Finanspolitiske regler og handlingsregelen. av handlingsregelen

Transkript

1 Finanspolitiske regler og handlingsregelen Steinar Holden Økonomisk institutt, Universitetet i Oslo november Disposisjon Hvorfor trenger vi finanspolitiske regler? Hvordan virker handlingsregelen? Kritikk av handlingsregelen Kan handlingsreglen forbedres?

2 Hvorfor finanspolitiske regler? Informasjon beskrive fremtidig finanspolitikk (bruk av oljepenger) Finanspolitikken påvirker bl.a. næringsutvikling, spare- og investeringsbeslutninger Viktig at private aktører baserer seg på realistiske forutsetninger Samme for offentlige aktører Binde opp fremtidig finanspolitikk Tendens til for stor pengebruk i dag/i år. Skape troverdighet overfor andre aktører Finanspolitiske regler utbredt internasjonalt Hvorfor finanspolitiske regler? Internasjonale erfaringer Store offentlige budsjettunderskudd og økende offentlig gjeld på 197- og 8- tallet Offentlig kapitalbehov trakk opp rentenivået, med negativ virkning på investeringer og vekst Høy gjeld ga lite finanspolitisk spillerom i lavkonjunkturer Manglende troverdighet for politikere

3 Hvorfor finanspolitiske regler? Teori Dagens behov tillegges for stor vekt (tidsinkonsistente preferanser) Forskjellen mellom i år og neste år oppfattes som viktigere enn forskjellen mellom om 1 år og om 11 år (hyperbolsk diskontering) Generasjonsmotsetninger Eldre generasjoner kan ha fordel av høy utgifter nå Barn og ufødte har ikke stemmerett Politiske spill Overforbruk Valgsykler Politiske spill og valgsykler Desentraliserte beslutninger kan gi overforbruk ved at ulike grupper presser frem utgifter fra felles budsjett Reformer drevet frem av pressgrupper Rettigheter til offentlige ytelser Majoritetsbeslutninger gir velgerne insentiv til å stemme på big spenders, som er med på majoritetsbeslutning om utgifter Ingen vil bære kostnad ved innstramning War of attrition Økte utgifter & reduserte skatter for å oppnå gjenvalg (valgsykler) Særlig i utviklingsland og land med svake institusjoner Valgløfter som binder opp beslutninger

4 Finanspolitiske regler ulike typer Politikkerklæringer Lovfestet/grunnlovsfestet Internasjonale Pålagt Norge handlingsregelen Sverige overskuddsmål en prosent av BNP, målt over konjunktursykelen BudgetenforcementactUSA, Spending caps og PAYGO -regler Delstater i USA Krav om balanse i budsjett eller regnskap avtaler (Stabilitetspakt i EU) Maksimalt budsjettunderskudd på 3 prosent av BNP Unntak i kraftig lavkonjunktur Mål om balanse eller overskudd på budsjettet Maksimal brutto gjeld 6 prosent av BNP ovenfra (norske kommuner) Virker finanspolitiske regler? Lover og internasjonale avtaler Lovfestet/grunnlovsfestet (USA, delstater i USA) Usikker effekt ved krav om balanse i budsjett Klar effekt ved krav om balanse i regnskap Sterkere effekt hvis håndhevet av Høyesterett som er direkte valgt Tilpasninger som optimistiske budsjetter, salg av eiendeler, lån fra fond Noe tegn på redusert kvalitet i offentlige skoler Internasjonale avtaler (Stabilitetspakten) Reduserte underskudd med,8 pst pr. år før 1998 Tegn på kreativ bokføring (stock-flow adjustment) Mindre/ingen effekt i senere år, og regelverk er gjort mykere

5 Finanspolitikk ved store, midlertidige oljeinntekter Dersom Vil oljepengene brukes nå, kan det føre til kraftig økning i offentlige utgifter og reduksjon i skatter skape sterkt press i økonomien, som driver opp inflasjon og kostnadsnivå overfor utlandet Pengene brukes opp nå, istedenfor å fordeles jevnt over alle generasjoner Handlingsregelen for finanspolitikken I Alle olje- og gassinntekter overføres til Statens pensjonsfond - Utland, som investerer i utenlandske aksjer og obligasjoner utlandet for å sikre internasjonal kjøpekraft, og ikke drive opp kronekurs og formuespriser Bruken av oljepenger skal tilsvare forventet realavkastning på Pensjonsfondet (anslått til 4%) den faktiske avkastningen vil variere sterkt, og kan bli negativ kan ikke ha en tilsvarende variasjon i pengebruken realavkastning vil si justert for prisvekst

6 Handlingsregelen jevner ut bruken av petroleumsinntektene Pst. Av BNP Fastlands-Norge Netto kontantstrøm Oljekorrigert underskudd Forventet realavkastning SPU Strukturelt oljekorrigert underskudd

