Digitalisering av reguleringsplaner

Transkript

1 Digitalisering av reguleringsplaner En veileder basert på praktiske erfaringer fra Telemark og Vestfold av Tore Bø med god hjelp av Arnleif Bjørstad og Knut Dammen Det eneste som er dyrt ved digitalisering av reguleringsplaner, er å la det være! (Ukjent vismann)

2 Tre presentasjoner av samme regulering: 1. Én hvor plandataene er fremhevet 2. Èn hvor plantemaene er sett sammen med de nyeste ortofotoet som finnes 3. Én hvor dagens grunnkart er fremhevet Friheten til å presentere plandataene på ulike baktepper, gjør at planens budskap kan tilpasses brukerens behov. Bildet på forsiden: Mange reguleringsplaner gir sammen et dekkende bilde av gjeldende regulering rundt Skagerak arena Odd Grenlands hjemmebane. Det må mange planer bidrar til for å skape dette bildet. Digitalisering av reguleringsplaner. Side 2 av 27

3 Sammendrag I denne rapporten sammenfattes det metodiske opplegget som er fulgt for å få ført gjeldende reguleringsplaner i Telemark og Vestfold, som til nå har foreligget i papirformat, over i et digitalt format. Tiltaket ble opprinnelig startet av rene effektivitetshensyn: Ønsket om å hente ut gevinstene som følger av digital metodikk, var den store drivkraften. Men løsningen vil også sette kommunene som har vært med i stand til å realisere kravet om et digitalt planregister, jf. forskrift om kart, stedfestet informasjon, arealformål og kommunalt planregister, 12. Metodisk er det lagt opp til å skape en tro kopi av den vedtatte planen. Dette for at den skal kunne settes inn til erstatning for dagens papirplaner for de aller fleste oppgaver. Det er ikke satset på kvalitetshevende tiltak som kunne rette opp feil og mangler i eksisterende plan. Grunnen til dette er at slike prosesser alltid vil bli svært ressurskrevende, og ressurser på dette området er en begrensende faktor i alle kommuner vi har arbeidet i. Den digitale versjonen blir etter dette like god som planene det i dag styres etter. Filosofien er videre at alle opprettinger av feil og mangler naturlig kan skje når et faktisk behov foreligger, og at alle prosesser lettere kan skje i en digital enn i en analog verden. Det er satset på å kjøpe tjenester i markedet så langt det er praktisk mulig. Etter hvert er det mange firmaer som er dyktige på å digitalisere plankart. Det foreligger således en desentralisert, fungerende markedsplass på området, noe som gir oss garantier for at oppgaven blir løst best og billigst. Oppgavene som ikke kan kjøpes på denne markedsplassen, er fordelt mellom kartkontoret og kommunen: kartkontoret har administrert oppgaven og forestått saksmottak og oppfølging av leveransene kommunene har ryddet eget arkiv, lagt til rette reguleringsbestemmelser mv. og utformet manus (som kan veilede firmaene forbi vanskelige punkt i planen). Oppgaven er finansiert gjennom samfinansiering. I hovedtrekkene er det sammen deltagere som i Geovekst, men kostnadsdelingen er basert på gevinstene som den enkelte part vil ha av å få lettere adgang til en samlet oversikt over gjeldende regulering. Styringsverktøyene i Geovekst ble brukt så langt de passet. Partenes bidrag er gitt ut fra en forutsetning om at alt fremtidig vedlikehold av planregisteret og alle fremtidige planprosesser skal skje digitalt. Avtalene er i det vesentlige inngått kommunevis. Dette har gitt oss hensiktsmessige styringsobjekter, og det åpnet for at vi kunne fordele tjenestene som skal kjøpes i markedet, på flere leverandører. Skien 31. august 2009 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 3 av 27

4 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 4 av 27

5 1. Hvorfor digitalisere alle planer som foreligger i papirformat? Moderne teknikk har utkonkurrert papiret som informasjonsbærer. Dette skaper et grunnlag for å hente ut gevinster. Gevinstene kan være av kvantitativ art (rene innsparinger p.g.a. billigere produksjon med videre) og/eller kvalitativ art (mindre skinnuenighet med videre). I tillegg åpner teknologien muligheter for større åpenhet omkring saksprosesser som pågår og beslutninger som er fattet. Verbalt kan gevinstene systematiseres i fem grupper: 1.1. Alt på ett sted Digitale data kan samles på ett sted, og de kan settes sammen slik at brukeren får et samlet bilde av all gjeldende regulering på stedet og slipper å gå fra plan til plan. Deler av planer om er erstattet av nye planer vil være klippet vekk. Når brukeren i tillegg har muligheter for å zoome ut og inn i kartet og til å presentere plandataene på ulike bakgrunner, øker dette muligheten for å forstå planen vesentlig. Et eksempel på dette er vist på forsiden. Digitale planer kan videre formidles via Internett og er dermed lettere tilgjengelig. Innsparingene både for skrankepersonalet i kommunen som har en informasjonsplikt og for kunden som kan studere en plan når han vil og hvor han vil vil være betydelige Plandataene skilles fra basiskartet Plandata er et lovvedtak som gjelder for evigheten. Et planvedtak innskrenker regulerer - eiers rådemuligheter over egen eiendom og gir anvisninger om hvordan den fremover kan utnyttes. For å sette vedtaket inn i en sammenheng, blir plandataene presentert på et bakteppe som viser situasjonen på vedtakstidspunktet. For mange brukere er det viktigst å kunne se reguleringen i sammenheng med hvordan situasjonen er i dag. Digitale data gir brukeren frihet til å bruke det bakteppet som passer ham best: dagens grunnkart, ulike temakart, gårsdagens grunnkart, ortofoto, 3D-modeller og så videre. Eksempler på dette er vist på motstående side Et systematisk vedlikehold blir praktisk mulig En reguleringsplan lever. Når den skal gjennomføres, vil det ofte dukke opp forhold som gjør at den må tilpasses. Dette skjer gjennom mindre vesentlige reguleringsendringer eller ved at det gis dispensasjoner. Slike avvik skaper ny rettstilstand, og for å sikre likhet for loven, er det viktig at bildet av gjeldende regulering følger med i svingene. I tillegg vil ofte en ny plan avløser deler av en gammel plan. Klipp og lim-teknikken vil åpne for å tilfredsstille dette kravet gjennom at uaktuelle data kan klippes vekk og at nye og gamle data kan konnekteres til hverandre Omstillinger går raskere Alle planer på digital form gir helt andre muligheter til å legge om til digital drift. I en verden hvor noe er i papirform og noe er digitalt, vil lett det svakeste leddet styre organisasjonen, jf Digitalisering av reguleringsplaner. Side 5 av 27

