Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende regjeringens miljørapportering til Stortinget

Transkript

1 Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende regjeringens miljørapportering til Stortinget

2 2

3 Forord Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende regjeringens miljørapportering til Stortinget sendes ikke Stortinget som egen sak. Stortinget orienteres om resultatet av undersøkelsen i Dokument nr 2. Riksrevisjonen, 16. februar For Riksrevisorkollegiet Bjarne Mørk-Eidem leder

4 4

5 Innhold Sammendrag Innledning Kort om miljøprofilen i statsbudsjettet Bakgrunn og formål Problemstillinger Avgrensninger Metode Revisjonskriterier Budsjettskrivets direktiver Miljøverndepartementets retningslinjer Generelle kvalitetssikringsnormer Faktabeskrivelse Departementenes arbeid med miljøprofilen Miljøverndepartementet Forsvarsdepartementet Landbruksdepartementet Samferdselsdepartementet Utenriksdepartementet Miljøverndepartementet som koordinator Retningslinjer for utarbeidelse av miljøprofilen Miljøverndepartementets koordineringsrolle Vurdering av miljøprofilen Miljøverndepartementets svar Vedlegg 1: Tabeller fra St prp nr 1 ( ) og ( ) Miljøverndepartementet Vedlegg 2: Skriftlige kilder Side

6 6

7 7 Sammendrag Fra og med budsjettproposisjonen for 1989 innførte regjeringen en egen redegjørelse om den samlede miljøvernpolitikken, som en oppfølging av verdenskommisjonens rapport (St meld nr 46 [ ] Miljø og Utvikling). Hensikten med redegjørelsen er å gi en samlet oversikt over tiltak og bevilgninger til miljørelaterte formål innenfor alle departementsområdene. Riksrevisjonen har undersøkt regjeringens miljørapportering til Stortinget, miljøprofilen, med utgangspunkt i budsjettproposisjonene for 1997 og Formålet har vært å belyse departementenes arbeid med miljøinformasjonen og Miljøverndepartementets rolle som koordinator. Undersøkelsen har omfattet Forsvarsdepartementet, Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet, Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet. Revisjonen har vist at bevilgningsbeløpene som føres opp i miljøprofilens tabelloversikt, beregnes på forskjellige måter i de undersøkte departementene. Dette gjør at tabellen kan presentere et misvisende bilde av det enkelte departementets miljøverninnsats, ved enten å vise et for høyt eller et for lavt bevilgningsbeløp. Tallene i tabellen har et ulikt innhold avhengig av hvilket departement det dreier seg om. Undersøkelsen viser at departementene også har vanskeligheter med å klassifisere sine miljøverntiltak i Miljøverndepartementets resultatområder. Et sentralt problem synes å ligge i at ett og samme tiltak kan tjene ulike miljøvernformål. Hvordan det enkelte departement velger å dele eller ikke dele ett tiltak på flere resultatområder for miljøvern, kan variere. De undersøkte departementene har ulik forståelse og praktisering av retningslinjene som er gitt for arbeidet med miljøprofilen. På bakgrunn av dette stilles det spørsmål om retningslinjene er klare og entydige nok. Undersøkelsen har vist at Miljøverndepartementets rolle som koordinator av departementenes rapporteringsarbeid gjennom miljøprofilen er lite tydelig, spesielt når det gjelder kontrollen med bruken av retningslinjene. Miljøverndepartementet har ikke gjennomført noen form for opplæringstiltak i forbindelse med departementenes arbeid med miljøprofilen. Dette begrunner Miljøverndepartementet med at departementene ikke ønsket en slik opplæring. Av hensyn til kvaliteten på miljørapporteringen til Stortinget er det relevant å stille spørsmål om hvorvidt Miljøverndepartementet burde hatt en tettere oppfølging av egne initiativ overfor de andre departementene. En tallmessig framstilling av bevilgninger knyttet til gjennomføring av miljøpolitikken er et nyttig redskap, men det er nødvendig med et system som kan gi et sikrere tallmateriale over statens totale bevilgningsmessige innsats på miljøvernområdet. Regjeringen bør derfor arbeide med de svakhetene som er avdekket ved dagens system, i utviklingen av «Miljøprofilen og rikets miljøtilstand». Miljøverndepartementet har i sine kommentarer til Riksrevisjonens rapport gitt uttrykk for at de lenge har innsett at det er metodiske problemer forbundet med utarbeidelsen og presentasjonen av miljøprofilen i Statsbudsjettet. Departementet uttaler at de arbeider med å videreutvikle regjeringens miljørapportering til Stortinget, og at Riksrevisjonens rapport gir viktige innspill til dette arbeidet.

8 8 1 Innledning Kort om miljøprofilen i statsbudsjettet Regjeringen innførte i 1989 en egen redegjørelse om den samlede (og sektorovergripende) miljøvernpolitikken i St prp nr 1 ( ) Gul Bok. Redegjørelsen inneholdt en beskrivelse av de viktigste utfordringer, mål og strategier i miljøvernpolitikken, og den var et første forsøk på å gi en samlet oversikt over tiltak og bevilgninger til miljørelaterte formål innenfor alle departementsområdene. Målet var å se statens tiltak innenfor hver sektor i sammenheng med de til enhver tid eksisterende miljøutfordringene, for derigjennom å presentere en samlet sektorovergripende miljøpolitikk. Innføringen av miljøprofilen i statsbudsjettet ble dessuten ansett som et ledd i arbeidet med fornyelsen av statsforvaltningen. Presentasjonen skulle gradvis utvikles til å bli sammenlignbar fra år til år. Tanken var å utvikle dette til å bli et viktig incitament med henblikk på å fremme en bærekraftig utvikling, jf St meld nr 46 ( ) Miljø og utvikling, Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, pkt 7.1.3, side 72. Fram til 1992 ble miljøprofilen presentert under overskriften «Oppfølging av Verdenskommisjonen for miljø og utvikling» i statsbudsjettet (Gul Bok). Fra og med 1992 ble regjeringens miljøprofil presentert i Miljøverndepartementets St prp nr 1, og samtidig tatt ut av Gul bok. Fra samme tidspunkt ble departementene bedt om å klassifisere sine bevilgninger til miljørelaterte tiltak i tre kategorier, avhengig av tiltakets miljømotivasjon (se nedenfor). Miljøverndepartementets retningslinjer for klassifisering av foreslåtte miljørelaterte bevilgninger ut fra graden av miljømotivasjon: Miljøkategori I: Miljøkategori II: Miljøkategori III: Rene miljøverntiltak Miljøtiltak med betydelig miljømessig motivasjon Miljøtiltak med delvis miljømessig motivasjon Kriteriet for at sammensatte tiltak skal være med i kontoplanen, er at den miljøpolitiske motivasjonen for tiltaket skjønnsmessig kan settes til minst 10 % (miljøkategori III). Grovt regnet vil nedre grense for tiltak i miljøkategori II være 1/3 miljømotivasjon, og for miljøkategori I vil den være 2/3, jf St prp nr 1 ( ) for Miljøverndepartementet, side 14 (vår utheving). Departementene gis direktiver gjennom Finansdepartementets årlige budsjettskriv om hvordan miljøprofilen skal utarbeides. Miljøverndepartementets rolle er å koordinere departementenes innspill til miljøprofilen, og å gi en samlet framstilling av statsbudsjettets miljøprofil. I Miljøverndepartementets St prp nr 1 ( ) ble presentasjonen av miljøprofilen endret. Departementene ble nå bedt om å presentere sine rene miljøverntiltak (miljøkategori I) fordelt på 19 resultatområder med tilhørende resultatmål og resultatindikatorer. Bakgrunnen var ønsket om en sterkere resultatstyring og større vekt på dokumentasjon av oppnådde og forventede resultater. Resultatområdene ble senere forandret. I St prp nr 1 ( ) for Miljøverndepartementet, grupperes tiltakene under Miljøverndepartementets nye resultatområder, som nå er redusert til elleve. Resultatområdene framgår av følgende oversikt:

