Mulige problemer og løsninger ved fritt kommunalt tjenestevalg over kommune- og fylkeskommunale grenser

Transkript

1 Mulige problemer og løsninger ved fritt kommunalt tjenestevalg over kommune- og fylkeskommunale grenser Rapport til Fylkesmannen i Oslo og Akershus 1

2 1 INNLEDNING MANDAT FOR RAPPORTEN PILOTPROSJEKTET: DEN GRENSELØSE REGIONEN OSLO I HVOR STOR GRAD FINNES DET SAMARBEID, OG PÅ HVILKE OMRÅDER SAMARBEIDES DET? INTERKOMMUNALT SAMARBEID I NORGE SAMARBEID I OSLOREGIONEN SIDEN INTERKOMMUNALT SAMARBEID UTENFOR NORGE FRITT BRUKERVALG FRITT BRUKERVALG I NORGE? FRITT BRUKERVALG I SVERIGE OG DANMARK HVILKE ERFARINGER KAN HØSTES FRA INTERKOMMUNALT SAMARBEID OG FRIERE BRUKERVALG? ERFARINGER FRA INTERKOMMUNALT SAMARBEID I NORGE ERFARINGER GJORT I FORHOLD TIL FRIERE BRUKERVALG ULIKE ØKONOMISKE SAMARBEIDSMODELLER BEGREPSAVKLARING ERFARINGER MED STYKKPRISFINANSIERING BARNEHAGE ULIKE STYKKPRISMODELLER FOR BARNEHAGE GRUNNSKOLE ULIKE STYKKPRISMODELLER FOR GRUNNSKOLE VIDEREGÅENDE SKOLE ULIKE STYKKPRISMODELLER FOR VIDEREGÅENDE SKOLE JURIDISKE VURDERINGER INNLEDNING BARNEHAGELOVEN OPPLÆRINGSLOVEN PRIVATE SKOLER ØVRIG JURIDISKE SIDER SAMARBEIDSAVTALE I ET FORMLØST SAMARBEID UTFORDRINGER OG MULIGE LØSNINGER FOR PROSJEKTET DEN GRENSELØSE REGIONEN PRAKTISK GJENNOMFØRING RÅD TILKNYTTET FRITT BRUKERVALGSORDNINGER RÅD TILKNYTTET INTERKOMMUNALT SAMARBEID ØKONOMISKE OPPGJØRSFORMER LOVVERKET OG REGULERINGSMESSIGE FORHOLD PRAKTISK GJENNOMFØRING I FORHOLD TIL BARNEHAGE OG GRUNNSKOLE PRAKTISK GJENNOMFØRING I FORHOLD TIL VIDEREGÅENDE SKOLE RISIKOVURDERING REFERANSELISTE VEDLEGG I VEDLEGG II VEDLEGG III VEDLEGG IV VEDLEGG V NOTER

3 1 Innledning Den strategiske samarbeidsalliansen Osloregionen ble stiftet , og består av 57 kommuner inkludert Oslo samt Akershus og Østfold fylkeskommune. Alliansen har som målsetting å styrke Osloregionen som en konkurransedyktig og bærekraftig region i Europa. Hovedstadsområdet har de siste årene opplevd en betydelig befolkningsvekst og sentralisering. Som en konsekvens er det utviklet et stadig mer integrert bolig- og arbeidsmarked med økt pendling på tvers av administrative grenser. Oslo kommune har høyest antall innpendlere. Daglig pendler omlag av Osloregionens innbyggere over kommunegrenser innen regionen. Pendlingen omfatter ikke bare reiser til og fra arbeid, men også skole. Mange elever fra Akershus reiser også gjennom Oslo for å gå på skole på den andre siden av byen. I tillegg til stor pendlervirksomhet, kan også endrede familieforhold og hyppig flytting i Østlandsregionen medføre økt etterspørsel etter kommunale og fylkeskommunale tjenester på tvers av kommunegrensene. På bakgrunn av utviklingen i hovedstadsområdet, igangsatte samarbeidsalliansen Osloregionen i oktober 2006 prosjektet Fritt kommunalt tjenestevalg innen Osloregionen, senere døpt til Den grenseløse region i oktober Prosjektet skal utrede og prøve ut en ordning hvor innbyggerne selv etter egne preferanser velger hvor i regionen de ønsker å benytte bestemte lovpålagte kommunale og fylkeskommunale tjenester. Ordningen med fritt tjenestevalg skiller seg fra tradisjonelt interkommunalt samarbeid ved at kommunen på forhånd ikke har gjort avtale med en bestemt kommune om kjøp av et bestemt antall plasser for egne innbyggere. Det er også ulikt fritt brukervalg, siden det ikke innebærer et valg mellom ulike tilbydere privat eller offentlig innen samme kommune. Dette gir en større fleksibilitet og mulighet til individuell brukertilpasning enn både interkommunale avtaler og det man tradisjonelt assosierer med fritt brukervalg. Det ble besluttet å starte opp en pilot for å se på den praktiske implementeringen av ordningen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus bevilget midler til prosjektet og har vært en pådriver i arbeidet. Fylkesmannen har bestilt en rapport som skal inneholde erfaringsmateriale fra Norge, Sverige og Danmark, samt vurderinger og råd knyttet til en gjennomføring av ordningen. 1.1 Mandat for rapporten I møtet med Fylkesmannen i Oslo og Akershus 24. mai 2007, fremkom følgende ønske for innholdet i rapporten: Samle inn erfaringsmateriale fra kommuner/fylkeskommuner på følgende: - I hvor stor grad finnes det samarbeid? - På hvilke områder samarbeides det? - Hvordan gjøres det? - Har det ført til problemer? - Økonomiske forhold? - Juridiske forhold? 3

4 Fylkesmannen uttrykte også interesse for erfaringer som er gjort i andre kommuner i Norge, og hvordan ordningen med grenseløse tjenester praktiseres i andre nordiske land. 1.2 Pilotprosjektet: Den grenseløse regionen Oslo Pilotprosjeketet innebærer at deltakerkommunene skal innføre en ordning med fritt kommunalt tjenestevalg for bestemte lovpålagte kommunale og fylkeskommunale tjenester. Hensikten er å få erfaringer, som kan danne beslutningsgrunnlag for en eventuell fremtidig innføring av ordningen i regionen. Rammebetingelsene for ordningen er regulert i forprosjektet Den grenseløse region, samt politiske vedtak i den enkelte kommune og fylkeskommune. For tiden deltar disse kommunene: Vestregionen: Asker, Bærum og Hole kommune Øvre Romerike: Nes, Eidsvoll, Hurdal, Nannestad, Gjerdrum og Ullensaker kommune Fylkeskommuner: Oslo, Akershus og Østfold fylkeskommune. Prosjektgruppene som arbeider med søknad om barnehageplass på tvers av kommunegrensene, er de som har kommet lengst i sitt arbeid. Her har man kartlagt eksisterende opptaksrutiner i deltakerkommunene, samt utredet ny arbeidsprosess, som skal iverksettes i praksis i en pilotperiode. I henhold til planen vil ordningen innføres både i Vestregionen og i Øvre Romerike, pr Pilotperioden vil vare til juni Erfaringene fra piloten vil samles i en sluttrapport som overleveres Osloregionen høsten