6 Kunngjøring om at det er startet opp reguleringsarbeid på Feste nord i Tønsberg. Informasjon om gjeldende regulering på naboarealet er viktig for berørte å ha kjennskap til når de skal melde inn hvilke forhold det bør legges vekt på ved reguleringen. Når man i mange kommuner velger man å overlate denne delen av prosessen til planleggere, viser all erfaring at berørte får svekket sin mulighet til å påvirke prosessen. Et typisk innspill i denne fasen av planprosessen fra berørte: Gjennom dette området går det en mye brukt tursti. Denne må det finnes en løsning på gjennom reguleringsprosessen. Digitalisering av reguleringsplaner. Side 6 av 27

7 1.5. Driften blir lettere Å drifte er å gjøre et produkt eller en tjeneste tilgjengelig for brukere. Digital teknikk åpner for å løse denne oppgaven på flere, brukertilpassede måter. Den mest attraktive er å etablere selvbetjeningsdisker, hvor brukeren selv kan definere sitt behov og få de svarene han ønsker. ByggSøk, InfoLand og Internett er slike selvbetjeningsdisker. Det tyngste argumentet for digitale data er det forhold at digital saksbehandling i praksis ikke lar seg realisere uten et godt sett med gode, digitale data. ByggSøk er produkt av at ansvaret for den gode byggesak ble privatisert i En god sak hviler på enkel tilgang til gode bakgrunnsinformasjon. Gode kartdata er ett viktig element her. Med kvalitetssikret reguleringsinformasjon på digital form ligger forholdene til rette for automatisk utfylling av en rekke felt i byggesaksskjemaet. Og feltene utfylles med utvilsomt riktig innhold, slik at kontrollprosedyrene i kommunen kan reduseres til et minimum. Dette gir billigere saksutvikling, bedre saker, færre misforståelser og raskere saksbehandling. BE har regnet ut at det brukes en milliard kroner i året på den formelle delen av byggesaksutviklingen! Et bilde av én av sidene i det elektronske skjemaet i ByggSøk er vist på neste side. 2. I hvilken sammenheng må digitaliseringen skje? Hensikten med å digitalisere data er ikke å ha dem, men å bruke dem for å kunne hente ut maksimale gevinster. De digitale må derfor settes inn i en organisasjon som tenker og handler digitalt. Å bruke dem som grunnlag for å produsere papir, blir som å gå over bekken etter vann Alle nye planer på digital form Den mest tidkrevende delen av forvaltningsoppgavene knyttet til reguleringsplaner, er utviklings-/vedtaksprosessen. Her er det er mange aktører som skal ha korrekt informasjon til riktig tid (og til lav pris). Det har således liten hensikt å sette i verk en digitaliserings uten at organisasjonen den skal brukes i, er innstilt på å utnytte digital teknikk i denne prosessen. Dette krever en organisasjonsutvikling i og med at det må inn ny kompetanse, ny teknologi og nye prosedyrer. Hvem som inngår i denne organisasjonen, er drøftet i punkt 5, nedenfor. Alle prosesser er avhengig av at det er gode data som sirkulerer. Og gode data får man ved fra første stund lojalt følge modelleringsverktøyet som er utviklet i SOSI; og da helst fra prosesstart kunngjøres, senest fra saken leveres til kommunen for behandling. I tillegg må rutinen klargjøre alle oppgaver slik at det til enhver tid er klart hvor originalen befinner seg og hvem som har forvaltningsansvaret for den Digital kommunikasjon med omverden i planperioden Parter og brukere av reguleringsinformasjon kan grovt sett fordeles på tre kategorier: Planutviklerne, planbehandlerne og berørte privatpersoner. Digitalisering av reguleringsplaner. Side 7 av 27

8 En av sidene i det elektroniske byggesaksskjemaet i ByggSøk bygning ser slik ut. Loven gjør søker ansvarlig for å oppgi korrekte opplysninger i byggesaken, bl. a. i de seks feltene som er merket med stjerne. Ansvarlig søker går med sin underskrift god for at de faktiske opplysningene i saken er korrekte. Dersom kommunen har sine reguleringsplaner på en god digital form og et kartverktøy som er koblet opp mot Bygg- Søk, blir disse feltene fylt ut maskinelt (og korrekt). (På andre steder i skjemaet er det matrikkelen som kan bidra til korrekt opplysning av saksforholdet.) Digitalisering av reguleringsplaner. Side 8 av 27

