseregler mv.) fått myndighet til å håndheve konkurransereglene i EØS-avtalen artikkel 53 og 54. EØS-konkurranseloven er ventet å tre i kraft 1. januar Fra før håndhever Europakommisjonen og EFTAs overvåkningsorgan disse bestemmelsene, etter en nærmere angitt kompetansefordeling fastsatt i EØS-avtalen artikkel Forbud mot konkurransebegrensende samarbeid Konkurranseloven 10 (og EØS-avtalen artikkel 53) forbyr enhver avtale og samordnet opptreden mellom foretak som har til formål eller virkning å hindre, innskrenke eller vri konkurransen. Bestemmelsen forbyr videre enhver beslutning truffet av en sammenslutning av foretak med de samme formål eller virkninger. Forbudet omfatter blant annet samarbeid om pri- 8

10 ser, oppdeling av markeder og begrensninger i produksjon eller salg. Kartell-samarbeid er en vanlig betegnelse på de mest alvorlige brudd på bestemmelsen. Det er vanlig å sondre mellom horisontale og vertikale avtaler. Horisontale avtaler er konkurransereguleringer mellom foretak på samme omsetningstrinn (det vil si konkurrenter), mens vertikale avtaler er konkurransereguleringer mellom foretak på forskjellige omsetningstrinn (det vil si leverandører og avtakere). Forbudet i 10 første ledd kommer ikke til anvendelse på avtaler, beslutninger eller samordnet opptreden som bidrar til å bedre produksjonen, fordelingen av varer eller fremmer den tekniske eller økonomiske utvikling, samtidig som de sikrer forbrukerne en rimelig andel av de oppnådde fordeler, jf. 10 tredje ledd. Det er i forskrift gitt såkalte gruppefritak som fastslår hvilke typer avtaler som i hvert fall skal være å anse som å oppfylle unntakskriteriene i tredje ledd. Eksempler på slike gruppefritak er fritak for forsknings- og utviklingsavtaler, spesialiseringsavtaler og visse vertikale avtaler. Det er i den enkelte forskift oppstilt en del vilkår for at gruppefritaket skal få anvendelse. Typisk kreves det at de samarbeidende foretak ikke til sammen har mer enn en bestemt andel av markedet Forbud mot misbruk av dominerende stilling Konkurranseloven 11 (tilsvarer EØS-avtalen artikkel 54) forbyr foretak å utilbørlig utnytte sin dominerende stilling. Det er ikke forbudt i seg selv å ha en dominerende stilling i markedet, men 11 setter visse grenser for hvordan et eller flere foretak kan utnytte sin dominerende stilling. Et dominerende foretak har et særlig ansvar for å unngå at dets atferd virker hemmende på konkurransen. For å kunne vurdere om et foretak har en dominerende stilling må man ta utgangspunkt i markedsavgrensningen. I denne vurderingen vil særlig markedsandeler og eventuelle etableringshindringer være sentrale elementer. Et foretak med en dominerende stilling vil være i stand til å i en viss grad opptre uavhengig av sine konkurrenter, kunder og sluttbrukere. Dersom et dominerende foretak utnytter sin posisjon i markedet på en måte som er skadelig for konkurransen, vil det kunne være snakk om atferd som er i strid med konkurranseloven 11. Spørsmålet er om foretaket i egenskap av å være dominerende utviser en atferd som gjør at konkurransen elimineres eller reduseres. Det er ikke nødvendig å påvise at foretaket har begrenset konkurransen med vilje. Det er tilstrekkelig å godtgjøre at foretakets atferd har en slik virkning. Det er heller ikke nødvendig å påvise årsakssammenheng mellom dominansen og den utilbørlige utnyttelsen. Det er vanlig å sondre mellom to hovedgrupper av forhold som kan utgjøre brudd på 11. Utbyttende misbruk er det snakk om dersom det dominerende foretaket utnytter sin markedsstilling til å for eksempel ta urimelig høye priser av kundene. Konkurransehemmende misbruk dreier seg på den annen side om atferd som innebærer at det dominerende foretaket opptrer på en måte som reduserer enkeltaktørers evne til å konkurrere eller som helt fjerner konkurransen i et marked. I praksis vil det ved håndhevelsen av 11 sannsynligvis bli prioritert å hindre konkurransehemmende misbruk. Eksempler på konkurransehemmende misbruk kan være: - Forretningsnektelse (det vil i praksis kunne innebære utestengelse fra et marked) - Diskriminering av aktører (for eksempel en konkurrent av leverandørens datterselskaper eller forhandlere) - Krav om at en kunde kun kjøper fra foretaket med dominerende stilling 9

