Lyse Neo AS - Fjernvarmekonsesjon for Forus og Sandnes - Omgjøring av vedtak

Transkript

1 Lyse Neo AS Postboks STAVANGER Vår dato: Vår ref.: Arkiv: 513 Deres dato: Deres ref.: Saksbehandler: Asle Selfors/Jørgen Bølling Lyse Neo AS - Fjernvarmekonsesjon for Forus og Sandnes - Omgjøring av vedtak Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) ga Lyse Neo AS revidert konsesjon for deres to fjernvarmeanlegg på Forus og i Sandnes i Stavanger, Sandnes og Sola kommuner. Lyse Neo AS har i brev av påklaget NVEs vilkår om fornybar varmeproduksjon. Lyse Neo påklager forutsetninger for beregning av fornybarandel i naturgass/biogass og i elektrisk kraft. Klagen er gitt innen klagefristen og tilfredsstiller de øvrige vilkår for klagerett i forvaltningslovens kapittel VI. NVE har omgjort vedtaket i samsvar med klagers ønske. Dette vedtaket kan påklages. Innledning NVE ga Lyse Neo AS revidert konsesjon for deres to fjernvarmeanlegg på Forus og i Sandnes i Stavanger, Sandnes og Sola kommuner. De to tidligere konsesjonsgitte fjernvarmeanleggene ble da slått sammen gjennom tillatelse til etablering av en 6,5 km lang overføringsledning. Det ble samtidig satt følgende vilkår tilknyttet anleggets varmeproduksjon: Konsesjonær skal redegjøre for fornybarandel i sin årlige fjernvarmeproduksjon i 2019 og Det skal da fremlegges en rapport som viser forbruk av forskjellige energivarer som inngår i den samlede varme/energileveransen fra anlegget. Avfall og bioenergi regnes i denne sammenheng som fornybart. Beregningen av fornybarandel i elektrisitet skal baseres på kraftmiksen i EU det aktuelle år. Mengde naturgass og biogass forbrukt skal spesifiseres. Ved en innblanding av biogass i naturgassen skal en beregne sammensetningen ut fra prosentandel av biogass i den totale gassleveranse fra rørsystemene. Ved fornybarandel under 85% skal det fremlegges en plan for hvordan konsesjonær planlegger å fase ut bruk av fossile brensler og elektrisitet. NVE kan, etter en konkret vurdering, pålegge tiltakshaver tiltak som øker fornybarandelen i fjernvarmeanlegget. Konsesjonær skal sende kopi av ovennevnte redegjørelse av fornybarandel til de berørte kommunene. E-post: nve@nve.no, Postboks 5091, Majorstuen, 0301 OSLO, Telefon: 09575, Internett: Org.nr.: NO MVA Bankkonto: Hovedkontor Region Midt-Norge Region Nord Region Sør Region Vest Region Øst Middelthunsgate 29 Vestre Rosten 81 Kongens gate Anton Jenssensgate 7 Naustdalsvn. 1B Vangsveien 73 Postboks 5091, Majorstuen 7075 TILLER 8514 NARVIK Postboks 2124 Postboks 53 Postboks OSLO 3103 TØNSBERG 6801 FØRDE 2307 HAMAR

2 Side 2 Etter å ha fått utsatt klagefrist klaget Lyse Neo AS på NVEs vedtak i brev av Lyse Neo aksepterer konsesjonsvilkåret om at om at 85 % av energiproduksjonen skal være fornybar, men påklager NVEs forutsetninger for beregning av fornybarandel i elektrisk kraft og i naturgass/biogass. Vurdering av klagerett NVEs myndighet i klagesaker følger av forvaltningsloven 33. NVE kan oppheve eller endre vedtaket dersom NVE finner klagene begrunnet. Alternativt oversendes klagene til Olje- og energidepartementet (OED) for endelig avgjørelse. NVE viser videre til forvaltningsloven 28 første ledd. Her fremgår det at «enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse. NVE vurderer at den innkomne klagen er fremmet av en part med rettslig