9 Planutviklerne kan forpliktes inn i en digital verden gjennom bestemmelsene i kart- og planforskriften. Derimot kan ikke offentlige aktører som har en utpekt rolle i planprosesser: fylkesmannen, fylkeskommunen, vegvesenet og så videre, tvinges inn i en digital arbeidsform. Denne organisasjonen må således forpliktes gjennom en avtale. Denne forpliktelsen må være en sentral del av avtalen som er drøftet i punkt 5 nedenfor. Det transparente samfunn er dagens paradigme. Det ligger i dagen at regulering, som i sterk grad berører privat eiendom, stiller store krav til åpenhet. I gamle dager ble informasjon av offentlig interesse kunngjort på kirkebakken. Dagens kirkebakke er Internett. Det potensialet som ligger her, må utnyttes til fulle. Et eksempel på en kunngjøring på Internett av at et planarbeid er startet opp, er vist foran. I tillegg er det viktig at alle muligheter for å hente ut gevinster, blir utnyttet. Aktiv bruk av Internett som informasjonsbærer er et vesentlig og billig hjelpemiddel for å oppnå gevinst. For dem som er direkte involvert i planutvikling og gjennomføring, er verktøy som ByggSøk plan og Infoland velegnet for å hente ut gevinster. 3. Hva skal digitaliseres? Alle saksdokument med tilhørende vedlegg i en plansak inngår i den samlede plandokumentasjonen. Men ikke alt er like etterspurt. En naturlig avgrensing av hva som skal digitaliseres, er å digitalisere plandataene i plankartene, reguleringsbestemmelsene samt noen nødvendige nøkkeldata som knytter dem opp til resten av saksdokumentene. Selve saksdokumentene kan ligge i papirform og hentes ut når det er behov og ved hjelp av de nøkkeldataene. Ut fra en slik avgrensing kan det så bygges opp ett, konsistent planregister som mer enn oppfyller kravene i kart- og planforskriftens kapittel 4. (Det ligger i dagen at departementet ønsker digitale planregister i alle kommuner.) 3.1. Aktuelle plandata I en kommune fremstår reguleringsplanene som styringsmidler. De planene som det styres etter, er det naturlig å digitalisere. Planer som det ikke synes å være aktuelt å styre etter, bør oppheves. Det er viktig å finne frem til den dagsaktuelle versjonen av reguleringen på det aktuelle området. Deler av planer som er gjort uaktuelle gjennom at det er kommet en ny plan i deres sted, kan klippes vekk. Tilsvarende må gjøres når det gjelder endringer både vesentlige og mindre vesentlige som er skjedd opp gjennom planens levetid. Avklippede deler vil inngå i kommunens arkivplikt og kan ha praktisk nytte dersom det skulle et behov for å dokumentere historien. Papirets begrensinger satte rammer for hva et kart kunne tåle uten at lesbarheten ble redusert. Denne utfordringen ble løst gjennom en arbeidsdeling mellom det som ble fremstilt ved hjelp av kartografiske hjelpemidler, ved hjelp av påskrifter på kartet, og ved hjelp av reguleringsbestemmelsene. En digital løsning møter ikke de samme grensene. Det kunne således være fristende å dele oppgaven på nytt som et element i digitaliseringen. Helt typisk kunne vesentlige deler av reguleringsbestemmelsene legges Digitalisering av reguleringsplaner. Side 9 av 27

10 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 10 av 27

11 inn som egenskaper i flatene eller linjene de refererer seg til. Dette ville lette lesbarheten av planen for dem som vil arbeide digitalt. Allikevel er dette noen man bør være forsiktig med. Det bør være mulig å kjenne igjen den gamle planen i den digitale utgaven. Men det ligger i dagen at enkelte påskrifter kan flyttes inn som egenskap til planens punkt, flater og linjer, f. eks bestemmelsen om tillatt utnyttelse, mens andre naturlig kan beholdes som påskrift, f. eks. et krav til veibredde. Mer om dette under manus, punkt Reguleringsbestemmelser Den enkleste måten å digitalisere på vil være å skanne originaldokumentet, legge det til rette på pdf-formatet og knytte det til filen som inneholder plandataene fra plankartet. Men ofte kan det være riktig å renskrive bestemmelsene slik at de får en mer ensartet form og er lettere å tolke. I en slik forbindelse kan det også være aktuelt å ta vekk deler av bestemmelsene som er knyttet til de delene av en plan som er opphevet gjennom en ny plan. (Dette skulle ha vært gjort da den nye planen i sin tid ble vedtatt.) Det kan også være klargjørende for brukeren om den nye arealplaniden som alle planer må tildeles, bringes inn i innledningen til dokumentet. Det vil gjøre planregisteret mer konsistent og tilpasset bruk. Men alle slike endringer må gjøres med forsiktighet: Realiteten i planen må ikke endres! 3.3. Nøkkeldata Det viktigste nøkkeldataet er arealplaniden. Denne åpner for å ordne planene inn i et planregister og dels for å sette planen inn i en arkivmessig større sammenheng. En metodikk som den som er anbefalt her, trenger nøkkeldataene for å knytte dem sammen med den fullstendige plandokumentasjonen som ligger i papirform. Kart- og planforskriften gir detaljerte bestemmelser om dette Bebyggelsesplaner En del reguleringsplanene er fulgt opp gjennom bebyggelsesplaner. Også disse brukes i styringsprosesser. Enkel adgang til dem er dermed nødvendige for å kunne gi dekkende informasjon om planstatus og for å kunne arbeide rasjonelt. (Vi har ingen erfaringer med bebyggelsesplaner som er utviklet med basis direkte i kommuneplanen.) En bebyggelsesplan kan ikke være i konflikt med den underliggende reguleringsplanen. Det er derfor naturlig å legge alle relevante data fra bebyggelsesplanen som supplement til plandataene. Det ville skape ett samlet styringsverktøy. Noen ganger går dette bra. Andre ganger kan det være naturlig å etablere to separate datasett. Valget mellom de to alternativene må gjøres i den enkelte kommune og ut fra hvordan systemet har vært i den aktuelle kommune. Så kopieres dette systemet over i den nye, digitale organisasjonen. (Dette er tro-kopi-ideen utvidet.) Vi vil anbefale det første Dispensasjoner Når det er vurdert å foreligge særlige grunner, er det ofte gitt dispensasjon fra gjeldende regulering når kommunen har funnet det raskere og mer hensiktsmessig enn å endre av planen gjennom en reguleringsendring. (Men gevinsten ved å la være må være betydelig større enn utgiften ved å gjøre.) Digitalisering av reguleringsplaner. Side 11 av 27