11 - Krav om at andres produkter ikke markedsføres like effektivt som det dominerende foretakets - Nektelse av tilgang på såkalte essensielle fasiliteter (for eksempel tilgang til nettverk som er nødvendig for å kunne operere som tilbyder) - Lojalitetsbonuser som har innelåsende virkning - Underprising for å kvitte seg med brysomme konkurrenter (omtales gjerne som predasjonsprising ) Kontroll med foretakssammenslutninger (fusjoner og oppkjøp m.m.) Konkurransetilsynet skal etter konkurranseloven gripe inn mot foretakssammenslutninger som vil begrense konkurransen vesentlig. Fusjoner og oppkjøp er typiske eksempler på foretakssammenslutninger. Andre eksempler er overtakelse av kontroll over et foretak gjennom en aksjonæravtale eller andre typer avtaler som gjør at man får avgjørende innflytelse over foretaket. Kontroll med foretakssammenslutninger innebærer at Konkurransetilsynet fører tilsyn med strukturen i markedet, mens reglene i 10 og 11 forbyr visse former for konkurransebegrensende atferd. Hensikten med et inngrep mot en foretakssammenslutning vil være å hindre en uønsket konsentrasjon blant aktører i et marked av hensyn til konkurransen. Når Konkurransetilsynet skal vurdere om en foretakssammenslutning vil føre til en vesentlig begrensning av konkurransen, må tilsynet foreta en analyse av virkningene den vil kunne få på markedene som berøres. I første omgang må man avgrense de markeder det er snakk om, både produktmessig og geografisk. For å kunne gjennomføre en meningsfull analyse av konkurransevirkningene, må man definere hvilke produkter som konkurrerer med hverandre, og i hvilket geografisk område de etterspørres. Man må deretter vurdere hvilken posisjon for eksempel en fusjon vil gi det nye selskapet. Hvor stor markedsandel det nye selskapet får vil være et utgangspunkt for den videre analysen. Et sentralt moment i vurderingen er dessuten i hvilken grad det er vanskelig for nye aktører å etablere seg i markedet. Fusjoner og oppkjøp som omfatter bedrifter med en samlet årlig omsetning i Norge på 20 millioner kroner, skal meldes til Konkurransetilsynet (alminnelig melding). Er det bare ett av foretakene som har årlig omsetning i Norge på mer enn 5 millioner kroner, gjelder meldeplikten allikevel ikke. Hvis tilsynet på grunnlag av meldingen ønsker å vurdere saken nærmere, kan tilsynet pålegge bedriftene å levere en mer omfattende melding (fullstendig melding). Fra Konkurransetilsynet har pålagt en fullstendig melding og til tilsynet har varslet om hvorvidt inngrep kan bli aktuelt, er det forbudt å starte gjennomføringen av en fusjon eller et oppkjøp Prisopplysning Med hjemmel i 23 kan Konkurransetilsynet, dersom det er nødvendig for å fremme konkurransen, pålegge ervervsdrivende å merke, ha oppslag om eller gi annen underretning om pris, forretningsvilkår og kvalitet ved salg av varer og tjenester. Bestemmelsen er delvis overlappende med markedsføringsloven 3a om prismerking. Ved anvendelse av konkurranseloven 23 er formålet å fremme konkurransen, mens det ved anvendelse av markedsføringsloven 3a først og fremst er meningen å ivareta forbrukernes behov for å kunne orientere seg om priser. 10

12 4.1.6 Sanksjoner ved brudd på loven Konkurransetilsynet kan pålegge at brudd på loven må opphøre ( 12), og tilsynet kan ilegge et betydelig overtredelsesgebyr ( 29). Overtredelser kan også straffes med bøter eller fengsel inntil tre år, og med fengsel inntil seks år ved særdeles skjerpende omstendigheter ( 30). Bedrifter som bidrar til oppklaring av et ulovlig samarbeid, kan få hel eller delvis nedsettelse av gebyrer eller bøter (lempning etter 31) Opplysningsplikt og bevissikring Enhver har plikt til å gi de opplysningene Konkurransetilsynet trenger for å kunne utføre sitt arbeid etter konkurranseloven ( 24). Konkurransetilsynet kan foreta bevissikring hos bedrifter og i private hjem for å søke etter bevis for overtredelse av loven ( 25). Tingretten må først gi adgang til slik bevissikring Klager Moderniseringsdepartementet behandler klager på Konkurransetilsynet vedtak og avgjørelser, med unntak av overtredelsesgebyr, som må bringes inn for domstolene. I saker av prinsipiell eller stor samfunnsmessig betydning kan Kongen i statsråd tillate samarbeid som i utgangspunktet er forbudt, eller tillate en fusjon eller et oppkjøp når andre hensyn veier tyngre enn de konkurransepolitiske Pristiltaksloven Konkurransetilsynet fører også tilsyn med pristiltaksloven. Pristiltaksloven av 11. juni 1993 nr. 66 inneholder i 1 en generell adgang til å foreta prisregulering når det er nødvendig for å fremme en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling. I lovens 2 er det videre et generelt forbud mot å ta urimelige priser og forretningsvilkår. Konkurransetilsynets rolle i forhold til 2 begrenser seg til å ta stilling til om tilsynet skal anmelde et forhold til politiet. Det vil kunne være stor grad av overlapp mellom pristiltaksloven 2 og konkurranseloven Forbrukerombudet Markedsføringsloven Markedsføringsloven (lov 