9 9 De 19 resultatområdene ifølge St prp nr 1 ( ), side 10 90: 1 Områdeforvaltning 2 Artsforvaltning 3 Arkeologiske kulturminner 4 Bygnings- og fartøyvern 5 Kulturmiljø og kulturlandskap 6 Klimaendringer og reduksjon av ozonlaget 7 Langtransporterte luftforurensninger 8 Overgjødsling og utslipp av organisk stoff 9 Helse- og miljøskadelige stoffer 10 Akutte olje- og kjemikalieutslipp 11 Avfall og gjenvinning 12 Miljøvennlige byer og tettsteder 13 Friluftsliv 14 Forvaltning av nordområdene og Antarktis 15 Regional planlegging 16 Internasjonalt miljøvernsamarbeid 17 Kart og geodata 18 Forskning og informasjon 19 Administrasjon De 11 nye resultatområdene ifølge St prp nr 1 ( ), side 5: 1 Vern og bruk av biologisk mangfold 2 Friluftsliv 3 Kulturmiljø og kulturlandskap 4 Hav- og vannforurensing 5 Helse- og miljøskadelige stoffer 6 Avfall og gjenvinning 7 Klimaendringer, luftforurening og støy 8 Internasjonalt miljøvernsamarbeid bistand, nord- og polarområdene 9 Regional planlegging 10 Kart og geodata 11 Organisasjon og økonomi Fra 1998 ble omtalen av miljøtiltak over andre departementers budsjett i Miljøverndepartementets budsjettproposisjon lagt om. Nå er omtalen ordnet etter miljøvernforvaltningens resultatområder og ikke som tidligere etter departementer, jf St prp nr 1 ( ) for Miljøverndepartementet, pkt 1.3, side 18. Regjeringen la 6. juni 1997 fram St meld nr 58 ( ) Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling Dugnad for framtida. Denne meldingen skisserer et nytt sektorovergripende resultatoppfølgingssystem. Sektorenes selvstendige ansvar for å ta miljøhensyn står sentralt, samtidig som det vil bli arbeidet med å forbedre kontrollen, rapporteringen og oppfølgingen av mål og virkemidler (side 27): «Resultatoppfølgingssystemet skal gi grunnlag for å vurdere om den samlede innsatsen er tilfredsstillende i forhold til gjeldende mål og forpliktelser, og om fordelingen mellom sektorer og kilder er kostnadseffektiv. Resultatoppfølgingssystemet vil da bli et verktøy for å kunne justere målene og virkemiddelbruken i miljøvernpolitikken. En viktig del av miljøvernmyndighetenes oppgave vil bestå i å samordne regjeringens arbeid med disse spørsmålene.» Det opplyses i meldingen at Stortinget årlig skal få en rapportering om utviklingen på miljøområdet i forbindelse med at statsbudsjettet legges fram. Av Innst S nr 150 ( ) framgår det at energi- og miljøvernkomiteen slutter seg til forslaget om å tydeliggjøre sektorenes miljøansvar ved at det skal utarbeides sektorvise miljøhandlingsplaner. Komiteen er også av den oppfatning at dette vil gi en bredere og bedre beskrivelse av den miljøpolitiske utviklingen enn hva som var tilfellet for publikasjonen Grønn Bok 1. Dette skyldes at Grønn bok i hovedsak ga en beskrivelse av den miljøsatsingen som skjer over statsbudsjettet, jf Innst S nr 150 ( ), side 6, kolonne 2, avsnitt 1. 1 I den perioden miljøprofilen i statsbudsjettet har eksistert (fra og med 1989 til og med 1997) har Miljøverndepartementet samtidig trykket en «populærversjon» Grønn bok. Grønn bok var et trykt vedlegg til statsbudsjettet. Denne publikasjonen ble ikke produsert for budsjettåret 1998.

10 10 2 Bakgrunn og formål Miljøprofilen kan sees i lys av to grunnleggende forhold. Det ene er dens plass i statsbudsjettet, det andre er dens innhold av miljøinformasjon og kunnskap om miljøet, jf Grunnloven 110b: «Enhver har Ret til et Milieu som sikrer Sundhed og til en Natur hvis Produktionsævne og Mangfold bevares. Naturens Ressourcer skulle disponeres ud fra en langsigtig og alsidig Betragtning, der ivaretager denne Ret ogsaa for Efterslægten. For at ivaretage deres Ret i Henhold til foregaaende Led, ere Borgerne berettigede til Kundskab om Naturmilieuets Tilstand og om Virkningerne af planlagte og iværksatte Indgreb i Naturen. Statens Myndigheder give nærmere Bestemmelser til at gjennemføre disse Grundsætninger.» I denne undersøkelsen vurderes det hvordan departementene har informert Stortinget gjennom miljøprofilen i statsbudsjettet i lys av rapporteringskravene i bevilgningsreglementet og andre retningslinjer for budsjettarbeidet. I St meld nr 58 ( ) varsles det om endringer i resultatoppfølgingssystemet som i større grad skal gi et grunnlag for å vurdere regjeringens miljøinnsats samlet, og som skal fungere som et verktøy for regjeringen for å justere målene og virkemiddelbruken i miljøvernpolitikken. Undersøkelsen søker å gi innspill som forvaltningen generelt kan ha interesse av, og den kan være et bidrag til prosessen med endringene som vil følge av St meld nr 58 ( ). 2.1 PROBLEMSTILLINGER Formålet med revisjonsarbeidet har vært å belyse og vurdere kvaliteten på informasjonen Stortinget får om den sektorovergripende miljøpolitikken gjennom statsbudsjettets miljøprofil. Informasjonen i miljøprofilen vurderes i forhold til dens hensikt om å gi en samlet oversikt over tiltak og bevilgninger til miljørelaterte formål innenfor alle departementsområder, jf St meld nr 46 ( ) Miljø og utvikling, Norges oppfølging av Verdenskommisjonens rapport, pkt 7.1.3, side 72. Undersøkelsen retter søkelyset mot spørsmålet om miljøprofilens framstilling foregår i samsvar med gitte regler for budsjettarbeid og retningslinjer for miljøprofilen. Det er fokusert på følgende forhold: Har departementene en felles og ensartet forståelse av og praksis i forhold til retningslinjene for utarbeidelse av miljøprofilen? Er koordineringsarbeidet i forbindelse med utarbeidelsen av miljøprofilen slik at det sikrer Stortinget korrekt og tilstrekkelig informasjon? 2.2 AVGRENSNINGER Undersøkelsen omfatter fem departementer og tre underliggende etater: Forsvarsdepartementet/ Forsvarets overkommando (FO), Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet/ Statens Forurensingstilsyn (SFT), Samferdselsdepartementet og Utenriksdepartementet/ Direktoratet for utviklingshjelp (NORAD). De fem utvalgte departementene forvaltet om lag 80 % av midlene til rene miljøverntiltak i Det vil si ca mill kroner av en totalinnsats på ca mill kroner, jf St prp nr 1 ( ) Miljøverndepartementet, side 19. Kontrollen har ikke omfattet spørsmål om de miljømotiverte tiltakene faktisk gjennomføres, eller om de tilsiktede resultatene på miljøet nås. Det er kun forhold knyttet til miljøprofilen omtalt i budsjettproposisjonene for 1997 og 1998, som er analysert. Spesiell oppmerksomhet er gitt til departementenes interne arbeid med datamaterialet som inngår i tabellen som viser bevilgningene til miljømotivert innsats, jf vedlegg 1. Det trykte vedlegget Grønn bok 1997 Miljøtiltak i statsbudsjettet, er ikke en del av undersøkelsen. Søkelyset har vært rettet mot de enkelte undersøkte departementene og Miljøverndepartementets rolle som koordinator. Ytre etater blir kun omtalt der det kan gi en bedre totaloversikt, se figur 1.