klageinteresse, og klagen tas derfor til behandling. Sammenfatning av klage Fornybarandel i gass: Lyse mener at NVEs beregningskrav tilknyttet blandingsgass vil forhindre bruk av eksisterende gassrørnett til biogasstransport og vil være ødeleggende for deres satsing på biogass. Vilkåret vurderes også å være i strid med regjerningens vedtatte biogass-strategi. Lyse viser til at det i andre land, herunder i Sverige, er valgt en løsning med bruk av kombinerte gassystemer for å fremme økt bruk av biogass. Lyse viser til at massbalanseprinsippet sikrer at det ikke selges mer biogass ut av det felles systemet enn det som leveres inn på systemet. At det ikke oppgis bruk av mer biogass enn den biogass som er levert inn på gassnettet overvåkes av revisor. Lyse viser til at fornybardirektivet foreløpig ikke omtaler biogass, men antar at dette snart vil komme. Om det implementeres kan regler for fordeling av biogass til ulike sluttbrukere bli etablert. Lyse mener at økt biogassproduksjon vil kreve høyere pris på slik gass. Lyse viser til at NVE mener at fordeling basert på pris på gass ikke vil være kontrollerbart. Det påpekes at massebalanse benyttes i Lyse Neos tillatelse fra Miljødirektoratet om kvotepliktig utslipp av klimagasser, og at denne ordningen harmoniserer med EU/ETS forordningene. Lyses årlige naturgassog biogassforbruk til varmeformål, med tilhørende oppgjør i det norske registeret for klimakvoter, er underlagt tredjepartsverifisering. Ettersom denne ordningen er godtatt av Miljødirektoratet og avgiftsmyndighetene mener Lyse at ordningen er kontrollerbar. På dette grunnlag ønskes fornybarvilkåret i konsesjonen omgjort, slik at massebalanseprinsippet aksepteres for allokering av biogass. Fornybarandel i el: Lyse viser til at nye tekniske byggeforskrifter åpner for direktevirkende el, at NVE i høring til denne forskriften ikke ser problemer for forsyningssikkerhet og framholder at elektrisitet er miljøvennlig i Norge. Lyse mener at el i fjernvarme primært vil benyttes i overskuddssituasjoner, på utkobelbare kraftavtaler. De fremholder også at begrensninger i bruk av el i vannbåren varme vil være konkurransevridende. Forskningsprosjektet Flexelterm viser at det er store muligheter for å øke utnyttelsen av fornybar kraft uten merinvesteringer i kraftnettet, ved å utnytte et fleksibelt samspill mellom kraft og termisk energi. Lyse ber NVE om å gjøre om vilkåret, slik at el anerkjennes som en fornuftig innsatsfaktor i fjernvarme. De mener at EUs kraftmiks ikke kan benyttes ved beregning av fornybarandel. Bakgrunnen for NVEs vilkår Ifølge TEK 14-4 er «varmeinstallasjoner for fossil brensel» i dag forbudt i nye bygg. Fossilt brensel omfatter både oljekjeler og naturgasskjeler. Innen fjernvarme er det etter dagens lovverk og praksis tillatt å bruke naturgass i varmeproduksjonen. I fjernvarmeanlegget på Forus/Sandnes planlegges varmen produsert i avfallskjeler supplert med naturgasskjeler. Anlegget har stor kapasitet innen

