Kap.post Regelverk for støtte til sivilt samfunn

Transkript

1 Godkjent for oversendelse til UD: Villa Kulild, Godkjent av Utenriksdepartementet: Kap.post Regelverk for støtte til sivilt samfunn Regelverket er utarbeidet i henhold til 6 i Reglement for økonomistyring i staten og kap. 6 i Bestemmelser om økonomistyring i staten. Regelverket gjelder for Norads forvaltning av Kap.post Reglement for og Bestemmelser om økonomistyring i staten er overordnet dette regelverk. 1 Mål for ordningen Det overordnede målet er å bidra til et sterke og uavhengige sivilsamfunn i sør. Om mobilisering av frivillige organisasjoner på alle nivåer i kampen mot fattigdom og undertrykking viser vi til «Prinsipper for Norads støtte til sivilt samfunn i Sør», mai Heretter referert til som «Prinsippene». Mål for tilskuddsordningen er at: Frivillige organisasjoner på alle nivåer i kampen mot fattigdom og undertrykking er mobilisert. Aktører i sivilt samfunn som arbeider for utvikling, demokratisering og omfordeling av makt er styrket. Sivilsamfunnsorganisasjoners internasjonale arbeid er forsterket. Ordningen skal bidra til å nå overordnede mål for norsk utviklingspolitikk med særlig vekt på: Kvinner og barns rett til deltakelse og påvirkning, klima, miljø og naturressursforvaltning, åpenhet om kapitalstrømmer, korrupsjon og ulovlig kapitalflukt, offentlig inntekter og forvaltning av disse. Barns rett til utdanning, spesielt i konfliktområder Støtten til sivilsamfunnsaktører blir gitt innenfor de til enhver tid gjeldende politiske føringer og særlig gjennom den årlige Stortingsproposisjonen. Det tas forbehold om årlig bevilgning over statsbudsjettet. 2 Målgruppe for tilskuddsordningen Ordningen søker primært å oppnå effekt for to målgrupper; a) et sterkt og uavhengig sivilt samfunn i sør og særlig de aktørene som arbeider for utvikling, demokratisering og omfordeling av makt og b) fattige og marginaliserte samfunnsgrupper som tilskuddsmottaker og lokal partner arbeider mot. 3 Kriterier for måloppnåelse Ansvarlig enhet skal innhente rapportering fra tiltak under ordningen som gjør det mulig å vurdere resultater og rapportere på ordningens måloppnåelse i den årlige budsjettproposisjonen. Samfunnseffekten kan også i betydelig grad være påvirket av andre faktorer, og rapportering på ordningens måloppnåelse skal derfor vurdere sannsynligheten for at Norads midler kan ha bidratt til en eventuell fremgang på området. Tiltakenes relevans i forhold til ordningens overordnete mål må alltid dokumenteres og tilskuddsmottaker skal så langt det er mulig vurdere sannsynligheten for at tilskuddet har bidratt til fremgang eller har hatt en effekt på samfunnet på områder som faller innenfor ordningens overordnende mål.