11 Figur 1 Fokus for undersøkelsen 11

12 12 3 Metode Revisjonen bygger på en dokumentanalyse. Dokumentene er listet opp i vedlegg 2. Videre ble det brukt kortfattede spørreskjemaer som departementene besvarte skriftlig. Det ble også gjennomført ni intervjuer med utvalgte tjenestemenn. Valg av intervjuobjekter ble foretatt i samråd med departementene, eventuelt med ledelsen av underliggende virksomheter. Referatene fra intervjuene ble deretter verifisert av det enkelte departement eller virksomhet. Enkelte budsjettposter og aktivitetsområder innenfor det enkelte departements miljøprofil ble benyttet som eksempler i samtale med departementene og underliggende etater. Hensikten var å kunne være konkret i dialogen og slik få illustrert praksis i departementenes arbeid med miljøprofilen. Eksemplene vil i den videre framstillingen kun bli omtalt dersom de bidrar til å gi et klarere bilde av de faktiske forhold.

13 13 4 Revisjonskriterier Miljøprofilen i statsbudsjettet omtales i St prp nr 1 for Miljøverndepartementet 2. St prp nr 1 er et sentralt element i regjeringens kommunikasjon med Stortinget. Miljøverndepartementets ansvar for å samordne og koordinere informasjonen som utgjør miljøprofilen i statsbudsjettet, omtales i St meld nr 46 ( ), pkt 7.1.3, hvor det bl a framgår at «Miljøvernmyndighetenes ansvar vil ligge i å sikre en koordinering og sikre at det utvikles egnede systemer for overvåking. [---] Etterprøvingen (resultatoppfølgingen) må også skje i regi av sektormyndighetene og med nødvendig tilbakemelding til Miljøverndepartementet». 3 I rundskriv R-10/93 fra Finansdepartementet framgår det i tillegg at de enkelte departementenes miljøredegjørelser, inklusive deres miljømotiverte innsats fordelt på de tre miljøkategoriene, også skal sendes til Miljøverndepartementet. Forvaltningens arbeid med å utforme miljøprofilen er underlagt de regler og retningslinjer som ligger til grunn for den årlige budsjettprosessen. Dette er i første rekke de generelle bestemmelsene i bevilgningsreglementet og økonomireglementet for staten. I tillegg gis det årlige direktiver for arbeidet med miljøprofilen gjennom Finansdepartementets budsjettskriv. 2 Jf Miljøverndepartementets St prp nr 1 ( ), pkt 2.1, sektorovergripende miljøpolitikk og St prp nr 1 ( ), pkt 1.3, miljøvernpolitiske satsinger på andre departementers budsjett 3 Dette blir videre utdypet i St meld nr 58 ( ), pkt 3.3, hvor det står (med henvisning til St meld nr 46 [ ]) at miljøvernmyndighetene er tillagt «... ansvaret for å samordne regjeringens arbeid med å fastsette de miljøvernpolitiske målene, nasjonalt og for sektorene. Miljøvernmyndighetene er videre tillagt ansvaret for å sikre egnede systemer for overvåking av miljøtilstanden, og for å samarbeide med sektormyndighetene om resultatrapporteringen.» (Riksrevisjonens utheving) 4.1 BUDSJETTSKRIVETS DIREKTIVER Finansdepartementets hovedbudsjettskriv for 1997 og 1998 inneholder direktiver med betydning for departementenes omtale av den sektorovergripende miljøpolitikken. Av direktivene framgår det at hvert departement skal utarbeide et notat om miljøprofilen i rammefordelingsforslaget, og at dette også skal inngå i teksten i budsjettproposisjonen. Det skal legges vekt på rapportering av resultater for aktiviteten to år tidligere; dvs for aktiviteten i henholdsvis 1995 og Virkningene på miljø og ressurser skal så langt det er praktisk mulig, kvantifiseres. Videre skal de rene miljøverntiltakene (miljøkategori I), så langt som praktisk mulig, fordeles innenfor Miljøverndepartementets resultatområder; dvs 19 resultatområder for 1997 og 11 områder for I Miljøprofilens tekstdel gis det en beskrivelse av problemer knyttet til miljø og ressurser i vedkommende sektor og eventuelt hvordan disse problemene vil utvikle seg dersom nye tiltak ikke iverksettes. Det skal settes mål for departementets/sektorens arbeid med disse utfordringene. Tekstomtalen skal inkludere hvilke tiltak som vil være aktuelle på kort og lang sikt for å løse eksisterende og forebygge nye miljø- og ressursproblemer, og hvordan de tiltakene som er foreslått for kommende budsjettår, vil bidra til dette. Virkningene skal så langt som mulig kvantifiseres. Videre bør det legges vekt på å få fram relevante tiltak av strukturell og institusjonell art og på å unngå en ensidig fokusering på budsjettets utgiftsside. 4.2 MILJØVERNDEPARTEMENTETS RETNINGSLINJER Miljøverndepartementet har, når rapporteringskravene har blitt endret, supplert kravene i budsjettdirektivet med mer forklarende retningslinjer for departementenes arbeid med miljøprofilen. Sentralt for denne revisjonens formål er notatet av 30. juni 1991 «Supplerende retningslinjer for departementenes bidrag til Grønn bok 1992», vedlagt Miljøverndepartementets brev til departementene av 3. juli Retningslinjene klargjør hvordan departementene skal arbeide med miljøprofilen bl a ved å beskrive følgende: «3. Som miljøtiltak skal regnes tiltak og aktiviteter som helt eller delvis har sin begrunnelse i den overordnede målsetting om å sikre en bærekraftig samfunnsutvikling. Formålet med tiltakene må kunne avledes av de hovedmål som er spesifisert i St meld nr 46 ( ) (spesielt kapittel 7 til 17). Tiltak innenfor andre hovedområder av politikken skal som hovedregel ikke regnes som miljøtiltak. Det gjelder f eks

