ÅRSTIMETALL I HENHOLD TIL OPPLÆRINGSLOVEN

Transkript

1 Rapport 8/2015 ÅRSTIMETALL I HENHOLD TIL OPPLÆRINGSLOVEN AKERSHUS FYLKESKOMMUNE 1

2 INNHOLD SAMMENDRAG 1. INNLEDNING BAKGRUNN PROBLEMSTILLINGER METODE I HVILKEN GRAD HAR AKERSHUS FYLKESKOMMUNE ETABLERT PROSEDYRER FOR Å SIKRE ELEVENE OPPLÆRING? REVISJONSKRITERIER FAKTABESKRIVELSE Faktainnhenting under denne problemstillingen Sentraladministrasjonens rutiner Undersøkelse av skolenes rutiner når det gjelder oppfølging av årstimetall Undersøkelse blant arbeidsplasstillitsvalgte utført av Utdanningsforbundet Andre fakta FYLKESREVISJONENS VURDERINGER I HVILKEN GRAD GREIER SKOLENE Å GI ET GODT OPPLÆRINGSTILBUD VED LÆRERFRAVÆR? REVISJONSKRITERIER FAKTABESKRIVELSE Faktainnhenting under denne problemstillingen Informasjon fra sentraladministrasjonen Spørreundersøkelse om lærerfraværsrutiner Undersøkelse om håndtering av lærerfravær Undersøkelse blant arbeidsplasstillitsvalgte utført av Utdanningsforbundet Andre fakta FYLKESREVISJONENS VURDERINGER KONKLUSJONER OG ANBEFALINGER KONKLUSJONER ANBEFALINGER VEDLEGG 1 REVISJONSKRITERIER VEDLEGG 2 OPPLÆRINGSLOVA 3-2 OG MED AKTUELLE FORSKRIFTER VEDLEGG 3 POLITISK SAK I HOVEDUTVALG FOR UTDANNING OG KOMPETANSE VEDLEGG 4 RUTINER FOR GJENNOMGANG AV SKOLENES TIMEPLANER VEDLEGG 5 RUTINEUNDERSØKELSE ÅRSTIMETALL VEDLEGG 6 UNDERSØKELSE HÅNDTERING LÆRERFRAVÆR VEDLEGG 7 FYLKESRÅDMANNENS HØRINGSKOMMENTARER Akershus og Østfold fylkesrevisjon 2

3 Sammendrag Innledning Et nasjonalt tilsyn med fylkeskommunene i 2008 avdekket avvik over hele landet, når det gjaldt å ha systemer som sikret at elevene fikk undervisningtimene de hadde krav på. Etter tilsynet ble fylkeskommunene pålagt å etablere systemer som sørger for at elevene i videregående skoler får oppfylt rettighetene til minstetimetall. Problemstillingene som besvares i forvaltningsrevisjonsprosjektet er: 1. I hvilken grad har Akershus fylkeskommune etablert prosedyrer for å sikre elevene opplæring? 2. I hvilken grad greier skolene å gi et godt opplæringstilbud ved lærerfravær? Metode Det har blitt gjennomført intervjuer av fagpersoner i fylkeskommunen, samt av Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet og Elev- og lærlingombudet. Det har blitt innhentet skriftlig dokumentasjon fra Avdeling for videregående opplæring. Det er gjennomført en spørreundersøkelse blant 12 skoler om hvilke rutiner de har for håndtering av årstimetallet. Det er også utført en undersøkelse blant åtte skoler om hvordan den praktiske håndteringen av et utvalg timer med akutt lærerfravær har vært. Fylkesrevisjonen har også fått oversendt svarene fra en nylig gjennomført undersøkelse Utdanningsforbundet i Akershus har gjennomført vedrørende skolenes håndtering av årstimetallet. Funn og vurderinger For problemstillingen: I hvilken grad har etablert prosedyrer for å sikre elevene opplæring? Da revisjonsprosjektet startet opp, forelå det ikke et ferdig dokument som utgjorde et forsvarlig system på dette området i Akershus. Fylkesrevisjonen har fått opplyst at fylkeskommunen har nedsatt en arbeidsgruppe med kvalitetssikring som mandat. Fylkesrevisjonen synes det er positivt hvis dette systemet nå kommer på plass, men vil likevel påpeke at fylkesmannens tilsyn ble utført for 6-7 år siden. Undersøkelsene viser også at flere skoler sier de ikke har et system for å dokumentere at de gir undervisning som oppfyller minstetimetallet. Fylkesrevisjonen mener imidlertid at Avdeling for videregående opplæring har et opplegg som gir gode muligheter til å kontrollere skolenes timeplanlegging. Generelt sett har også skolene fokus på årstimetallet, og inntrykket er at det ofte finnes løsninger klare dersom et fag mister mange timer. I undersøkelsene revisjonen utførte så var det få skoler som sendte inn skriftlige rutiner for avdekking av avvik fra årstimetallet. Dette kan indikere at det er noe uformell intern kontroll på en del skoler. Flertallet av skolene svarer at de kjører ordinær undervisning i eksamensperioden. Flere skoler synes å utarbeide egne planer for avslutningen av skoleåret. Det gjøres videre mange forskjellige grep på slutten av skoleåret for at elevene skal få sine årstimetall. Svarene fylkesrevisjonen har mottatt i rutineundersøkelsen vedrørende håndteringen av eksamensperioden er ikke alltid like detaljerte, og revisjonen har i liten grad mottatt spesifikke skriftlige rutiner. At noen virksomheter mangler tilstrekkelig med dokumenterte rutiner underbygges også av svar fra tillitsvalgte som Utdanningsforbundet har spurt. For problemstillingen: I hvilken grad greier skolene å gi et godt opplæringstilbud ved lærerfravær? Lærerfravær er et område hvor en del skoler har skriftlige beskrivelser av hvordan håndteringen skal foregå. Fylkesrevisjonen er likevel av den oppfatning at fylkesrådmannen må sørge for at alle skoler har skriftlige rutiner/prosedyrer for Akershus og Østfold fylkesrevisjon 3