2 4 Tildelingskriterier Hvor kan tiltak gjennomføres Tiltak som får støtte under denne ordningen skal finne sted i land som til enhver tid omfattes av OECD/DACs liste over ODA godkjente land. Målgrupper i Balkan som faller inn under tilskuddsordninger håndtert av UD, omfattes ikke av ordningen. Hvem kan søke støtte Samarbeidet med norske organisasjoner skal gi rom for et mangfold av aktører som norske frivillige organisasjoner, fagforeninger, organiserte interessegrupper, religiøse og sosiale bevegelser, utdanningsinstitusjoner, diasporaorganisasjoner. Rene kommersielle aktører, bedrifter og konsulentfirmaer og enkeltpersoner kan ikke søke støtte. Det gis normalt ikke anledning for paraply- eller nettverksorganisasjoner til å viderefordele tilskuddsmidler fra Norad til organisasjoner som allerede har egne avtaler med Norad over denne tilskuddsordningen. Diasporaorganisasjoner blir vurdert på lik linje med andre søkere, se «Prinsippene» punkt 6 og ytterligere informasjon på Det forutsettes at tilskuddsmottakeren: Er en selvstendig juridisk enhet med egne vedtekter og et ansvarlig styre. Styret skal normalt være administrativt adskilt fra virksomhetens daglige drift for å sikres styrets uavhengige kontrollfunksjon. Har utarbeidet en strategi/ handlingsplan og etiske retningslinjer for sitt engasjement i utviklingsland. Har et tilstrekkelig økonomisk grunnlag for det arbeidet som skal gjennomføres, samt nødvendig faglig og administrativ kompetanse til å gjennomføre tiltakene. Er registrert i Innsamlingsregisteret, dersom organisasjonen driver med innsamling. Kan mobilisere og engasjere sin medlemsmasse eller støttespillere utover å samle inn økonomiske bidrag. Har et etablert samarbeid med lokal(e) partner(e). Hvem kan være lokal partner Bevilgningen skal i hovedsak benyttes til samarbeid med frivillige partnere i det sivile samfunn. Samarbeidspartnere må representere aktører og drivkrefter som har representativitet i eget land og derfor mulighet til å påvirke samfunnsdebatten og utvikling på sine områder. Enkeltpersoner kan ikke være partner. Lokale eller sentrale myndigheter kan i enkelte tilfeller være samarbeidspartnere når dette bidrar til kapasitetsbygging innenfor deres ansvarsområde og når tilskuddsmottakeren har en særlig kompetanse som blir etterspurt. Hvilke temaområder Bevilgningen kan i prinsippet brukes på alle temaområder som er egnet til å fremme en bærekraftig sosial og økonomisk utvikling. Hvilke temaer som til enhver tid er prioritert blir gitt gjennom politiske føringer, særlig den årlige Stortingsproposisjonen og Tildelingsbrevet til Norad, gjengitt i ordningens utlysningstekst. I tillegg kan bevilgningen brukes til metodeutvikling, analyser, utredninger, gjennomganger m.m., samt i spesielle tilfeller til forprosjekter for å avklare mulighetene for å omsette nye initiativ i praktisk bistandsarbeid. Vurderingskriterier i behandlingen av søknader: Kriteriene nedenfor gjelder i prinsippet for alle avtaletyper, men kravene som stilles øker gradvis for hvert avtaletrinn oppover; fra ettårige prosjektavtaler til treårige prosjektavtaler og samarbeidsavtaler. For øvrig vises til «Prinsippene». 2

3 Beslutning om støtte skal tas etter en helhetsbedømmelse av søknaden. Hovedsakelig er kriteriene delt i to; de som gjelder for vurdering av organisasjonen og de som gjelder vurdering av bistandsvirksomheten. Sentrale punkter i vurderingen av organisasjonen er: Kapasitet og kompetanse til å nå organisasjonens mål/målsetning for prosjektet. Kostnadseffektivitet, det vil si evnen til å gjennomføre målsettinger for innsatsen med lavest mulige kostnader. Organisasjonens merverdi, det vil si den kapasitet og kompetanse den har til å bistå utover ren overføring av pengemidler Organisasjonens og innsatsens relevans i forhold til behov i innsatslandet. Organisasjonens analyser av politikk, kultur og samfunn Organisasjonens partnere Systemer for resultatoppfølging. Evne til å identifisere