7 verdenskrig Utvikling i aksje- og obligasjonsmarkedet et hundreårsperspektiv rsperspektiv Samlet realavkastning siden 19 Aksjer 2. verdenskrig Obligasjoner Aksjekrakk 1987 Oljekrise Finanskrisen "IT boble" og 11/ "Børskrakk" Kilde: Finansdepartementet/Dimson, Marsh and Staunton

8 Handlingsregelen for finanspolitikken II Bruken av oljepenger måles ved strukturelt, oljekorrigert underskudd på statsbudsjettet strukturelt, og ikke faktisk underskudd, for å unngå at bruken av oljepenger forsterkes i høykonjunktur når skatteinntektene er høye Bruken av oljepenger kan variere for å jevne ut svingninger i økonomien Oljekorrigert budsjettoverskudd og strukturelt, oljekorrigert budsjettoverskudd Prosent av trend-bnp for Fastlands-Norge Strukturell oljekorrigert -1 Oljekorrigert budsjettbalanse budsjettbalanse Figur 3.1 A

9 Har handlingsregelen noen betydning? Årlige Diskutable avvik for store (regel blir ikke fulgt) tilpasninger Inndekning ved endring i anslag og økt utbytte fra statsforetak Men Avvikene er ikke store At avvikene oppfattes som store, illustrerer hvor vellykket regelen er som målestokk Hvorfor? Bred politisk støtte Enkle og klare prinsipper, danner målestokk Budsjettprosess tilpasses regel Handlingsregelen hvordan har det gått? g 1 8 Strukturelt underskudd 4 pst. realavkastning

10 Gir handlingsregelen god fordeling av bruken av oljepenger over tid? To enkle økonom-regler Bruk forventet realavkastning av total petroleumsformue Ikke bare avkastning av pensjonsfondet Bruk mer nå, siden fremtidige generasjoner er rikere Gradvis innfasing fordi Bedre bruk av pengene (friske midler) Virkning på økonomien Usikkerhet om fremtiden Pensjoner og demografi Kostnadene øker kraftig fra ca. 22 På lengre sikt er handlingsregelen ikke forsiktig Nedjustering av bruken pga usikkerhet Handlingsregelen jevner ut bruken av petroleumsinntektene Pst. Av BNP Fastlands-Norge Netto kontantstrøm Oljekorrigert underskudd Forventet realavkastning SPU Strukturelt oljekorrigert underskudd

11 Andelen eldre synker nå, n, men vil stige kraftig Handlingsregelen gir friske penger i drøyt ti år r til, sås må det strammes inn

12 Pensjonsfondet dekker ikke de langsiktige pensjonsforpliktelsene Statens pensjonsfond 1 5 Folketrygdens alderspensjonsforpliktelse Gir handlingsregelen feil bruk av pengene? Fører handlingsregelen til for lite penger på viktige poster på offentlige budsjetter? Vedlikehold av offentlige bygg Samferdsel Annet Bedre å investere i kunnskap, næringsliv og infrastruktur i Norge?

13 Handlingsregelen Blir noen poster, som off. invest, skviset pga handlingsregelen? sikrer ikke at pengene brukes godt Følelse av rikdom presser frem økninger på mange områder I verdens rikeste land må vi ha råd til Valgløfter, reformer og rettighets-styring Andre områder kan bli skviset Offentlig vedlikehold og investeringer(?) Noen typer forskning(?) Men dagens budsjettbehandling sikrer i hvert fall en samlet vurdering Bedre å investere i kunnskap, næringsliv og infrast.. i Norge? Samlet sparing er avgjørende for fremtidig velferd Bør investere på de måter som gir høyest avkastning, enten dette er i Norge eller i utlandet Gir også mulighet til økte offentlige realinvesteringer, uten å redusere offentlig konsum Erstatte mål om finansiell sparing med mål om samlet sparing? Problemer Lobbyvirksomhet og særinteresser Mulighet til å flytte poster fra konsum (drift) til investering kan gi tvilsom budsjettprosess Gir ytterligere eksponering mot Norge (alle egg i én kurv) Billige penger => kan også brukes til dårlige prosjekter

14 Oppsummering finanspolitiske regler Finanspolitiske Viktige Bindende regler gir grunnlag for Bedre politisk debatt Bedre politikk forutsetninger er Fornuftig og pålitelig indikator/regel Bred politisk støtte Informerte medier/velgere/finansmarkeder regler/lover sikrer ikke god politikk Handlingsregelen bør r den justeres? Handlingsregelen fungerer, og er en viktig målestokk Utvikling i demografi og pensjoner taler for saktere innfasing enn handlingsregelen Alternativt kan en sørge for at mer av pengene brukes til vedlikehold og økning av lønnsom realkapital Oljerikdom Behov og politisk spill kan føre til økt pengebruk på noen områder, slik at andre områder blir skviset for fremskrivninger og analyser om finanspolitiske utfordringer Ekstern evaluering (Sverige: Finanspolitiska Rådet)