4 håndtering av lærerfravær. 4-5 av de lærerfraværsrutinene som er innsendt til fylkesrevisjonen kan nok vurderes til å være detaljerte og forklarende. Tre av de 20 skolene som skulle svare på dette punktet har derimot sagt at de ikke har skriftlige rutiner/prosedyrer for lærerfraværsområdet. Flere andre har svart ganske kort (4-5 linjer) uten å legge ved rutiner ut over dette, slik at disse skolene synes kun i begrenset grad å ha skriftlige rutiner for lærerfravær. Med utgangspunkt i stikkprøver i revisjonsprosjektet, er resultatet at for 55 % av timene i de to første fraværsdagene for korttidsfravær ved sykdom så er det satt inn vikar. For første fraværsdag var vikarandelen 42 %, for så å stige til 67 % dag to. (Fylkesrevisjonen har ikke kontrollert lærerkompetansen til vikarlærerne). Håndtering av langtidsfravær og planlagt fravær er ikke testet, men det er rimelig å anta at vikardekningen er langt høyere ved den type fravær. Tallene samsvarer bra med de rutinene fylkesrevisjonen har fått tilgang til i sine undersøkelser. Det fremkommer fra skolenes vikarrutiner (hos de skolene som har dette skriftlig) at det kan være ulik praksis når det kommer til vikarbruk. Noen skoler viser til at elevene skal ha vikar så sant dette er praktisk mulig, mens andre har i rutinene sine at vikar først settes inn dag to eller senere. Konklusjoner og anbefalinger Selv om et dokumentert system på skoleeiernivå er i ferd med å bli innført, registrerer fylkesrevisjonen at flere skoler sier de ikke har et system for å dokumentere at den gir undervisning som oppfyller minstetimetallet. Selv om skolene generelt sett har fokus på årstimetallet, bør fylkesrådmannen gjennomgå hva som skal til for at skolene skal ha tilstrekkelige systemer. Fylkesrevisjonens undersøkelser viser at det for noen skoler er mangel på rutiner og prosedyrer når det gjelder områder som avdekking av avvik i årstimetallene, rutiner for å ta igjen avvik (tapte timer) og tiltak for å sikre opplæring i eksamensperioden. Det er viktig å påse at planleggingen og gjennomførte årstimer oppdateres jevnlig gjennom året. Det bør vurderes om man i tillegg til skolestart og skoleslutt burde hatt et lite utvalg faste, tidsbestemte kontrollpunkter (datoer) i skoleåret i hele fylkeskommunen. Fylkesrevisjonen er av den oppfatning at fylkesrådmannen må sørge for at alle skoler har skriftlige rutiner/ prosedyrer for håndtering av lærerfravær, og at disse også er godt kjente i virksomhetene. Det er antakeligvis ikke mulig å komme opp i 95% eller 100% vikardekning ved akutt lærerfravær, men man bør se nærmere på om noen skoler bør ha høyere vikarbruk enn i dag. Fylkesrevisjonen er klar over at også kvalitet i undervisningen er et moment i slike vurderinger. Fylkesrevisjonen forstår at skolene har ulike forutsetninger, men mener likevel at fylkesrådmannen bør jobbe for en mer enhetlig tilnærming i hvordan skolene praktiserer vikarbruken. Basert på rapportens vurderinger og konklusjoner fremmes følgende anbefalinger: 1. Fylkesrådmannen bør gjennomgå fylkeskommunens forsvarlige system for planlegging av minste årstimetall, både når det gjelder skoleeiernivået og virksomhetsnivået. 2. Fylkesrådmannen bør vurdere å innføre enkelte faste tidspunkter for virksomhetene for oppdatering og kontroll av timeplanlegging og gjennomførte timer. 3. Fylkesrådmannen bør vurdere om alle skolene har gode nok vikarrutiner. 4. Fylkesrådmannen bør vurdere omfanget av bruken av organisert studiearbeid ved skolene ved lærerfravær. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 4

5 1. Innledning 1.1. Bakgrunn I opplæringslova 3-2 om omfanget av den videregående opplæringen i tid heter det: Departementet gir forskrifter om samla tid til opplæring i den vidaregåande opplæringa, også om samla læretid for lærlingar og lærekandidatar. Opplæringa i skole skal strekkje seg over minst 38 skoleveker innanfor ei ramme på 45 samanhengande veker i skoleåret. Fylkeskommunen gir forskrifter om skoleog feriedagar i skoleåret for elevane. Forskrifta skal vere tilpassa avviklinga av nasjonale prøver. Kravet i 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje. Departementet kan gi forskrifter om rammer for dagleg skoletid og for pausar for elevane. Det stilles krav til at skoleeier har et system som sikrer at elevene får oppfylt retten til minste årstimetall etter opplæringsloven. Et nasjonalt tilsyn med fylkeskommunene i 2008 avdekket at elever i videregående opplæring ikke fikk oppfylt sin rett til undervisning. Det nasjonale tilsynet avdekket for øvrig avvik over hele landet. Etter tilsynet ble fylkeskommunene pålagt å etablere systemer som sørger for at elevene i videregående skoler får oppfylt rettighetene til minstetimetall. Når det gjelder årstimetallkravet foreligger det en generell risiko for at elever ikke sikres undervisning når lærere er fraværende, herunder undervisning uten lærertilsyn m.m. Det kan være en utfordring for skoleledelsen å oppfylle krav om timeantall i enkeltfag samtidig som de skal arbeide for å fremme utenlandsk forståelse, inkl. reiser/studieturer, og pedagogisk vinkling. Klare styringssignaler fra sentralt hold kan være viktige for å løse slike utfordringer. Forvaltningsrevisjonsprosjektet «Årstimetall i henhold til Opplæringsloven» er gjennomført i henhold til kontrollutvalgets bestillinger av forvaltningsrevisjoner for Problemstillinger Lovkravet er at skoleeier skal ha system for å sikre at opplæringsloven overholdes. Det er viktig å påse at skolene har etablert prosedyrer for å sikre opplæring ved lærers fravær, prosedyrer for å sikre elevene opplæring i eksamensperioden og prosedyrer for å sikre elevene opplæring relatert til fagspesifikke læreplaner på alternative dager. Problemstillingene som besvares i forvaltningsrevisjonsprosjektet er: 1. I hvilken grad har Akershus fylkeskommune etablert prosedyrer for å sikre elevene opplæring? 2. I hvilken grad greier skolene å gi et godt opplæringstilbud ved lærerfravær? Akershus og Østfold fylkesrevisjon 5