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring og avtalevilkår) avløste lov av 7. juli 1922 om utilbørlig konkurranse. Bakgrunnen for den nye loven var at det hadde vært reist kritikk både mot den tidligere lovens bestemmelser og mot håndhevingen av disse. Loven var i stor utstrekning blitt til som et resultat av nordisk samarbeid, og tilsvarende lovgivning ble også vedtatt i de øvrige nordiske landene. Den nye loven inneholdt regler om forbud mot markedsmisbruk og motsvarte i hovedsak tilsvarende regler i den gamle loven. I tillegg ble det gitt regler for de nye institusjonene, Forbrukerombudet (Forbrukerombudsmannen) og Markedsrådet. Disse institusjonene har som mandat, ut fra hensynet til forbrukerne, å føre tilsyn med at det ikke skjer brudd på lovens bestemmelser. Det offentliges engasjement i gjennomføring av og kontroll med at loven blir overholdt, ble med dette styrket. Videre ble det gitt bestemmelser om plikt til å gi opplysninger til forvaltningsorganer som skal medvirke ved gjennomføring av loven. Loven inneholder også bestemmelser om straff, definisjoner og avgrensing i forhold til andre lover. Markedsføringsloven er senere endret ved flere anledninger, blant annet for å implementere EU/EØS-direktiver om villedende markedsføring og sammenlignende reklame, om urimelige avtalevilkår og om fjernsalg. 11

13 4.2.2 Kontroll med markedsføring Kapittel I i loven inneholder bestemmelser som regulerer ulike former for markedsføringsmetoder. 1 er en generalklausul som forbyr handlinger som er i strid med god markedsføringsskikk, andre ledd forbyr også reklame som er i strid med likeverdet mellom kjønnene. Det kan ved vurderingen legges vekt på om markedsføringen fremstår som særlig påtrengende, og det stilles krav om at det ved henvendelser til forbrukere må fremgå tydelig at det dreier seg om markedsføring. 2 og 3 forbyr markedsføring som er villedende og/eller utilstrekkelig veiledende på en måte som er egnet til å påvirke etterspørselen. Saker etter disse bestemmelsene utgjør det største antallet saker som behandles. Forbud mot sammenlignende reklame som er villedende er regulert i en egen forskrift gitt med hjemmel i 2. 2a forbyr utsendelse av varer som ikke er bestilt og/eller kreve betaling for slike varer eller tjenester. 2b forbyr, uten mottakerens forutgående samtykke, å benytte for eksempel elektronisk post, tekstmelding til mobiltelefon, i markedsføringen. 2c forbyr levering av uadressert direktereklame til forbrukere som tydelig har reservert seg mot slik reklame. 3a inneholder bestemmelser som påbyr næringsdrivende så langt det er praktisk mulig informere om prisene på sine varer og tjenester, slik at de lett kan ses av kundene. Disse reglene er i det vesentlige identiske med 4-1 i den tidligere konkurranseloven. Det er gitt nærmere forskrifter om prisopplysning. 4 og 5 forbyr bruk av tilgift og visse typer konkurranser i markedsføringen Kontroll med avtalevilkår Kapittel II i loven og 9a gir hjemmel til å forby avtalevilkår som nyttes eller tilsiktes nyttet i næringsvirksomhet når de finnes urimelige overfor forbrukere, og det finnes at forbud tilsies av allmenne hensyn. Ved rimelighetsvurderingen skal det legges vekt på hensynet til balanse mellom partenes rettigheter og plikter, og på hensynet til klarhet i kontraktsforhold. Forbud vil normalt bare komme på tale dersom forhandlinger som Forbrukerombudet fører med hjemmel i 13 andre ledd ikke fører frem. Markedsføringsloven 9a gir hjemmel til å forby avtalevilkår i næringsvirksomhet når de finnes urimelige overfor forbrukere, og allmenne hensyn tilsier forbud. Av 20 fremgår det at bestemmelsen i 9a får ikke får anvendelse på innholdet i vilkår om priser, rabatter, bonuser og avanser. Markedsføringsloven er her avgrenset mot konkurranseloven og pristiltaksloven. Det fremgår videre av 20 at konkurranseloven 10 ikke gjelder ved bruk av kontraktsvilkår som er fremforhandlet i samarbeid med Forbrukerombudet i medhold av markedsføringsloven 13 annet ledd Garantier og lignende Kapittel IIa i loven regulerer bruken av garantier overfor forbrukere. Etter 9c er det forbudt i næringsvirksomhet å bruke ordet garanti eller tilsvarende uttrykk ved omsetning av varer, tjenester eller andre ytelser, dersom mottakeren ikke gis rettigheter i tillegg til de rettighetene han eller hun ellers har, eller dersom slike rettigheter begrenses. Ved markedsføring av garantier skal det opplyses om vesentlige begrensninger i garantien. Dersom det opplyses om garantitiden i markedsføringen, skal det også opplyses om lovens lengste frist for reklamasjon etter den aktuelle lovgivningen. 9d stiller opp krav til utforming av og innhold i garantivilkår. 12