3 Side 3 naturgasskjeler, og ved stor fjernvarmeetterspørsel framover kan naturgass stå for en betydelig andel av varmeproduksjonen. I konsesjonsbehandlingen skal NVE vurdere om fjernvarme er en samfunnsmessig rasjonell løsning sammenlignet med oppvarming i det enkelte bygg. I en slik sammenligning er utslippsvirkninger et viktige tema. Gjennom fjernvarmekonsesjon tilrettelegger NVE også for tilknytningsplikt. Sandnes kommune praktiserer tilknytningsplikt for fjernvarme, og ber NVE i høringsuttalelsen til konsesjonssøknaden om å sikre at fjernvarmen produseres med «minst 85 % klimanøytral energi». NVE valgte i konsesjonen å sette vilkår om 85 % fornybarandel og krav om rapportering av fornybarandel i 2019 og Vi har her vurdert fornybar energi å være synonymt med klimanøytral energi. Lyse Neo sier i klagen at de aksepterer et slikt vilkår, men ikke presiseringen av hvordan fornybarandel skal beregnes. NVE vil derfor i det følgende se nærmere på vilkårets presiseringer av beregningsmåter. Biogass og massebalanseprinsippet Distribusjonsrørene for naturgass i Stavanger-regionen brukes i dag til å ta imot biogass som produseres i to anlegg langs rørsystemet. Dette innebærer en innblanding av biogass i naturgassen slik at noen prosent av gassforbruket hos alle gasskunder kommer fra biogass. Denne ordningen gjør det enklere å levere biogass, men gir samtidig utfordringer om en vil fordele biogassen til bestemte kunder: Vil alle kunder mottar den samme gassblanding, eller kan man si at noen kunder mottar biogass mens andre mottar naturgass? Lyse ønsker at det etableres en ordning der det forutsettes at kunder som betaler en høyere pris for gassen får lov til å si at de kjøper og bruker biogass. Tilsvarende vil da gass som kjøpes til en lavere pris fra gassrøret med naturgass innblandet biogass, defineres å være ren naturgass. Ordningen forutsettes kontrollert ut fra det som kalles massebalanseprinsippet. Massebalanseprinsippet for gass defineres slik i veileder fra Miljødirektoratet: «Partier med råstoff eller biodrivstoff med ulike bærekraftsegenskaper kan blandes fysisk. Opplysninger om partienes størrelse og bærekraftsegenskaper forblir knyttet til blandingen. Summen av alle partier som trekkes ut av blandingen skal beskrives som å ha de samme bærekraftsegenskapene i de samme mengdene som summen av alle partier som tilføres blandingen. Aktørene må selv etablere et system for massebalanse og et system for dokumenthåndtering. Det vil si, produsenter av råstoff og mellomprodukter, aktører som står for distribusjon, lagring og videresalg må alle ha et system for massebalanse og håndtering av opplysninger om bærekraftsegenskaper. Aktørene i forsyningskjeden skal utnevne en person eller en funksjon med et overordnet ansvar for overholdelse av prinsippene om massebalanse og videreformidling av opplysningene om bærekraftsegenskaper.» (Veileder for rapportering på bærekraftskriterier for biodrivstoff og flytende biobrensel M (Ny 2016)). Formålet med massebalanseprinsippet er å tilrettelegge for transport av gass med ulik opphav i det samme rørsystemet, og samtidig sikre at omsetter ikke selger mer miljøvennlig gass enn det som er produsert av slik gass. Dette systemet har imidlertid ikke regler for hvordan de ulike typer gass fordeles på bestemte kunder. For å gjøre kjøp av biogass mer attraktivt ønsker Lyse aksept for en ordning der den samme gassblandingen selges til noen kunder som ren biogass, til andre som naturgass med en viss prosent biogass innblandet, og til noen kunder som ren naturgass. Dette er i dag lovlig, men det er ikke etablert som en fast ordning for dette som er vedtatt, kontrollert og tilrettelagt av myndighetene.