6 2. Metode Ifølge forskrift om revisjon skal forvaltningsrevisjonsprosjekter gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet i samsvar med RSK Standard for forvaltningsrevisjon 1. Avgrensning Oppnåelse av undervisningstimer i samsvar med Opplæringslovens krav er et stort og omfattende ansvarsområde. Fylkesmennene gjennomførte et landsomfattende tilsyn i I etterkant av disse tilsynene har Utdanningsdirektoratet gitt ut flere rapporter og notater som behandler temaet. I forvaltningsrevisjonsprosjektet har revisjonen sett på utvalgte deler innen problemområdet. Fylkesrevisjonen har ikke hatt en full gjennomgang av systemet for sikring av minste årstimetall, men har i stedet gått grundigere inn på sentrale deler av området, slik som prosedyrer og rutiner for håndtering av årstimetall og lærerfravær. Det foregår en kontinuerlig diskusjon om hva som er «lærerløs» eller «vikarløs» time. Dette er omtalt i vedlegg 1. Fylkesrevisjonen kan ikke «løse» denne diskusjonen, den løses best på statlig nivå. Men revisjonen er av den oppfatning at man skal jobbe med å heve kvaliteten på undervisningen uavhengig av denne type tekniske definisjoner. Revisjonskriterier Revisjonskriteriene og bakgrunnen til disse finnes i vedlegg 1. 1 RSK 001 er fastsatt av Norges Kommunerevisorforbunds styre 1. februar 2011 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk for forvaltningsrevisjonsprosjekter med oppstart etter samme dato. Standarden bygger på norsk regelverk og internasjonale prinsipper og standarder som er fastsatt av International Organization of Supreme Audit Institutions (INTOSAI) og Institute og Internal Auditors (IIA). Metodebruk Det har blitt gjennomført intervjuer av fagpersoner i fylkeskommunen, samt av Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet og Elev- og lærlingombudet. Det har blitt innhentet skriftlig dokumentasjon fra Avdeling for videregående opplæring. Det er gjennomført en spørreundersøkelse blant 12 skoler om hvilke rutiner de har for håndtering av årstimetallet. Det er også utført en undersøkelse blant åtte skoler om hvordan den praktiske håndteringen av et utvalg timer med akutt lærerfravær har vært. Fylkesrevisjonen har også fått oversendt svarene fra en nylig gjennomført undersøkelse Utdanningsforbundet i Akershus har gjennomført vedrørende skolenes håndtering av årstimetallet. Det ble mottatt svar fra tillitsvalgte på 14 skoler. Møter Fylkesrevisjonen har gjennomført følgende møter/intervjuer: Møte med Avdeling for videregående opplæring Møte med Seksjonsleder i Avdeling for videregående opplæring Johnny Holm Møte med Elev- og lærlingombudet Møte med Utdanningsforbundet Møte med Skolelederforbundet Høring Administrasjonen og fylkesrevisjonen gjennomførte et møte med gjennomgang av et uformelt høringsutkast. Det ble foretatt noen justeringer/ korrigeringer i rapportutkastet etter møtet, før et formelt rapportutkast ble oversendt fylkesrådmannen til høring. Høringskommentarer ble mottatt i brev av Det fremgår av svaret at Akershus og Østfold fylkesrevisjon 6

7 fylkesrådmannen mener rapporten gir en god beskrivelse av fylkeskommunens forsvarlige system for å sikre at opplæringslovens krav ivaretas. Fylkesrådmannen viser til et pågående kvalitetssikringsarbeid, der også et forsvarlig system for planlegging og oppfylling av årstimetallet i fag er en del av arbeidet. Når det gjelder vikarrutiner og omfanget av bruken av organisert studiearbeid ved skolene ved lærerfravær, vises det til at dette skal tas opp med skolene gjennom styringsdialogen. Fylkesrevisjonen vil trekke fram fylkesrådmannens kommentar til anbefaling nr. 2, der han bekrefter at han vil innføre fast tidspunkt for virksomhetene for oppdatering og kontroll av timeplanlegging og gjennomførte timer som et ledd i styringsdialogen. Høringssvaret er vedlagt rapporten som vedlegg nr. 7. Dataenes pålitelighet og gyldighet Fylkesrevisjonen vurderer dataenes pålitelighet og gyldighet som god. Det har blitt utført flere typer undersøkelser, og mange skoler har vært involvert. Det har vært gjennomført møter med Avdeling for videregående opplæring i fylkeskommunens sentraladministrasjon. Referater fra møtene er verifisert. Det er ulike typer informasjon som danner grunnlag for de samlede vurderingene. Stikkprøvene på hva skolene foretar seg ved lærerfravær er ikke isolert sett utført på et stort utvalg, men resultatene er i hovedsak i samsvar med de underliggende beskrivelser og rutiner fylkesrevisjonen har hatt tilgang til. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 7

8 3. I hvilken grad har etablert prosedyrer for å sikre elevene opplæring? 3.1. Revisjonskriterier Fylkesrevisjonen har valgt å avgrense undersøkelsene under problemstillingen til forholdene som dekkes av følgende revisjonskriterier (for utledning av revisjonskriterier, se vedlegg 1): 1. Fylkeskommunen bør som et tiltak for å etablere et forsvarlig system ha utarbeidet et dokument med retningslinjer for hvilke krav som skal settes til virksomhetene ved oppfylling av årstimetallet. 2. Fylkeskommunen sentralt skal lett kunne kontrollere skolene sin timeplanlegging. 3. Skolene bør ha rutiner for fortløpende å avdekke avvik fra planleggingen som innvirker på årstimetallet. 4. Skolene bør ha etablert rutiner for å ta igjen avvik som har innvirkning på årstimetallet. 5. Det skal foreligge tiltak og prosedyrer på skolene for opplæringen i eksamensperioden for elever som ikke er trukket ut til eksamen Faktabeskrivelse Faktainnhenting under denne problemstillingen Faktabeskrivelsen i kapittel 3 er i hovedsak hentet fra: Møte med og tilsendt informasjon fra Avdeling for videregående opplæring Undersøkelse av skolenes rutiner for oppfølging av årstimetall blant 12 skoler (se vedlegg 5) Undersøkelse blant arbeidsplasstillitsvalgte utført av Utdanningsforbundet Møter gjennomført med Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet og Elev- og lærlingombudet Sentraladministrasjonens rutiner I et møte med seksjonsleder Johnny Holm, avdeling for videregående opplæring, har fylkesrevisjonen mottatt informasjon om hvordan administrasjonen i fylkeskommunen følger opp at skolene overholder de pålagte årstimetallene. har etablert en rutine for oppfølging av opplæringslovens krav til minste årstimetall i fag, hvor skolene ikke rapporterer, men gjør sin timeplan tilgjengelig for gjennomgang for skoleeier. Seksjonsleder gjennomgår timeplanene. Resultatet av denne gjennomgangen er et notat fra seksjonslederen til regiondirektørene per skole, som følges opp i forbindelse med lederdialogen. Dette dokumentet beskriver timeplan og møteorganisering på den enkelte skole. (Revisjonen har mottatt ett eksempel fra Bleiker vgs.) Her er det blant annet kort beskrevet hvordan skolen organiserer skoleåret ift til årstimer, og en vurdering av hvorvidt planleggingen er innenfor kravene til årstimetall. Skolenes planlegging og gjennomføring av første og siste skoledag, er ulikt håndtert av den enkelte skole og kan knyttes til årstimer i fag uten at timeplanen nødvendigvis beskriver dette. Gjennomgangen av timeplanene viser at skolenes planlegging av årstimetall i all hovedsak er i henhold til lovens krav. Fylkeskommunens ramme i skoleruta har 194 skoledager mot lovpålagt 190 dager, som er et tiltak for å motvirke at årstimetallet reduseres på grunn av gjennomføring av såkalte alternative dager. Skolene er ikke pålagt å bruke 194 dager. Det er 10 skoler som ikke har planlagt skoleåret over mer enn 190 skoledager skoleåret , mens det var 8 skoler som benyttet 190 skoledager skoleåret Akershus og Østfold fylkesrevisjon 8