14 14 Indre miljø, sikkerhet Helse (foruten forebyggende miljørettede tiltak) Distriktsutbygging, næringsutvikling, sysselsetting Generell u-hjelp (foruten den miljørelaterte delen) Dersom departementet ønsker å ta med tiltak der de miljøpolitiske målsettingene kan trekkes i tvil, skal det gis en særskilt begrunnelse for dette med henvisning til St meld nr 46 ( ). 4. Departementet skal gi en mer detaljert oversikt over kostnadene til miljøtiltak enn tidligere. Mange av miljøtiltakene i Statsbudsjettet skal også bidra til å nå andre politiske målsettinger. Derfor skal kostnadene til miljøtiltakene fordeles på tre kategorier etter hvilken betydning de miljøpolitiske målsettinger har for tiltaket: Miljøkategori I: Miljøkategori II: Miljøkategori III: Rene miljøtiltak Tiltak med betydelig miljømessig motivasjon Tiltak med begrenset miljømessig motivasjon Kriteriet for at sammensatte tiltak skal være med i kontoplanen, er at den miljøpolitiske motivasjonen for tiltaket skjønnsmessig kan settes til minst 10 %. Grovt regnet vil nedre grense for tiltak i kategori II være 1/3 miljømotivasjon og for kategori I vil den være 2/3. En mer detaljert definisjon av miljøkategoriene er gitt i notatet Arbeidsopplegg for Grønn Bok 1992 som ble sendt statssekretærene før møte i SUM (Statssekretærutvalget for Miljøsaker) I dette notatet er det også gjort forsøk på å foreta viktige grenseoppganger. 5. Når et kapittel i departementets budsjett bare delvis går til miljøtiltak, skal denne andelen som hovedprinsipp skilles ut og kostnadene plasseres i miljøkategori I. Dette kan gjøres på grunnlag av de føringer som ellers ligger i Statsbudsjettet når det gjelder disponeringen av utgiftskapitlet, det budsjettunderlag eller forslag til disponering av midlene som etatene har tilsendt departementet eller på grunnlag av overslag som departementet gjør med utgangspunkt i erfaringstall. [---]. Hvis departementet ikke kan dele opp en større utgiftspost på denne måten, skal dette begrunnes og kostnadene taes i stedet med under miljøkategori II eller III, etter et grovere anslag av miljøinnhold.» Innføringen av 19 resultatområder med tilhørende resultatmål og resultatindikatorer for klassifisering av departementenes miljøinnsats, skjedde med bakgrunn i ønsket om en sterkere resultatstyring og større fokus på dokumentasjon av oppnådde og forventede resultater, jf St prp nr 1 ( ) for Miljøverndepartementet, side 1. Året etter, i forbindelse med statsbudsjettet 1996, ble de andre departementene bedt om «at de rene miljøtiltakene i alle departementer (kategori I) skal, så langt som praktisk mulig, inndeles i henhold til 19 resultatområder», jf brev fra Miljøverndepartementet til Administrasjonsdepartementet av 11. april GENERELLE KVALITETS- SIKRINGSNORMER Bruken av begrepet «kvalitetssikring» bygger på kjente ISO-definisjoner, bl a NS-ISO 8402 for kvalitet: «Helhet av egenskaper og kjennetegn et produkt eller en tjeneste har, som vedrører dets evne til å tilfredsstille fastsatte krav eller behov som er antydet.» NS-ISO 8402 for kvalitetssikring: «Alle de planlagte og systematiske tiltak som er nødvendig for å få tilstrekkelig tiltro til at et produkt eller tjeneste vil tilfredsstille angitte krav til kvalitet.» Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i at disse begrepene er konkretisert for miljøprofilen gjennom St meld nr 46 ( ), de generelle retningslinjene for budsjettarbeid i forvaltningen og de spesifikke retningslinjene for miljøprofilen. Når det gjelder kvalitetskrav som miljøprofilen skal kjennetegnes ved, har revisjonen basert seg på at disse er gitt av dens formål: «å gi en samlet oversikt over tiltak og bevilgninger til miljørelaterte formål innenfor alle departementsområder», jf St meld nr 46 ( ). ISO-definisjonen av kvalitetssikringen inneholder visse prosessuelle krav ved at den sikter til det som skjer i selve produksjonsprosessen til et produkt. I dette tilfellet er produktet miljøprofilen i statsbudsjettet og produksjonsprosessen den praksisen departementene har ved utarbeidelsen av miljøprofilen i statsbudsjettet. For arbeidet med miljøprofilen kommer premissene for kvalitetssikringen til uttrykk gjennom departementenes plikt til å følge opp retningslinjene for budsjettarbeidet og de spesifikke retningslinjene for utarbeidelsen av miljøprofilen, og gjennom Miljøverndepartementets ansvar for å samordne og koordinere resultatrapporteringen, jf St meld nr 46 ( ), pkt Det er forutsatt at miljøprofilen som produkt skal innfri kravet i NS-ISO 8402 om at tiltroen til produktets angitte krav til kvalitet skal tilfredsstilles. Kravet om tilstrekkelig tiltro omfatter både utformingen av miljøprofilens retningslinjer og anvendelsen av dem. Kravene gjelder det enkelte departements arbeid og Miljøverndepartementets koordinering og samordning av det samlede materialet som inngår i statsbudsjettets miljøprofil.

15 15 5 Faktabeskrivelse Departementenes arbeid med miljøprofilen Informasjonen til miljøprofilen omfatter alle departementene. I dette kapitlet er det tatt utgangspunkt i en forståelse av informasjonsflyten til miljøprofilen som kan uttrykkes ved figur 2. For det enkelte departement som er med i undersøkelsen, omtales først departementets forståelse av retningslinjene som ligger til grunn for utarbeidelsen av miljøprofilen, og hvordan de kategoriserer egen miljøinnsats. Videre redegjøres det for hvordan de undersøkte departementene oppfatter klassifiseringen i resultatområdene. Deretter beskrives det hvordan informasjonsflyten går via departementene til Miljøverndepartementet som samordnende instans. I denne forbindelse skildres også kvalitetssikringen som departementet praktiserer for at informasjonen i miljøprofilen skal oppfylle de overordnede kravene til informasjonen til Stortinget. Miljøverndepartementets koordinerende virksomhet er omtalt separat i pkt 5.6, og ikke under Miljøverndepartementets egenrapportering til miljøprofilen i statsbudsjettet (i pkt 5.1). Figur 2 Informasjonsflyt når miljøprofilen utarbeides 5.1 MILJØVERNDEPARTEMENTET Ifølge Miljøverndepartementet er det meste av departementets budsjett direkte miljørelatert; det vil si tiltak i kategori I (rene miljøverntiltak). Miljøverndepartementet mener derfor at de har mindre metodeproblemer enn de andre departementene med hensyn til å klassifisere tiltakene. Miljøverndepartementet har miljø nesten som eneformål. Unntakene er en del av aktivitetene under Statens kartverk og Norsk polarinstitutt, og en del oppgaver innen regional planlegging. Miljøverndepartementet opplyser videre at så langt departementet kjenner til, har det ikke vært noen forandringer i hvordan tiltakene deles inn i kategori I og II (Miljøverndepartementet har ingen tiltak som faller inn under kategori III). Kategoriseringen har etter departementets oppfatning ligget fast. Miljøverndepartementet uttaler i intervju at de rapporterer hele kronebeløpet av sine tiltak under de enkelte kategorier inn til miljøprofilen. Det vil si at departementet først foretar en kategorisering av utgiftspostene etter hvor stor miljøandelen er eller antas å være (respektive 2/3, 1/3 eller 10 %), for deretter å rapportere hele utgiftsposten under rett kategori.

