Innlegg og synspunkter på åpent møte om nasjonal institusjon for menneskerettigheter i Norge

Transkript

1 Innlegg og synspunkter på åpent møte om nasjonal institusjon for menneskerettigheter i Norge Norsk senter for menneskerettigheter, 11. januar 2011, 14:00-16:30 Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) har siden 2001 hatt status som nasjonal institusjon for menneskerettigheter, fra 2006 med såkalt A-akkreditering etter FNs såkalte Paris-prinsipper. I 2011 skal SMR vurderes for reakkreditering. Dette er en del av bakgrunnen for at Utenriksdepartementet i samarbeid med Senteret har nedsatt et team som utreder den nåværende ordningen med nasjonal institusjon (NI-team). Som ledd i dette arbeidet inviterte NI-teamet til et åpent møte for å diskutere styrking og mulig reorganisering av Norges nasjonale institusjon. Møtet gav et innblikk i FNs forventninger når det gjelder nasjonale institusjoner, og hvordan noen andre land har organisert eller planlegger å organisere sin nasjonale institusjon. Som en service til interesserte som ikke hadde anledning til å delta på møtet publiserer NIteamet denne presentasjonen av hovedpunkter fra møtet. Kommentarer kan sendes per e-post til ekelove-slydal@nhc.no så raskt som mulig og ikke etter 1. februar

2 Velkommen og introduksjon til møtet Av Nora Sveaass, leder av UDs team for å gjennomgå nasjonal institusjon Jeg vil ønske dere alle velkommen til dette møtet som har som målsetting å få frem innspill og synspunkter vedrørende nasjonal institusjon for menneskerettigheter i Norge fra personer og organisasjoner som er engasjert i menneskerettighetsarbeid. Nasjonal institusjon i Norge ble etablert i 2001 ved Senter for Menneskerettigheter (SMR). Det betyr at SMR siden har hatt status som nasjonal institusjon i tillegg til de øvrige funksjonene som er knyttet til en universitetsenhet. Bakgrunnen for møtet i dag er den pågående gjennomgangen av nasjonal institusjon. Gjennomgangen skjer blant annet i tilknytning til reakkrediteringen som SMR, på line med andre nasjonale institusjoner som er medlemmer av Den internasjonale koordinerende komiteen for nasjonale institusjoner (ICC), skal gjennom hvert 5 år. Siden 2006 har SMR hatt såkalt A-status som nasjonal institusjon. Det vil si at ICC har vurdert at SMR oppfyller de såkalte Paris-prinsippene, blant annet ved at det er en fullt ut uavhengig institusjon med formål å fremme og beskytte menneskerettighetene i Norge. Slik A-status gjør at institusjonen kan delta aktivt i FNs menneskerettighetsråd. Den norske institusjonen skal gjennom en slik reakkreditering i mai i år, sammen med institusjoner fra Australia, Østerrike, Canada, El Salvador, India, Mauritania, Namibia, New Zealand, Nicaragua, Nord-Irland og Senegal. Vi som står bak dette møtet er et team som ble etablert høsten 2010 av Utenriksdepartementet. Teamet skal gjennomgå nåværende ordning ved SMR og fremme forslag som kan styrke nasjonal institusjon. Teamet består av Nora Sveaass (leder), Ketil Lund, Birgitte Kofoed Olsen og Gunnar Ekeløve-Slydal (sekretær). Mandatet til teamet er utformet av Utenriksdepartementet i samarbeid med SMR. Det går ut på å gjennomgå og vurdere norsk nasjonal institusjon i forhold til Paris-prinsippene, og vurdere om grunnlaget i en kongelig resolusjon er forenlig med kravene som stilles til lovforankring. Teamet skal vurdere om det er nødvendig å endre mandatet, og gjennomgå SMRs aktiviteter og prioriteringer som nasjonal institusjon. Teamet er bedt om å se på forholdet mellom nasjonal institusjon og myndighetene og mellom nasjonal institusjon og andre institusjoner og organisasjoner som er engasjert i menneskerettigheter, særlig ombudene og organisasjoner fra det sivile samfunn. Teamet er blitt bedt om å se på alternative organisatoriske modeller og komme med forslag som kan øke sjansen for en fornyet A-status. Teamets ambisjon er å bidra til en styrket nasjonal institusjon. Vi har allerede snakket med en rekke personer og instanser. Vi ser på dette møtet som meget viktig og vi ser frem til å høre de innspillene dere har å komme med. 2