5 2 I hvor stor grad finnes det samarbeid, og på hvilke områder samarbeides det? Kommunene står ovenfor omfattende samordningsbehov i kommunal oppgaveløsning, som følge av sterk geografisk integrasjon og økt kompleksitet. Dette har økt behovet for samarbeid og organisering på tvers av dagens kommunegrenser. Utfordringene kan løses gjennom kommunesammenslutninger eller etablering av forpliktende samarbeidsordninger. Et eksempel på slikt samarbeid kan være interkommunalt samarbeid som innebærer at to eller flere kommuner inngår en avtale på frivillig basis for å løse en eller flere oppgaver sammen. Graden av forpliktelse varierer etter ulike typer samarbeidsavtaler, men ofte er interkommunalt samarbeid ikke formalisert etter lov, men organisert i mer eller mindre formaliserte avtaler. De aller fleste kommuner deltar i ett eller flere interkommunale samarbeider, og mange kommuner har lenge samarbeidet med sine nabokommuner om løsning av enkelte oppgaver der fordelen ved samarbeid er betydelig. 2.1 Interkommunalt samarbeid i Norge En NIBR-kartlegging foretatt for Christiansenutvalget (1991) kartla til sammen 2219 samarbeidstiltak fordelt på 258 kommuner og 13 fylkeskommuner. Det ble konkludert med at samarbeidet var av størst omfang i de mest sentrale og befolkningstunge delene av landet 1. I den siste nasjonale kartleggingen 15 år senere (2006) 2 ble det rapportert om at prosentdelen av samarbeidstiltak har økt utover 1990-årene, og at hele 43 % av de innrapporterte samarbeidstiltakene er etablert fra 1995 og frem til Halvparten av disse ble etablert mellom Dette kan illustrere at behovet for interkommunalt samarbeid har økt de siste årene 3. Kommuner kan samarbeide: o av økonomiske årsaker, o for å skaffe seg kompetanse som er nødvendig for å fylle en bestemt funksjon o for å løse bestemte problemer som overskrider den enkelte kommunes grenser o ved å gå sammen for å påvirke eksterne krefter på en måte som de kan ha gjensidig utbytte av 4. Til tross for et omfattende samarbeid viser undersøkelser at det stort sett samarbeides om de samme oppgavene i dag som for 10 år siden. Det er konkrete oppgaver med liten grad av helhetlig strategisk betydning, som ikke berører lokalisering eller medfører økonomiske utlegg for kommunene 5. Dette innebærer de minst politisk følsomme områdene, slik som vann, avløp og til dels renovasjon. For kommunens andre kjerneoppgaver, slik som helse, omsorg og utdanning, er samarbeid mellom kommuner foreløpig langt mer begrenset 6. Mens mye av kommunenes engasjement er formalisert og dreier seg om deltagelse i drift av institusjoner og andre tiltak sammen med andre, deltar fylkeskommunene først og fremst i kjøp og salg av tjenester 7. 5

6 2.2 Samarbeid i Osloregionen siden Det har eksistert flere samarbeidsordninger mellom Oslo kommune, kommunene i Akershus og Akershus fylkeskommune. Et sentralt samarbeidsorgan var Samarbeidsutvalget Oslo- Akershus som ble opprettet i 1976 av Miljøverndepartementet, og som hadde som formål å løse fellesoppgaver mellom Oslo og Akershus. Samarbeidsaktiviteten har vært varierende, og det viste seg å være en begrenset mulighet til å oppnå resultater. 9 I 1981 ble Kontaktutvalget for Oslo og Akershus etablert, etter 1983 var det få initiativ til å gjennomføre en overordnet samfunnsplanlegging for hele hovedstadsområdet og planlegging ble mer prosjektorientert 10. Et nytt forsøk ble gjort i 2004 /2005 da Osloregionen, en strategisk samarbeidsallianse i hovedstadsområdet, ble etablert. Det ble vurdert som viktig å få til et mer strukturert og målrettet samarbeid. Osloregionen er formalisert som en strategisk allianse og tillitsbasert partnerskap og fungerer som et operativt støtteorgan, uten beslutningsmyndighet 11. Hva det samarbeides om i Osloregionen i 2009: En rekke tema innenfor regional utvikling, slik som klima, areal, transport, kultur og næringsliv. Oslo og Akershus Fylkeskommune har også samarbeid innad i flere sektorer, slik som helse-, samferdsels- og utdanningssektoren. Innen utdanningssektoren har det vært inngått en samarbeidsavtale vedrørende en felles dimensjonering av plasser i fagopplæringen i videregående opplæring. Samarbeidet forvaltes gjennom Yrkesopplæringsnemda i de to fylkene 12. Utgangspunktet for samarbeidet har vært å få frem konkrete regionale planer for utbyggingsmønstre, samt å fordele rammer for utvikling i den enkelte kommune. Samarbeidet har hatt et noe lavere ambisjonsnivå enn flere av de tidligere forsøkene i Osloregionen. 2.3 Interkommunalt samarbeid utenfor Norge I kommunesektoren i Sverige, Finland, Danmark og en rekke andre europeiske land er lovregulert og forpliktende former for samarbeid en del av den offentlige verktøykassen. Alt fra arealplanlegging til eldreomsorg, sykehus, skoler og transporttjenester er løst gjennom indirekte valgte og finansierte organer, som en del av den kommunale virksomhet. I Norge er ansvaret for å utvikle interkommunale modeller et spørsmål som i stor grad er overlatt til enkeltkommuner og regionrådene 13. Danmark I en undersøkelse foretatt av KL 14 i Danmark fremgikk det at 156 kommuner i 2000 hadde en samarbeidsavtale med andre kommuner. Samarbeidsavtalenes innhold varierer imidlertid og spenner fra ad hoc avtaler til faste avtaler mellom flere kommuner 15. I Danmark har omfanget av det interkommunale samarbeidet økt de senere årene. Stilt ovenfor statlige krav om kvalitetsheving og effektivisering innen kommunesektoren har de danske kommunenes svar vært å utvikle det interkommunale samarbeidet både når det gjelder oppgaver det samarbeides om, og måten samarbeidet er organisert på. Utviklingen i Danmark er godt hjulpet av KL, som har igangsatt et eget utviklingsprogram for å hjelpe kommunene til å samarbeide mer 16. 6