16 16 For å tydeliggjøre hvordan departementet opprinnelig har resonnert, ble det gitt noen eksempler: Da inndelingen i kategorier ble innført i statsbudsjettet i 1992, tok Miljøverndepartementet ved daværende Planavdelingen en avgjørelse om at alle utgifter vedrørende Statens kartverk (kapittel 2465 og 1465) burde plasseres i kategori II. Bakgrunnen var at denne etaten tjener en rekke formål, i tillegg til de miljøvernfaglige, opplyser Miljøverndepartementet. Den samme avdelingen vurderte det også slik at kapittel 1463 Regional og lokal planlegging inneholdt en god del tiltak som bare delvis kunne sies å tjene miljøformål. På et skjønnsmessig grunnlag anslo Miljøverndepartementet at 40 % av utgiftene kunne tilskrives rene miljøformål, mens 60 % også kunne tjene andre formål. Denne fordelingen har vært beholdt siden, med visse mindre justeringer. I visse år har andelen vært noe over 40 %, begrunnet med særskilt økning i bevilgninger til klare miljøformål, eksempelvis miljøbyer og Lokal agenda 21, opplyser Miljøverndepartementet. For Norsk polarinstitutt (kapittel 1471) ble det i forbindelse med 1992-budsjettet bestemt å plassere topografisk og geologisk kartlegging samt ulike støttefunksjoner i kategori II. Resten av bevilgningene ble ansett som rene miljøverntiltak og dermed plassert i kategori I. Fordelingen mellom de to kategoriene har vært uendret siden Miljøverndepartementet opplyser videre at miljøprofilens resultatområder er identiske med det som benyttes i Miljøverndepartementets eget budsjett- og regnskapssystem, og at dette gjør at Miljøverndepartementet har færre problemer med denne inndelingen enn hva som kan være tilfellet i andre departementer. Definisjoner av de enkelte resultatområdene finnes i Miljøverndepartementets St prp nr 1 for henholdsvis 1997 (19 resultatområder) og 1998 (11 resultatområder). Miljøverndepartementet presiserer imidlertid at regnskapssystemet ikke gjør det mulig å skille ut eksakte og spesifiserte beløp, f eks beløp som er knyttet til arbeid med enkeltstoffer omfattet av begrepet spesialavfall. Intensjonen på sikt har, ifølge departementet, vært at man skal kunne regnskapsføre på resultatmålene, men foreløpig har ikke det vært noe krav. Departementet uttrykte videre at «Det er tvilsomt om det er hensiktsmessig å gå lenger i detaljeringsgrad, f eks å regnskapsføre på arbeidsmål. Problemet er de mange tilfellene hvor tiltak har mange formål, og hvilke resultatmål og -områder disse da skal plasseres under». Ifølge departementet har Budsjettseksjonen rollen som koordinator for Miljøverndepartementets egenrapportering. Seksjonen innhenter tallmateriale fra Miljøverndepartementets fagavdelinger. Budsjettseksjonen overleverer dette til Seksjon for miljøøkonomi og analyse. Fagavdelingene skriver ingen egen miljøredegjørelse slik de andre departementene er pålagt. Selve budsjettproposisjonen kan sies å være Miljøverndepartementets miljøredegjørelse. I intervju med Miljøverndepartementet kom det fram at «Alt det som går på resultatrapportering er fagavdelingene sterkt involvert i, mens rapporteringen av tall til miljøprofilen i statsbudsjettet er en teknisk øvelse». Miljøverndepartementet opplyser at ytre etater ikke er direkte involvert i arbeidet med å fordele bevilgningene på kategorier. I den grad etatenes bevilgninger berører flere enn ett resultatområde, jf f eks Statens forurensingstilsyn (SFT), reflekteres dette via det ordinære budsjettsystemet. Når det gjelder rapporteringen i budsjettet knyttet til resultatmålene, er ytre etater både med i utviklingen av resultatindikatorer og utviklingen av målene slik at de blir hensiktsmessige. Endelig opplyser departementet at budsjettarbeidet foregår litt forskjellig mellom de enkelte avdelinger (og den enkelte etat), fordi det er litt forskjellig kultur og litt forskjellige behov avhengig av hvilken kompetanse som finnes hvor. 5.2 FORSVARSDEPARTEMENTET Forsvarsdepartementet opplyser at de ved kategorisering av de ulike miljøtiltakene i utgangspunktet forholder seg til de retningslinjene som er gitt fra Miljøverndepartementet. Forsvarsdepartementet har på bakgrunn av disse retningslinjene bedt underliggende etater rapportere miljøinnsatsen ut fra tiltakenes miljømessige motivasjon. Forsvarets overkommando (FO) har deretter utformet konkrete retningslinjer for rapporteringen til bruk i underliggende ledd. Med hensyn til hvordan Forsvarsdepartementet klassifiserer og kvantifiserer miljøtiltakene som innrapporteres til miljøprofilen i statsbudsjettet, opplyser departementet at de rapporterer hele tiltakets kronebeløp under den valgte kategori, og ikke kun miljøandelen i tiltaket (respektive 2/3, 1/3 eller 10 %). Kystvakten har et komplekst sett av oppgaver hvorav en viss andel er miljørettede. Det er 65 % av den totale bevilgningen som rapporteres som miljøtiltak i Sjøforsvaret under kategori I. Når det gjelder plassering av miljøtiltak under respektive resultatområder, opplyser Forsvarsdepartementet at de har utarbeidet skjønnsmessige kriterier på bakgrunn av Miljøverndepartementets retningslinjer. Forsvarsdepartementet gir også uttrykk for at en tilfredsstillende rapportering etter Miljøverndepartementets 11 (19) resultatområder er vanskelig. Tiltak kan ha virkninger for flere resultatområder samtidig, og det kan være komplisert å fastslå hvor stor økonomisk andel av de ulike tiltakene som hører til under de enkelte resultatområder.