12 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 12 av 27

13 Mange slike vedtak er blitt fattet som elementer i konkrete byggesaker. Noen ganger er de dokumentert i byggesaken; andre ganger er spørsmålet ikke en gang problematisert. Men begge løsninger gjør at veien er lang for å finne frem til alle dispensasjonene som er gitt opp gjennom årene. Vi har ikke lagt store byrder på kommunene for å finne frem til alle dispensasjoner som er gitt siden dette klart er et kvalitetshevende tiltak. På linje med andre kvalitetshevende tiltak, vil også slike tiltak kunne gjøres etter at digitaliseringen har funnet sted. Da er de også enklere å gjennomføre. 4. Hvilken standard skal vi legge til grunn? Hensikten med å digitalisering av papirplaner er å legge til rette for at vi kan erstatte uhensiktsmessige arbeidsmetode med tidsmessige. Samtidig er det viktig å ha klart for seg at en reguleringsplan er en form for lokal lovgivning, og lover må behandles med forsiktighet. Derfor må digitaliseringen baseres på loven som gjaldt da planen ble vedtatt. I en digitaliseringsprosess vil man dels oppdage ting som kunne ha vært gjort bedre i forrige runde, og dels at planen ikke er realisert i overensstemmelse med det som er regulert. Når det gjelder det første forholdet, er det viktig å ta utgangspunkt i at det er fattet et rettsdannende vedtak. Planen kan ha virket i mange år uten at eventuelle avvik fra lover og regler har utløst problemer. Det er ingen grunn til å tro at digitaliseringsprosessen i seg selv vil øke behovet for å rette dem opp. Det er langt viktigere å skape en holdning omkring den digitale versjonen: At den er en tro kopi av vedtaksgrunnlaget, og at den til de aller fleste formål kan erstatte originalen. Den samme argumentasjonen kan legges til grunn ved analysen av områder hvor planen er avveket uten formalprosess. Digitaliseringsprosessen i seg selv utløser heller ikke her noe behov for tiltak. Skal man gjøre tilpasninger, peker loven ut hvordan man skal gå frem. Og dette er en omfattende og kostbar prosedyre. Det kan være naturlig å utsette denne til behovet er til stede. Det ligger i dagen at prosessen blir lettere å gjennomføre når man har et digitalt datagrunnlag å arbeide ut fra. At det er pinlig å vise frem hvor skjødesløs man har arbeidet i gjennomføringen av en vedtatt regulering, kan under ingen omstendigheter tillegges vekt Kjennetegn på en tro kopi For å kunne kalle den digitale versjonen for en tro kopi, må punkt og linjer her falle sammen med originalen innenfor vanlige toleranser, og egenskapene som er knyttet til punkt, linjer og flater, må være identiske. Vi har brukt en toleranse på 0,5 mm. Merk at når prosessen er endelig gjennomført, vil forhold som følger av krymping og skjevheter i originalen, gjøre at man ikke uten vider kan legge dem over hverandre for å kontrollere om linjer og punkt faller sammen. Når det gjelder påskrifter og temakoding, bør det ikke tåles noen avvik. Merk dog at det kan forekomme områder hvor det ikke finnes dekkende modellverktøy i SOSI. Dette kan dels komme av at ulovlige temaer i sin tid ble tatt i bruk i planen, og dels av at SOSI ikke er fullstendig. Det siste forholdet må rapporteres til SOSI-sekretariatet. Når det gjelder det første, er det også her viktig å legge til grunn at det foreligger et lovlig vedtak foretatt av et kompetent organ! Digitalisering av reguleringsplaner. Side 13 av 27

14 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 14 av 27

15 4.2. Avvikshåndtering Kart- og planforskriften åpner for forsiktige tilpasninger i forbindelse med digitalisering. Vi vil advare mot å bruke denne åpningen i og med at man lett vil komme opp i vanskelige avveininger. Dette forsterkes av at vi går inn for at oppgaven settes bort til konsulenter, jf. punkt 5.1. Ved bortsetting er det viktig å ha en klar grenseflate mellom bestiller og leverandør. Løpende diskusjoner om anvendelse av regelverket under prosessen vil forstyre denne grenseflaten. Ved å sammenligne situasjonen slik den er etablert på bakken og reguleringsplanen som skulle ha ligget til grunn for omformingen, kan det synes fristende å justere litt, og da særlig når det gjelder veier og eiendomsgrenser. Dette vil vi advare mot. De fleste eiendomsgrensene er etablert etter at planen ble vedtatt, og beveggrunnene for å gjøre det som er gjort, kan være uklare. I noen tilfeller kan dette ha skjedd med hjemmel i delingsloven, og et slikt vedtak kan ikke påvirke en reguleringsplan. I andre tilfeller er det bare blitt slik uten noen lett tilgjengelig informasjon om hvorfor og med hvilken hjemmel. Når det gjelder veier som er forkjøvet, vil situasjonen ofte være at noen tomter er blitt mindre enn forutsatt i reguleringsplanen, andre er blitt større. Det forhold at deler av en tomt er regulert til veiformål, skaper normalt ikke problemer før i forbindelse med en eiendomsomsetning. Et eventuelt problem bør løses når det eventuelt er behov for det, og tiltaket bør utløses av den som har behovet. Tilvarende kan man tenke i tilfeller hvor deler av en tomt er regulert til friområde. På side 10 er det vist to konkrete eksempler på avvik. Slike finnes det mange av. Når det gjelder ulovlig temabruk, vil disse situasjonene være så sære at det ikke er enkelt å gi generelle råd. (Men der hvor det er SOSI som kommer til kort, er det viktig å varsle SOSI-sekretariatet.) Nødvendige tilpasninger som følge av deformasjoner i papirkartet er det klart lovlig å gjennomføre ved hjelp av gode transformasjonsprinsipper. Det samme gjelder i tilfelle hvor forankringen til terrenget ikke er gjort i forhold til rutenettet, men i forhold til fysiske detaljer som er gjengitt i kartet. I slike tilfeller kan det være riktig å finne fellespunktene for georefereringen blant disse. 5. Hvordan skal vi organisering og finansiere oppgaven? Digitalisering av reguleringsplaner er - som nevnt over - en meget rentabel investering: Det eneste som er dyrt, er å la det være! Det er da naturlig at parter som regelmessig henter ut gevinster, bidrar i investeringen som må til. I hovedtrekk er dette de samme som har lang tradisjon innenfor geovekstsamarbeidet. I Telemark og Vestfold har fylkeskommunen lenge vært inne som fast part i Geovekst. Den er da også en naturlig part i dette samarbeidet. Derimot lykkes vi ikke med forsøket på å få Telenor med i denne samfinansieringen. Vi lot ikke dette forholdet forsinke arbeidet, tok det til etterretning og arbeidet videre med en tilpasset setting. Digitalisering av reguleringsplaner. Side 15 av 27