7 I Danmark er det ofte formaliserte samarbeidsallianser, som betegnes som langsiktig strategisk samarbeid, og som ofte er forløperen til konkrete samarbeidsprosjekter. De kjennetegnes ved at de: o har en fast kjerne av kommuner o forankres i en skriftlig avtale mellom de deltakende kommuner o tar utgangspunkt i felles langsiktige målsettinger I praksis beslutter kommunene i fellesskap å utrede mulige oppgaver de kan samarbeide om. De fleste av samarbeidsavtalene som inngås i Danmark, er resultater av grundige utredningsarbeider. Utdypende informasjon om enkelt av samarbeidsprosjektene finnes under vedlegg II. Finland Finland løser sine regionale oppgaver enten gjennom et nettverk av ulike interkommunale samarbeidsordninger (avtalebasert samarbeid) eller gjennom statlig regionalforvaltning (samkommune) 17. Avtalesamarbeid er spesielt vanlig på utdanningsområdet og gjennom avtalesamarbeid opprettes felles opplæringsinstitusjoner i form av kjøp og salg relasjoner mellom kommuner. Elevtrafikken mellom kommunene er stor, og de fleste kommuner både betaler for egne elever i andre kommuners skoler og mottar betalingsandeler fra andre kommuner for elever i kommunenes egne skoler. Sverige 18 Interkommunalt samarbeid har forekommet helt siden innføringen av lokalt selvstyre i Inntil ganske nylig forelå det mange juridiske begrensninger for hvilke kommunale kjerneoppgaver man kunne samarbeide om. Ulike lovendringer de seneste årene har bedret mulighetene, og det er nå mulig å innlede samarbeid om nær sagt alle kommunale oppgaver. Mesteparten av samarbeidstiltakene er av en mindre forpliktende art, slik som nettverk, prosjekter og interkommunale avtaler. 7

8 3 Fritt brukervalg 19 Brukervalg baserer seg på det grunnleggende premiss at det enkelte individ selv tar beslutninger med hensyn til hvem som skal være tjenesteyter. Innføring av frie brukervalg gir brukerne mer direkte innflytelse over de tjenester de selv mottar, og kan tenkes å styrke borgerne i rollen som klienter, brukere og kunder. Fritt brukervalg anses som en reform som støtter opp om hovedtrendene som har preget kommunale omstillingstiltak de siste årene: Økt delegasjon av myndighet og ansvar, samt økt brukerfokus. Frie brukervalg har blitt satt på den politiske dagsorden i Norge ved i større grad å la penger følge brukerne ved skifte av tjenesteyter og legge til rette for tilbud som gir innbyggerne friere brukervalg Fritt brukervalg i Norge? 21 Det er hovedsakelig i helse- og i skolesektoren det er innført frie brukervalg i Norge. En viktig utviklingspartner i arbeidet med økte brukerrettigheter og friere brukervalg på tvers av geografiske grenser, forvaltningsgrenser og offentlig/privat sektor, har vært Kommunenes Sentralforbund (KS). I samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet har KS blant annet igangsatt større prosjekter for å stimulere til ordninger i kommunene som legger til rette for større valgfrihet for brukerne av kommunale tjenester. Det har blitt innført fritt brukervalg innen videregående skole i blant annet fylkeskommunene Hordaland og Rogaland. Det er også innført fritt valg på: o fastlege (så fremt det er ledig på listen) o sykehusvalg for somatiske og psykiatriske pasienter med visse typer lidelser I tillegg er det sporadiske forsøk på fritt brukervalg i eldreomsorgen. I de fleste kommuner i Norge er det oftest mulig å velge mellom kommunal og privat barnehage, men det har her ikke vært praktisert reelt fritt brukervalg i stor skala. Det har det imidlertid vært både i Danmark og Sverige. 3.2 Fritt brukervalg i Sverige og Danmark Sverige Når det kommer til fritt kommunalt tjenestevalg er Sverige det nordiske landet med lengst erfaring. I ulike studier på begynnelsen av 1990-tallet fremkom det at foreldrene ønsket å få mer innflytelse i skolene og dette la grunnlaget for å innføre valgfrihet 22. Senere studier har vist at de elever som velger en annen skole enn ansvarsskolen, ofte velger en nærliggende skole, og drøye 1 prosent av elevene begynner på en skole som ikke ligger i egne planleggingsområder 23. De fleste rektorer og lærere var i mot frie brukervalg i begynnelsen, men kan nå ikke tenke seg å gå tilbake til det gamle systemet. Karakterene i grunnskolen har også vist en positiv utvikling siden innføring av brukervalgmodellen, og en av grunnene hevdes å være at det skjer en kvalitetsforbedring av skolene når skolene blir avhengig av at elever søker seg dit 24. Nacka kommune o Nacka kommune har innført muligheten til brukervalg for blant annet barnehage, førskoleklasse, fritidshjem, grunnskole og gymnas. o Siktemålet for brukervalg i grunnskolen har vært å øke den muligheten foreldrene, i samråd med sine barn, har til å velge skole med en ønsket innretning og pedagogisk profil. 8

9 o Systemet innebærer at man ved hjelp av tildelte skolepenger (en symbolsk sjekk) kan velge mellom skoler både innenfor og utenfor kommunen. For elever som krever ekstra støtte er det satt av tilleggsressurser utenfor sjekksystemet. Kupongsystemet medfører at kommunale og andre tilbydere kan tilby utdanningstjenester på like vilkår. o Tanken er at dette igjen skal stimulere til kvalitet gjennom konkurranse mellom tilbyderne. o Om det oppstår kapasitetsproblemer som gjør at førstevalg ikke kan innfris, gjelder nærhetsprinsippet. Dette suppleres med en rett til å forsette å gå på den skolen man har begynt på. Danmark I Danmark er det nå lovpålagt fritt brukervalg i forhold til blant annet barnehage, grunnskole (inkludert SFO) og eldrepleie. Omlag 50 av Danmarks 275 kommuner hadde erfaringer med frie brukervalgmodeller ved årsskiftet Dette er lite politisk kontroversielle temaer som er klart forankret på statelig nivå. Fritt valg i Danmark handler om å få mest mulig ut av de ressurser man har, stimulere mangfoldet, gi brukerne frihet og la offentligheten ta seg av de som virkelig har behov for støtteordninger. Undersøkelser gjort i Danmark tyder på at fritt valg i seg selv oppfattes som et gode av borgerne, og fritt valg kan således øke borgernes generelle tilfredshet med den offentlige service 26. Århus kommune 27 o I Århus kommune er det pasningsgaranti som gjelder for alle barn fra seks måneder og opp til skolepliktig alder. o Foreldre kan selv velge om de ønsker å søke om en garantiplass eller en ønskeplass, eller begge deler. En garantiplass er definert som en plass innenfor det garantidistrikt man bor i eller i en avstand på høyst en halv time ekstra til transport hver vei til og fra arbeid. En ønskeplass er spesifikke ønsker om plass i én eller flere bestemte institusjoner, der det ikke gis garanti om når et tilbud er på plass. For en mer utfyllende oversikt over relevante samarbeid og innføring av fritt brukervalg i utvalgte kommuner, se vedlegg I og II. 9