3 Nasjonal institusjon for menneskerettigheter i Norge: quo vadis? Av Nils A Butenschøn, direktør, Norsk senter for menneskerettigheter Bakgrunnen for at SMR har bedt norske myndigheter ved Utenriksdepartementet om en gjennomgang av vår rolle som Nasjonal institusjon er for det første at dagens ordning etter vår og andres oppfatning ikke fungerer tilfredsstillende og for det andre at SMR som nasjonal institusjon kommer opp for re-akkreditering i FN-systemet senere i år. Som ansvarlig leder for SMR har jeg sett det som helt nødvendig at vi bruker anledningen til en mer gjennomgripende debatt om det institusjonelle menneskerettighetsforsvaret i Norge, og SMRs plass i dette. Resultatet av gjenomgangen og debatten må slik jeg ser det bli noe annet enn en flikking på et system som ikke fungerer. Jeg er derfor svært glad for at Utenriksdepartementet har initiert gjennomgangen med et bredt, men samtidig presist mandat, og at vi har fått et så kompetent utvalg til å se på dette sammensatte saksfeltet og gi sine anbefalinger. I tillegg anser jeg det som svært viktig at vi i dag får med oss erfaringer fra andre land og fra FNs Høykommissær. Jeg takker Utenriksdepartementet for samarbeidet om prosessen så langt, og ser frem til at departementet, regjering og storting følger opp når innstillingen fra utvalget foreligger. Når jeg sier at den nåværende ordningen ikke fungerer tilfredsstillende så har det primært å gjøre med to ting. Det ene er knyttet til forståelsen av NI som en mekanisme for menneskerettighetsforsvar, det andre er knyttet til vår rolle som universitetsenhet. Når det gjelder selve institusjonsformen National Institution for the Promotion and Protection of Human Rights som mekanisme for å sikre staters overholdelse av sine menneskerettighetsforpliktelser har denne utviklet seg sterkt det siste tiåret uten at vi i Norge i tilstrekkelig grad har tilpasset oss denne utviklingen. SMR har nå i ti år hatt oppgaven som nasjonal institusjon og jeg mener at vi har gjort en solid innsats innenfor den modellen og de rammene som vi har operert innenfor. Men etter at nasjonale institusjoner har fått en formell rolle i de internasjonale overvåkningsorganene og etter at det globale og de regionale nettverkene av nasjonale institusjoner er blitt koordinert og profesjonalisert på en helt annen måte enn tidligere, så stilles det nå helt andre krav og forventninger til hvordan vi skal fungere og hvilke oppgaver vi skal løse. Vi må erkjenne at vi nå ikke er i stand til å innfri disse kravene på en måte som vi og Norge kan være fornøyd med. Vi har i løpet av de siste årene gjentatte ganger overfor norske myndigheter forsøkt å få gehør for denne bekymringen uten å nå igjennom, i det minste inntil nå. Men nå har vi og myndighetene en historisk sjanse til at Norge kan komme à jour. Målet må jo være at Norge skal ha en nasjonal institusjon som står i forhold til våre nasjonale og internasjonale ambisjoner når det gjelder forsvaret av menneskerettighetene. Gang på gang fremheves det i Stortinget, fra regjeringshold og i internasjonale fora at Norge skal stå i første rekke i kampen for menneskerettighetene. Dette er en retorikk som forplikter. Da Norge i fjor var oppe til skriftlig og muntlig eksamen i FNs Menneskerettighetsråd under den såkalte Universal Periodic Review-ordningen stilte vår utenriksminister personlig opp 3

4 med en stor stab fra alle relevante departementer og svarte selv på alle spørsmål og utfordringer fra andre medlemsland. Det ble gjort et solid forberedende arbeid fra departementets side og Støres prestasjon sto opplagt til laud. Så vidt jeg vet har ikke noe annet land latt seg representere på samme høye politiske nivå under en slik eksaminasjon. Og dette ble lagt merke til internasjonalt: her er et land, ble det sagt, som tar menneskerettighetene på alvor. Man skulle tro at det forplikter. Men i forhold til ambisjonene er Norge kommet i bakleksa når det gjelder nasjonal implementering av menneskerettighetene blant annet fordi vi ikke har en nasjonal institusjon som er satt i stand til å følge opp med tyngde overfor myndighetene. Avstanden mellom retorikk og handling begynner å bli ubehagelig stor. Når det gjelder det andre hovedspørsmålet, vår rolle som universitetsinstitusjon, så er utgangspunktet at SMR er organisert som en tverrfaglig grunnenhet ved Juridisk fakultet og er UiOs senter for menneskerettigheter. Vår primæroppgave i den sammenheng er å drive forskning og undervisning på høyeste faglige nivå basert på prinsippet om forskningens frihet. Vi er faktisk den eneste nasjonale institusjonen i verden som samtidig er en universitetsenhet. For ti år siden mente vi dette var roller som kunne la seg forene fordi vi la en hovedvekt på de delene av mandatet for nasjonale institusjoner (de såkalte Parisprinsippene) som knyttet seg til betydningen av faglig kompetanse og uavhengighet, til undervisning, dokumentasjon og rådgivning. Derfor var det at SMR (IMR) med sin totale virksomhet av forskning og undervisning og nasjonal og internasjonal virksomhet fikk status som nasjonal institusjon i en kongelig resolusjon fra Så har det vist seg at denne rollekombinasjonen av nasjonal institusjon og universitetsenhet har blitt stadig mer krevende å håndtere. Men dette er altså av de spørsmål som nå utredes og som vi håper å få innspill og synspunkter på fra alle relevante og berørte parter. Så snart innstillingen fra utvalget foreligger i begynnelsen av mars vil den bli diskutert i vårt styre. Før den tid vil vi ikke ha noe avklart institusjonelt standpunkt til hva som bør bli den fremtidige løsningen. Vi må bare arbeide for en løsning som styrker og ikke svekker det samlede menneskerettsfaglige miljøet i Norge. 4