16 Budsjett for en kommune med 100 reguleringsplaner til digitalisering Utgifter Kjøp av tjenester Administrasjon mv Sum Som dekkes slik Kommunen 50 % Fylkesmannen 10 % Fylkeskommunen 10 % Vegvesen 10 % Energi 10 % Kartverket 10 % Sum Digitalisering av reguleringsplaner. Side 16 av 27

17 Rammene for opplegget ble utviklet i en prosess hvor alle parter var invitert til å delta. Ut fra erfaringene vi satt igjen med fra et prosjekt som alt var gjennomført i Kragerø, ble det satt opp et utkast til rammer. Gjennom prosessen ble så disse diskutert og klargjort. To notater som tar for seg disse to trinnene i prosessen er gjengitt på sidene 16 og Organisasjonsform Gjørejobben kan i praksis løses enten gjennom at kommunene gjør selv eller ved at det kjøpes tjenester i markedet. Vår erfaring er at kommunene alt har for liten kapasitet til å dekke løpende oppgaver på reguleringsområdet; noe ledig tid til å gjennomføre en investering som dette, finnes ikke. Men dette må kommunen selv erkjenne. Derimot finnes det mye god kompetanse i markedet som kan lever utmerkede tjenester på området. Men kjøp krever at oppgaven er entydig definert. Når det er et vesentlig poeng å få gjort oppgaven raskt, taler alt for at kjøp i markedet er den beste løsningen. Oppgaven kan lettest løses ved at den samlede oppgaven fordeles på tre parter: Kommunen rydder i sitt planarkiv, tar stilling til hvilke planer som skal digitaliseres og hvilke planer som skal oppheves og utvikler nødvendige manus for oppgaven (jf. punkt 7.3). Det er også naturlig at kommunen tilrettelegger og skanner reguleringsbestemmelser. 5.2 Finansiering I tillegg må kommune jobbe tungt med å sette organisasjonen i stand til å arbeide digitalt, både når det gjelder forholdet til private planleggere, til eget saksmottak og flyt, til berørte parter og til arkivering. Vår erfaring er at alt dette er en stor oppgave for kommunen, ytterligere oppgaver er det ikke plass til, i alle fall om det ikke skal gå ut over disse helt nødvendige oppgavene. Statens kartverk har en naturlig rolle som administrator og kvalitetssikrer av prosjektet, på linje med rollen det har i Geovekst. Denne oppgaven vil også naturlig omfatte nødvendig transformasjon av planer og sammensyingen av alle planer til et sømløst datasett. I og med at de fleste kommuner alt har noen digitale planer, vil det også inngå en kvalitetssikring av disse planene. (Vi har prøvd å få Vegvesenet til å kvalitetssikre egne, digitale planer, men ikke lykkes.) Fysak har vist seg som et egnet verktøy til bruk i denne oppgaveløsningen. (Det har vært en utfordring når det gjelder litt mer krevende transformasjoner som det av og til vil være behov for.) Firmaene har arbeider med utgangspunkt i tilrettelagte papirkopier: De skanner (Firmaene må her få låne originalen i inntil tre dager.) og georefererer dem, digitaliserer plandataene og leverer en kvalitetssikret fil per plan. Ved digitaliseringen er det hensiktsmessig å begynne med nyeste plan og arbeide seg bakover i tid. En oppgave som dette koster ikke mye. Det bør derfor ikke brukes mye tid på finregning på gevinstene som vil tilfalle den enkelte. Da vil regneøvelsene fort koste mye, Digitalisering av reguleringsplaner. Side 17 av 27

18 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 18 av 27

19 mens andelene endres svært lite. Det er mye viktigere å skape en felles forståelse om det rasjonelle i tiltaket. Det er naturlig at det er kommunen som er største bidragsyter. Det er da tatt utgangspunkt i at kommunen både dekker egen administrasjon og kommunens innbyggere og næringsliv. En naturlig andel vil være 50 %. De øvrige naturlige partene: Fylkesmannen, fylkeskommunen, Vegvesenet, Energiforsyningen og Kartverket, kan så dele de resterende 50 % med 10 % på hver. Eksempelet på side 14 synliggjør hva et prosjekt vil innebære av kostnader for en middels kommune. Det er her tatt utgangspunkt i en kommune som har 100 planer som må digitaliseres. Våre erfaringer sier oss at det koster ca kroner å digitalisere en plan. Når vi da vet at et prosjekt som dette normalt vil gå over to år, ser vi klart at penger ikke bør være noe problem: Snakk om kroner, ikke prosenter! Hvis penger allikevel blir kastet frem som et problem, bør det nok brukes tid på å se om det kan være de organisatoriske utfordringene, jf. punkt 5.1, som er den egentlige årsaken. Når det gjelder Kartverkets andel, har våre erfaringer vist oss at de dekkes inn av mannetimene som brukes på administrasjon, datamottak og kvalitetssikring. Det er dermed ikke behov for frie midler. Avsetting av nødvendige tidsressurser er en styringsoppgave. Et eksempel partsavtalen i Midt-Telemark finnes som vedlegg Hvordan etablere og gjennomføre et prosjekt? 6.1. Felles utgagnspunkt kommunevise avtaler Vi har sett at etableringskostnadene er lave. (Kostnadene ved å etablere en digital organisasjon er langt mer ressurskrevende.) Poenget må derfor være å holde administrasjonskostnadene, som i seg selv ikke skaper verdier, så langt nede som mulig. På den annen side er det mest naturlig å ha kommunevise avtaler. Det er her naturlig å etablere en felles forståelse for riktigheten av å sette i verk dette tiltaket i en større sammenheng før man går løs på den enkelte kommune, jf. notatene på side 16 og 18. I den enkelte kommuneavtale vil det alltid være elementer av klarlegging av oppgavens omfang, manusutvikling, kompetanseoppbygging, klarlegging av teknologi og ny, intern arbeidsdeling.) Dermed vil erfaringer fra en avtale lett kunne overføres til neste avtale. Kommunevise avtaler vil også kunne åpne for at man kan ha flere firma i arbeid parallelt. (Merk dog at eksempelavtalen er inngått med tre kommuner samlet.) 6.2. Bruk styringsverktøyet i Geovekst så langt det passer Geovekst innholder mye velfundert materiale som kan brukes på denne oppgaven. Men Geovekstforum har vært veldig nøye på at navnet Geovekst ikke kan benyttes. Denne utfordringen kan lett overvinnes gjennom bruk av søk-og-erstatt og føre inn Avtale om samfinansiering som substitutt. Gepos har vist seg å kunne brukes som et utmerket prosjektstyringsverktøy for disse prosjektene. Digitalisering av reguleringsplaner. Side 19 av 27

