Det juridiske fakultet Universitetet i Oslo

Transkript

1 Det juridiske fakultet Universitetet i Oslo Stortingets presidentskap Dato: Deres ref.: Vår ref.: Uttalelse fra Nasjonal institusjon for menneskerettigheter i anledning Stortingets høring angående re-etablering av nasjonal institusjon for menneskerettigheter Innledning Det vises til representantforslag fra stortingspresidenten (Dokument 8:32, ) om å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter organisatorisk underlagt Stortinget og knyttet til Sivilombudsmannen. Norsk senter for menneskerettigheter (SMR) ved Universitetet i Oslo, har inntil videre status som Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter i henhold til kongelig resolusjon av 21. september Dette gir senteret en formell rolle i overvåkingen av menneskerettighetene nasjonalt i henhold til FNs såkalte Parisprinsipper. Som nasjonal institusjon for menneskerettigheter (heretter Nasjonal institusjon eller NI) siden 2002 og medlem av det internasjonale nettverket av National Human Rights Institutions (NHRIer) har vi inngående kjennskap til og forståelse for hvordan denne type institusjoner kan og bør etableres og fungere. Det vil si hvilken type lovhjemmel, mandat og myndighet, kjernefunksjoner og ressurser bør legges til grunn for å oppfylle FNs standarder om nasjonal institusjon (Paris-prinsippene). De samme elementene er avgjørende for å oppfylle nasjonale forventinger om å få en høyprofilert, effektiv og uavhengig NI som kan bidra til større bevissthet om og bedre oppfyllelse av de internasjonalt vedtatte menneskerettighetene i Norge. I det følgende redegjør vi for: 1) Hvorfor NI under Stortinget er en god organisatorisk løsning; 2) Hva som må avklares med hensyn til «tilknytning» til Sivilombudsmannen (SOM); og 3) Hovedkravene som Paris-prinsippene oppstiller uavhengig av organisatorisk løsning og spørsmål som må avklares i det videre arbeidet med etablering av ny NI. Norsk senter for menneskerettigheter Postadr.: Postboks 6706 St. Olavs plass, 0130 OSLO Kontoradr.: Telefon: Telefaks: postmottak@jus.uio.no Org.nr.:

2 2 1. Støtte til prinsipiell beslutning om å etablere NI under Stortinget NI er svært positiv til forslaget om å etablere Norges nye nasjonale institusjon under Stortinget. Det er flere positive, både prinsipielle og praktiske, argumenter for en slik løsning: Bred nasjonal støtte Gjennom hele reformprosessen av NI, som har pågått over 4 år, er det blitt svært tydelig at alle relevante parter involvert i denne prosessen er positiv til NIs tilknytting til Stortinget. Den nasjonale prosessen hvorved Norges Nasjonale institusjon ble gjennomgått av et utvalg nedsatt av Utenriksdepartementet, 1 anbefalte reetablering av NI under Stortinget og fremmet forslag om å opprette en MR-kommisjon. Fra UDs side ble det i rapporten fra den interdepartementale arbeidsgruppen (sendt på høring i juni 2013) også påpekt «klare fordeler ved å legge en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter under Stortinget». 2 Beklageligvis var det ut fra arbeidsgruppens mandat, ikke mulig å fremsette og utdype et slikt forslag. Representanter for det sivile samfunn, både i åpen debatt og i den skriftlige høringsrunden, ga sin sterke støtte til en ny NI tilknyttet Stortinget. Internasjonal anbefaling Sterke bånd mellom nasjonale institusjoner og nasjonalforsamlingen anbefales av FNs generalsekretær på bakgrunn av anbefaling fra FNs Høykommissær for menneskerettigheter, slik det er nedfelt i Beograd-prinsippene vedtatt av det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoner i Støtte til at Stortinget oppnevner overvåkings- og tilsynsfunksjoner med kvalifisert flertall, kan videre avledes av Venezia-kommisjonens ulike uttalelser med referanse til Paris-prinsippene. 4 Staten har stor grad av handlefrihet til å vurdere ulike organisatoriske løsninger, men det er viktig å se hen til internasjonal erfaring og anbefalinger når det gjelder valg av løsning. Internasjonalt samarbeid En nyetablering av NI i Norge vil bli fulgt med interesse i andre land som har merket seg nedgraderingen til B-status. De nordiske landene er på ingen måte i front når det gjelder den internasjonale utviklingen av nasjonale institusjoner, og bør ikke tjene som eksempler til etterfølgelse i akkurat dette spørsmålet. Det er derfor en gylden anledning for Norge å gå foran med et godt eksempel som tar høyde for den utviklingen som nasjonale institusjoner er gjenstand for. I det perspektivet vil tilknytning til Stortinget markere et nordisk eksempel som styrker statusen for 1 Den eksterne gjennomgangen av NI startet i juni 2010 med sluttrapport i mars 2011, se 2 Se UDs rapport, punkt generelt, og spesielt 3 ibid, punkt Ibid.