9 Hvis timeplanrapporten i Novaschem til den enkelte skole for eksempel viser +1 time eller mer for ett fag, så vil de ligge innenfor årstimetallet. AVO ser videre på det totale antallet ukedager det foregår opplæring på (grunnet spredte fridager) og tar stikkprøver av enkeltklasser og deres undervisningsfag ved skolene, for å vurdere hvorvidt planleggingen er i henhold til krav om årstimetall. Når det gjelder det forsvarlige system på årstimetallområdet har fylkesrevisjonen fått opplyst at fylkeskommunen har nedsatt en arbeidsgruppe med kvalitetssikring som mandat. Dette innebærer også et forsvarlig system for planlegging og oppfylling av årstimetallet i fag. Arbeidet er i en utviklingsprosess og er ennå ikke kommunisert skolene. Fylkesrevisjonen har i den forbindelse fått oversendt et dokument «under arbeid» kalt «Rutiner for kvalitetssikring - skolenes arbeid med årstimetallet.» Fylkesrevisjonen har også mottatt et nylig utarbeidet dokument kalt «Rutine for gjennomgang av skolenes timeplaner» (Se vedlegg 4). Dette dokumentet inneholder blant annet skoleeiers gjennomgang og oppfølging av timeplaner Undersøkelse av skolenes rutiner når det gjelder oppfølging av årstimetall Hvordan avdekkes avvik fra årstimetallet? I rutineundersøkelsen besvart av 12 videregående skoler stilte vi følgende spørsmål: Hvordan avdekkes avvik fra årstimetallet? Noen eksempler på svar eller utdrag fra svar er: «Vi ajourfører Novachem daglig og vi avstemmer årstimetallet med jevne mellomrom i løpet av skoleåret. I tillegg har og tar hver enkelt faglærer et ansvar for å få avviklet sine timer i fagene.» «Årstimetallet kommer frem av timeplanen. Avvik fra timeplanen vil gi avvik fra årstimetall. Dette ligger inne i skolens årskalender.» «Skolens timeplansystem Novaschem og skolens årsplan legger grunnlaget for å beregne reell undervisningstid i fagene.» «Før skolestart utarbeides det en aktivitetsplan for skoleåret. Den gir en oversikt over hvilke dager/perioder timeplanen avviker fra det ordinære. Denne planen følges opp av ledelsen ved skolen.» «Planlagt undervisning legges i timeplanprogrammet Novaschem og kontrolleres i begynnelsen på hvert skoleår (august). Det er ny kontroll i januar, når arbeidstidsavtale for annet halvår inngås for lærerpersonalet.» «Alle avvik fra timeplanen meldes til timeplanlegger i forkant eller så fort de har oppstått slik at nødvendige justeringer kan gjøres.» «Ved vitnemålskontroller i september, desember og januar. Kontroll av elevenes faghistorikk, elevenes fagvalg og timeplan.» En skole svarte: «Har ingen rutiner for dette.» En skole som har lagt ved skriftlige rutiner for dette utdyper (utdrag fra rutine): «- Årstimetallet kontrolleres av timeplanlegger to ganger pr år, pr og Dersom tellingen viser avvik eller bortfall av timer i enkeltfag legges til flere timer i faget i neste periode, eventuelt ved bruk av fagdager. Dersom dette ikke er tilstrekkelig skal det vurderes om det skal konverteres timer fra andre fag der årstimetallet likevel blir oppfylt, eller om det skal legges inn ekstra timer i ukeplanen til elevene. - Rektor orienteres dersom avviket (pluss eller minus) blir mer enn fem prosent av årstimetallet.» Oppsummert så avdekker mange av skolene avvik fra årstimetallet gjennom bruk av timeplanleggingsverktøyet Novaschem som fylkeskommunen har pålagt alle skolene å bruke. Det synes som om mange skoler bruker systemet til å utføre kontroller underveis i skoleåret for å se om det er avvik i årstimetallet. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 9

10 Svarene til skolene indikerer videre at de kan ha noe ulike måter å avdekke avvik fra årstimetallet på. I undersøkelsen så er det få skoler som har sendt inn skriftlige rutiner for avdekking av avvik fra årstimetallet. Beskrivelsene av hvordan man avdekker avvik er dermed ikke så detaljerte. Det synes som det i en del tilfeller er noe uformell intern kontroll på området. Hvordan håndteres avvik fra årstimetallet? I rutineundersøkelsen besvart av 12 videregående skoler stilte vi følgende spørsmål: Hvordan håndteres avvik fra årstimetallet? Eksempler på svar eller utdrag fra svar er: «Vi flytter og bytter timer når avvik oppdages.» «Fagdager ligger inne i timeplanen som en del av årstimetallet. Med fagdagordningen vi har på skolen, har vi mulighet til å justere årstimetallet.» «Skolen har flere tiltak: I skolens oppfølgingstid (60 minutter) kan det legges inn undervisning i fag som ikke når årstimetallet. Andre tiltak er at fag som «tar» undervisningstid fra andre fag, må «levere» tilbake undervisningstid (gjelder særlig ved ekskursjoner). Noen fag har undervisningskvelder (spesielt i matematikk) for å sikre årstimetallet.» «Avvik fra årstimetallet i fagene justeres i fagdager i to perioder av året. Vi setter inn vikarer ved fravær og har svært få lærerløse timer.» «Avvik fra elevenes årstimetall er ikke et reelt problem i Vg1 og Vg2. I de få tilfellene slike avvik oppstår på disse trinnene, vil dette kunne kompenseres ved ekstra fagdager. I tillegg planlegges undervisningen på disse trinnene med flere årstimer enn det læreplanene krever som et minimum. På Vg3 derimot kan dette være et problem i enkelte fag pga. den relativt lange eksamensperioden som stykker opp undervisningen betraktelig. Skolen har ingen god rutine på dette, men har prioritert å sikre årstimetallet i skriftlige avgangsfag, ved bl.a. å tilby eksamensfagdager i disse fagene i eksamensperioden. Skolen vurderer å innføre samme rutine for Vg3 som for Vg2 og Vg1 ved at årstimetallet periodiseres slik at elevene har flere undervisningstimer før eksamensperioden starter.» En skole svarte: «Mangler rutiner på området.» Som under det forrige spørsmålet bør det nevnes at en skole har lagt ved skriftlige rutiner som sier at årstimetallet kontrolleres av timeplanlegger to ganger per år, og at rektor oritenteres om større avvik. Svarene fra skolene viser at de har ulike metoder for å innhente tapt undervisningstid. Eksempler på løsninger er ekstra fagdager, bytting av timer og planlegging med flere årstimer enn det som kreves. Det finnes også eksempler noen steder på at det undervises på kveldstid. Svarene fra skolene gir et inntrykk av at mange skoler har fokus på årstimetallet, og at det ligger løsninger klare hvis et fag mister mange timer. En skole skriver at den ikke har noen rutiner. Fylkesrevisjonen vet ikke om det med dette menes at skriftlige rutiner mangler, eller om skolen også mangler løsninger eller mer uformelle prosedyrer. Men generelt så er det få skoler som i undersøkelsen har sendt inn eller vist til skriftlige rutiner også på dette punktet. Hvordan sikres elevene opplæring i eksamensperioden? I rutineundersøkelsen besvart av 12 videregående skoler stilte vi følgende spørsmål: «Hvordan sikres elevene opplæring i eksamensperioden?» Eksempler på svar eller utdrag fra svar er: «Elevene får opplæring alle dager som ikke er belagt med eksamen eller læreplanbestemte forberedelsesdager før eksamen.» «Timeplanen følges i eksamensperioden.» «Undervisningen går som normalt under eksamen. På svært belastede Akershus og Østfold fylkesrevisjon 10