20 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 20 av 27

21 7. Hvordan skal oppgaven gjennomføres? I et prosjekt er det tre parametere for suksess: riktig produkt, riktig tid og riktig pris. Vi har sett foran på hvorfor et velorganisert bestiller/leverandørprinsipp er velegnet til å stette disse tre kravene. Én kritisk størrelse har vi alt sett på: den gode avtalen som definerer grenseflatene mellom de tre aktørene, jf. punkt 5.1. Men seks andre forhold må også håndteres rasjonelt for å oppnå et tilfredsstillende resultat Valg av leverandør Da vi begynte med denne oppgaven, var det stor usikkerhet blant leverandørene til hvilke forventninger vi hadde til dem. Oppgaven var ny. Det ble derfor kjørt en prekvalifisering hvor alle firma som var interessert i oppgaven fikk kjøre en prøveoppgave. Dette fordi det kan dukke opp firma som har erfaring fra likeartede oppgaver, men ikke har vært inne i tradisjonell kartleggingsoppdrag og derfor uten noe forhold til SOSI. (Heller ikke de tradisjonelle kartleggingsfirmaene var fullbefarne.) Vi gav dem så tilbakemeldinger på i hvilken grad de hadde forbedringsområder. Denne øvelsen var meget vellykket, og vi har nå en gruppe firma som vi kjenner og som er velkvalifisert til å utføre slike oppdrag. Tilbudsforespørselen er lagt opp slik at det må brukes faglig skjønn for å velge ut den som vil kunne tilfredsstille alle de tre kvalitetsparametrene, pris, kvalitet og frist, best. På vanlig måte kan faktorene her settes opp i en beslutningsmatrise, og valg gjøres ut fra denne. Firmaavtale for prosjektet i Midt-Telemark finnes som vedlegg 2. Et spørsmål som alltid volder besvær, er spørsmålet én eller flere leverandører. Vår erfaring er at det er hensiktsmessig å bruke én leverandør på én kommune. Dette fordi de fleste kommuner har hatt sin egen dialekt på området, og at det er ressurskrevende å sette flere firma inn i denne dialekten. På den annen side kan det være greit å bruke flere firma dersom det er flere kommuner som skal bearbeides parallelt, selv om dette innebærer at det må etableres flere grenseflater på et område hvor slutt produktene skal bli uniforme Skanning av papirplaner Det skannede bildet er kritisk for å få til et godt sluttprodukt. Vi har brukt en oppløsning på 300 dpi og jpg-formatet og skannet den vedtatte originalen. Det har vist seg å fungere godt. I alle fall synes ikke bildet å være det svakeste punktet i produksjonslinjen. (Merk at det må lages et særlig opplegg når firmaene låner originalene.) En alternativ metode er å skanne både en av de foreliggende foliene og originalen for å kunne hente linje og punktinformasjonen ut av folien, og så etterpå (eller i parallell) tematisere ut fra originalen. Erfaringer fra noen planer har mer enn antydet at dette kunne gi gevinster som står i forhold til merkostnaden. Dette fordi deformasjonen er mindre på foilene og linjene fremstår noe klarere. Ved digitaliseringen er det i det vesentlige brukt manuell linjefølging. Det er også prøvd å bruke maskinell mønstergjenkjenning både på linjer og farger. Dette kan gå bra på enkle ( ryddige ) flatereguleringsplaner, men på komplekse plane greier ikke maskinene å kjenne seg igjen. Digitalisering av reguleringsplaner. Side 21 av 27