14 4.2.5 Handlinger som skader forbrukernes kollektive interesser Kapittel IIb inneholder bestemmelser som får anvendelse på handlinger som strider mot bestemmelser som i henhold til EØS-avtalen beskytter forbrukernes kollektive interesser slik bestemmelsene er gjennomført i norsk rett. Det er en forutsetning at handlingen er foretatt i næringsvirksomhet i Norge og har virkning i en annen EØS-stat, eller den er foretatt i næringsvirksomhet i en annen EØS-stat og har virkning i Norge Markedsrådet og Forbrukerombudet Kapittel III i loven inneholder bestemmelser om Markedsrådet og Forbrukerombudet, og disse organenes oppgaver og kompetanse til å treffe vedtak. Markedsrådet skal bestå av 9 medlemmer med personlige varamenn som oppnevnes av Kongen. Funksjonstiden for medlemmene er fire år, dog slik at det ved føste gangs oppnevning av rådet kan settes en kortere funksjonstid for noen av medlemmene. Kongen oppnevner formann og varaformann. Markedsrådet kan fatte vedtak etter bestemmelsene i lovens kapittel I til IIb når inngrep tilsies ut fra hensynet til forbrukerne. Forbrukerombudet skal, ut fra hensynet til forbrukerne, føre tilsyn med at det ikke skjer brudd på lovens bestemmelser. Ombudet skal av eget tiltak eller på grunnlag av henvendelser fra andre søke å påvirke alle næringsdrivende til å innrette sin virksomhet etter disse bestemmelsene. Dersom frivillig ordning ikke oppnås, kan Forbrukerombudet forelegge saken for Markedsrådet til avgjørelse etter 12. Beslutter Forbrukerombudet ikke å bringe en sak inn for Markedsrådet, kan den bringes inn av en næringsdrivende eller person som berøres av handlingen eller vilkåret, eller av en sammenslutning av næringsdrivende, forbrukere eller lønnstakere. Forbrukerombudet kan treffe vedtak om forbud som nevnt i 12 dersom det ikke er oppnådd frivillig ordning, og Forbrukerombudet antar at det vil medføre ulempe eller skadevirkning å avvente Markedsrådets vedtak. Forbrukerombudet kan også treffe vedtak dersom ombudet anser markedsføringen eller avtalevilkåret i det vesentlige identisk med markedsføring eller vilkår som Markedsrådet tidligere har nedlagt forbud mot. Forbrukerombudets vedtak kan påklages til Markedsrådet Opplysningsplikt I henhold til 15 plikter enhver å gi Markedsrådet eller Forbrukerombudet de opplysninger disse myndigheter krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, herunder opplysninger som er nødvendige for vurdering av om en framstilling er uriktig eller villedende. Opplysningene kan kreves gitt skriftlig eller muntlig innen en fastsatt frist. Ovennevnte myndigheter kan foreta slik gransking og besiktigelse, herunder kreve utlevert dokumenter, gjenstander, vareprøver eller annet, som de finner påkrevet for å utføre sine gjøremål etter loven. Om nødvendig kan det kreves hjelp av politiet. Markedsrådet eller Forbrukerombudet kan kreve at opplysninger skal gis til eller gransking kunne foretas av andre offentlige organer som er særskilt pålagt å medvirke ved gjennomføringen av denne lov Sanksjoner I henhold til kapittel V er det to typer sanksjoner som kan komme til anvendelse ved brudd på lovens bestemmelser eller vedtak fattet med hjemmel i loven. Etter 16 skal det i vedtak etter 12 og 14 mot markedsføring i strid med 1 til 5 eller mot urimelige avtalevilkår som nevnt i 9a fastsettes et tvangsgebyr som den som vedtaket retter seg mot skal betale dersom 13

15 vedkommende overtrer vedtaket eller medvirker til at en annen foretar den handlingen vedtaket retter seg mot. Dersom den som vedtaket retter seg mot, eller noen som handler på vegne av vedkommende, overtrer vedtaket eller medvirker til at en annen foretar den handlingen vedtaket retter seg mot, utferdiger Forbrukerombudet forelegg om tvangsgebyr, med mindre særlige grunner foreligger. Dersom forelegget ikke vedtas, skal Forbrukerombudet reise søksmål for å få fastslått plikten til å betale tvangsgebyret. Forbrukerombudet kan unnlate å reise søksmål dersom særlige grunner foreligger. Foruten å prøve lovligheten av forelegget kan domstolen innenfor rammen av partenes påstander prøve de skjønnsmessige sider ved utmålingen av tvangsgebyret. Mekling i forliksrådet er ikke nødvendig. Etter 17 er det en strafferamme for den som forsettlig overtrer 2 til 9 eller vedtak som er gjort i medhold av loven, på bøter eller fengsel i inntil 6 måneder eller begge deler dersom ikke strengere straffebestemmelse kommer til anvendelse. Medvirkning straffes på samme måte. I praksis er det bare i spesielle tilfeller at straffebestemmelsen i 17 blir benyttet. 