5 Internasjonalt fokus på å styrke nasjonale institusjoner Seksjonen ved kontoret til FNs høykommissær for menneskerettigheter som arbeider med nasjonale institusjoner fungerer som sekretariat for Den internasjonale koordinerende komiteen av nasjonale institusjoner (ICC). I det følgende gjengis noen hovedpunkter fra Vladlen Stefanovs innlegg på møtet. Han er leder av denne seksjonen. I tillegg er noen sitater fra viktige resolusjoner tatt med. Nasjonale institusjoner som oppfyller Paris-prinsippene, det vil si institusjoner som har fått A-status akkreditering av ICC, er viktige partnere for FNs arbeid for menneskerettigheter. De spiller en sentral rolle i å utvikle nasjonal beskyttelse av menneskerettighetene og er viktige støttespillere for FNs høykommissær for menneskerettigheter. Slike institusjoner spiller en særlig viktig rolle når det gjelder å fremme og overvåke effektiv gjennomføring av internasjonale menneskerettighetsstandarder på det nasjonale nivået. Det har vært en gradvis utvikling med økt anerkjennelse av rollen som de nasjonale institusjonene spiller. De spiller etter hvert også en viss rolle i forhandlingene om nye konvensjoner, som vi så i forhandlingene om konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (2006). Det har skjedd en skjerping og forbedring av arbeidet til ICCs underkomité for akkreditering (Subcommittee on Accreditation). Det ble nedsatt en egen arbeidsgruppe i 2006, som skulle se på hvordan akkrediteringsprosessen kunne forbedres. Arbeidsgruppen presenterte en rekke tiltak i 2008, som ble vedtatt av ICC samme år. De viktigste er: (a) An appeal process to ensure greater transparency and due process for NHRIs that are deemed not to comply with the Paris Principles; (b) A more rigorous review of each application for accreditation, including of the full documentation and statement of compliance submitted in advance of the session by NHRIs, with a detailed summary prepared by the secretariat; (c) More focused recommendations provided to each national institution (whether A or B status) to ensure full compliance with the Paris Principles, even before the prescribed fiveyear time frame for review of accreditations; (d) Wider distribution and greater knowledge of the Subcommittee on Accreditation recommendations by NHRIs and other stakeholders, so that they can play a proactive role in the context of follow-up action by the United Nations or NHRI regional coordinating bodies in the country concerned. 1 1 Sitert etter dokumentet: Process currently utilized by the International Coordinating Committee of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights to accredit national institutions in compliance with the Paris Principles. Report of the Secretary-General 18 January 2010 (A/HRC/13/45), side 4. Parisprinsippene er tilgjengelige på følgende nettadresse: Linker til viktige resolusjoner og dokumenter finnes på hovedsiden om nasjonale institusjoner til FNs høykommissær for menneskerettigheter: Det finnes også et Forum for nasjonale institusjoner med hjemmesiden: 5

6 ICC ble i 2008 ble registrert som en juridisk enhet (forening) under sveitsisk lov, samtidig som den fikk nye vedtekter. I forhold til akkrediteringsprosessen ble det fra 2009 økt fokus på å involvere regionale koordineringskomiteer. Parallelt med at kravene til akkreditering har økt, har nasjonale institusjoner også fått en viktigere rolle i det internasjonale menneskerettighetsarbeidet. Nasjonale institusjoner har nå privilegert og klart definert tilgang og talerett i forhold til Menneskerettighetsrådet, Menneskerettighetsrådets spesialprosedyrer og internasjonale konvensjonsorganer. Også på det regionale planet har det vært en utvikling. Nasjonale institusjoner er også blitt partnere for blant annet Europarådet. Både i FN og regionale organisasjoner bidrar nasjonale institusjoner med informasjon basert på egen overvåkning om hvordan internasjonale konvensjoner og påbud fra internasjonale overvåkingsorganer blir gjennomført. På det nasjonale planet bidrar de med kunnskap om innholdet i internasjonale menneskerettigheter og om hvordan det internasjonale overvåkingssystemet fungerer. De skal være synlige pådrivere, og sørge for at det finnes et lavterskeltilbud for personer som mener at deres menneskerettigheter er krenket. 6