22 Digitalisering av reguleringsplaner. Side 22 av 27

23 7.3. Manus regler for digitaliseringen En reguleringsplan skal i utgangspunktet være selvforklarende. Men ikke alle planer er dette. Dette har gjort at det opp gjennom årene har vært brukt mye tid på å tolke dem overfor berørte parter. Når planen nå skal legges ut på en selvbetjeningsdisk, må den være selvforklarende. Manuset skal bidra til å få inn de tilleggsforklaringene som normalt har måttet til i ved bruk av papirplanen. Av særlig viktighet er endringer som er gjort etter at den opprinnelige planen ble vedtatt og som gjør at plankartet må ses sammen med dokumentasjonen fra f. eks. en mindre vesentlig endring. I mange kommuner har en reguleringsplan blitt sett på som et grunnlag for improvisasjon. Dispensasjonene må behandles som et innledende skritt i en bygge- og delesak; og vedtaket skal dokumenteres. Vår erfaring er det ikke er full ryddighet på dette området, og eventuelle dispensasjoner er godt gjemt i den gule byggesaksmappen. Men vedtakene er rettsdannende, alle har krav på kjennskap til dem, og de bør derfor inn sammen med plandataene. Men i og med at dispensasjoner ikke er en del av planen, er det naturlig å henge dem på som georefererte merknader til planoversikten. En særlig utfordring er å klarlegge hva som ikke skal digitaliseres fordi denne delen av planen er erstattet av en ny plan. Det vil også være naturlig å gå gjennom alle påskrifter og se hva som må med og hva som blir dekket gjennom egenskapskoding av objektene i datasettet. Normalt er påskrifter overordnet kartbildet. Når det således står angitt en veibredde på 6,0 meter i plankartet, gjelder dette selv om kartbildet viser 5,9 i en ende og 6,1 i en annen ende av veien. Her har påskriften en selvfølgelig plass. Når det gjelder en påskrift som Høyspent er derimot kartografien så klargjørende at påskriften kan sees på som overflødig. Vi har ikke satset på å ha full geometrisk konsistens i planen: Linjer som nok var tenkt å være parallelle, men som ikke er tegnet slik, forblir ikke-parallelle, tangeringspunkt som ikke ligger geometrisk riktig, fortsetter å ligge slik i den digitale versjonen og så videre. Fire grunner taler for dette: 1. Det er ikke alltid klart hva planlegger ville, men det er alltid helt klart hva som ble vedtatt 2. Nykonstruksjon av veier for å gi dem korrekt geometri, vil lett føre til at linjer og flater kommer slik at den digitale planen ikke blir en tro kopi av originalen 3. Poenget er at digitaliseringen skal være en slavisk overføring av innholdet i det analoge kartbildet og ikke en prosess for kvalitetsheving. (All kvalitetsheving i praksis vil føre med seg et behov for dyre og tidkrevende formalprosesser før materialet kan bli tatt i bruk til erstatning for.) 4. Det vil være en umulig oppgave å sette et firma til å gjøre en slik jobb i og med at den vil føre til en kjede av beslutninger knyttet til hva som er innenfor/utenfor gjeldende plan. (Alt som er utenfor, må formalbehandles for å bli gyldige.) I tillegg vil manusarbeidet bli vesentlig mer krevende. Når det gjelder selve manuset, har vi prøvd to utgaver, den komplekse og den enkle. Den komplekse er en excel-basert opplegg (utviklet av Tønsberg kommune) med sterk knytning til et eksisterende planarkiv. Den enkle utgaven har vært en enkel A4-side Digitalisering av reguleringsplaner. Side 23 av 27

24 En av sidene i det detaljerte, excel-baserte manuset som ble brukt i Tønsberg kommune. (Fanene nederst beskriver hvilke andre sider som inngår.) Skjemaet er knyttet sterkt opp til kommunens etablerte planoversikt og således bare praktisk anvendelig for kommuner som har en tilsvarende løsning. med et antall felt. Praksis har vist at det komplekse manuset har vært svært arbeidskrevende å fylle ut, og det har som følge av dette også forekommet en god del feil. Den enkle manuset er raskt å fylle ut, og det dekker behovet i meget stor grad. Våre erfaringer er således at bruk av den komplekse manusformen ikke gir merverdier som står i forhold til merarbeidet. Digitalisering av reguleringsplaner. Side 24 av 27

25 7.4. Mottakskontroll Det skal ligge i oppdraget at firmaet skal dokumentere at det er gjort en SOSI-kontroll på produktet som leveres og at det er feilfritt. Denne har vi støttet oss på. Når det gjelder presisjonen, at digital linje ikke skal avvike synlig (< 0,5 mm) fra originalen, kan dette lett kontrolleres på skjerm. Også fullstendighetskontroll kan gjennomføres på skjerm. Hverken presisjonskontroll eller fullstendighetskontroll har vi ønsket å legge mye ressurser ned i. Det beste middelet til å unngå tidkrevende prosesser på område er å være bevisst når det gjelder valg av leverandør. (Enkle stikkprøvekontroller synes også å være godt nok når tilliten er etablert.) En særlig utfordring som alltid vil kreve litt etterarbeid, er uklarheter i plankartene som ikke er løst godt nok gjennom manuset. Vi gjennomfører også noe topologikontroll. Dette kan være om linjer som skal være sammenfallende, ikke er det, manglende klipping i plankant (noen planer inneholder objekter som strekker seg utenfor planavgrensingen) og så videre. Her har vi hatt noen tilfeller hvor gjennomgående linjer ikke er fullt ut sammenfallende. (Multippel koding er ikke aktuell, så linjen må gjentas for å følge dagens SOSI.) 7.5. Sammensying til sømløst datasett Dersom det er engasjert et firma til å ta seg av alle planer i en kommune, kunne det synes naturlig at firmaet også sydde sammen alle enkeltplaner til ett, sømløst datasett. Vi har ikke valgt denne løsningen. Dels kan det synes enklere å levere og ta imot én og én plan. I tillegg vil de fleste kommuner alt ha noen planer på digital form som skal inn i det sømløse datasettet. Vår erfaring er at datasettene som foreligger, har et visst behov for kvalitetssikring og at det er naturlig at Kartverket gjør dette som en av sine handlinger. En erfaring som taler for at firmaet skal sy sammen, er situasjoner hvor en ny plan overlapper en gammel, og at det følgelig skal klippes vekk deler av den gamle planen. Dette unngås lettest gjennom å begynne arbeidet med den nyeste planen og så arbeide seg bakover i tid. Da kan den nyeste planen brukes som klippegrunnlag for eldre planer. Å klippe etter gamle, digitale planoversikter har gitt noen uheldige resultater i form av gliper og overlapper. I skjøtene er planene så konnektert. I tilfeller hvor det kunne se ut som om det har vært hensikten at de skulle grense mot hverandre, men hvor digitaliseringen avdekker en glipe, har vi latt glipen være (hvis den da ikke har vært helt minimal). I tilfeller hvor det blir en liten overlapp, har vi klippet etter den nyeste planen og så konnektert Transformasjon Normalt inneholder plankartene et synlig rutenett. Det er da naturlig å bruke dette. For å fange opp deformasjoner krever vi innpassing i fem punkt, i hvert hjørne og et Digitalisering av reguleringsplaner. Side 25 av 27