11 eksamensdager er det nødvendig å flytte opplæringen til andre arenaer, men det gis ikke fri. Det arrangeres ekstraordinær eksamensintensiv opplæring i perioden fra kunngjøring og fram til/under eksamen, som også forsterker årstimetall i en del fag.» «Hvert år utarbeides det en plan for siste del av skoleåret(mai/juni) som skal gi en god oversikt over skolens ulike aktiviteter samtidig som den skal sikre mest mulig ordinær drift mot slutten av skoleåret. Det gjennomgående i planen er at elever som skal ha eksamen, har eksamen. Øvrige elever har så langt råd er, ordinær skole.» «Undervisningen går i størst mulig grad som normalt. Elever som ikke er trukket ut til eksamen har sin undervisning. Vi har en dato for muntlig eksamen der alle skolens klasser kan trekkes ut. I denne perioden på 3 dager vil det ikke bli gjennomført normal undervisning da svært mange lærere er opptatt med forberedelse og gjennomføring av eksamen. Dersom fag er avsluttet etter eksamen benyttes undervisningen til gjenstående eksamensfag. Når lærere har elever oppe til eksamen eller er ute på sensoroppdrag settes det inn vikar eller slåes sammen grupper/partier innenfor normal klassestørrelse.» «For Vg1 og 2 gjennomføres undervisning som vanlig i eksamensperioden. For Vg3 INA, 3PÅA og 3KM legges obligatoriske eksamener inn i timeplanen. Ellers ordinær undervisning. Vg3 SSP har ikke ordinær undervisning i eksamensperioden. Elevenes årstimetall sikres gjennom at timene blir avholdt gjennom skoleåret før eksamensperioden starter. Elevene i Vg3 SSP har også undervisning i perioden mellom skriftlig og muntlig eksamen.» «Ved ordinær undervisning i hele perioden.» «Undervisning foregår i hele den skriftlige eksamensperioden og når vg3 har muntlig eksamen. Når vg1 og vg2 har muntlig, gis elever som ikke har eksamen fri. I årsplanen legges inn alle dager som elevene får fri.» En av skolene i undersøkelsen har lagt ved rutine for avslutning av skoleåret, samt eksempel på kalender for avslutning av skoleåret. Kalenderen viser hvordan timeplanleggingssystemet også benyttes til å ha oversikt i eksamensperioden. Denne skolen viser til at elevene sikres årstimetallet gjennom at timene blir avholdt gjennom skoleåret før eksamensperioden starter. Svarene fylkesrevisjonen har mottatt i undersøkelsen er ikke alltid like detaljerte, og revisjonen har i liten grad mottatt spesifikke skriftlige rutiner. Svarene viser at skolene gjør en rekke tiltak, men hvor systematisk tiltakene er, er ikke revisjonen kjent med. Det fremkommer av enkelte besvarelser at timeplanleggingssystemet Novaschem gir gode muligheter til å skaffe seg oversikt over aktiviteten i eksamensperioden. Flertallet av skolene svarer at de kjører ordinær undervisning i eksamensperioden. Flere skoler synes å utarbeide egne planer for avslutningen av skoleåret. Det gjøres videre mange ulike grep på slutten av skoleåret. Ulike typer sammenslåinger og alternativ undervisning, samt det «å ligge i forkant på årstimetallet», er eksempler. Hvordan sikres elevene opplæring ved lærers fravær? Oppsummering av svarene på dette spørsmålet er gjengitt i kapittel 4. Hvordan håndteres planleggingen av bruken av alternative dager, og hvordan relateres dette til fagspesifikke læreplaner? I rutineundersøkelsen besvart av 12 videregående skoler stilte vi følgende spørsmål: «Hvordan håndteres planleggingen av bruken av alternative dager, og hvordan relateres dette til fagspesifikke læreplaner?» Eksempler på svar eller utdrag fra svar er: «Alternative dager legges inn med et visst årstimetall i relevante fag.» «Skolen har et tydelig fokus på at alternative dager som tar av undervisningstid, skal kunne knyttes til Akershus og Østfold fylkesrevisjon 11