og håndtere risiko. Økonomistyring, inkludert korrupsjonsforebyggende tiltak. Organisasjonens engasjement i Norge omkring utvikling og bistand. Evne til langsiktig planlegging. Bærekraft og planer for utfasing, ref. Norads publikasjon: Assessment of Sustainability Elements/Key Risk Factors (mai 2007). Inkludering av temaene: Kvinner, likestilling, miljø, hiv/aids, konfliktsensitivitet og antikorrupsjon. De ulike kriterier blir tillagt ulik vekt avhengig av organisasjonens størrelse, landkontekst og samarbeidets innretning. For prosjektavtaler vektlegges solidaritetsengasjementet spesielt. For særskilte påvirkningsprogrammer vil noen av kriteriene være irrelevante. Krav til egenandel Det kreves at tilskuddsmottaker dekker minst 10% av utgiftene med egne kontante midler opptjent i Norge (eksklusive administrasjonskostnader). Verdi av eiendeler eller arbeidsinnsats kan ikke regnes som egenandel. I spesielle tilfeller kan det søkes om fritak for kravet innenfor særlig prioriterte områder for norsk bistand. Andel til å dekke indirekte administrasjonskostnader Normalt kan tilskuddsmottaker få en prosentandel, i tillegg til direkte prosjekt-/programkostnader, som kan bidra til å dekke tilskuddsmottakers administrative kostnader og støttefunksjoner. For avtaler under dette ordningsregelverket kan det tilstås administrasjonsbidrag på inntil 7 %. Det vises til rutine «R10: Fastsettelse av administrasjonsbidrag i tilskuddsforvaltningen» som er tilgjengelig på Rutinen er for tiden under revisjon. Utover administrative kostnader er det anledning til å benytte deler av tilskuddet til faglig oppfølging av programmet. Med faglig oppfølging menes for eksempel utarbeidelse av årsplaner, mål, indikatorer, opplæring med videre. En kostnad som defineres som faglig oppfølging skal tilføre en direkte merverdi til programmet og anses som nødvendig for gjennomføring og resultatoppnåelse i selve programmet. 3

4 Kostnader knyttet til stedlig representasjon kan helt eller delvis regnes som faglig oppfølging dersom Norad vurderer det formålstjenlig i forhold til effektivitet i bistandsarbeidet. Krav til søknader: Det er utarbeidet egne søknadsskjemaer for de ulike avtaletypene i den hensikt å standardisere opplysningene Norad krever og dermed bidra til en mest mulig lik behandling av søkerne. Skjemaene er lagt ut på Norads hjemmeside. Hensynet til anti-korrupsjon, likestillingsperspektivet, miljø og klima skal i varetas i alle tiltak. Dette innebærer at tilskuddsmottaker skal identifisere eventuelle negative virkinger som tiltaket kan ha og motvirke disse gjennom hele tiltakssyklusen. Videre skal positive anti-korrupsjons-, klima, miljø og likestillingskomponenter søkes integrert i tiltaket eller tas med som en tilleggskomponent dersom det er relevant. Tilskuddsmottaker skal ha etiske retningslinjer som, som et minimum, inneholder de krav skissert i Norads veileder for etiske retningslinjer. Tilskuddsmottaker skal foreta tilstrekkelige sikkerhetsvurderinger for egne medarbeidere ved opphold utenlands, og i den forbindelse iverksette nødvendige tiltak knyttet til eksempelvis opplæring, egne retningslinjer, forsikringer og utstyr. 5 Informasjon til potensielle tilskuddsmottakere Ordningen er søknadsbasert og kunngjøres gjennom en årlig utlysning på Norad.no hvor kriterier og frister for søknader annonseres. Unntaksvis kan mindre deler av ordningen kunngjøres direkte til relevante fagmiljø/søkere som har gode forutsetninger for å bidra til ordningens måloppnåelse på en kostnadseffektiv måte. 6 Oppfølging og kontroll Oppfølging og kontroll skal skje i henhold til Utenriksdepartementets og Norads håndbøker i tilskuddsforvaltning med de presiseringer som gis i dette ordningsregelverket. Bruk av maler og skjema følger håndboken dersom ikke annet er nevnt. Denne ordningen forvaltes etter forvaltningsregime I, ref. Grant Management Manual. Avtaler inngås som enten ettårige- eller flerårige prosjektavtaler eller som