26 Det er alltid risiko inne i et prosjekt. Det er viktig å klarlegge disse områdene og søke å sette inn tiltak for å sikre seg at de ikke slår til. I bildet over er vist de riskoområdene vi så for oss ved oppstarten av prosjektene i Telemark basert på erfaringene vi da satt med. (Verdiene i bildet over, viser hvor stor fare vi så ved de ulike områdene på et visst tidspunkt og om de var i vekst.) Digitalisering av reguleringsplaner. Side 26 av 27

27 punkt midt inne på planen. Ytterligere arbeid her vil neppe skape merverdier. Men noen plankart har vist seg å være vridd i tillegg til den normale krympingen på tvers og langs. Her kan det være aktuelt å søke støtte i flere innpasningspunkt. Og det å ta ut vridningen gjennom affin transformasjon, har vist seg vanskelig. (Hverken GISline eller Fysak behersker dette per dato.) I slike tilfeller er det mye som taler for å forutse dette og prøve å bruke en folie som normalt er mindre vridd som grunnlag for digitaliseringen slik det er redegjort for over. Noen planer vi har tatt for oss har hatt så svakt rutenett at det ikke har vært brukelig. Det er da innpasset i forhold til andre entydig detaljer som finnes igjen både i dagens kart og basiskartet i plankartet. Dette har ført frem til akseptable resultater. Ved transformasjon fra NGO 1948 til Euref 89, har vi brukt kommuneformelen. Normalt har dette gått bra, men vi har hatt noen utfordringer hvor kommunen har brukt ulike versjoner av NGO //.. To vedlegg: Eksempel på partsavtale: Midt-Telemarkssamarbeidet Eksempel på firmaavtale: Avtalen med Mercator knyttet til oppgaven i Midt-Telemark Digitalisering av reguleringsplaner. Side 27 av 27

28 Geovekst-Veiledningsdokument DRK i Midt-Telemark AVTALE for Nome, Bø og Sauherad kommuner prosjekt DRK i Midt-Telemark (LACGTE95 ) Bekreftet eksemplar av DRK i Midt- Telemark AVTALE OM ETABLERING AV digitalt reguleringskart Filnavn: Bekreftet avtale for Midt-Telemark digitalt regulerings kart avtale.doc Erstatter dokumentet "Etablering av kartbase" fra av 11

29 Geovekst-Veiledningsdokument DRK i Midt-Telemark 1. ALMINNELIGE BESTEMMELSER 1.1 Parter Parter i denne samarbeidsavtale er: 1.2 Sentral avtale om geodatasamarbeid Partene er enige om at forhold som ikke reguleres av denne avtalen skal basere seg på de generelle "Prinsipper for geodatasamarbeid" som er nedtegnet i "Sentral avtale om geodatasamarbeid" av HVA AVTALEN GJELDER Alle gjeldende regulerings- og bebyggelsesplaner skal etableres som vektordata etter gjeldende nasjonal standard DRK - Digitalt Regulerings Kart i Nome Det skal etableres et sømløst datasett med alle gjeldende regulerings- og bebyggelsesplaner i Nome kommune, i alt 90 stykker, se vedlegg. Dette skal gjøres i henhold til spesifikasjonen i SOSI versjon 4,0. 46 planer er tilnærmet feilfrie. 41 planer finnes det sosidata på som må kvalitetsikres og kodes til SOSI ver. 4,0. 3 vektoriseres fra analoge manus. Planene sys inn i sømløst datasett. Gitt i Euref89 sone DRK - Digitalt Regulerings Kart i Bø Det skal etableres et sømløst datasett med alle gjeldende regulerings- og bebyggelsesplaner i Bø kommune, i alt 105 stykker, se vedlegg. Dette skal gjøres i henhold til spesifikasjonen i SOSI versjon 4,0. 32planer finnes det sosidata på, disse kvalitetsikres og kodes til SOSI ver. 4,0. Resten vektoriseres fra analoge manus. Planene sys sammen til et sømløst datasett. Gitt i Euref89 sone DRK - Digitalt Regulerings Kart i Sauherad Det skal etableres et sømløst datasett med alle gjeldende regulerings- og bebyggelsesplaner i Sauherad kommune, i alt 76 stykker, se vedlegg. Dette skal gjøres i henhold til spesifikasjonen i SOSI versjon 4,0. Side 2 av 11

30 Geovekst-Veiledningsdokument DRK i Midt-Telemark 57 planer finnes det sosidata på, disse kvalitetsikres og kodes til SOSI ver. 4,0. Resten vektoriseres fra analoge manus. Planene sys inn i sømløst datasett. Gitt i Euref89 sone ORGANISERING Etableringen organiseres som et prosjekt der prosjektledelsen er tillagt Statens kartverk Skien. Prosjektledelsen har fullmakt til å inngå avtaler innenfor de rammene som er omtalt i punkt 4 nedenfor, og forestår den økonomiske avregning mellom partene. Prosjektledelsen rapporterer til partene om prosjektets økonomi og framdrift. Dette skal skje 2 ganger i året. Hvis en av partene ønsker det, er prosjektledelsen pålagt å innkalle til prosjektmøte med alle parter. 4. KOSTNADER OG KOSTNADSDELING. Kostnadskalkylen og kostnadsdelingen baserer seg på prinsippene angitt i Geovekst veiledningsperm. 4.1 Kostnadskalkyle Side 3 av 11

31 Geovekst-Veiledningsdokument DRK i Midt-Telemark 4.2 Kostnadsdeling og betalingsplan Beløpene som hver enkelt part skal betale i henhold til oversikten over vil bli fakturert fra prosjektledelsen. Partene har anledning til å avvike betalingsplanen i tid. Dette må i så fall avtales med prosjektledelsen. 4.3 Prosjektregnskap Ved prosjektets slutt legges det fram et endelig prosjektregnskap, og det foretas endelig oppgjør. (Større avvik som måtte komme under prosjektets gang skal rapporteres til partene raskest mulig.) Side 4 av 11