10 4 Hvilke erfaringer kan høstes fra interkommunalt samarbeid og friere brukervalg? Mangelen på intern beslutningskraft er et viktig ankerpunkt mot frivillig interkommunalt samarbeid Erfaringer fra interkommunalt samarbeid i Norge Mange kommuner kan vise til gode resultater med interkommunalt samarbeid, men omfanget av interkommunalt samarbeid er variabelt. Relativt få kommuner har utviklet et helhetlig samarbeid om kjerneoppgaver. Pragmatiske samarbeidsmodeller dominerer, og det har ledet til et fragmentert samarbeidsmønster med mange spredte tiltak og bruk av forskjellige tilknyttingsformer 29. Erfaringer viser at interkommunalt samarbeid som generell løsningsmodell har enkelte grunnleggende praktiske og prinsipielle svakheter. Svakhetene innebærer at det ofte er basert på frivillighet, og at det ikke samarbeides i tilstrekkelig grad på viktige områder. Der hvor samarbeid er etablert, fungerer det godt når det har et begrenset omfang knyttet til områder hvor det er lett å oppnå gevinst for alle deltakerne. Det fungerer mindre godt på områder hvor det er klare interessekonflikter 30. Tradisjonelle former for samarbeid kan ofte være avhenging av politisk vilje. Erfaringer viser at interkommunalt samarbeid må bygges gradvis, slik at det blir tid til å etablere gjensidig tillit mellom deltakerne. Det er viktig at ikke en av kommunene føler de kommer dårlig ut eller blir overkjørt. I undersøkelsen fra Telemarksforskning (2003) 31 ble det konkludert med at grunnlaget for et vellykket samarbeid er å ha et klart formål med å operere i fellesskap, at alle kommunene ser seg tjent med å velge en samarbeidsløsning, og at det ligger en sterk vilje til å få samarbeidet til å fungere, også i vanskelige tider 32. De viktigste forutsetninger for å lykkes med samarbeid er 33 : o klare målsetninger med samarbeidet og at alle de samarbeidende kommuner ser seg tjent med samarbeidet o god forankring nedover i organisasjonen o vilje til å få samarbeidet til å fungere, sammen med tillit og konsensus o at det er etablert felles møteplasser/diskusjonsarenaer o regionalt holdningsarbeid gjennom bevisstgjøring og informasjon, både i kommuneorganisasjonen, men også blant innbyggerne Barrierer for samarbeid 34 o Mangel på forpliktelse og langsiktighet o Økonomi og politisk styring. Kommunene opplever en trang kommuneøkonomi, og utgifter i forbindelse med etablering og drift av samarbeid vil alltid være utsatt når kommunebudsjettet skal balanseres. Forutsetningen blir da å være klar over at ethvert samarbeid vil generere utgifter i startfasen o Ulike ambisjoner fra de samarbeidende kommunene. Det er ofte den som vil minst som har mest makt i den type interkommunalt samarbeid som har vært vanlig så langt 10

11 4.2 Erfaringer gjort i forhold til friere brukervalg SNF-rapport (2004) 35 viser at en målsetting om å spare penger ikke har vært fremtredende i de kommuner der brukervalg har blitt vedtatt innført. Det er heller motivert av ønsket om å utføre en tjeneste med god kvalitet og at det er en verdi i seg selv å kunne velge. De primære motivene har dermed vært å ha fokus på ivaretakelse av brukernes interesse og deres variasjon i preferanser. Grunnskole som eksempel Tar mer høyde for brukerens forskjeller og preferanser Økt motivasjon blant elever i skolen når deres prestasjoner skal ligge til grunn som opptakskriterier til ønskede skoler Øve opp elevenes evne til å foreta viktige og ansvarlige vurderinger, og valg på egne vegne 36 Økt kvalitetsoppfølging og resultatevaluering blant kommunene Politikerne vil få mer tid til å arbeide med de overgripende målene, som fordeling av ressurser og kvalitetsmål 37 Innvendinger mot fritt brukervalg i skolen I grunnskolen kan det føre til individualisering kan oppleves som en trussel mot enhetsskolens prinsipp 38 Fare for sosial segregering i form av elitepregede A- og B- grunnskoler. Det vil legge press på elever og foreldre om å velge seg bort fra sin nærmiljøskole. Barnet kan tape kontakt med sitt nærmiljø og det sosiale/kulturelle nettverk Kapasitetsproblemer hvordan dimensjonere tilbudet? Ifølge Svensk Kommuneförbund har frie brukervalg i grunnskolen ført til større mangfold og mer fornøyde brukere. Skolene er også, ifølge Svensk Kommuneförbund mer lydhøre for elever og foreldre enn før. En studie i 1996 gjort av Skoleverket i Sverige viste at effekter ved valg av skole ikke tyder på en økende sosial segregering, snarere en økende prestasjonssegregering mellom individuelle skoler og mellom kommunale skoler og friskoler 39. En annen studie fra Stockholm forsterket dette og viste at flertallet av skolene var positive til retten å velge skole. Valgfriheten ble sett på som en del av foreldreinnflytelsen. De fleste av skolene i studiet mente imidlertid at valgfrihet ikke var et viktig spørsmål, da flesteparten av elevene valgte den skolen som lå nærmest. I studiet fantes det ikke noen skoler som opplyste at nettopp deres skole hadde blitt mer segregert gjennom valgfrihetsreformen 40. En evalueringsrapport 41 gjort av Oslo kommune etter at en prøveordning med fritt valg av hjemmehjelpstjeneste var gjort permanent, viste at tre av fire brukere var fornøyd. Tre av fire brukere opplevde det også som viktig selv å kunne velge hvem som skulle utføre jobben i forhold til opplevelsen av kvalitet. Erfaringer gjort andre steder i landet, av fylkeskommunene Hordaland og Rogaland, og kommunene Haugesund og Stavanger, viser at fritt brukervalg ikke har ført til store problemer, men at det kan være vanskeligere å ha stabile og forutsigbare forhold. Se vedlegg I for utdypende informasjon. 11