4.3 Forbrukerrådet Forbrukerrådet er en frittstående interesseorganisasjon som ikke forvalter noe lovverk. Organisasjonen har således ingen offentligrettslig myndighet og fatter ikke enkeltvedtak eller gir forskrifter. De ti regionkontorene har en meklings- og saksforberedelsesrolle i saker som kan bringes inn for Forbrukertvistutvalget i medhold av forbrukertvistloven. Utover dette er Forbrukerrådets virksomhet ikke styrt av lovgivning, men av forbrukerpolitiske vurderinger. Forbrukerrådet produserer og formidler kunnskap og informasjon for å sette forbrukerne i stand til å klare seg bedre. Forbrukerrådet arbeider for at regelverket skal beskytte forbrukerne bedre, og for at forbrukerne skal få større innflytelse over beslutninger som angår dem. De forbrukerpolitiske grunnsetninger som ligger til grunn for Forbrukerrådets aktivitet er følgende: (i) Bedre balanse i markedene, (ii) påvirkning der effekten er størst, (iii) forbrukerne må kjenne sin rett for å få rett og (iv) det skal nytte å klage Bedre balanse i markedene Markedene, produktene og tjenestene blir stadig mer komplekse. Svært få forstår hva som skiller den ene mobiltelefonen, pensjonsforsikringen eller mp3-spilleren fra den andre. De ulike bransjene har stor kompetanse på sine områder. De har ressurser til å drive påvirkningsarbeid eller ta viktige prinsipielle rettssaker, der motparten kan være en enkeltkunde. For enkeltkunden vil et tap kunne bli en økonomisk katastrofe. For bedriften vil et tap være en kalkulert risiko. Næringsorganisasjonene og myndighetene utgjør den profesjonelle siden i markedene. Den andre siden forbrukerne har vanskeligere for å komme til orde. Forbrukerne er i mange tilfeller prisgitt den informasjonen selgeren gir. Dette kan gjøre det vanskelig å ta de riktige valgene. Det er en oppgave for Forbrukerrådet å styrke forbrukernes stilling i markedene Påvirkning der effekten er størst Forbrukerne har mange og ulike behov. Forbrukerrådet arbeider for å bedre den enkeltes kår. Den største utfordringen består likevel i å påvirke de som bestemmer i privat og offentlig virksomhet. Forbrukerrådets arbeid har størst effekt når organisasjonen påvirker premissleverandørene til å ta hensyn til forbrukerne. Organisasjonen jobber systematisk med kommuner, fylkeskommuner, staten, interesseorganisasjoner og næringsaktører i inn- og utland for 14

16 å overbevise dem om at det er nødvendig å gi forbrukerne bedre rettigheter. Nordisk, europeisk og globalt samarbeid øker. Stadig flere av premissene legges nå i store internasjonale fora, derfor flyttes også Forbrukerrådets fokus i den retning Forbrukerne må kjenne sin rett for å få rett Forbrukerrådet prioriterer å informere og dyktiggjøre forbrukerne. Målet er at flere forbrukere skal stille krav til leverandørenes tilbud og service. For å kunne stille krav trenger de kunnskap om hvilke rettigheter de har. Forbrukerrådet sprer forbrukerkunnskap gjennom aktivt pressearbeid, publikumskontakt via telefon og foredrag, nettstedet forbrukerportalen.no, bladet Forbruker-rapporten og informasjonsmateriell. I tillegg samarbeider Forbrukerrådet med bransjene, og organisasjonen kurser vareleverandører i for eksempel forbrukerkjøpsloven, slik at de forstår de pliktene regelverket pålegger dem Det skal nytte å klage Klagebehandling er en svært viktig del av virksomheten til Forbrukerrådet. De ti regionale forbrukerkontorene står for den innledende klagesaksbehandlingen. Her opptrer Forbrukerrådet som meglere mellom forbrukeren og den som tilbyr en vare eller tjeneste. Hvis partene ikke blir enige med Forbrukerrådets hjelp, kan saken sendes videre til en relevant klagenemnd. Forbrukerrådet er representert i 20 nemnder innen bransjer som for eksempel bank, inkasso, forsikring, vask og rens, rutefly og boligtakst. Når det gjelder forbrukerkjøpstvister eller tvister om håndverkertjenester, kan forbruker eller leverandør klage sin sak inn for Forbrukertvistutvalget hvis de ikke klarer å bli enige. Vedtak her får virkning som rettskraftig dom, dersom tvisten ikke bringes videre inn for de ordinære domstolene. I 1999 startet Forbrukerrådet en advokatordning. Motivet for dette var et ønske om å bistå forbrukerne også via rettsapparatet ved å føre prinsipielt viktige forbrukersaker. 