17 17 Denne problemstillingen illustreres ved Kystvaktens komplekse sett av oppgaver, jf kapittel 1790, resultatområde 1 (tidligere resultatområde 2). Som følge av de oppgavene Kystvakten er pålagt å gjennomføre, er det etter Forsvarsdepartementets syn vanskelig å etablere tilfredsstillende rutiner for å tilveiebringe helt eksakt informasjon om hvor stor andel av Kystvaktens budsjett som anvendes innenfor hvert resultatområde. På denne bakgrunn har Forsvarsdepartementet inntil nå avstått fra å rapportere alle tiltakene i kategori I til miljøprofilen i statsbudsjettet etter Miljøverndepartementets resultatområder. Ifølge Forsvarsdepartementet arbeides det imidlertid med denne problemstillingen som et ledd i en mer omfattende systematisering av miljøinnsatsen i Forsvaret. I den forbindelse opplyses det at Forsvaret for tiden vurderer/utreder muligheten for å innføre et standardisert miljøledelsessystem (ISO 14000). Dette arbeidet vil bli samordnet med Miljøverndepartementets innsats for en mer helhetlig sektorvis miljøpolitikk, slik dette er skissert i St meld nr 58 ( ). Utarbeidelsen av Forsvarets miljøprofil i statsbudsjettet inngår, ifølge Forsvarsdepartementet, som en del av Forsvarsdepartementets ordinære budsjettprosess. Miljø er ikke et selvstendig resultatområde innen Forsvarssjefens styringsområder, grunnet områdets tverrfaglige karakter. Følgelig formidles miljørelaterte oppgaver og rapporter mellom Forsvarsdepartementet og FO direkte under de enkelte virksomhetsområder. Denne strukturen er vurdert som mest hensiktsmessig fordi miljørelaterte oppgaver ofte kun utgjør ett element av eller aspekt ved Forsvarets kjernefunksjon. Det samme forhold gjør at regnskapssystemet ikke eksplisitt fanger opp alle miljøtiltak. Forsvarsdepartementet opplyser videre at den sentrale koordineringen av tekst- og tallmateriale foregår i Bygg- og miljøseksjonen. Materialet bearbeides eventuelt internt i departementet og rapporteres deretter inn i miljøprofilen. I den sammenheng tilføyer Forsvarsdepartementet at de arbeider etter «Handlingsplan for miljøvern i Forsvaret», St meld nr 21 ( ), og at de har etablert et nettverk med ulike fora hvor saksbehandlere og beslutningstakere møtes på uformell og formell basis for å drøfte miljøspørsmål. Forsvarsdepartementet opplyser for øvrig at en betydelig andel av tiltakene i kategori I er underlagt ordinære rutiner for kvalitetssikring av rapporteringsdata. Det vil si at de følger ordinære budsjettrapporteringsrutiner. For Kystvakten og tiltakene i kategori II og III legges en mer skjønnsmessig vurdering til grunn for rapporteringen. Til tross for at grunnlaget for rapporteringen for en stor del bygger på skjønn, understreker departementet at Forsvarets enhetlige og hierarkiske struktur i seg selv bidrar til at det som rapporteres til miljøprofilen i statsbudsjettet, er korrekt. 5.3 LANDBRUKSDEPARTEMENTET Landbruksdepartementet opplyser at de benytter Miljøverndepartementets retningslinjer når de innrapporterer sine miljøtiltak, jf notatet av 30. juni 1991 «Supplerende retningslinjer for departementenes bidrag til Grønn bok 1992», vedlagt Miljøverndepartementets brev til departementene av 3. juli 1991, «Retningslinjer for departementenes bidrag til beskrivelsen av miljøprofilen i statsbudsjettet 1992 Grønn bok 1992». Det opplyses at departementet rapporterer en beregnet miljømessig andel av tiltakene under de enkelte kategorier. Det vil si at departementet først foretar en kategorisering av utgiftspostene etter hvor stor miljøandelen er eller antas å være, for deretter å multiplisere denne prosentvise andelen med bevilgningen for vedkommende kapittel/post (totalbeløpet). Denne framgangsmåten har vært benyttet i alle de årene miljøprofilen har eksistert. Ifølge Landbruksdepartementet er det særlig problematisk å fordele miljøinnsatsen for hvert av kapitlene i departementets budsjett over på Miljøverndepartementets resultatområder. Problemene henger, ifølge Landbruksdepartementet, sammen med at deres rapporteringssystem ikke er lagt opp til å passe til Miljøverndepartementets resultatområder. De opplyser at dette har vært særlig merkbart for virksomhetsområdet ressursforvaltning som inngår i landbruksforvaltningens målstruktur, men som ikke like direkte og entydig inngår i Miljøverndepartementets resultatområder. Videre oppgir Landbruksdepartementet at arbeidet med å transformere miljøinnsatsen til Miljøverndepartementets resultatområder er basert på skjønn med basis i kunnskap om aktiviteter under de enkelte kapitler og kategorier i Landbruksdepartementets budsjett. Reduksjonen til 11 resultatområder har gjort transformeringsprosessen noe lettere praktisk sett, men usikkerhetene og behov for bruk av skjønn er fortsatt til stede. Landbruksdepartementet understreker imidlertid at det fram til i dag har vært enighet mellom Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet med hensyn til fordelingen av miljøinnsats på kategorier og resultatområder. Ut fra de kriteriene som er gitt når det gjelder arbeidet med miljøprofilen, er Landbruksdepartementet etter forholdene fornøyd med det materialet som presenteres i miljøprofilen. Departementet mener at det innrapporterte materialet gir et godt bilde av miljøsatsingen innen landbrukssektoren. Landbruksdepartementet påpeker imidlertid at det er mulig å komme til forskjellige måleresultater dersom andre oppfatninger av hva som er kriterier for miljøsatsing, legges til grunn. Landbruksdepartementet opplyser for øvrig at departementet avventer hva som skjer i forbindelse med Miljøverndepartementets videre arbeid med å utvikle miljøprofilen. Landbruksdepartementet ser derfor ingen grunn til å jobbe med dette på egen