samarbeidsavtaler med mer profesjonelle bistandsaktører. Tilskuddsmottakeren er ansvarlig for forvaltning av tilskudd i samsvar med den inngåtte avtalen. Gjennomføringsansvar og styring av virksomheten skal reguleres i avtale mellom tilskuddsmottakeren og lokal partner. Norad skal føre tilsyn med at organisasjonen oppfyller sine forpliktelser gjennom ulike oppfølgings- og kontrolltiltak som dimensjoneres avhengig av bistandsvirksomhetens risiko og vesentlighet. Paraplyorganisasjoner inngår som en tilskuddsmottaker i kjeden mellom Norad og sluttbruker. De er en sammenslutning av flere underorganisasjoner, organisert og representert gjennom et sekretariat. Norad skal inngå avtale med sekretariatet som kvalitetssikrer og videreformidler tilskuddet til medlemsorganisasjonene. Tilskuddet reguleres i egne avtaler mellom paraplyorganisasjonene og Norad. Prosedyrer for søknadsbehandling Søknad (flerårig plan) om ny langsiktig avtale eller samarbeidsavtale skal gjelde for hele planperioden. Søknaden (flerårig plan) skal gjennomgå en omfattende behandlingsprosedyre og skal til høring hos andre relevante avdelinger i Norad og ved utvalgte ambassader. Søknaden (flerårig plan) skal oppdateres hvert år gjennom årlig plan til Norad. På bakgrunn av den samlede søknadsbehandlingen skal det utarbeides et beslutningsdokument som skal gjelde for hele avtaleperioden. Et eget årlig meldingsbrev skal bekrefte nivået på tilskuddet. Den påfølgende årlige søknadsbehandling skal ikke være like omfattende, og er i hovedsak en justering av de langsiktige planene. Årlige 4

5 forenklede beslutningsdokument vil bli utferdiget. Det samme skal gjelde for treårige prosjektavtaler, men behandlingsprosedyrene kan være noe enklere. Før ny flerårig samarbeidsavtale inngås, skal det normalt gjennomføres en organisasjonsgjennomgang, herunder økonomianalyse, som sammen med søknaden danner grunnlaget for beslutning om støtte. Gjennomgangen legger særlig vekt på organisasjonens strategi, relasjon til norske bistandspolitiske prioriteringer, organisasjonsstruktur, forvaltningskapasitet, faglig kompetanse etc. Gjennomgangen kan bruke interne ressurser i Norad, eksterne fagmiljøer, eller en kombinasjon (se nærmere i Prinsippene ). Søknadsbehandlingen for ettårige prosjektavtaler er normalt enklere enn for langsiktige avtaler, særlig for søkere som allerede har fått støtte fra Norad. For nye søkere kan det etter nærmere vurdering bli aktuelt med høring hos andre relevante avdelinger i Norad og ambassader. På bakgrunn av høringsuttalelsene blir det utarbeidet et beslutningsdokument som gjelder for ett år av gangen. Det inngås en ettårig avtale, eventuelt med særskilte føringer. I søknadsbehandlingen skal det føres dialog med norske ambassader og andre relevante aktører om behov i det enkelte land og den samlede porteføljen via norske frivillige organisasjoner. Nærmere krav til søknadens innhold og form finnes i godkjent søknadsmal som skal ligge sammen med utlysningen på Tilsagn om tilskudd bortfaller dersom det ikke er akseptert innen åtte uker. Juridisk kvalitetssikring Juridisk kvalitetssikring foretatt av Juridisk Seksjon (JUR) er obligatorisk for: 1. Alle avtaler med statlige aktører (norske og utenlandske) og mellomstatlige aktører (FN, Verdensbanken etc.), uansett tilskuddsbeløpets størrelse. 2. Alle NGO-avtaler hvor tilskuddet overstiger NOK 15 millioner. 3. NGO-avtaler som inngås med lavere tilskuddsbeløp såfremt innholdet i avtalen vesentlig fraviker innholdet i UD/Norads godkjente maler, eller disse malene ikke er egnet. 