12 fagspesifikke læreplaner eller læreplanen generell del.» «Alternative dager som OD-dag og aktivitetsdag forsøkes lagt utenom de 190 obligatoriske skoledagene. Hvis ikke dette er mulig, vil de bli lagt til fag med kompetansemål som hører naturlig til dagen. F.eks. vil det være en naturlig kobling mellom kroppsøving og aktivitetsdag.» «Alternative dager planlegges og legges i skolens årsplan hvor dagene fordeles jevnt over året for å unngå for stor belastning på enkelte fag/timer. Dagene relateres alltid til fagspesifikke læreplaner. OD relateres f.eks. til samfunnsfag, norsk og historie. Faglærere deltar i planlegging. Ansvarlig: Aktuell avdelingsleder er koordinator.» «Skolen har inneværende skoleår 2 alternative dager, aktivitetsdag (fysisk) og en elevaksjonsdag (tilsv. OD) Den første dagen kan relateres til kroppsøving og den andre dagen til samfunnsfag. Skolestartprogrammet på 1 ½ dag er det vanskelig å knytte til bestemte fag, det støtter jo indirekte alle fag.» «Skolen har i liten grad alternative dager. Vi har en aktivitetsdag i september, som er koblet til kroppsøving og generell del av læreplanen. Vi har videre en innsamlingsdag i oktober (Operasjon Dagsverk) som ikke er knyttet til noe fag. De siste årene har vi planlagt med skoledager for elevene, og da har dette vært en av de «overskytende» dagene. Vi har imidlertid en del ekskursjoner, og derfor er rammeplaner for disse lagt ved.» «Alternative dager er kjent ved skoleårets start og blir lagt inn i timeplanen til den enkelte elev, se pkt. 1. I den grad de alternative dagene relaterer seg til fagspesifikke læreplaner, kommer disse i tillegg til kravet til årstimetallet i de aktuelle fagene.» «Aktivitetsdag relateres til læreplanene i kroppsøving og idrettsfag. Internasjonal dag relateres til læreplanene i språk og samfunnsfag» «I årsplanen legges inn alle dager som elevene får fri. Vi har følgende alternative dager: første skoledag, miljødag på høsten, siste skoledag før jul, skidag for vg1 og vg2 på vinteren og siste skoledag før sommeren. Vi har ikke relatert disse dagene til fagspesifikke læreplaner. For å kompensere for dette har elevene 192 skoledager i løpet av et skoleår.» Svarene viser at mange alternative aktivitetsdager legges inn i årsplanen allerede før skolestart. Videre kobles aktivitetsdagene i en del tilfeller til fagspesifikke læreplaner, for eksempel kroppsøving eller samfunnsfag. Det synes som om skolene også på håndteringen av alternative dager har litt ulike prosedyrer. Noen skoler synes å ta «ekstra» høyde for tiden som faller bort, en skole skriver for eksempel «I den grad de alternative dagene relaterer seg til fagspesifikke læreplaner, kommer disse i tillegg til kravet til årstimetallet i de aktuelle fagene.» Det er ikke mange av skolene som viser til skriftlige prosedyrer, men det er klart at planleggingen som regel ligger dokumentert i timeplanleggingssystemet, ofte før skoleåret starter. Det bør videre vises til at sentraladministrasjonen følger skolenes planlegging tett, se i den sammenheng «Rutine for gjennomgang av skolenes timeplaner» (Vedlegg 4). Her heter det: «Skolen skal gjennomføre en vurdering før skoleåret starter, hvilke uforutsette hendelser som kan påvirke oppfylling av årstimetallet og dokumentere eventuelle avvik og tiltak som iverksettes for å ivareta kravet i denne bestemmelsen. Denne dokumentasjonen kan gjøres bl.a. i det skoleadministrative systemet i vikartabellen og aktivitetstabellen.» Videre heter det om skoleeiers rutiner at: «c) Skoleeier gjennomgår skolenes timeplaner for å sikre at krav til årstimetall i hvert enkelt fag er planlagt i henhold til kravene i forskrift og Udir d) Skoleeier gjennomgår oppdaterte timeplaner underveis i skoleåret, og gir korrigerende tilbakemeldinger i lederdialogen. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 12

13 e) Skoleeier gjennomfører fortløpende kontroller i det skoleadministrative systemet.» Planleggingen av bruken av alternative dager er altså noe som også kontrolleres av sentraladministrasjonen i fylkeskommunen. Fylkesrevisjonen har mottatt eksempler på vurderinger som administrasjonen har gjort ved kontroll av skolers timeplanlegging. Har skolen rutiner med krav til hvordan lærernes planlegging i It`s Learning skal gjennomføres? Oppsummering av svarene på dette spørsmålet er gjengitt i kapittel 4. Har skolen et system for å dokumentere at den gir undervisning som oppfyller minstetimetallet (legg ved hvis dere har det, evt. svar ja/nei og beskriv helt kort systemet)? I rutineundersøkelsen besvart av 12 videregående skoler stilte vi følgende spørsmål: «Har skolen et system for å dokumentere at den gir undervisning som oppfyller minstetimetallet (legg ved hvis dere har det, evt. svar ja/nei og beskriv helt kort systemet)?» Eksempler på svar eller utdrag fra svar er: «Vi følger timeplanen som oppfyller minstetimetallet. Avvik kan justeres ved fagdager. Vi har også midttimeordning med egne språk- og matteverksted som supplerer minstetimetallet i disse fagene. Disse verkstedene informeres til elevene kontinuerlig på skjerm i fellesarealet på skolen.» «Fra høsten 2015 har skolen en arbeidstidsavtale som setter et felles, forpliktende fokus på bortfallproblematikk og synliggjør tiltak for at fag skal nå sitt årstimetall. Ut fra timeplan og årsplan lar det seg gjøre tidlig i skoleåret å identifisere fag som har behov for ekstra tiltak for å nå årstimetallet.» «Vi kan ved å gå gjennom aktivitetsplan se hvilke dager/timer som har falt bort, men vi har ikke noe system for å gjøre det.» «Ja, skolen har Novaschem som forutsetter at alle alternative aktiviteter legges inn for å beregne det faktiske timetallet. Ansvarlig: Avdelingsleder/ timeplanlegger.» «Timeplansystemet Novaschem dokumenterer dette.» «Nei. Vi sikrer dette gjennom timeplanlegging i Novaschem. Vi tar ut rapporter over timer i fag og justerer årstimetallet i fagene med fagdagperioder høst og vår.» «Skolen kan dokumentere gjennom timeplansystemet at det er lagt ut riktig antall årstimer for hele året. Vi har rutine for at timeplanlegger gjennomgår fag to ganger i året, og sjekker om timer er falt bort. Se vedlegg til spørsmål 1. Dersom det avdekkes avvik, settes det inn tiltak. Dette systemet fanger ikke opp tilfeller der lærer er syk og elevene ikke får opplæring. Skolen har ikke rutine for timetelling, der vi teller timer for hver enkelt elev i hvert enkelt fag. Lederne er tett på lærerne og setter inn tiltak der de ser det er nødvendig for å sikre elevenes rett på opplæring.» «Skolen har ikke en egen skriftlig rutine for dette, men følger opp slik det er beskrevet i pkt. 1 og pkt. 2.» «Nei. Vi har ikke lagt inn heldagsprøver og alternative dager i timeplanleggingssystemet Novachem og dermed ikke mulighet til nøyaktig å vite det. Vi har undersøkt for norsk, som viser at de får flere timer enn det som kreves.» En skole har lagt ved en rutine kalt «Rutiner for å sikre elevene forskriftsfestet årstimetall i fagene.» Noen eksempler på punkter i rutinen er: Timeplanlegger kontrollerer at timeplanene inneholder forskriftsfestet antall timer i fagene før timeplanen publiseres. Timeplanlegger bruker rapportfunksjonen i Novaschem. Alle kjente avvik fra «normaluker» legges inn i timeplanen. Timeplanen er ukebasert. Ved ulikt antall ukedager i skoleruten søkes dette Akershus og Østfold fylkesrevisjon 13