18 18 hånd. Dersom rapporteringen skal videreføres, mener Landbruksdepartementet at system og metoder må utvikles gjennom et interdepartementalt samarbeid. Landbruksdepartementet opplyser at arbeidet med miljøprofilen bygger på de samme rapporteringsrutinene som gjelder for budsjettarbeidet generelt. Det er helt bevisst lagt opp til at rapporteringen til miljøprofilen skal bygge på de ordinære rapporteringsrutinene. Landbruksdepartementet oppgir som begrunnelse at de verken ser det som riktig eller fornuftig med doble rapporteringssystemer. Det opplyses videre at det innen Landbruksdepartementet er Landbrukspolitisk avdeling som har ansvaret for å koordinere og samordne rapporteringen av miljøprofilen opp mot Miljøverndepartementet. Den enkelte avdeling i Landbruksdepartementet har ansvaret for innrapportering av tallmaterialet innenfor egne etater og institusjoner. Tekstomtalen utarbeides av Landbrukspolitisk avdeling. Innspill sjekkes av de andre avdelingene i departementet. Tallmaterialet kontrolleres av Landbrukspolitisk avdeling og sendes deretter tilbake til den avdelingen/ kontoret som har ansvaret for den underliggende etaten. Landbruksdepartementet gir uttrykk for å ha et nært og godt samarbeid med Miljøverndepartementet om rapporteringen til regjeringens miljøprofil. Det er normalt telefonkontakt mellom representanter fra Miljøverndepartementet og Landbruksdepartementet, og det avholdes møter der aktuelle saker gjennomgås og drøftes. Kontakten føres i hovedsak mellom kontaktpersoner i Miljøverndepartementet og i Landbruksdepartementet. Kontaktpersonene i de to departementene har direkte kontakt ved gjennomgangen av innrapportert materiale til miljøprofilen. Resultatet av dette samordningsarbeidet blir sendt til kontroll i avdelingene i Landbruksdepartementet før materialet offisielt sendes inn til Miljøverndepartementet. Rutinen for kvalitetssikring er, ifølge Landbruksdepartementet, at materialet som skal inngå i miljøprofilen, er underlagt intern kontroll i departementet. Dette betyr at både fagavdelingene og Landbrukspolitisk avdeling kontrollerer det innrapporterte tallmaterialet. Siden dette arbeidet har pågått over flere år, kan materialet sammenholdes fra år til år. Departementet oppgir at kvalitetssikringen av innrapportert materiale består i å kontrollere om utførte arbeider er i samsvar med forskrifter og regler for tilskuddet eller ordningen. Dette er ordinære kontrollsystemer for de enkelte ordninger i tilknytning til budsjett- og regnskapsarbeidet. Landbruksdepartementet opplyser at de i samhandling med Miljøverndepartementet har etablert resultatkontrollsystemer for miljøresultater, oppfølging og planlegging av miljøtiltak. Resultatkontrollsystemene går ikke inn under rapporteringen til miljøprofilen, men er systemer som understøtter arbeidet med miljøprofilen til Miljøverndepartementet. Ifølge Landbruksdepartementet kvalitetssikrer denne gjennomgangen betydelige deler av landbrukets miljøarbeid og kan betraktes som et støttesystem for å kvalitetssikre miljørapporteringen til Miljøverndepartementet. 5.4 SAMFERDSELSDEPARTEMENTET Samferdselsdepartementet opplyser at de ikke har utarbeidet egne kriterier for å vurdere om et tiltak skal plasseres i miljøkategori I, II eller III. Begrunnelsen er ifølge departementet at det er statsråden og regjeringens miljømotivasjon som skal beskrives. Miljømotivasjonen forutsettes å være kjent i departementet. Det er derfor ikke nødvendig å ha ytterligere kriterier for innplassering av tiltak i kategorier. Utarbeiding av «hjelpekriterier» for vurdering av tiltakene anses således ikke for å være meningsfylt. Samferdselsdepartementet opplyser at klassifisering av miljøtiltakene ut fra Miljøverndepartementets resultatområder og klassifisering i miljøkategorier ut fra tiltakenes miljømessige motivasjon, skjer parallelt. Videre opplyses det at Samferdselsdepartementet rapporterer hele tiltakets kronebeløp under den valgte miljøkategorien, og ikke kun miljøandelen i tiltaket (respektive 2/3, 1/3 eller 10 %). Dette kan illustreres gjennom Samferdselsdepartementets miljøtiltak vedrørende Jernbaneverket (kapittel 1350) og Betaling for persontransporttjenester (kapittel 1351), som i henhold til St prp nr 1 ( ) er rapportert under miljøkategori II (tiltak med betydelig miljømessig motivasjon) og på resultatområdene 6, 7 og til dels 12. Ifølge Samferdselsdepartementet er de oppførte beløpene identiske med bevilgningsforslaget i Gul bok på disse kapitlene. Det opplyses videre at tiltak under miljøkategori II ikke blir fordelt på resultatområder, men at det likevel synes klart at en stor del av den miljømessige motivasjonen for forslagene kan relateres til de tre nevnte resultatområdene. Samferdselsdepartementet opplyser i tillegg at det også kan være andre motiver for forslagene, eksempelvis motiver av velferdspolitisk art (rimelig transporttilbud for alle) og ønsker om å redusere behovet for vegutbygging. Samferdselsdepartementet opplyser at det ikke er utarbeidet kriterier for å plassere tiltak innenfor resultatområdene. Departementet har imidlertid ved behov konferert med Miljøverndepartementet om hvilket resultatområde et tiltak bør plasseres inn under. Denne type kontakt har inntruffet de siste par årene. Bakgrunnen for kontakten er at enkelte tiltak kan komme inn under flere kategorier. Videre kan det inntreffe at 90 % av et tiltak tilsier at det passer til ett bestemt resultatområde, mens de resterende 10 % av tiltaket naturlig hører inn under et annet resultatområde. Heller ikke en slik fordeling gir alltid mening eller er mulig å gjennomføre.

19 19 Organiseringen rundt rapporteringen har, ifølge departementet, de senere årene vært basert på at materialet som kommer inn fra ytre etater, i første omgang behandles og gis en faglig vurdering av fagavdelingene i Samferdselsdepartementet. Fagavdelingene utarbeider deretter tekstinnspill. Resultatet blir levert til Miljøseksjonen, som igjen har ansvaret for å samordne de ulike tekstdelene av miljøomtalen. Det innrapporterte materialet sendes til Økonomiseksjonen etter at Miljøseksjonen har samordnet tekstmaterialet. Økonomiseksjonen er deretter ansvarlig for å innarbeide materialet i budsjettproposisjonen, og for å sette opp selve tabellen. I siste runde behandles innrapportert materiale hos statsråd. Departementet opplyser at de har en viss kontakt med Miljøverndepartementet når rapporteringen til miljøprofilen utarbeides. Kontakten gjelder vesentlig konkrete spørsmål. Ifølge Samferdselsdepartementet har kontakten de senere årene ikke dreid seg om prinsipielle sider ved miljøprofilen. Samferdselsdepartementet opplyser at de for en del år siden ved noen anledninger gjennomgikk sine innspill til miljøprofilens tekstdel med Miljøverndepartementet. Bakgrunnen for denne kontakten var at Miljøverndepartementet den gang hadde kommentarer til den innrapporterte teksten til Samferdselsdepartementet. Gjennom møter mellom Miljøverndepartementet og Samferdselsdepartementet prøvde departementene derfor å komme til enighet om prinsipielle spørsmål omkring miljøprofilrapporteringen. Kontakten med Miljøverndepartementet er ved dagens rapportering mer uformell og skjer vesentlig pr telefon. Innen Samferdselsdepartementet er det Miljøseksjonen som har den løpende kontakten med Miljøverndepartementet. Seksjonen får alltid tilbakemelding på departementets innspill til miljøprofilen. Samferdselsdepartementets rutiner for å sikre kvaliteten i rapporteringen ligger ifølge departementet i at innrapportert materiale behandles av flere ledd i departementet, og i siste runde hos statsråden. Kvaliteten sikres med andre ord ved at forskjellige personer med varierte oppgaver og forutsetninger gjennomgår innsamlet materiale. En annen kvalitetssikringsrutine er at det foretas sammenligninger med forrige års innrapporterte materiale. Samferdselsdepartementet gir uttrykk for at det er enkelte svakheter ved materialet som presenteres i miljøprofilen. Departementet mener imidlertid at det vil være en meningsløs eksersis å be ytre etater legge veldig mye innsats i å skaffe andre typer tall. Svakhetene ved materialet som Samferdselsdepartementet rapporterer inn til miljøprofilen, er at tallene kan være noe upresise og ufullstendige. Ifølge Samferdselsdepartementet anser de det som dårlig ressursbruk å bruke store ressurser for å bringe fram «mer korrekte» tall til Miljøverndepartementets tabell. 5.5 UTENRIKSDEPARTEMENTET Ifølge Utenriksdepartementet benytter de et «eget» kodesystem innenfor området miljø, henholdsvis befolkningsbegrensende tiltak (kode 1), miljøintegrerte tiltak (kode 2) og miljøspesifikke tiltak (kode 3). I tillegg opplyser departementet at det også opereres med en egen kode for prosjekter som ikke faller inn under miljødefinisjonen (kode 0). Klassifiseringen av norske bistandstiltak, bl a miljørettingen i bistanden, bygger ifølge departementet på standarder som fastsettes i OECDs Development Assistance Committee (DAC). Definisjonen av miljøintegrerte og miljøspesifikke tiltak (kode 2 og 3) har sitt utspring i disse standardene. Bakgrunnen for at Utenriksdepartementet har valgt å benytte OECDs struktur, har ifølge departementet sammenheng med en pålagt rapporteringsplikt til OECD på området bistand bl a miljøhensyn i norsk bistandspolitikk (statistikk). På spørsmål fra Riksrevisjonen opplyser departementet at kode 1 (befolkningsbegrensende tiltak) er forskjellig fra miljøprofilens kategorier og heller ikke en del av den internasjonale miljødefinisjonen slik denne er definert av OECD. Definisjonen av befolkningsbegrensende tiltak er derimot «norsk» og ble opprettet av departementet i 1989 etter et ønske om å kartlegge denne typen prosjekter. Videre opplyser departementet at befolkningsbegrensende tiltak i miljøprofilsammenheng er kategorisert som tiltak med delvis miljømessig motivasjon (kategori III). I henhold til departementet er dette begrunnet med at lavere befolkningsvekst fører til lavere ressursbruk, noe som igjen fører til mindre belastning på miljøet. Utenriksdepartementet opplyser for øvrig at de aldri har vurdert å etablere rapporteringskriterier som er i tråd med de kategoriene som brukes i miljøprofilen. Dette skyldes i henhold til departementet både ressursmessige hensyn og det faktum at bistand er å anse som en internasjonal virksomhet. Fra departementets side har det derfor vært helt naturlig å følge de kriteriene som er gitt gjennom OECD/DAC, siden dette er en del av en internasjonal forpliktelse. Utenriksdepartementet understreker likevel at selv om departementet benytter en egen kategorisering for befolkningsbegrensende tiltak, er ikke dette til hinder for å framskaffe tallmateriale som sier noe om bruken av bistandsmidler på denne typen tiltak. Departementet er således av den oppfatning at det etablerte systemet for koding ikke er til hinder for å få fram relevant informasjon for Stortinget. Utenriksdepartementet opplyser for øvrig at departementet ikke beregner noen skjønnsmessig andel av tiltakenes miljøpolitiske motivasjon. Departementet fokuserer i stedet på om tiltakene i sin helhet har til hensikt å forbedre det fysiske miljøet i et spesifikt land/landområde (rene miljøtiltak), eller om tiltakene har dette som ett av flere hovedmål (tiltak