7 Det danske og det tyske institutt for menneskerettigheter som nasjonale institusjoner Av Birgitte K. Olsen, medlem av UDs team for å gjennomgå nasjonal institusjon Nasjonale institusjoner er veiledet av FNs Paris-prinsipper når de definerer sine oppgaver og funksjoner, og når de designer sin organisasjon. Hovedfunksjonene og oppgavene til en nasjonal institusjon i arbeidet for å beskytte og fremme menneskerettigheter består i å overvåke samsvar med internasjonale menneskerettighetsstandarder, undersøke mulige brudd på menneskerettighetene, innsamle fakta rundt og analysere menneskerettighetsspørsmål, ha dialog med og gi råd til regjeringen og offentlige myndigheter, tilby utdanning, dokumentasjon og kommunikasjon. Hovedprinsipper når det gjelder organisatorisk design omfatter et krav om pluralisme, det vil si at ulike grupper i det sivile samfunn må være representert, inkludert ikke-statlige organisasjoner, filosofiske og religiøse retninger, universiteter, parlament og regjering. Videre er uavhengighet et krav for å sikre at nasjonal institusjon ikke på noen måte er under instruksjon. Tilstrekkelig finansiering for å kunne gjennomføre oppgavene og funksjonene på en god måte er også et krav. Videre skal nasjonal institusjon samarbeide og ha dialog med sivilt samfunn, med regjering og med FN så vel som med andre internasjonale organisasjon og bidrar til effektiv beskyttelse og fremme av menneskerettighetene i den nasjonale konteksten. En nasjonal institusjon er forventet å sikre tilgjengelighet for alle til sine lokaler og når det gjelder informasjon om sine aktiviteter. Nasjonale institusjoner rundt omkring i verden har valgt ulike organisasjonsmodeller for å oppfylle sine oppgaver og funksjoner. Den vanligste modellen er kommisjonsmodellen (som vi blant annet finner i Kanada, Australia, New Zealand, India, Frankrike, Irland og Storbritannia). Mange østeruopeiske land har valg ombudsinstitusjoner som organisasjonsmodell, mens andre har valgt en såkalt offentlig forsvarer (Public Defender), slik som i blant annet Bolivia og Nicaragua. En nordisk modell er utviklet i Danmark, Tyskland og Norge, som er karakterisert av sterke bånd til universiteter og vitenskapelig forskning som en base for aktivitetene. For å oppfylle kravene til pluralisme, har Det danske institutt for menneskerettigheter etablert et rådgivende råd med 53 medlemmer, som representerer ikke-statlige organisasjoner, politiske partier og departementer. Bare representantene fra de ikke-statlige organisasjoner har stemmerett ifølge mandatet til rådet, inkludert å nominere medlemmer til styret. Styret består av 12 medlemmer, hvorav seks er utnevnt av det rådgivende rådet og seks av danske universiteter. Det tyske institutt for menneskerettigheter har valgt en enklere organisering med et Board of Trustees bestående av 19 medlemmer fra ikke-statlige organisasjoner, universiteter og departementer. Strategisk planlegging og daglig ledelse blir i begge institusjonene håndtert av en direktør og en visedirektør, samtidig som de ulike avdelingene blir ledet av avdelingsdirektører. Det danske instituttet har fire tematiske avdelinger, I tillegg til avdelinger for utdanning, kommunikasjon og forskning. 7

8 Det tyske instituttet har valgt en organisasjon som reflekterer funksjonene slik de er angitt i Parisprinsippene, det vil si en avdelingsstruktur som dekker overvåkning, menneskerettighetspolitikker, udtanning, kommunikasjon og utviklingssamarbeid. 8

9 Forslaget om å etablere en svensk kommisjon for menneskerettigheter som nasjonal institusjon Av Ketil Lund, medlem av UDs team for å gjennomgå nasjonal institusjon I en svensk offentlig utredning SOU 2010: 70 har et svensk utvalg fremlagt en omfattende utredning: Ny struktur för skydd av mänskliga rettigheter. 2 Det er en gjennomgang av situasjonen i Sverige med forslag som sikter på å fremme menneskerettigheter. Det fremsettes en rekke forslag om styrking og tilsyn med menneskerettigheter, utdannelse og kompetanseutvikling, om det sivile samfunns og næringslivets rolle og om opprettelsen av en nasjonal institusjon. Hovedformålet er å fastslå menneskerettigheter som et felles nasjonalt og internasjonalt verdigrunnlag for samfunnet. Utvalget anser opprettelsen av en effektiv nasjonal institusjon som viktig for Sveriges troverdighet i det utenrikspolitiske samarbeidet, og som bærer av et høyt ambisjonsnivå også nasjonalt for å oppnå en høyere grad av overblikk, samordning og systematikk i arbeidet for menneskerettigheter i Sverige. Institusjonen bør, som det heter, gis en overgripende, undersøkende, støttende og pådrivende rolle overfor andre samfunnsaktører. Utvalget foreslår at Institusjonen forankres i Riksdagen fordi en nasjonal institusjons oppgaver oppfattes vesentlig annerledes enn oppgavene til regjeringsforankrede statsorganer, ved å ha som sentralt formål å sikre menneskerettigheter blant annet gjennom uavhengige undersøkelser av situasjonen i landet. Nasjonal institusjons forankring i Riksdagen gir den størst mulige uavhengighet og selvstendighet i forhold til regjeringen. Ut fra denne forutsetningen har utvalget så vurdert om institusjonen kan legges til en myndighet som allerede har parlamentarisk forankring i Riksdagen, Jusitieombudsmannen eller Riksrevisjonen. I Finland er det foreslått at nasjonal institusjon innrettes som en særskilt enhet ved den finske Justitieombudsmannens kanselli, så vidt forstås uten endringer i ombudsmannens nåværende stilling, ressurser og oppgaver. Det svenske utvalget anser en slik løsning uaktuell, blant annet fordi Jusitieombudsmannen er en del av Riksdagens grunnlovfestede kontrollmakt med den hovedoppgave å ta stilling i enkeltsaker, og at å tilføre ombudet oppgavene til en nasjonal institusjon ville kreve en fundamental endring i ombudets oppdrag, som er fastslått i grunnloven, og at slike endringer ikke er aktuell politikk. Heller ikke tilknytning til andre ombud eller institusjoner anses mulig. Delegasjonen går derfor inn for at nasjonal institusjon opprettes som en ny myndighet. Oppdraget etter Paris-prinsippene, å fremme og verne menneskerettighetene med et så brett mandat som mulig, må formuleres i lov eller grunnlov. De menneskerettigheter som skal fremmes, omfatter alle internasjonalt anerkjente menneskerettigheter i konvensjoner og andre internasjonale dokumenter, herunder resolusjoner fra FNs generalforsamling, og FNs menneskerettighetsråd, Europarådet, EU eller andre internasjonale organ. Ut fra hensynet til nasjonal institusjons uavhengighet og selvstendighet bør oppgavene og arbeidsmetodene ikke beskrives som pålegg eller i noen detalj. 2 Utredningen i sin helhet er tilgjengelig på følgende nettadresse: 9