14 utjevnet gjennom for eksempel bytte av dager for hele skolen. Alle avvik fra timeplanen meldes til timeplanlegger i forkant eller så fort de har oppstått slik at nødvendige justeringer kan gjøres. Flere skoler svarer at de ikke har et system for å dokumentere at den gir undervisning som oppfyller minstetimetallet. Så langt fylkesrevisjonen kan se, så er det bare en av skolene som har sendt inn en rutine som er strukturert som et mer helhetlig opplegg. I tillegg har en skole sendt inn mange rutiner som til sammen dekker store deler av årstimetallhåndteringen. Mange skoler viser til timeplanleggingssystemet Novaschem når det kommer til system for å dokumentere at den gir tilstrekkelig med undervisningstimer. De viser til at de gjennom timeplansystemet kan dokumentere at det er lagt ut riktig antall årstimer for hele året. Ofte har skolene flere eller mange kontrollpunkter gjennom året hvor man sjekker i timeplanleggingssystemet om timer er falt bort Undersøkelse blant arbeidsplasstillitsvalgte utført av Utdanningsforbundet Sammendrag av Utdanningsforbundets undersøkelse datert Hovedtillitsvalgte i Utdanningsforbundet i har gjennomført en undersøkelse blant de arbeidsplasstillitsvalgte i samme forbund. De hovedtillitsvalgte mottok svar fra 14 videregående skoler. 3 av disse skolene svarer ifølge de hovedtillitsvalgte ikke direkte på spørsmålene. Oppsummering av svar på spørsmål: Hvilke rutiner har dere på skolene for at elevene får oppfylt minstetimetallet som de har krav på i henhold til Fag- og timefordeling og tilbudsstruktur - endringer i det enkelte fag? Flertallet av de 14 respondentene mener at skolen de arbeider ved har rutiner som sikrer at elevene får sine årstimetall. Noen viser til at timer hentes inn gjennom egne fagdager eller lengre undervisningstid. Flere skoler viser til styringen som gjøres gjennom timeplanleggingssystemet Novaschem. Tilbakemeldingene fra de tillitsvalgte er imidlertid ikke entydig. En tillitsvalgt svarer blant annet: «Antall timer som er timeplanlagt skal oppfylle minstekravet, men kjenner ikke til om det er noen telling av antall timer og kontroll av om elevene får det de faktisk skal ha.» Andre eksempler: «Mener å tro at her får elevene sine timer i løpet av skoleåret, men mye kan «bli lagt på» mot slutten av året.» Her kan det tenkes at det vises til at det legges inn fagdager med undervisning etter eksamen. En tillitsvalgt viser til at elevene får minstetimetallet hvis alle timene blir holdt. Men kommenterer: «Når noe faller bort, kommer det ikke timer isteden.» Hvis det ikke finnes rutiner for dette er det planlagt tiltak for å utbedre denne mangelen? Det ble mottatt få svar på dette spørsmålet, men enkelte viser til at de ikke kjenner til noen planlagte tiltak. Hva skjer med lærerens arbeidsplaner i denne sammenhengen, endres de på kort varsel og hvordan gjennomføres dette? De arbeidsplasstillitsvalgte svarer noe ulikt på dette. Flere sier at arbeidsplanene ikke endres på kort varsel, men kan endres med 14 dagers varsel. Det ligger føringer for dette i Arbeidsmiljøloven, men det kan forhandles frem kortere varslingstid. Noen arbeidsplasstillitsvalgte i Utdanningsforbundet skriver at planene endres gjennom hele året, mens andre skriver at planene ligger fast, og at det er ytterst sjelden behov for kortsiktige endringer. En tillitsvalgt skriver: «Vi har egentlig ikke arbeidsplaner. Vi får en arbeidsplan som gjelder for halve året.» Dette svaret kan muligens tolkes som at det formelt sett foreligger arbeidsplaner for hvert halvår, men at det i liten grad skjer noen Akershus og Østfold fylkesrevisjon 14

15 fortløpende oppdateringer når endringer oppstår. Har dere rutiner for å håndtere lærerfravær ved: a) korttidsfravær. b) langtidsfravær. Svarene på disse spørsmålene er gjengitt i kapittel 4. Har dere rutiner for å håndtere uforutsigbarheten som eksamensperioden gir? For dette spørsmålet er det oppgitt svært ulike svar av de tillitsvalgte. Tre tillitsvalgte sier at eksamensperioden ikke er uforutsigbar eller at uforutsigbarheten fanges opp. Tre andre tillitsvalgte svarer videre at: «Eksamensavvikling og aktivitetsdager er heller ikke noe stort problem». «Det er planer for gjennomføring av eksamensperioden (og tentamens periodene). Lærernes ansvarsoppgaver er med i disse planene!» «Vi har fagdager for å fange opp dette. I fjor funket dette fint.» Men det ble også oppgitt andre typer svar: «Nei, her mangler det rutiner.» «VG3 har en viss fortetting før eksamensperioden slik at timetallet skal bli oppfylt. Det kan være et problem å oppfylle timetallet i vg2 og vg1. Når man blir trukket ut i et fag mister man undervisning, og vi har ikke rutiner for å ta igjen denne undervisningen. Dette er jo også vanskelig å få til.» «Det meste er registrert. Det gjelder bare om noen følger opp.» Andre fakta Møte med Utdanningsforbundet Den gjennomførte fylkesrevisjonen et møte med Utdanningsforbundet. Hensikten med møtet var å få frem synspunkter på fylkeskommunens håndtering av årtimetallet. Noen sentrale momenter som kom frem var: Utdanningsforbundet var enig i at oppfyllingen av årstimetallet sannsynligvis har blitt bedre de siste årene. Forbundet mente videre at manglende kvalitet på en del vikarer totalt sett, er en større utfordring enn problemet med at det noen ganger ikke settes inn vikarer. Utdanningsforbundet er av den oppfatning at man i for liten grad benytter lærere med tilstrekkelig kompetanse som vikarer. Dette kan i noen tilfeller være økonomisk motivert ble det hevdet. I enkelte små eller spesialiserte fag mente forbundet at det er akseptabelt at man ikke greier å skaffe erstatter på kort varsel. Utdanningsforbundet viste til at det er ulik praksis blant skolene når det gjelder føring av timer, for eksempel hvordan man beregner årstimer ved aktivitetsdager. Noen skoler tilfører disse timene til et fag (for eksempel kroppsøving), mens andre ikke fører dem som fag. Mot slutten av skoleåret, etter eksamen, kan det for noen fag bli lagt inn flere timer for å ta igjen tapt årstimetall. Dette kan for eksempel være innenfor et fag som matematikk. Motivasjonen til elevene er ofte ikke på topp etter eksamen, og Utdanningsforbundet ser at uansett så må elevenes skoleår fylles med undervisning. Dette er en konsekvens av måten eksamensavviklingen gjennomføres på. Det kunne vært hentet inn tidligere, men samtidig vil det da bli et mere komprimert år, med de ulemper det gir. Møte med Skolelederforbundet Fylkesrevisjonen gjennomførte et møte med Skolelederforbundet Noen momenter som ble kommentert var: I praksis så benyttes systemet Novaschem og all timeplanleggingsinformasjon ligger dermed på en sentral server. Dette er dermed et signal fra Sentraladministrasjonen om at flere enn skolene følger med. Dette har ført til mer standardisering og tydeligere føring av timer. Utfordringen ifølge forbundet er å bruke Novachem mer dynamisk. Novaschem teller timer i fagene, men kan Akershus og Østfold fylkesrevisjon 15