20 20 med betydelig miljømessig motivasjon). På denne bakgrunn rapporterer departementet hele kronebeløpet under den valgte kategorien. Eksempelvis ble 20 % av all bistand over kapittel 0150, post 71 Langsiktig utviklingssamarbeid med Tanzania, i 1996 rapportert enten som rene miljøverntiltak (kategori I) eller som tiltak med betydelig miljømessig motivasjon (kategori II). Ingen tiltak ble rapportert med delvis miljømessig motivasjon. Som følge av at Utenriksdepartementet kun har ett resultatområde å forholde seg til, opplyser departementet at alle de rene miljøverntiltakene i sin helhet inngår i Miljøverndepartementets resultatområde 8 Internasjonalt miljøsamarbeid bistand, nord- og polarområdene. Dette resultatområdet omfatter blant annet samarbeid med utviklingsland. På spørsmål fra Riksrevisjonen om hvem i Utenriksdepartementet som koordinerer arbeidet med miljøprofilen, opplyser departementet at Budsjettseksjonen i Administrasjonsavdelingen er koordinator for samtlige av departementets avdelinger. Dette innebærer i henhold til departementet at både Ressursavdelingen (seksjon for globale miljø- og atomsaker), Globalavdelingen (både FN og Bank) og Bilateral avdeling (Bistandspolitisk seksjon) er involvert i dette arbeidet. I tillegg opplyser departementet at de benytter seg av et «Kontaktutvalg for miljøspørsmål i bistanden» bestående av medlemmer fra de nevnte enhetene. Ifølge departementet innebærer dette at Budsjettseksjonen i Administrasjonsavdelingen er ansvarlig for tallmaterialet støttet av statistikk fra NORADs Plan 2/ØKOSYS-system. Denne seksjonen innehar i henhold til departementet også koordineringsansvaret i forhold til Miljøverndepartementets videre arbeid med Utenriksdepartementets del av miljøprofilen. Videre opplyser departementet at Bilateral avdeling har ansvaret for koordineringen av alt tallmaterialet som oversendes til Administrasjonsavdelingen. I henhold til departementet er det denne avdelingens Bistandspolitiske seksjon som har hovedansvaret for å følge opp all statistikk og alt tallmateriale på miljøområdet i nært samarbeid med departementets egen miljørådgiver. I den forbindelse opplyser departementet at alt tallmaterialet innhentes fra NORAD. For øvrig opplyser Utenriksdepartementet at det legges vekt på at all rapportering skal inngå i de vanlige budsjett- og rapporteringsrutinene. Ifølge departementet er det således ikke et separat løp når det gjelder miljøområdet. 5.6 MILJØVERNDEPARTEMENTET SOM KOORDINATOR Retningslinjer for utarbeidelse av miljøprofilen Miljøverndepartementet har ansvaret for det faglige innholdet i kravene som budsjettdirektivet fra Finansdepartementet stiller overfor departementene vedrørende rapporteringen om den sektorovergripende miljøpolitikken. I tillegg har Miljøverndepartementet gitt supplerende retningslinjer i forbindelse med endringer i krav til rapporteringen. I notat av 3. februar 1998 ba Riksrevisjonen Miljøverndepartementet om å redegjøre helt konkret for hvordan departementene skulle forstå og praktisere retningslinjene for klassifisering av miljøinnsatsen i kategorier basert på miljøpolitisk motivasjon og resultatområder. Departementet (telefaks fra Miljøverndepartementet til Riksrevisjonen, 25. februar 1998) uttrykte seg som følger: «I prinsippet kan en tenke seg to løsninger: Enten rapportere miljøandelen av alle utgiftsposter i hvert departement, uten kategorier, eller å kategorisere utgiftspostene etter hvor stor miljøandelen er/ antas å være, og så rapportere hele utgiftsposten under rett kategori. Som kjent har vi i vårt system valgt det siste alternativet. Det vil si at en først må finne ut om utgiftsposten kan plasseres i én av de tre kategoriene. Hører den hjemme blant de miljørelaterte utgiftene, skal hele utgiften rapporteres. Så blir det opp til leseren av tabellen å huske at 10 millioner under kategori III betyr (mye) mindre miljøinnsats enn 10 millioner under kategori I. Vi gjør ikke noe forsøk på å regne om kategori III-utgifter til kategori I- utgifter.» Oversiktstabellen som viser departementenes bevilgningsmessige innsats ordnet i kategorier basert på miljømessig motivasjon i tiltakene i 1997, gir en del forklaringer i fotnoter. En av fotnotene omtaler usikkerheten knyttet til tallmaterialet. Usikkerheten oppstår ved departementenes skjønnsmessige klassifisering av miljørelatert innsats i tre kategorier: «Anslagene over utgiftene til miljøtiltak fra de enkelte departementene er forbundet med usikkerhet. Oversikten gjør det imidlertid mulig å foreta en samlet kvantitativ presentasjon av viktige deler av Regjeringens miljøinnsats», jf St prp nr 1 ( ) for Miljøverndepartement, side 14, tabellnote 3, jf vedlegg 1 a. Dette forbehold ble imidlertid utelatt under den samme tabellariske oversikten som presenteres i Miljøverndepartements budsjettproposisjon for 1998, jf vedlegg 1 b. Departementene har i de senere årene også blitt bedt om å klassifisere de rene miljøverntiltakene (kategori I) etter miljøvernmyndighetenes resultat-