10 Oppgavene formuleres kort slik: Undersøke situasjonen for menneskerettigheter i samfunnet og foreslå forbedringer Foreslå lovendringer og andre tiltak for å sikre gjennomføring av Sveriges internasjonale forpliktelser Delta i internasjonalt samarbeid om menneskerettighetsspørsmål, særlig med FNs menneskerettighetsråd, spesialrapportører og arbeidsgrupper for menneskerettigheter Fremme utdannelse og forskning, drive informasjon for økt bevissthet i den offentlige samtale om menneskerettigheter i Sverige Nasjonal institusjon bør ikke ha som oppgave å prøve menneskerettighetskrenkelser i enkelttilfeller. Under oppgaven med å undersøke og rapportere hvorledes menneskerettighetene respekteres i Sverige, må forvaltningsmyndigheter, kommuner og landsting pålegges plikt til å medvirke med nødvendige opplysninger. Det gjelder ikke de enkelte riksdagsrepresentanter eller regjeringsmedlemmer, men nasjonal institusjon må selvfølgelig kunne kritisere hvorledes Riksdagen og regjeringen utøver sin myndighet. Domstolenes selvstendighet hindrer at nasjonal institusjons rettskrav på medvirkning kan rettes mot dem, men de er ikke unndratt kritikk fra nasjonal institusjon. Rettskravet gjelder derimot også private som utfører velferdstjenester og andre tjenester som forutsetter offentlig tillatelse. Nasjonal institusjon skal årlig rapportere til riksdagen. Organiseringen: Nasjonal institusjon foreslås organisert som en kommisjon, bestående av tre kommisjonærer, hvorav en er administrativ leder. Sammensetningen har en viss sammenheng med at både Justitieombudsmannen og riksrevisjonen er en slags kommisjon med henholdsvis fire og tre medlemmer kommisjon forstått som et permanent organ (i tråd med internasjonal språkpraksis) som et ad hoc-organ. Det foreslås at kommisjonen oppnevnes av Riksdagen. Mandatperioden foreslås satt til 7 år uten mulighet for gjenoppnevning, begrunnet i hensynet til selvstendighet og uavhengighet. Stabilitet og langsiktighet tilser både en betydelig lengde på oppdraget og at hensyn til gjenoppnevnelse ikke påvirker myndighetsutøvelsen. Første gang bør kommissærene ble oppnevnt for 7, 6 og 5 år av hensyn til kontinuitet. Kommisjonen skal velge et sakkyndig råd, med medlemmer som ikke representer noen institusjon eller organisasjon. Kommisjonen skal treffe felles beslutninger om virksomhetens organisering og arbeidsordning. Når det gjelder den faglige myndighet, skal fremstillinger, henvendelser og forslag til Riksdagen og regjeringen fremmes av kommisjonen som fellesbeslutning, mens det ellers er opp til Kommisjonen å overlate beslutninger på et område til den enkelte kommisjonær, eventuelt delegere den til andre i administrasjonen. Nasjonal institusjon skal etter Paris-prinsippene ha en velfungerende infrastruktur, med en selvstendig ressursbase uavhengig av skiftende maktskifter og konjunkturer. Det understrekes at oppgaven omfatter alle samfunnsområder, at de er komplekse og fordrer stor innsikt om det internasjonale regelverk og system og om nasjonal rett og forvaltning. Det foreslås derfor et sekretariat med 50 ansatte. Personelle og økonomiske ressurser 10

11 fastsettes ut fra en sammenligning med Justitieombudsmannen og det antas at nasjonal institusjon ville måtte tildeles 60 mill SEK årlig. Kommisjonen foreslås i første omgang lovregulert fordi dette er mindre tidkrevende enn innregulering i Grunnlov. På lengre sikt bør det være grunnlovsregulering for å sikre uavhengighet, langsiktige eksistens og viktige funksjoner. Det foreslås en lov som angir nasjonal institusjons organisering og oppgaver i hovedtrekk, og dens myndighet til å forlange bistand til gjennomføring av oppgavene. Nærmere bestemmelser om oppnevnelse mv inntas i riksdagens forretningsorden. 11