5 Samarbeid 5.1 Samarbeid til nå Forbrukerombudet og Konkurransetilsynet Forbrukerombudet og Konkurransetilsynet har regelmessig holdt kontakt om problemstillinger av felles interesse. Kontakten mellom virksomhetene har særlig dreid seg om priser og rabatter, prismerking av varer og tjenester, samt standardisering av produkter og kontrakter. Ved gjennomføringen av den nye konkurranseloven i 2004 ble de alminnelige bestemmelsene om prismerking overført fra konkurranseloven til markedsføringsloven og er dermed nå en oppgave for Forbrukerombudet. Konkurransetilsynets regionkontorer bistod fra 1970-tallet og frem til 2001 Forbrukerombudet ved lokal informasjon og kontroll av bestemmelser i markedsføringsloven. Bistanden opphørte ved avviklingen av regionkontorene i 2001, og fem medarbeidere ved regionkontorene ble i den forbindelse overført til Forbrukerombudet. Videre var tilsynet tidligere ansvarlig for håndheving av forskrifter etter kredittkjøpsloven, en oppgave som ble overført til Forbrukerombudet ved avviklingen av regionkontorene i Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet har i lang tid hatt kontakt i form av generelle kontaktmøter og mer sporadisk kontakt om konkrete saksforhold. Ved avviklingen av Konkurranse- 15

17 tilsynets regionkontorer i 2001 ble det utviklet et mer formalisert samarbeid mellom de to virksomhetene. Formålet med samarbeidet var å bygge en strategisk allianse mellom forbruker- og konkurransepolitikk, som ofte har sammenfallende interesser, for å bedre utnytte etatenes komparative fortrinn og samlede ressurser. Intensjonen var å samarbeide om: - halvårlige kontaktmøter mellom virksomhetenes ledelse - gjennomføring og publisering av prisundersøkelser - informasjonstiltak vedrørende kraftpriser og Konkurransetilsynets kraftprisdatabase - informasjonstiltak vedrørende henvendelser om urimelig pris - mer generelt samarbeid om informasjonstiltak - avdekking av karteller ved å benytte Forbrukerrådets lokale kontorer som lytteposter - prismerkingskontroller - høringsuttalelser Samarbeidet er fulgt opp med regelmessige kontaktmøter. På det mer konkrete plan har samarbeidet særlig dreid seg om informasjon om saksbehandlingen i saker om urimelig pris etter pristiltaksloven 2. Det er kun gjennomført én felles prisundersøkelse (drosjetakster) og det er ikke samarbeidet om prismerkingskontroller. På de øvrige områder har samarbeidet vært preget av gode intensjoner, men med begrenset oppfølging i praksis. 5.2 Felles forum Samarbeid mellom forbrukermyndigheter og konkurransemyndigheter kan føre til mer effektive markeder, til beste for forbrukerne. Det er særlig i markeder preget av informasjonssvikt at samarbeid kan gi større samlet effekt av innsatsen. I slike markeder kan det være slik at forbrukermyndighetene disponerer over de mest effektive virkemidlene når det gjelder informasjon til forbrukerne, mens konkurransemyndighetene disponerer over andre virkemidler. Markedskunnskapen er også ulik. Samordnet virkemiddelbruk kan gi synergieffekter. I markeder med informasjonssvikt kan økt informasjon stimulere konkurransen. Det er imidlertid ikke alltid slik at økt informasjon er gunstig for forbrukerne eller for konkurransen. Det kan dessuten være kritisk hvilken type informasjon som velges, for eksempel informasjon om pris eller informasjon om kvalitet, og om man for eksempel skal prioritere prisoversikter på Internett eller bedre prisinformasjon på salgsstedet. Felles drøftinger av slike forhold kan øke muligheten for at de rette virkemidlene blir benyttet. Det er arbeidsgruppens vurdering at det er behov for et forum der etatene kan ha et løpende samarbeid utover det tosidige samarbeid som har vært til nå. Gruppen antar at et felles samarbeidsforum vil innebære samarbeid på mer generelt og overordnet plan enn samarbeid i pågående enkeltsaker. Samarbeidsforumet som er skissert nedenfor gjelder særlig forhold som har interesse for alle tre etater, og supplerer de tosidige samarbeidene. Samarbeidsforumet kan bidra til gjensidig kompetanseoppbygging blant etatenes medarbeidere. En ønsket bieffekt av et samarbeidsforum er videre den personlige kontakten som oppstår mellom de som deltar. Det skapes nettverk på tvers av etatene, og det kan oppleves som enklere å ta kontakt i konkrete saker. Samarbeid i enkeltsaker egner seg best på tosidig nivå selv om det kan forekomme enkeltsaker som berører alle tre etater, og som kan være egnet til å ta opp i et samarbeidsforum. Rent praktisk vil samarbeidsforumet kunne føre til at noe av den uformelle tosidige kontakten kan foregå innenfor samarbeidsforumets rammer. Vi forventer også at samarbeidsforumet i en viss grad kan bidra til å forbedre og videreutvikle det tosidige samarbeidet. Som det fremgår i punkt 5.5 nedenfor anbefaler arbeidsgruppen at det inngås nye og oppdaterte tosidige 16