12 Fritt skolevalg ble innført for skoleåret 2005/2006 i de videregående skolene. En evalueringsrapport, utarbeidet av Hordaland kommune, kom frem til at ni av ti elever i Hordaland ønsket at fritt skolevalg skulle fortsette. En fjerdedel av elevene benyttet seg av muligheten til å velge en annen skole enn den nærmeste, og evalueringsrapporten viser at det frie skolevalget har hovedsakelig blitt brukt i Bergen. Det er også innført fritt skolevalg i Akershus, innad i hver av de tre regionene Asker og Bærum, Romerike og Follo. Akershus fylkeskommune har de siste årene hatt friere skolevalg ved valg av videregående skole. Det er fritt skolevalg innad i den regionen eleven kommer fra, Asker og Bærum, Romerike og Follo. Ordningen med friere skolevalg har fungert godt, og ordningene er lett å administrere og enkel og forståelig å kommunisere til publikum. I forbindelse med innføring av det friere skolevalg ble det vedtatt at 5 % av elevplassene på vg1-nivå (første år), skulle kunne holdes igjen ved første og annen inntaksrunde hvert år. Hensikten er å unngå at elever som ikke konkurrerer seg inn på ønsket skole, ikke skal få for lang reisevei. Denne ordningen har fungert svært godt. Erfaringene viser også at de fleste elevene får oppfylt sitt første ønske, 91 % fikk i 2009 oppfylt sitt første ønske på utdanningsprogram, mens 85 % fikk oppfylt både første utdanningsprogram og skole. I skoleåret var det 1404 Akershuselever på private skoler. For skoleåret kjøper Akershus 11 skoleplasser i Oslo, og Oslo kjøper 8 plasser i Akershus. 12

13 5 Ulike økonomiske samarbeidsmodeller Brukervalgordninger må utformes slik at kommunen har styring med sin egen økonomi. Når pengene skal følge brukeren, må det gjøres grundige beregninger av hvilke beløp som skal følge hver enkelt tjeneste. Det er ikke mulig å bruke kun én regnemodell for både barnehage, grunnskole og videregående skole, og det må av den grunn utvikles ulike stykkprismodeller på hvert område. 5.1 Begrepsavklaring Stykkprisfinansiering innebærer at tjenesteleverandøren blir betalt for de tjenester som faktisk produseres for den enkelte bruker og kan kombineres med penger følger bruker. Et slikt system kan gjennomføres ved at brukeren får en sjekk fra kommunen/ fylkeskommunen som brukes som betalingsmiddel hos tjenesteleverandøren 42. Brukeren får i realitet et vedtak på en tjeneste. Bevilgningen kan være basert på ulike kriterier som: o antall brukere (per capita) o antall produserte enheter (produksjonstilskudd) o eller timer Stykkprisfinansiering kan ofte være krevende å innføre fordi det forutsetter etablering av kalkylemodeller knyttet til prissetting av de ulike tjenestene 43. Tradisjonelt sett innebærer ikke stykkprisfinansiering at alle utgifter dekkes: o Det som er vanlig er at stykkprisen er knyttet til driftsutgifter (hele eller deler av disse), og investeringer i bygningsmasse og vedlikehold blir gjerne holdt utenfor 44. o Det er også variasjon i oppbyggingen av kalkylemodellene som ligger til grunn for beregning av tilskudd, samt hvor mye ressurser kommunene har lagt ned i arbeidet med kalkylemodellene o De brukerne som har krav på ekstra økonomiske ressurser, må tildeles dette utenfor den gjennomsnittlige bevilgningen. 5.2 Erfaringer med stykkprisfinansiering Stykkprisfinansiering er et redskap, eller en modell for ressurstildeling til den enkelte tjenesteleverandør. Det er ofte brukt som et verktøy for kostnadseffektivisering. Stykkprisfinansiering kan også brukes til å forenkle det økonomiske oppgjøret mellom kommuner ved eksempelvis fritt brukervalg, interkommunalt samarbeid og fritt tjenestevalg over kommunegrenser. 5.3 Barnehage I Norge har det nesten ikke vært praktisert stykkprisfinansiering i barnehagesektoren, unntaket er Kristiansand og Grimstad kommune. Ser man utenfor Norge, mot Sverige og Danmark, så har det vært innført stykkprisfinansiering, med penger følger bruker, i samtlige kommuner. 13

14 5.3.1 Ulike stykkprismodeller for barnehage Kristiansand kommune innførte stykkprisfinansiering i kommunale barnehager i Finansieringsmodellen er lik den kommunen har innført i pleie og omsorg, hvor utført aktivitet i den enkelte enhet (produksjonstilskudd) utløser tilskuddet. Kalkylemodellen er kjent som Activity Based Costing (ABC) og fokuserer på årsaken (aktiviteten) til forbruket av ressursene 45. Modellen skiller mellom ulike definerte aktiviteter, som etter en tidskartlegging fra alle barnehagene i kommunen beregner en fordeling av ulike regnskapsarter mot aktiviteten. Samlet fakta/produksjonskartlegging fra alle barnehagene benyttes til å fordele ressursene. Slike drivere utgjør grunnlaget for beregningen. I Danmark 46 er praksisen slik at hjemkommunen betaler til utførerkommunen et tilskudd som dekker 100 % av utførerkommunenes bruttoutgifter for den benyttede plassen (pluss 9 % til dekning av eiendomsutgifter, husleie og vedlikehold). Bostedskommunen krever foreldrenes egenbetaling, samt avholder friplasser og søskentilskudd. Foreldrebetalingen kan maksimalt utgjøre 30 % av de samlede utgiftene. Det vil si at bostedskommunen dekker 70 % av alminnelige driftsutgifter (samt 9 %) og begge tilskuddene beregnes som prosentdelen av det gjennomsnittelige budsjetterende bruttoutgiftene per plass for dagtilbud i bostedskommunen beregnet for den aldersgruppen som barnet tilhører. I henhold til denne modellen kan foreldre betale mer/mindre for en barnehageplass utenfor egen kommune. 5.4 Grunnskole I grunnskolesektoren har det vært langt større tradisjon i norske kommuner for å prøve ut alternative finansieringsmodeller, også i kommuner hvor det ikke har vært innført fritt brukervalg. Dette har vært gjort for lettere å kunne fordele de økonomiske midlene Ulike stykkprismodeller for grunnskole Larvik kommune innførte en ny fordelingsmodell i grunnskolen fra og med skoleåret Det er en elevfokusert modell ved at hver enkelt elev får en elevsjekk. Utgangspunktet er totalrammen for hele skolesektoren, og det avklares hva som skal trekkes ut av totalrammen, og dette beregnes og fordeles særskilt. I 2003 innebar dette utgifter til skoleskyss, SFO og FDV-kostnader, samt at enkeltskoler som spesialskoler fikk en egen tildeling. Resten fordeles på elevene etter en fordelingsnøkkel basert på antall årstimer på ulike klassetrinn, et anslag på antall elever totalt og på hver skole på hvert enkelt trinn - vår, høst og totalt justert to ganger per kalenderår. Skolen må selv fordele budsjettet på administrasjon og undervisning ut fra det personalet de har 47. I Oslo kommune er grunnskolene finansiert gjennom en ressursfordelingsmodell Pengene følger eleven vedtatt av bystyret i møte i sak 498/2003. Det fordeles et grunnbeløp per elev til hver skole, med egne satser for barne- og ungdomstrinnet, ressurser til elever med minoritetsbakgrunn og spesialundervisning til elever med særskilte behov, bygningsrelaterte kostnader. Ressurser til spesial- og mottaksklasser fordeles særskilt. De forskjellige kommunene i Sverige har valgt ulike ressurstildelingsmodeller, der noen har tatt i bruk penger følger bruker. Nacka kommune innførte et kupongsystem med elevsjekk (skolecheck) allerede i Dette innebærer at penger følger eleven, i gjennomsnitt SEK per elev per år, gradert etter alder 49. Dette skal dekke både løpende driftsutgifter, rengjøring, vedlikehold av bygninger og elevskyss. I forhold til eventuelle særskilte behov, herunder spesialundervisning, har kommunen satt av ekstraressurser utenom skolesjekken