4. Alle traktater. JUR skal alltid kontaktes hvis det unntaksvis er aktuelt å inngå traktater (avtale som inngås på vegne av Norges regjering med et annet lands regjering eller mellomstatlig institusjon). Norad (avdelingen) må videre innhente undertegningsfullmakt fra UD før avtaleinngåelse. Original undertegnet traktat skal oversendes JUR som forestår oversettelse og videresender til UDs traktatarkiv. Avdelingen forhandler avtalen og sørger for at avtalen undertegnes/inngås basert på råd fra JUR. Dersom de juridiske rådene fravikes på vesentlige punkter skal begrunnelsen for dette dokumenteres. Se V06 i Håndbok for tilskuddsforvaltning for nærmere veiledning. Klagebehandling Beslutning om tildeling eller avslag på søknad vil normalt være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven som kan påklages til Utenriksdepartementet. Klager behandles i tråd med Forvaltningslovens kapittel VI. Klagen må fremsettes skriftlig for Norad innen tre uker fra det tidspunkt meddelelsen om vedtaket er mottatt. Dersom Norad opprettholder avslaget sendes klagen til UD for behandling. UDs avgjørelse er endelig og departementet sender svar direkte til søker. Identifisering av risikoer og risikohåndtering Det er knyttet betydelig risiko til realiseringen av målene for denne ordningen. Søker må kunne identifisere og analysere risikoer og vurdere hvilke mottiltak som skal settes i verk eller hvilken type risiko som blir akseptert. 5

6 Ordningen etablerer en lang kjede av aktører fra Norad som bistandsyter, via paraplyer, norske organisasjoner, stedlig representasjon, lokale organisasjoner og fram til sluttbruker. Dette kan føre til pulverisering av ansvar og dermed øke risikoen for at målene med ordningen ikke blir nådd. Som mottiltak er det innført at norsk organisasjon skal ha skriftlig avtale med lokal partner og at denne avtalen skal ha tilfredsstillende prosedyrer med hensyn til rapportering, revisjon og antikorrupsjonstiltak. Risikoen blir ytterligere redusert gjennom organisasjonsgjennomganger (partnervurderinger), økonomianalyser, evalueringer, feltbesøk, stikkprøver og kravet til at norske organisasjoner skal operere ut fra etiske retningslinjer for bistandsvirksomheten. Vurdering av og rapportering om grad av måloppnåelse Norad krever at ethvert program eller prosjekt må ha et realistisk mål. Målet må være et resultat, ikke bare en beskrivelse av prosesser og aktiviteter. Målene må ha gode indikatorer som sier noe om i hvilken grad vi nærmer oss målene. Søknadene må angi grunndata (baseline) for senere å kunne rapportere på endringer og effekter av tiltakene. Det er viktig at det er et klart skille mellom aktiviteter og resultater. For langsiktige samarbeidsavtaler skal rapporteringen skje i tre etapper; en årlig rapport (statusrapport), en periodisk rapport (i siste år av støtteperioden) og en sluttrapport (året etter at støtteperioden er over). Rapporteringen skal relatere til kontrakt og arbeidsplaner. Rapportene skal for langsiktige avtaler tas opp til drøftelse på årlig møte og godkjennes i et eget brev til organisasjonene. Drøftelsene inkluderer vurdering av oppnådde resultater, risikosituasjonen i og utenfor programmene og eventuelle årsaker til manglende måloppnåelse. Norad legger hovedvekt på den periodiske resultatrapporten som, sammen med en organisasjonsgjennomgang, økonomianalyser og søknaden, danner det viktigste grunnlaget ved inngåelse av ny avtale. Den årlige rapporteringen skal være kortfattet og bare omfatte resultater (ref. punkt 3.). For prosjektavtaler, både ett- og treårige, skal rapporteringen skje i to etapper; en årlig rapport og en resultatrapport (avslutningsrapport), begge relatert til avtalen. For alle kategoriene av rapportering er det utarbeidet skjemaer som i mer detalj beskriver kravene Norad stiller, se Organisasjonene kan rapportere i det format som passer i forhold til egne rutiner så lenge spørsmålene Norad stiller blir besvart. Alle organisasjoner skal løpende sende inn rapporter og sammendrag fra utførte gjennomganger og evalueringer av Norad-finansierte programmer. Nærmere instruksjoner ligger på Krav til regnskap og revisjon Revidert prosjektregnskap for foregående år skal sendes Norad i henhold til avtalen. Prosjektregnskapet skal være revidert av eksternt registrert eller statsautorisert revisor og skal utarbeides etter standard ISA 805 eller