3 3 slike institusjoner i land i og utenfor Europa. Dette vil ytterligere styrke vår utenrikspolitiske troverdighet og påvirkningsevne på menneskerettighetsområdet. Uavhengighet: En større avstand til regjeringen vil styrke tilliten til den nasjonale institusjonens selvstendige rolle. Dette er sentralt når NI skal overvåke menneskerettighetssituasjonen og om nødvendig uttale seg kritisk til manglende gjennomføring; Autoritet: Nærhet og ansvarlighet overfor de folkevalgte gir status og nødvendig tyngde for effektiv utøvelse av de lovpålagte oppgavene som Stortinget vedtar. Det er naturlig at Stortinget har eierskap til Nasjonal institusjon gitt at den lovgivende forsamling ratifiserer og har det overordnede ansvar for å påse at den utøvende myndighet gjennomfører de internasjonale menneskerettslige forpliktelsene fellesskapet har overfor enkeltpersoner i Norge; Ansvarlighet: Stortinget kan utøve sitt oppfølgingsansvar på flere måter, herunder gjennom utnevnelse av NIs ledelse, høring av strategiske planer, behandling av årlige- og tematiske rapporter og debatt om menneskerettslige spørsmål og anbefalinger fremmet av nasjonal institusjon. Stortinget har ansvar for hele bredden av temaområder som NI har i sitt mandat noe et fagdepartement ikke har. 2. Spørsmål som må avklares angående «tilknytning» til SOM Det foreliggende representantforslaget er ikke entydig med hensyn til hva slags tilknytning, organisatorisk løsning, man ser for seg mellom den nasjonale institusjonen og Sivilombudsmannen (SOM). Flere aktører i det sivile samfunn har uttrykt sterk bekymring for en tilknytning som innebærer at nasjonal institusjon underlegges SOM. Vi ser at det kan være potensielle problemer ved en slik tilnærming. Det er særlig tre spørsmål som fordrer avklaring med hensyn til valg av organisatorisk løsning for ny NI: Hvem skal være NI? Det må tydeliggjøres om det er NI som egen enhet som er nasjonal institusjon, eller om det er Sivilombudsmannen som er nasjonal institusjon. Slik vi forstår representantforslaget, ser man for seg en nasjonal institusjon med et tydelig mandat, spesifikke funksjoner og med egne arbeidsmetoder. Disse er i henhold til Paris-prinsippene, avvikende fra SOMs mandat, funksjoner og arbeidsmetoder. På bakgrunn av erfaring med SMRs dobbeltrolle som forskningsbasert universitetsinstitusjon og nasjonal institusjon, hvor førstnevnte har første prioritet, vil vi fraråde en ny konstellasjon hvor konkurrerende mandater potensielt hemmer effektiv utøvelse av begge.

4 4 Vi anbefaler derfor at NI er en selvstendig enhet og er den institusjon som søker internasjonal akkreditering som NI. Hvem skal bestemme? Det avgjørende spørsmål i hht Paris-prinsippene er NIs uavhengighet. Den som leder NI må derfor ha det fulle og hele ansvar for institusjonens virksomhet. Dette gjelder alt fra substansiell, faglig uavhengighet, til budsjettmessig uavhengighet hvor man må «unngå økonomisk kontroll som kan påvirke institusjonens uavhengighet». 5 Strategi, planer, prioritering mht. tema og budsjettdisponeringer, rekruttering og ansettelser, ansattes tidsbruk, egen epost og web-identitet, har viktige konsekvenser for reell og oppfattet uavhengighet. Tilknytning i form av samlokalisering, bør derfor avgrenses til rent administrative støttefunksjoner, herunder lokaler, regnskapsføring, revisjon og IKT-tjenester (infrastruktur som pc, printere, programvare m.v.). Hvordan sikre synlighet? Representantforslaget, Paris-prinsippene og det sivile samfunn, etterspør synlighet. I det perspektivet er samlokalisering en utfordring, særlig i oppstartsfasen, når det skal etableres synlighet og en tydelig stemme i det offentlige rom. Dette hensynet gjør at vi på et prinsipielt grunnlag anbefaler en selvstendig institusjon. Om den nye NIen er helt uavhengig, er dette likevel ikke til hinder for tanken om samlokalisering med felles administrasjon, lokaler, regnskap etc.. Det er da snakk om effektivitetshensyn og mulige økonomiske besparelser, selvsagt også med muligheter for positiv faglig samhandling slik den eksisterende NIen også har hatt med forskere ved SMR. 3. Hovedkravene i Paris-prinsippene og spørsmål som må avklares i det videre arbeidet Denne oppsummeringen av de seks hovedkravene bygger på søknadsskjemaet, «statement of compliance», som legges til grunn for den internasjonale akkrediteringen av nasjonale institusjoner (vedlagt). Generell status: NI må være en høyprofilert institusjon som handler med et bredt menneskerettighetsmandat fra Stortinget. Det er viktig at Institusjonen har bred støtte på tvers av partipolitiske skillelinjer. Det er et klart krav at institusjonen må etableres ved lov eller fortrinnsvis med grunnlovshjemmel (Parisprinsippene: Competence and responsibilities, Article 2). Regjeringsvedtak eller Kongelig resolusjon oppfyller ikke kravene i FNs Paris-prinsipper. 5 Paris-prinsippene, Composition and Independence, parag.2