4 Side 4 Andre myndigheter Lyse framholder at de har fått aksept for å bruke massebalanseprinsippet ved beregninger tilknyttet utslippstillatelser og avgifter. Massebalanseprinsippet har imidlertid ikke som mål å kontrollere hvordan ulike typer gass fordeles på de enkelte sluttkunder. Målet er som vist å sikre at omsetter ikke selger mer miljøvennlig gass fra et felles gassrør enn det som er produsert eller importert av slik gass. Miljødirektoratet skal jf. veilederen sikre at aktører som står for distribusjon, lagring og videresalg av blandingsgass rapporterer riktig mengde omsatt naturgass og andre typer gass. Miljødirektoratet har også vist til massebalanseprinsippet i tillatelsen til kvotepliktige klimagasser for Lyse Neo AS avdeling fjernvarme. Kvoteplikten skal imidlertid primært gi aktøren insentiv til å redusere bruken av fossil gass, og innebærer ingen begrensing av utslippene fra fjernvarmeanlegget. Skatteetaten (tidligere Toll- og avgiftsdirektoratet) forvalter forskrift om særavgifter bokstav c har regler om avgift på naturgass og fritak for gassblandinger hvis andelen naturgass er mindre enn 50 prosent. Biogass er unntatt avgiftsplikt jf (4), og dette reiser spørsmål om avgift på gassblandinger. Det er importører og produsenter som er avgiftspliktige og inngir rapport til Skatteetaten. Her trenges altså ikke opplysninger om gassbruk hos sluttkunder. I det aktuelle fjernvarmeanlegget vil det utnyttes store mengder gass hos én bruker, og det er faktisk utslipp av CO2 fra bruk av naturgass som skal kontrolleres. NVE har altså i vilkåret et annet kontrollbehov enn de to øvrige myndigheter, og korrekt oppfølging massebalanseprinsippet vil ikke løse utfordringen med fordeling av ulike typer gass på de enkelte sluttbrukere. NVEs vurderinger innen biogass NVE finner at det er vanskelig å fastsette vilkår om fornybarandel i fjernvarmen basert på Lyses ønskede ordning for fordeling av biogass på enkeltkunder. Regler om fordeling av gass med ulikt opphav på enkeltkunder er ikke etablert i direktiv eller nasjonal lovgivning, selv om en slik ordning er praktisert enkelte steder. Det er også usikkert om den blir etablert. Gassmarkedsdirektivet sier at det på visse vilkår skal være tillatt å levere biogass inn på et naturgassnett, men sier ikke noe om fordeling av gassen. Krav til rapportering på bærekraftskriteriene i produktforskriften (og fornybar- og drivstoffkvalitetsdirektivet) inkluderer biogass til transport, men til stasjonær bruk er det kun flytende biobrensler som er omfattet. En kontrollerbar ordning vil kreve tredjepartskontroll med alle gasskunder, slik at brukt biogass hos hver kjøper til sammen tilsvarer produsert biogass. En slik ordning er ikke er etablert. Der samme aktør har mange roller i gassomsetningen, må det i tillegg være klare regler for hvordan biogass skal fordeles på de ulike kundene. I tilfellet Lyse Neo er det samme selskap som 1) selger naturgass, 2) eier felles gassrørnett for naturgass og biogass, 3) fastsetter tariff for biogassprodusenters bruk av gassrørnettet, og 4) kjøper gass til egen fjernvarmeproduksjon. Prisene i alle ledd i en slik kjede vil kunne tilpasses ut fra hva som totalt sett er hensiktsmessig for selskapet. Prisen på fjernvarmedelens gassbruk er slik lite relevant som fordelingskriterium. Det er heller ikke åpenbart behov for et slikt fordelingsregelverk. Ekstrainntekt til biogassprodusentene kan sikres ved subsidier eller ved ordninger pålagt naturgasselgere. Biogass er etterspurt, og det fins andre transportformer for biogassen. NVE finner at det er et svakt faglig grunnlag å forutsette at den betalte pris for en homogent blanding i et felles leveringssystem avgjør miljøvirkningene av energien som brukes hos den enkelte kunde. Samtidig ser vi at det for tilgrensende områder er etablert ulike allokeringsordninger for felles transport.