ISA 800 eller tilsvarende standard. Den lokale organisasjonen skal hyre opp egen revisor. Reviderte regnskaper fra prosjektet lokalt skal innarbeides i den norske revisors revisjon. Dersom tilskuddet er generell støtte i form av en «rundsum» eller kjernestøtte er det tilstrekkelig med den ordinære revisjonen av tilskuddsmottakers årsregnskap. Norads tilskudd må i disse tilfeller kunne identifiseres i årsregnskapet. Dersom revisor kommer med anmerkninger til regnskapet vil Norad vurdere hvilke sanksjonsmidler som skal anvendes, se nedenfor under mulige sanksjonsmidler. Det reviderte prosjekt/årsregnskapet skal godkjennes i eget brev til organisasjonen. Utbetalingstakt, renteinnkreving, tilbakebetaling av ubrukte midler Tilskuddet utbetales normalt i to terminer pr. år. Forskuddsvise utbetalinger kan maksimalt dekke en periode på 6 måneder. Første utbetaling finner sted etter at begge parter har undertegnet avtalen. Påfølgende terminer utbetales på skriftlig anmodning fra tilskuddsmottakeren og skal være basert på et dokumentert behov. Utbetalingsbeløpet skal eventuelt være avregnet mot ubrukte midler fra foregående periode. Revidert regnskap fra året før, og eventuell sluttrapport, skal godkjennes før siste terminutbetaling finner sted. Ved opphør av 6

7 avtalen skal ubrukte midler tilbakebetales Norad innen 31. mai året etter siste år av avtaleperioden. Dersom tilskuddsmidler fra Norad inngår i samfinansiering med flere givere, skal det tas forbehold om at eventuelle ubrukte midler tilbakebetales giverne proporsjonalt i forhold til hver enkelt givers bidrag. Tilskuddsmottaker skal sette tilskuddet inn på en egen rentebærende konto. Opptjente rentemidler i Norge ved årets slutt skal tilbakebetales Norad innen 31. januar det påfølgende år. Opptjente rentebeløp under NOK 100 kreves ikke tilbakebetalt. Kontoutdrag som viser renteopptjeningen skal følge innbetalingen. Renter som er opptjent i landet bistandsvirksomheten gjennomføres tilfaller programmet og skal fremkomme som inntekt i regnskapsrapporten. Mulige sanksjonsformer overfor tilskuddsmottakere Dersom tilskuddsmottaker bryter de forpliktelsene som ligger i avtalen, for eksempel gir uriktige opplysninger, benytter tilskuddet til andre formål enn de avtalen foreskriver, mangler avtalte styringssystemer, bryter etiske retningslinjer etc., vil Norad vurdere å bruke egnete sanksjonsmidler. I de tilfellene mislighold er fastslått, kan Norad avslå søknad om nye programmer, tilbakeholde eller redusere fremtidige utbetalinger, kreve tilbakebetaling (helt eller delvis) eller si opp avtalen. I Norads vurdering av sanksjonsform vil misligholdets alvorlighetsgrad bli avveid mot sanksjonenes potensielle negative konsekvenser for tilskuddsmottakeren. Nulltoleranse overfor korrupsjon og økonomiske misligheter Norad praktiserer nulltoleranse overfor korrupsjon og økonomiske misligheter. Det innebærer at tilskuddsmottakeren plikter å innrette virksomheten på en slik måte at korrupsjon, misbruk av midler og uregelmessigheter effektivt motvirkes gjennom hele organisasjonskjeden ned til sluttbruker. Ved mistanke om økonomiske misligheter skal Varslingsteamet i Norad kontaktes i tråd med Retningslinjer for håndtering av mistanke om økonomiske misligheter (gjeldende fra 26. januar 2011). Norad har opprettet en egen varslingskanal der det er mulig å varsle anonymt i henhold til beskrevne prosedyrer på norad.no: Mistanke om korrupsjon eller annen form for misbruk av midler i et prosjekt finansiert under dette regelverket medfører normalt umiddelbar stans i planlagte utbetalinger til saken er avklart. Midler som er dokumentert misbrukt vil bli krevd tilbakebetalt. 7 Evaluering Norads evalueringsavdeling har ansvaret for å planlegge og gjennomføre uavhengige evalueringer av aktiviteter finansiert over det norske bistandsbudsjettet. Evalueringer kan gjennomføres av deler av eller hele ordningen, eller av tema/mål/land som dekker flere tilskuddsordninger. 7