5 5 NI fordrer egen lovhjemmel, enten gjennom egen lov eller som et eget kapittel i en ny lov om SOM og NI. Uavhengighet og pluralitet: For å sikre uavhengigheten for en ny institusjon i tråd med FNs Paris-prinsipper, bør et særlig fokus være å sikre at en ny NI er en pluralistisk institusjon med uavhengig ledelse, herunder formelle prosedyrer for nominasjon og valg. Leder for NI må velges direkte av Stortinget, ikke av SOM. Det må skje gjennom en åpen og inkluderende prosess. En mulig løsning for involvering av ulike aktører, kan være representasjon fra NIs rådgivende utvalg i valgkomiteen. Mandat og myndighet: Ny NI må operere med et bredt og klart mandat til å fremme og beskytte menneskerettighetene (Paris-prinsippene: Competence and responsibilities Art.1-3 og Methods of Operation). Institusjonen må få tilgang og fullmakter nødvendig for å oppfylle sitt mandat, herunder å kunne oppsøke og få tilgang til alle typer informasjon, ha tilgang til åpne og lukkede institusjoner og kunne offentliggjøre rapporter og anbefalinger. Ny lov må definere et bredt mandat og myndighet slik at en ny NI kan arbeide effektivt. I lys av ny myndighet til NI, må det undersøkes om det vil være behov for å revidere andre lover og reguleringer. Bredt mandat mht alle rettigheter og alle myndighetsinstanser inkl. Stortinget selv i motsetning til SOM. I tillegg infotilgang og tilgang til lukkede institusjoner. Kjernefunksjoner: Ny NI skal ha klart definerte funksjoner i tråd med FNs standarder (Paris-prinsippene: Competence and responsibilities Art.3). Loven skal definere kjernefunksjonene til NI, inkludert formalisering av rapportering til Stortinget; rollen som høringsinstans, rådgivning, internasjonal rapportering og samarbeid og koordinering med internasjonalt NI-nettverk. Nedenfor følger en liste over kjernefunksjonene gitt i Paris-prinsippene, sortert etter metodisk tilnærming: overvåking og oppfølging (monitorering) generelt; overvåking og oppfølging (monitorering) NPM/frihetsberøvelse valgfri tilleggsfunksjon; tematisk ad-hoc undersøkelser; juridisk overvåking og rådgivning; rapportering (nasjonalt); rapportering (internasjonalt);

6 6 informasjon og opplæring samarbeid med a) nasjonale myndigheter, b) internasjonale mr-mekanismer, c) nasjonale mr-institusjoner, d) NGOer (nasjonalt), e) internasjonalt nettverk, f) forsknings og utdanningsinstitusjoner; individklageordning valgfri tilleggsfunksjon. Angående det tredje punktet vil det være grunnlag for et særlig samarbeid med SOMs forebyggende avdeling (NFM). Angående det siste punktet finnes ulike internasjonale tilnærminger, herunder (a) behandle individuelle klager, alternativt (b) undersøke særskilte saker (emblematic cases), (c) ha henvisningsmyndighet, (d) gi råd i individuelle saker og/eller (e) bistå enkeltpersoner med informasjon. Tidligere vurderinger har ekskludert (a), bekreftet alternativ (e), men det har ikke blitt konkludert mht øvrige alternativer. Dette må det nå fattes beslutning om vurdert opp mot nødvendige ressurser. Kjerneoppgavene er avklart i tidligere rapport fra UD, mens det her er viktig å understreke behov for beslutning med hensyn til arbeid opp mot enkeltpersoner. Materielle og tekniske ressurser: Sett i forhold til den organisasjonsmodell som velges og de kjernefunksjoner som foreskrives, må en ny NI sikres tilstrekkelig materielle og tekniske ressurser (Paris-prinsippene: Composition and guarantees of independence and pluralism Art.2). Det er behov for en gjennomgang av dagens finansiering. Det er bred enighet om den ikke er tilstrekkelig for å oppfylle mandatet i henhold til Paris-prinsippene. I den nye loven må det fremgå at NI skal ha tilstrekkelig finansiering. I tillegg bør årlig bevilgning stå som egen post i statsbudsjettet (som i dag). Ressursspørsmålet må realitetsvurderes, noe som i liten grad er blitt gjort i tidligere arbeider. Institusjonelle prosedyrer samt arbeidsmetoder og kunnskap: For å oppfylle sitt mandat i tråd med FNs Paris-prinsipper må NI forbedre sine arbeidsprosedyrer (Paris-prinsippene: Methods of Operation). Dette medfører behov for videreutvikling av kompetanse og arbeidsmetodene. NI har allerede i overgangsperioden iverksette nødvendige tiltak. Ny lov må pålegge NI å utarbeide strategi/planer og formalisere prosedyrer og ulike arbeidsmetoder for å kunne fungere effektivt.

7 7 Avklare videreføring ev kompetanse, erfaring og arbeidsmetoder, og avklare tekniske og juridiske sider ved overdragelse av nåværende virksomhet til nyetablert NI. Vedlegg: Statement of compliance