18 samarbeidsavtaler i forbindelse med at det eventuelt etableres et samarbeidsforum som anbefalt i denne rapporten. Nedenfor kommer vi med en del forslag og anbefalinger når det gjelder mulige samarbeidsområder og samarbeidsformer. Etatene bør kontinuerlig vurdere nytten av et felles samarbeidsforum, og forumets funksjon og form. 5.3 Mulige samarbeidsområder Det er ikke meningen å gi en uttømmende beskrivelse av hva samarbeidet kan gå ut på under dette punkt, men å gi en viss oversikt. Det nevnes i den sammenheng at samarbeidets innhold er avhengig av hva etatene oppfatter som nyttig å ta opp i et felles forum, og det bør vurderes fortløpende hva det er aktuelt å samarbeide om Aktuelle saker og forhold av felles interesse Informasjon om relevante pågående saker og andre forhold av interesse hos de øvrige etater vil være et hovedtema i samarbeidsforumet. Etatene vil få en oversikt over det vesentlige som de øvrige etatene har av pågående saker og mer overordnede problemstillinger. Man kan dessuten komme med innspill og gi råd til hverandre. Enkeltsaker som er gjenstand for behandling eller oppmerksomhet hos flere av etatene egner seg i utgangspunktet best for tosidig samarbeid mellom de personer i etatene som er involvert i saken. Enkelte saker vil imidlertid kunne være av en slik karakter og betydning at det kan være aktuelt å benytte samarbeidsforumet til koordinering og en viss diskusjon Erfarings- og meningsutveksling Uformell utveksling av erfaringer og synspunkter uten at det er knyttet til konkrete saker eller aktuelle forhold kan også være til gjensidig nytte. Det er for eksempel nyttig å få innsikt i hva øvrige etater tenker og mener om bestemte markeder og hvordan de fungerer. Gruppen har dessuten opplevd det som lærerikt å utveksle erfaringer og synspunkter om konkurranse- og forbrukerpolitikk generelt Informasjonsutveksling Samarbeidsforumet dreier seg om å utveksle informasjon og synspunkter. Et aktuelt samarbeidsområde er informasjonsutveksling i en noe snevrere forstand. Den enkelte etat kan i samarbeidsforumet bli gjort oppmerksom på forhold som også det bør se nærmere på. Dette vil i stor grad være en bivirkning av de øvrige mulige samarbeidsområder som er nevnt, men bør også nevnes som et selvstendig samarbeidsområde. Et forhold som en av etatene er klar over, kan være en potensiell sak å forfølge for en av de andre etatene uavhengig av om førstnevnte etat vil forfølge det aktuelle forholdet eller ikke. Det nevnes i denne sammenheng at gruppen forutsetter at samarbeidet i utgangspunktet kan foregå uten at det blir utvekslet taushetsbelagt informasjon. Dersom det skulle være særskilt behov for det i enkelttilfeller, vil etatene måtte ha hjemmel til det for å kunne utveksle slik informasjon Felles prosjekter og initiativ Det kan være aktuelt å samarbeide om for eksempel utarbeidelse av felles rapporter, noe denne rapporten er et eksempel på. Videre kan man vurdere å samarbeide om forskningsrapporter eller ta felles initiativ overfor markedet eller overordnede myndigheter. 17

19 5.3.5 Videreutvikling av regelverk Samarbeidet mellom tilsynene kan resultere i at man oppdager svakheter ved etatenes regelverk. I samarbeid kan man komme med anbefalinger om endringer som bør gjøres, eller diskutere endringer den enkelte etat planlegger å foreta i sitt regelverk. 5.4 Mulige samarbeidsformer Samarbeidsgruppen har vurdert hvilken form et samarbeidsforum bør ha. I vurderingene er det lagt vekt på at samarbeidsformen bør være mest mulig fleksibel og tilpasset behovet til enhver tid. Denne rapporten tar ikke sikte på å detaljregulere hvordan samarbeidet bør foregå, men foreslår visse rammer for samarbeidets form. Gruppen mener at det ut fra samarbeidets omfang som skissert over, bør avholdes halvårlige møter slik at det kan være et løpende samarbeid med en viss kontinuitet. Sjeldnere frekvens enn dette vil fort føre til at det ikke blir tilstrekkelig kontinuitet i det løpende samarbeidet. Samarbeidsforumets møter vil være utgangspunktet for samarbeidet mellom konkurranse- og forbrukermyndighetene. Mesteparten av det praktiske samarbeidet vil imidlertid foregå ved direkte kontakt mellom de personer i de forskjellige etatene som har berøringspunkter, og vil som regel være av bilateral karakter. Det enkelte tilsyn avgjør selv hvem som skal møte i samarbeidsforumet. Deltakelse kan variere etter behov og dagsorden. Gruppen finner det hensiktsmessig at det fra hver etat møter minst én person fast for å sikre kontinuitet, som blant annet kan ha et visst ansvar for den enkelte etats forberedelse til møtene. Ett av de halvårlige møtene bør avholdes på direktørnivå. Forberedelser internt i etatene forut for samarbeidsmøtene er viktig, blant annet slik at man kan få sørget for at relevante saker av interesse for øvrige etater kommer frem. Det vil over tid utvikles en praksis i forumet for hvilken informasjon som bør utveksles mellom etatene. De faste medlemmene i forumet bør ha en fast forankring inn i egen etat med plikt til å bringe saker videre til de aktuelle deler av egen organisasjon når dette er naturlig. Samarbeidsforumet kan identifisere problemstillinger som bør løftes til et høyere nivå i samarbeidet mellom tilsynene, og ta initiativ til at saker blir satt på agendaen i det tosidige samarbeidet. Videre kan man i fellesskap nedsette arbeidsgrupper som for eksempel kan se nærmere på bestemte problemstillinger eller markeder. 