12 Synspunkter fra debatten Presentasjonen av debatten i det følgende gjengir bare hovedsynspunkter, og det anføres ikke hvem som fremsatte de ulike synspunktene eller argumentene. A) Mange pekte på at dagens ordning ikke fungerer godt nok. SMR burde ha prioritert sine oppgaver som nasjonal institusjon i høyere grad, mente noen. Etter fleres mening er det et grunnleggende problem at SMR er en del av Universitetet i Oslo. Det virker begrensende i arbeidet som nasjonal institusjon, særlig i forhold til pådriverfunksjonen. Det ble vist til at en nasjonal institusjon burde være som en Bellona på menneskerettighetsområdet. Det er ikke tilfellet i dag. Universitetet i Oslo er opptatt av å styrke undervisning og forskning, det vil si universitetets kjerneområder. Undervisning og annen virksomhet skal være basert på egen forskning. Dette blir en betydelig hemsko for en nasjonal institusjon. Det ble også understreket at det er ulike kulturer i akademia og i en nasjonal institusjon. Det er også problemer andre veien: en nasjonal institusjon med institusjonell identitet lager uheldige bindinger for den enkelte universitetsforskeren. På universitetet er akademisk frihet en grunnverdi. Samtidig øker krav og forventninger til en nasjonal institusjon, både internasjonalt og nasjonalt. En norsk nasjonal institusjon må minst opp på det danske nivået. Det er derfor riktig med en adskillelse mellom SMR og nasjonal institusjon. Det ble pekt på at overvåkingen må ha et sterkt faktabasert utgangspunkt. For dagens nasjonale institusjon er Årboken om menneskerettigheter i Norge flaggskipet. Det er utviklet en fast metode for utarbeidingen av den, men det er behov for et bredere faktagrunnlag basert på flere kilder enn tilfellet er i dag. Nasjonal institusjon må derfor også gjøre undersøkende studier på enkeltområder. Det har også vært utvikling av økt samarbeid mellom nasjonal institusjon og sivilt samfunn siden Da ble et rådgivende utvalg etablert, hvor både ombud, Sameting og menneskerettighetsorganisasjoner er representert. B) Det ble sterkt understreket et behov for å avklare menneskerettslige føringer for enkeltsaker og i forhold til prinsipielle spørsmål om tvangsinnleggelse og bruk av tvang i psykisk helsevern. På grunn av at pasienter/tidligere pasienter er preget av dyp mistro til offentlige institusjoner vil det ta tid å bygge tillit til nasjonal institusjon i denne gruppen. Det er avgjørende at institusjonen fremstår som og er uavhengig av myndighetene. Det ble redegjort for at det finnes planer om å etablere et dokumentasjonssenter for overgrep i psykisk helsevern, og et spørsmål ble reist om hvordan et slikt senter kan knyttes opp mot nasjonal institusjon. Også i forhold til en rekke andre samfunnsområder og sårbare grupper ble det påpekt at nasjonal institusjon bør spille en rolle for å sikre bedre menneskerettighetsvern, blant annet i forhold til: Kvinner 12

13 Fengselsinnsatte Asylsøkere C) Når det gjaldt fremtidig organisering av nasjonal institusjon pekte flere på en kommisjonsmodell, gjerne i tråd med det svenske forslaget (se Ketil Lunds redegjørelse ovenfor). Det er viktig at en slik institusjon bidrar til å skape god dialog mellom politiske myndigheter og det sivile samfunn, gjerne ved å etablere et fast forum hvor myndigheter og organisasjoner, forskere og mediene kan møtes. Det ble vist til at det under arbeidet med å lage handlingsplan om menneskerettigheter på slutten av 1990-tallet, da Hilde Frafjord-Johnson var menneskerettighets- og utviklingsminister, ble spilt inn fra flere organisasjoner at Norge burde etablere en sterk nasjonal menneskerettighetskommisjon. Oppgavene burde som et minstemål svare til Parisprinsippene, og kommisjonen burde være tydelig i offentligheten i å fremme menneskerettighetene, bidra til å sette dagsorden og delta i offentlige diskusjoner om viktige menneskerettighetsspørsmål. D) Det ble trukket frem at det svenske forslaget var interessant også fordi det fremhever at menneskerettighetene bør være en grunnleggende verdi i hele samfunnet; menneskerettighetene bør fungere som samfunnsmoral. Dette må følges opp med en omfattende satsning på undervisning i menneskerettigheter. Norge henger etter på dette området. Det bør være fokus på opplæring ikke bare i egne rettigheter, men også i hvordan en kan bidra til at andres rettigheter blir realisert. Flere pekte på at forvaltningen og departementene har for dårlig kunnskap om menneskerettigheter. Hvis en skal sikre bedre kompetanse i offentlig førstelinjetjeneste, må en sørge for at departementene og de styrende etatene har god kompetanse. Dette bør være en sentral oppgave for en nasjonal institusjon. Det ble også pekt på at norske lærere har for liten kompetanse på feltet. Undersøkelser tyder på at et flertall av lærerne i videregående skole som underviser i politikk og menneskerettigheter mangler formell kompetanse i menneskerettigheter. Det bør være en kjerneoppgave for en nasjonal institusjon å sørge for kompetanseheving. E) Det ble reist spørsmål ved om hvordan NI-teamet har tenkt å ivareta urfolksdimensjonen i sitt forslag til en styrket nasjonal institusjon. I denne sammenheng ble det også reist et spørsmål ved om det samiske folkets rettigheter kan ivaretas av en egen institusjon, eller om det bare kan være én nasjonal institusjon per land. NI-teamet ble utfordret til å gå grundig inn på urfolksperspektivet i sitt arbeid. Samene og samiske spørsmål blir ofte marginalisert i Norge. Generelt sett har samene dårligere rettighetsbeskyttelse enn andre norske borgere, ble det hevdet. Internasjonalt er det mange føringer for nasjonal politikk på urfolksområdet, blant annet i ILO-konvensjon 169, FNs erklæring om urfolks rettigheter og i rapporter fra Menneskerettighetsrådets spesialrapportør om urfolks rettigheter. FN har også et permanent forum for urfolks rettigheter. 13