15 Dette gjelder uansett om eleven tas inn ved en av kommunens skoler eller velger en privatskole. Det samme gjelder ved inntak i en skole i en annen kommune. I tillegg til stykkpris per elev operer kommunen med det de kaller likvärdighetsgaranti, som sikrer tilleggsressurser til elever med spesielle behov. 5.5 Videregående skole I forhold til videregående skole er det større tradisjon for å bytte elever over fylkeskommunale grenser, noe som blant annet har resultert i at KS jevnlig utarbeider gjesteelevsatser. Disse satsene dekker alle kostnader knyttet til elevplassene og dertil hørende tjenester, herunder rådgiving og PPT for ett år. Eventuelt ekstra ressurser til tilrettelegging for elever med særskilte behov, dekkes av hjemmefylket etter drøftinger mellom partene Ulike stykkprismodeller for videregående skole Oslo kommune har kriteriebasert ressursfordelingsmodell for videregående skole. Ressursfordelingsmodellen for videregående skole, ble vedtatt av bystyret i sak 541/2004 Elevtilpasset ressursfordelingsmodell. Dette er en finansieringsmodell der skolene mottar ressurser etter antall elever, og får større fleksibilitet når det gjelder pedagogisk organisering og differensiering av opplæringen. Modellen skal bidra til bedre gjennomstrømming og mindre frafall ved at skolene får økonomiske incitamenter til å organisere og tilpasse opplæringen ut fra elevenes behov. Modellen har seks differensierte satser per elev avhengig av studieretning og tre satser for særskilt tilrettelagt opplæring. Skolenes budsjetter justeres årlig ved elevtellinger per 01.02, og I forbindelse med innføring av Kunnskapsløftet vil det skje en gradvis overgang til de nye utdanningsprogrammene. Akershus Fylkeskommune 51 skal prøve ut en ny modell de neste tre årene fra og med budsjettåret Modellen er utarbeidet slik at budsjettet til ordinær undervisning fordeles til skolene basert på aktivitetsnivå (antall elever og grupper) og definerte enhetskostnader (elevog gruppekriterium). Det er en kombinasjonsmodell med fortrinnsvis lik vekting mellom elevkriteriet (50%) og gruppekriteriet (50%). Det vil være elevtellinger to ganger i året som kan medføre endringer i skolens budsjett. Ut fra det faktum at ulike utdanningsprogram varierer mye i kostnader, er det fastsatt differensierte satser per elev og per gruppe. De ulike utdanningsprogrammene har forskjellige timetall og leseplikt som gir ulike bemanningsfaktorer, samt ulikt behov for driftsmidler og undervisningsutstyr, som avspeiler kostnadsnyanser per utdanning. En avregningsmodell vil se ut som følgende: Utdanningsprogram Gruppesats (100 %) Elevsats (100 %) Studiespesialisering Internasjonal baccalaureat (IB) Idrettsfag, studiespesialisering m/formgiving Dans og drama Musikk Medier og kommunikasjon Service og samferdsel Helse og sosialfag, design og håndverksfag

16 Bygg og anleggsteknikk, elektrofag, teknikk og industriell produksjon, restaurant og matfag, naturbruk Satsene er basert på tidligere analyser av Fürst og Høverstad, regnskapsstall for 2008, som er KOSTRA-fordelt på de ulike utdanningsprogram og øvrige erfaringer fra implementeringen av Kunnskapsløftet herunder erfaringstall fra Oslo. 16