5 Side 5 Hvis myndighetene senere etablerer kontrollerbare ordninger for biogass i naturgassrør vil de kunne brukes også for fornybarandel i fjernvarmeanlegget. NVE finner ut fra dette at konsesjonsvilkåret kan endres slik at beregningsmåte for ulike typer gass i denne omgang ikke presiseres. Lyse Neo må samtidig forvente at det senere kan gis nye rammer for å bidra til at fjernvarmeproduksjonen ikke gir større CO2-utslipp enn det som er tillatt varmeproduksjon for nye bygg etter TEK. Beregningsforutsetning for elektrisitet Ut fra installerte varmekjeler innen den omsøkte fjernvarmekonsesjonen skal Lyse bare bruke avfall og gass som varmekilder (37 MW avfallskjeler og 109 MW gasskjeler er tillatt installert). De fleste fjernvarmeanlegg har også elkjeler, og installasjon av elkjeler i dette anlegget kan være aktuelt. Ved tilknytning av mange nye varmekunder kombinert med kalde år, vil konsesjonær kunne ønske å benytte el for å holde naturgassandelen tilstrekkelig lav. Ut fra denne muligheten ga NVE i vilkåret også presisert beregningsforutsetninger for el. Det vil uansett fornybarkrav kunne brukes mye el innen fjernvarme. Eksempelvis vil 85 % fornybar varme kunne oppnås ved 30 % fra elkjeler og resten av varmen fra avfall, gitt at fornybarandelen i el anslås til 50 %. Siden det norske kraftsystemet er koblet til det europeiske kan det argumenteres for at norsk, fornybar kraftproduksjon i liten grad påvirkes av norsk kraftforbruk, og at endringer i det norske kraftforbruket i stedet påvirker den europeiske kraftproduksjonen. Den europeiske kraftmiks vil også måtte forventes å endres over tid. Ut fra dette valgte NVE i vilkåret formuleringen: «Beregning av fornybarandel i elektrisitet skal baseres på kraftmiksen i EU det aktuelle år». NVE er samtidig klar over at det foreløpig ikke er etablert konsensus om hvordan fornybarandel bak norsk kraftforbruk bør beregnes. Det er også hensiktsmessig at det gjøres en samlet vurdering av konsekvenser for ulike områder av eventuelle valg av beregning for CO2 fra norsk kraftforbruk. Hvis det for samfunnet framover er ønskelig å styre hvilke energiproduksjon som bør brukes til ulike formål, er det hensiktsmessig å ha anslag over CO2-utslipp både fra kraftforbruk og fra annen energibruk. I et vilkår om fornybarandel for Lyse Neo Forus mener NVE at det uansett er viktigst å avklare hvordan andelen naturgass skal beregnes. Beregning av virkningen av elbruk vil i denne saken ha mindre betydning. NVE finner ut fra dette å kunne omgjøre vilkåret om fornybarandel for fjernvarmeanlegget til Lyse Neo slik at det ikke fastsettes beregningsforutsetninger for kraftforbruk. Konklusjon På basis av gjennomgang av saken ovenfor beslutter NVE å omgjøre sitt vedtak slik at det i vilkåret ikke fastsettes beregningsforutsetninger for bruk av biogass eller elektrisk kraft. Justert vilkår i konsesjonen blir ut fra dette: 7. Fornybarandel Konsesjonær skal redegjøre for fornybarandel i sin årlige fjernvarmeproduksjon i 2019 og Det skal da fremlegges en rapport som viser forbruk av forskjellige energivarer, herunder mengde forbrukt biogass og naturgass, som inngår i den samlede varme/energileveransen fra anlegget. Ved fornybarandel under 85% skal det fremlegges en plan for hvordan konsesjonær planlegger å fase ut bruk av fossile brensler. NVE kan, etter en konkret vurdering, pålegge tiltakshaver tiltak som øker

6 Side 6 fornybarandelen i fjernvarmeanlegget. Konsesjonær skal sende kopi av ovennevnte redegjørelse av fornybarandel til de berørte kommunene. Klageadgang Denne avgjørelsen kan påklages til Olje- og energidepartementet av parter i saken og andre med rettslig klageinteresse innen 3 uker fra det tidspunkt denne underretning er kommet frem, jf. fvl. kapittel VI. En eventuell klage skal begrunnes skriftlig, stiles til Olje- og energidepartementet og sendes til NVE. Vi foretrekker elektronisk oversendelse til vår sentrale e-postadresse nve@nve.no. Med hilsen Rune Flatby avdelingsdirektør Arne Olsen Seksjonssjef Dokumentet sendes uten underskrift. Det er godkjent i henhold til interne rutiner. Vedlegg: Klage av fra Lyse Neo AS Kopi til: Energi Norge Fylkesmannen i Rogaland Lyse Neo AS Olje- og energidepartementet Rogaland fylkeskommune Sandnes kommune Sola kommune Stavanger kommune