14 Det er behov for egne organer for urfolks rettigheter. En mulig modell er den australske menneskerettighetskommisjonen, hvor en av kommissærene har fokus på urfolks rettigheter. De internasjonale dokumentene er viktig, men implementering er fortsatt en utfordring. Det mangler mye også i Norge. Nasjonal institusjon har så langt ikke vært frempå i forhold til å overvåke hvordan Norge implementerer urfolks rettigheter. NI-teamet må bryte med tradisjonen om at alt som har med samer å gjøre er et supplement til det norske! F) Det ble pekt på som en viktig utfordring for nasjonal institusjon å samarbeide med og støtte de ikke-statlige organisasjonene i deres rapporteringsarbeid. Mange av disse organisasjonene har små ressurser, samtidig som de sitter på verdifull informasjon. Det ble blant annet pekt på behovet for slikt samarbeid i forbindelse med skriving av skyggerapporter til FN- eller Europaråds-organer og i forbindelse med høringsuttalelser. G) Det ble også pekt på at nasjonal institusjon må sikre at offentlige utvalg etc. tar hensyn til menneskerettighetene i sine utredninger. Kompetanse på menneskerettigheter var etter fleres mening svak i flere slike utvalg, og det kan føre til svak vektlegging av menneskerettighetene i forhold til viktige samfunnsområder. H) Det ble pekt på at Norge har gjort lite for å sikre at økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter blir respektert. Nasjonal institusjon kan spille en viktig rolle i å styrke kunnskapen både hos offentlige myndigheter og i befolkningen om slike rettigheter. Den bør ta initiativ til en systematisk gjennomgang av ulike politikkområder i forhold til slike rettigheter. Det ble sett på som interessant at det tyske institutt for menneskerettigheter også ser på konsekvenser av tysk utviklingssamarbeid med andre land og driver opplæring i menneskerettigheter for personer som skal arbeide med slikt utviklingssamarbeid og for å sikre rettighetsbasert tilnærming til utviklingsarbeid. I) Det bør være en sentral oppgave for nasjonal institusjon å se på hvordan lover virker i praksis. Dette krever betydelige ressurser, og dagens nasjonale institusjon har alt for små ressurser til å kunne gjøre dette. Ombudene gjør heller ikke undersøkelser av hvordan lover og regler blir gjennomført og virker i praksis. Her er det et stort udekket område. J) Flere tok opp behovet for lavterskeltilbud i forhold til rådgivning og behandling av klager for brudd på menneskerettighetene. Ombudene tilbyr ikke et slikt lavterskeltilbud i dag, og i praksis må en være ressurssterk for å få en sak belyst eller avgjort i forhold til menneskerettighetene. Det ble presisert at et lavterskeltilbud må innebære at nasjonal institusjon har kontor med fast åpningstid hvor personer kan komme og få rådgivning. Noen argumenterte også for at nasjonal institusjon burde vurdere klager fra enkeltpersoner for brudd på menneskerettighetene. Betydelig pågang av enkeltpersoner til ikke-statlige organisasjoner viser at det er behov for dette. Det gjelder blant annet saker innen psykiatri, soningsforhold og asylsøkere. Listen over sakstypene er lang. 14