17 6 Juridiske vurderinger 6.1 Innledning Kommunene og fylkeskommunene er gitt stor frihet til å velge hvordan en skal organisere tjenesten så vel innad, som i eventuelt samarbeid med andre. Kommunens og fylkeskommunens ansvar for konkrete tjenester er regulert i egne lover om tjenesten med tilhørende forskrifter. For oppgaveområder som barnehage, grunnskole og videregående vil offentlighetsloven og forvaltningsloven gjelde ved siden av bestemmelser gitt i særlovgivningen 52. Om lovpålagte tjenester utføres for, og leveres til brukerne av andre enn kommunen/fylkeskommunen selv, har kommunen/fylkeskommunen like fullt ansvaret overfor brukeren som følge av loven med forskrifter. Det betyr at kommunen og fylkeskommunen er ansvarlig overfor brukeren for tjenestens innhold og kvalitet, og andre forhold knyttet til utførelsen av tjenesten uansett hvem som utfører tjenesten. I forhold til lovverket er det enkelte juridiske sider som vil bli tatt opp: o Skyss er kommunen lovpålagt å betale skyss for en elev som velger å gå på en annen skole enn nærmiljøskolen (i en annen kommune eller fylkeskommune)? o Klage hvordan skal klagesaker behandles i barnehage, grunnskole og videregående? o Foreldrebetaling - kan kommunen kreve ekstra foreldrebetaling om barnehagetilbudet i en annen kommune er dyrere? o Skadeerstatning hvem har ansvaret? o Samarbeidsavtale hva må den innholde? Barnehageloven 53 Kommunene skal føre det lokale tilsynet etter 10 med virksomheter som drives etter loven, men selv om kommunen har ansvar for å gi vedtekter for barnehagen jf. barnehageloven 8 og 10, tilsier ikke det at kommuner kan samarbeide på tvers av kommune- og fylkesgrenser. Det slås fast i 12 at alle godkjente barnehager i kommunen skal samarbeide om opptak av barn [ ] Brukernes ønsker og behov skal tillegges stor vekt ved selve opptaket. Ut fra dette åpner loven for å sette brukerens behov i fokus og ved ønske om å gå på en barnehage i en annen kommune bør det opprettes gode ordninger for at foreldre kan søke direkte til barnehagen, både i forhold til enkelthet for brukeren, for at bostedskommunen skal kunne ha god oversikt over barn de er juridisk ansvarlig for, og i henhold til det økonomiske oppgjøret kommunene imellom. Klage Flere typer av kommunale vedtak etter barnehageloven vil være enkeltvedtak, slik som vedtak om opptak eller avslag på barnehageplass. Det er ikke gitt egne klageregler i barnehageloven slik at forvaltningsloven gjelder. Klageinstans vil dermed være det organet kommunen har bestemt skal være klageinstans etter Forvaltningsloven 28, andre avsnitt Opplæringsloven 54 Det overordnede politiske ansvaret for grunnskoleopplæring er kommunestyrets og grunnskoleopplæring er en av kjerneoppgavene for kommunen. Det samme gjelder for fylkeskommunen i forhold til videregående opplæring. 17

18 Grunnskole Kommunene har som oppgave å oppfylle barn og unges rett til grunnskoleopplæring og rett til spesialpedagogisk hjelp, jf. Opplæringsloven Plikten gjelder i forhold til alle som er bosatt i kommunen. Kommunen er også pålagt å ha et tilbud om skolefritidsordning før og etter skoletid for klasse, jf. Opplæringsloven 13-7, men det gis ingen rett til plass på skolefritidsordning. Kommunene er også pålagt å oppfylle retten til reisefølge og tilsyn for førskolebarn, grunnskolelever og voksne etter Opplæringsloven Elevene har videre i henhold til samme bestemmelse rett til å gå på "den skolen som ligg nærast" eller "ved den skolen i nærmiljøet som dei sokner til". Kommunen kan etter samme bestemmelse gi forskrifter om hvilken skole de ulike områdene i kommunen sogner til. Utgangspunktet i vurderingen av hva som er nærmest er geografiske forhold, men også andre hensyn kan komme inn. Dette innebærer om skolevegen er farlig, hvilken skole andre søsken går på, og kapasiteten til skolen som er nærmest 55. Opplæringsloven stenger ikke for at kommuner kan oppfylle plikten sin ved å kjøpe skoleplasser fra en annen kommune. At det er adgang til å inngå slike avtaler framgår av forarbeidene til bestemmelsen 56. Adgangen til dette er imidlertid relativt snever, og forutsetter normalt at eleven søker om slikt opptak, jf. Opplæringsloven 8-1, andre avsnitt. Spesialundervisning Alle kommuner og fylkeskommuner er, etter Opplæringsloven 5-5, pålagt å ha en pedagogisk-psykologisk tjeneste (PP-tjenesten). PP-tjenesten skal også sørge for at det blir utarbeidet sakkyndige vurderinger når loven krever det. Slik sakkyndig vurdering må foreligge før det treffes vedtak om rett til spesialundervisning, jf. Opplæringsloven 5-3. I henhold til Opplæringsloven er det fortsatt bostedskommunen som har ansvaret for PP-tjenesten og betaling av dette, mens vertskommunen er den som tilråder om barnet har behov for PP-tjenesten. Skoleskyss Det er et grunnleggende prinsipp i norsk skole at elevene skal få oppfylt retten til grunnopplæring uavhengig av økonomisk bakgrunn, bosted og geografi. Gratis skyss er ett av elementene for å oppfylle lik rett til opplæring. Elever i grunnskolen (2-10 årstrinn) har, etter Opplæringsloven 7-1 og 7-3, rett til gratis skoleskyss dersom skolevegen er mer enn 4 km, dersom funksjonshemning eller annen sykdom krever det, eller dersom elevene har en særlig vanskelig eller farlig skoleveg. I et rundskriv 58 kommer det frem at departementet er av den oppfatning at kommunane til ein viss grad har høve til å setje vilkår om skoleskyss etter den alminnelege forvaltningsrettslege læra om vilkår. Det er ein føresetnad at vilkåret blir sett fram samtidig som søknad om overflytting blir stetta. Utdanningsdirektoratet mener at reglene om vilkår i henhold til skyss må tolkes slik at hovedregelen er at det ikkje kan setjast vilkår i samband med vedtak om skyss. Det kan likevel etter ei konkret vurdering gjerast unntak frå dette ut frå tilhøva i kvar enskild sak. Det betyr at ved vurderingen må det tas utgangspunkt i hva som er grunnlaget for å gå på en annen skole enn den næreste etter Opplæringsloven 8-1 første ledd. Dersom bytte av skole er et tiltak for å hindre mobbing eller sikre bedre tilpasset opplæring, er det tale om tiltak for å sikre retten til opplæring, og det vil da ikke være mulig å stille vilkår om at kostnadene til skyss må dekkes av foresatte. Men, dersom eleven blir tatt inn på en annen skole for å holde kontakt med venner eller det er mer praktisk for de foresatte, vil ikke bytte av skole nødvendigvis være et tiltak for å oppfylle retten til opplæring. I slike situasjoner kan det være lov å stille som vilkår om at skyssen blir dekket av de foresatte, slik det gjøres blant annet i Stavanger og Larvik kommune. 18