5.5 Fortsatt bilaterale samarbeidsavtaler Gruppen vurderer det som hensiktsmessig at det inngås oppdaterte samarbeidsavtaler mellom Konkurransetilsynet og henholdsvis Forbrukerombudet og Forbrukerrådet i lys av denne rapporten. Det vil i de oppdaterte bilaterale samarbeidsavtalene være naturlig å innta en henvisning til det felles samarbeidsforum for alle de tre etatene som anbefales etablert i denne rapporten. Videre vil punkt og nedenfor gi noen eksempler på områder det vil være naturlig å samarbeide om, og dermed utfylle samarbeidsavtalene som inngås Forbrukerombudet og Konkurransetilsynet Det er viktige berøringsflater mellom de to etaters oppgaver. Dette vil særlig være tilfelle med hensyn til prisopplysning ved salg av varer og tjenester. Markedsføringsloven har fra mai 2004 bestemmelser om prisopplysning, bestemmelser som tidligere var hjemlet i konkurranseloven. Samtidig hjemler konkurranseloven fortsatt en adgang til å iverksette prisopplysningstiltak når dette er påkrevd av konkurransehensyn. 18

20 Forbrukerområdet håndhever også bestemmelser i markedsføringsloven om forbud mot villedende markedsføring. Håndhevingen av disse kan også ha en konkurransemessig betydning. Det er naturlig at de to etatene tar opp problemstillinger av denne type til felles drøftinger. Det vil kunne være hensiktsmessig å se de to etatenes tilsyn overfor bestemte markeder i sammenheng. Det vil kunne være av nytte å vite hva den andre etaten vurderer å foreta seg, og man kan søke å oppnå at det samlede tilsynet i markedet blir så effektivt som mulig Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet Forbrukerrådet har en viktig oppgave i å informere forbrukere, og derigjennom bidra til en mer effektiv etterspørselsside. Ofte vil målrettet informasjon til forbrukerne være et viktig virkemiddel for å stimulere konkurransen. Samarbeidet bør omfatte å identifisere markeder der både hensynet til forbrukerne og til konkurransen tilsier en bestemt informasjonsinnsats overfor forbrukere, og drøfte hva slags informasjon som mest effektivt vil fremme både forbrukerpolitiske og konkurransepolitiske mål. Kraftprisbasen er et eksempel på et tiltak som er viktig både som konkurransepolitisk og forbrukerpolitisk virkemiddel. Det er derfor naturlig at det er en tett kontakt mellom etatene omkring videreutvikling av denne type verktøy. Forbrukerrådet får gjennom sin virksomhet og representasjon rundt om i landet god kjennskap til hvordan markedene oppleves fra forbrukernes synspunkt. Denne innsikten vil kunne være nyttig for Konkurransetilsynet både når tilsynet skal prioritere mellom markeder og når tilsynet skal vurdere tiltak for å øke konkurransen. Forbrukerrådets regionkontorer kan på denne måten fungere som lytteposter for Konkurransetilsynet. De kan også være en viktig informasjonskanal for Konkurransetilsynet når det gjelder å informere forbrukere om konkurranselovgivningen og dens betydning for forbrukere. Både Forbrukerrådet og Konkurransetilsynet er ofte høringsinstanser i de samme høringssakene. Det kan være fruktbart med utveksling av synspunkter i den forbindelse. I enkelte tilfeller kan det vurderes å samordne etatenes uttalelser. Både Konkurransetilsynet og Forbrukerrådet har betydelig informasjonsvirksomhet både av generell karakter og i konkrete saker. Samarbeid mellom informasjonsavdelingene vil kunne gi et bedre samlet resultat av etatenes informasjonsvirksomhet. 6 Anbefalinger om fremtidig samarbeid Anbefalingene i kapittel 5 kan oppsummeres i følgende hovedpunkter: Bilaterale samarbeidsavtaler Arbeidsgruppen foreslår at det inngås oppdaterte samarbeidsavtaler mellom Konkurransetilsynet og henholdsvis Forbrukerombudet og Forbrukerrådet. Felles forum Arbeidsgruppen anbefaler at opprettes et forum der etatene kan ha et løpende samarbeid. Samarbeidsforumet skal særlig ta opp forhold som har interesse for alle tre etater, og supplerer de tosidige samarbeidene. Etatene bør kontinuerlig vurdere nytten av et felles samarbeidsforum, og forumets funksjon og form. Samarbeidsområder - Informasjon om aktuelle saker og forhold av felles interesse. 19