15 K) Flere pekte på at det offentlige Norge er for dårlig koordinert når det gjelder ansvar for å respektere og beskytte menneskerettighetene. De ulike departementene har ikke klare ansvarsområder for ulike rettigheter. De ulike ombudene er heller ikke godt nok koordinert og det kan være viktige rettighetsområder eller grupper som faller utenfor. Det bør være en sentral oppgave for nasjonal institusjon å bidra til bedre koordinering og ansvarsfordeling. L) I forbindelse med at Stortingets menneskerettighetsutvalg utreder om det bør inn en rettighetskatalog i den norske grunnloven, bør en også se på om det er mulig å få inn en grunnlovsbestemmelse om nasjonal institusjon, slik Paris-prinsippene legger opp til. I hvert fall bør en slik institusjon ha lovhjemmel. M) Det ble reist spørsmål ved hvor store midler nasjonale institusjoner i noen andre land har til rådighet. Birgitte K. Olsen fra NI-teamet viste til at Det danske institutt for menneskerettigheter har et budsjett på om lag 16 millioner danske kroner til sitt arbeid som nasjonal institusjon. N) Det ble pekt på at nasjonal institusjon også bør ha et fokus på næringslivet og norske bedrifters respekt for menneskerettigheter, både når de opererer i Norge og i utlandet. O) Det ble pekt på at en adskilt nasjonal institusjon må ha en viss størrelse for å oppnå tilstrekkelig tyngde i det offentlige Norge og bli hørt. Det må være så stor stab at det er interessant å arbeide der. En slik institusjon må også ha et tungt og godt forankret mandat, helst basert i lov eller grunnlov. P) Det ble vist til at det finnes andre utvalg i arbeid som NI-teamet bør ha kontakt med, blant annet Likestillingsutvalget. --- NI-teamet og Vladlen Stefanov kommenterte noen av innspillene og svarte på noen av de konkrete spørsmålene som ble stilt. I forhold til psykiatriske pasienter ble det opplyst at Norge flere ganger har fått kritikk fra FNs torturkomité for bruken av tvang og plassering av psykiatriske pasienter i fengsler uten at de får noe behandlingstilbud. En nasjonal institusjon kan få i oppdrag å etablere en nasjonal mekanisme for å følge opp forpliktelsene etter tilleggsprotokollen til FNs konvensjon mot tortur. Da vil den ha adgang til å besøke alle typer lukkede institusjoner, inkludert fengsler og psykiatriske institusjoner. Også konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne legger opp til at det skal etableres en nasjonal mekanisme, og her nevnes at Paris-prinsippene bør være retningsgivende. Norge har foreløpig verken ratifisert tilleggsprotokollen til FNs torturkonvensjon eller konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne, men dette er under arbeid. I forhold til synspunktet om at norsk nasjonal institusjon burde behandle enkeltklager, ble det opplyst at ifølge Paris-prinsippene kan nasjonale institusjoner ha slik klageadgang. Det er ikke et krav, men det er ønskelig. 15

16 Når det gjelder å ivareta urfolks og minoriteters rettigheter ligger dette blant annet i Parisprinsippenes krav om pluralisme. Institusjonen må finne måter å reflektere befolkningssammensetningen på og sikre at den kan ivareta alle befolkningsgruppers rettigheter. Det er mulig å ha flere institusjoner i et land som tilfredsstiller kravene i Paris-prinsippene, men bare en av dem å bli akkreditert av ICC. Institusjonene bør da samarbeide slik at de kan tale med en stemme på den internasjonale arenaen. Det ble også pekt på at nasjonale institusjoner har som en sentral oppgave å sørge for at konklusjoner fra FN-organer blir fulgt opp. Enten det er problemer innen norsk psykiatri, kvinnespørsmål eller andre former for krenkelser så skal nasjonal institusjon sørge for å overvåke at konvensjonene og internasjonale dommer, pålegg eller anbefalinger blir fulgt opp. Når det gjelder klageadgang så har verken den tyske eller den danske et slikt tilbud knyttet til Paris-prinsippene. Det danske instituttet hadde en periode en begrenset klageordning knyttet til et regjeringsdirektiv om etnisk diskriminering. Det er imidlertid blitt fjernet fra Instituttet. Når det gjelder en nasjonal institusjons vekting av fokus på nasjonalt og internasjonalt fokus, så må det skje etter en konkret vurdering for hver institusjons del. Når det gjelder undervisning og opplæring i menneskerettigheter, så har statene påtatt seg slike forpliktelser i en rekke konvensjoner. FNs konvensjon mot tortur krever for eksempel slik opplæring for å hindre tortur. Også Verdenserklæringen inneholder en forpliktelse om menneskerettighetsundervisning. Men tankegangen i Norge har ofte vært at menneskerettigheter først og fremst er for eksport. Mange har ment at situasjonen i Norge allerede er god nok, og at det derfor ikke er behov for å satse på undervisning. Endelig ble det understreket at det er et krav at nasjonal institusjon skal være tilgjengelig, også for personer med funksjonshemminger eller personer som er for fattige til å reise til hovedstaden. Blinde og døve personer må ha tilgang til nasjonal institusjon. Det er viktig at institusjonen har strategier for å øke sin tilgjengelighet. Mange nasjonale institusjoner tilbyr rådgivning selv om de ikke har formell klagebehandling. I en norsk kontekst kan slik rådgivning for eksempel bidra til å hjelpe enkeltpersoner å finne ut hvilke ombud eller andre organer som kan behandle en klage, eller om vedkommende har en sak som omhandler krenkelser av menneskerettighetene. 16