19 Dersom fylkeskommunen og kommunen ikke blir enige om hvordan skyssen skal organiseres og finansieres, kan Fylkesmannen etter delegert myndighet gi pålegg i saken, jf. Opplæringsloven 13-4, andre ledd. Klage En beslutning om at en person skal få tilbud om plass i det offentlige skoleverk og om hvem som skal tas opp når det er flere søkere enn plasser, vil være enkeltvedtak med den følge av forvaltningslovens regler om saksbehandling, vedtak og klage. Klager over enkeltvedtak i grunnskolen skal etter Opplæringsloven 15-2 behandles av departementet, og etter Forvaltningsloven 28 første ledd er det kommunen som har delegert myndigheten som er klageinstans. Forvaltningsloven 32 understreker også at klagen skal leveres eller sendes den som har fattet vedtaket, men siden det er den enkelte kommune som er forpliktet etter opplæringsloven i forhold til eleven, vil det trolig være bostedskommunen som mottar klage på eventuelle avslag på opptak i annen kommune. Dette gjelder også enkeltvedtak som ikke direkte gjelder opplæringstilbudet, for eksempel enkeltvedtak om elevens rett til skyss eller enkeltvedtak om spesialpedagogisk hjelp. En klage vil normalt sett bli førstegangsbehandlet i en klagenemnd før det går over til fylkesmannen 59, som handler på vegne av det statlige organet. Klager på vurderinger (karakter og lignende) skal sendes til den skolen der klageren er elev, og vil bli behandlet av en klageinstans som består av fylkesmannen i hvert fylke. Klageforskriftene for grunnskole, videregående skole og fagopplæring gir til dels omfattende og detaljerte særregler for klagefrist, klagens form og innhold og klageinstansen behandling av klagen. For en nøye gjennomgang av klage over enkeltvedtak henvises det til NOU 1995:18, kapittel 16 og Opplæringslova: Kommentarutgave, kapittel 15. Videregående skole Fylkeskommunene har, jf. Opplæringsloven 13-3, som oppgave å oppfylle retten til videregående opplæring. Fylkeskommunene skal også gi tilbud til søkere som ikke har rett til videregående opplæring. Plikten gjelder overfor alle som er bosatt i fylkeskommunen. Fylkeskommunene har også hovedansvaret for skyss, reisefølge og tilsyn etter opplæringsloven 13-4, første avsnitt. Imidlertid har ikke elevene på samme måte som elevene i grunnskolen rett til å gå på en skole i nærmiljøet. Elever har rett til et av tre utdanningsprogrammer. Opplæringsloven har ikke bestemmelser som direkte sier noe om hvor retten skal oppfylles. I loven finner vi heller ikke bestemmelser som sier noe direkte om samarbeid fylkeskommunene i mellom. Skyss for videregående skole Fylkeskommunen har etter Opplæringsloven 7-2 ansvaret for å dekke skyss for elever som bor mer enn 6 km fra skolen. Men, i følge forskrift 10-1, tredje ledd, har ikke fylkeskommunen ansvar for skyss når eleven velger et annet tilbud om videregående opplæring enn det fylkeskommunen gir. Dette er med andre ord noe fylkeskommunen kan velge selv om er ønskelig å dekke. Denne dispensasjonen gjelder også ved valg av videregående privatskoler. Klage Lov om videregående opplæring har ingen alminnelige regel om klageinstans. Etter forvaltningsloven 28 vil da det overordnede organ i fylkeskommunen eller det særlige klageorgan være klageinstans, mens departementet er klage instans når vedtaket er truffet 19

20 av fylkestinget, jf. forvaltningslova 28 annet ledd. Etter 15-2 annet og tredje ledd er likevel enkelte typer enkeltvedtak henvist til fylkesmannen som klageinstans Private skoler Så fremt den private skolen er godkjent av departementet, gjelder friskoleloven og gjør at flere av opplæringslovens regler gjelder. Dette innebærer eksempelvis at elevene har rett til skyss etter reglene i opplæringsloven 7-1 første og andre ledd om skyss i grunnskolen, 7-2 første ledd om skyss i den videregående skolen, 7-3 om skyss for funksjonshemma og skadete eller syke og 7-4 om reisefølge og tilsyn. De samme fritakene om skyss som gjelder for grunnskole og videregående, kan tenkes å gjelde her også Øvrig juridiske sider Økonomisk oppgjør Etter opplæringslovens 2-15, slås det fast at elevene har rett til gratis offentlig grunnskoleopplæring og etter opplæringsloven 3-1, siste ledd, første punkt er også opplæringen i offentlig videregående skole eller i lærebedrift gratis 60. Kommunen kan ikke kreve at elevene eller foreldrene dekker utgifter i forhold til grunnskoleopplæringen. Gratisprinsippet begrenser dermed mulighetene til å belaste økte utgifter knyttet til skolegang i annen kommune på foreldrene. Hensynet til gratisprinsippet er å bidra til lik rett til utdanning uavhengig av økonomi, og enhver ordning som pålegger den enkelte å betale kommunens merkostnader, vil stride mot dette formål, og sannsynligvis derfor være uforenlig med loven. Det samme gjelder barnehage. I barnehager har det blitt innført en makspris, som gjør det vanskelig å etterkreve mer. Det anbefales å avklare med departementet om man trenger en forskriftsendring dersom foreldrene skal kunne pålegges å betale hele eller deler av det kommunale mellomlegget. Skadeerstatning I hvilken grad kommunen kan bli gjort ansvarlig i erstatningsrettslig forstand, vil være et spørsmål som reguleres både av alminnelig erstatningsrett og av de særlovsbestemmelser og forskriftsbestemmelser som gjelder for den aktuelle tjenesten. Lov om skadeerstatning hjemler arbeidsgivers ansvar for skade skjedd på arbeidsplassen. Dette gjelder også barn i barnehage/skole og innebærer sannsynligvis at utførerkommunen vil være erstatningspliktig i forhold til lovverket. I forskriftene 8-1 til opplæringslova 13-3b står det at kommunen og fylkeskommunen plikter å sørge for ulykkesforsikring for elevene. Dette innebærer trolig alle elever inntatt ved skolen, om de er fra bostedskommunen eller en annen kommune. I henhold til forskrift 8-4 skal forsikringen gi elevene dekning for ulykkesskade som har hendt på opplæringsstedet i opplæringstiden, på veien mellom hjem og opplæringssted, under praktisk yrkesopplæring og da også på vei mellom hjem og arbeidsplass, samt under transport, skoleturer, leirskole, under Operasjon dagsverk og andre liknende elevaktiviteter, og dermed mellom hjem og det stedet aktiviteten skjer. Det kan være behov for konkrete avklaringer med aktuelle forsikringsselskap i forhold til skadeerstatning for barn som har valgt en annen skole enn nærskolen, og som dermed har fått lengre skolevei Samarbeidsavtale i et formløst samarbeid 61 For å etablere et generelt tjenestevalg på tvers av kommunegrensene må kommunene etablere avtaler seg imellom om omfanget og graden av tjenestevalget. Det som kjennetegner denne formen for samarbeidsavtaler, er at den enkelte kommune ikke fraskriver seg ansvaret for utførelsen av oppgaven. Samarbeidet vil måtte baseres på kontrakter, eller avtaler, som vil være gjensidig forpliktende og regulere forholdene mellom kommunene ved generelt fritt 20