16 også se på status per elev. Dette betinger imidlertid at Novaschem oppdateres underveis. Et spørsmål er når informasjon blir tatt ut av systemet og kommunisert videre i virksomhetene. Det kan være variasjoner ute på skolene når det gjelder rutiner for og oppfølging av årstimetallet. Oppfølgingen avhenger av den lokale kompetansen og hvilke innarbeidede og skriftlige rutiner som foreligger. Et poeng er at arbeidet og fokuset gjerne starter der det allerede foreligger skriftlige rutiner. Det finnes mange andre områder det finnes gode rutiner på i skolen, og disse blir gjerne prioriterte. For eksempel er det store systematiserte prosesser når det gjelder elevenes valg. Når man ikke har skrevne rutiner er man mer avhengig av et stabilt personale med få utskiftninger. Novaschem gir status på hvordan man ligger an timemessig i fagene, men systemet må være oppdatert. Oppfølgingen ute på skolene varierer, og man burde hatt noen faste tidsbestemte kontrollpunkter i skoleåret i hele fylkeskommunen, ikke bare på begynnelsen og slutten av skoleåret. På disse tidspunktene bør alle skoler ifølge Skolelederforbundet stoppe opp, oppdatere timedataene og sørge for at organisasjonene går gjennom status. Flere ledere og lærere blir da involvert i å håndtere prosessen. Det er viktig å skaffe seg oversikt over hvilke fag som blir skadelidende av for eksempel aktiviteter og heldagsprøver. En mer enhetlig praksis og mer samarbeid mellom skolene i fylkeskommunen vil hjelpe. Årstimetallene sikres i hovedsak, og tallet går ofte opp i eksamensperioden eller like etterpå. Men forbundet stilte spørsmål til hva man fikk igjen for undervisningen i en oppstykket periode sent i skoleåret, for eksempel for Vg3 i fag som man allerede hadde gjennomført eksamen i. Møte med Elev- og lærlingombudet Den hadde fylkesrevisjonen et møte med Elev- og lærlingombudet i. Det ble oppgitt at det for tiden er relativt lite klager på at årstimetallet ikke nås. Problemer er i større grad knyttet til kvaliteten på opplæringen i noen klasser. Dette kan gjelde både vikarlærere og faste lærere Fylkesrevisjonens vurderinger Problemstillingen i denne delen av revisjonsprosjektet handler om «I hvilken grad har Akershus fylkeskommune etablert prosedyrer for å sikre elevene opplæring?» Fylkesrevisjonen har gjort følgende vurderinger under de fem utvalgte revisjonskriteriene: Fylkeskommunen bør som et tiltak for å etablere et forsvarlig system ha utarbeidet et dokument med retningslinjer for hvilke krav som skal settes til virksomhetene ved oppfylling av årstimetallet. Da revisjonsprosjektet startet opp forelå det ikke et ferdig dokument som utgjorde et forsvarlig system. Fylkesrevisjonen har fått opplyst at fylkeskommunen har nedsatt en arbeidsgruppe med kvalitetssikring som mandat. Dette innebærer også å utarbeide et forsvarlig system for planlegging og oppfylling av årstimetallet i fag. Arbeidet er i en utviklingsprosess og er ennå ikke kommunisert skolene. Fylkesrevisjonen synes det er positivt hvis dette systemet nå kommer på plass, men vil likevel påpeke at fylkesmannens tilsyn ble utført for 6-7 år siden. Fylkesrevisjonen er imidlertid kjent med at administrasjonen i etterkant av tilsynet fulgte opp skolene både gjennom brev og samlinger. (Se for eksempel vedlegg 3). Fylkesrevisjonen registrerer at flere skoler sier de ikke har et system for å dokumentere at den gir undervisning som oppfyller minstetimetallet. Fylkesrådmannen bør dermed ha en gjennomgang av hva som skal til for at skolene skal ha tilstrekkelige systemer. Mange skoler viser til at timeplanleggingen i Novaschem er viktig når det gjelder å sikre årstimetallet. Dette er fylkesrevisjonen enig i, og det er klart at Akershus og Østfold fylkesrevisjon 16

17 man i årene etter fylkesmannens tilsyn har fått mye bedre kontroll på gjennomføringen av undervisningtimer gjennom skoleåret. Fylkesrevisjonen mener et system for å sikre årstimetallet må inneholde noe mer enn dataverktøyet. Virksomhetens plan(er) skal inneholde tiltak og prosedyrer som sikrer håndtering av ulike avvik ved gjennomføringen av undervisningen. Virksomhetens plan skal videre være kommunisert i organisasjonen. Når det gjelder det å forbedre oppfølgingen av årstimetallene ute i skolene, så vil fylkesrevisjonen også vise til Skolelederforbundets kommentar om at oppfølgingen ute på skolene varierer, og at man burde hatt et utvalg faste, tidsbestemte kontrollpunkter i skoleåret i hele fylkeskommunen. Fylkeskommunen sentralt skal enkelt kunne kontrollere skolene sin timeplanlegging. Dokumentet kalt «Rutine for gjennomgang av skolenes timeplaner» beskriver hvordan Avdeling for videregående opplæring følger opp skolenes timeplanlegging. Her fremkommer det at sentraladministrasjonen gjennomgår oppdaterte timeplaner underveis i skoleåret, og gir korrigerende tilbakemeldinger i lederdialogen. Fylkesrevisjonen har ikke utført egne tester av skolenes timeplanlegging, men har blitt presentert hvordan kontrollene gjennomføres i timeplanleggingssystemet. Fylkesrevisjonen konkluderer med at Avdeling for videregående opplæring har gode muligheter til å kontrollere skolenes timeplanlegging, og det er system for å følge opp avvik overfor skolene. Skolene bør ha rutiner for fortløpende å avdekke avvik fra planleggingen som innvirker på årstimetallet. Rutineundersøkelsen fylkesrevisjonen har utført viser at skolene har ulike løsninger for å avdekke avvik, og også ulik grad av prosedyrer og rutiner. Avvik avdekkes gjerne gjennom bruk av timeplanleggingsverktøyet Novaschem. Det synes som om mange skoler bruker systemet til å utføre kontroller underveis i skoleåret for å se om det er avvik i årstimetallet. Revisjonen vil påpeke at man er avhengig av at undervisningstimeinformasjon oppdateres kontinuerlig hvis dette skal fungere godt i praksis. I undersøkelsen revisjonen utførte så var det få skoler som sendte inn skriftlige rutiner for avdekking av avvik fra årstimetallet. Dette kan indikere at det er noe uformell intern kontroll på en del skoler. Informasjon om gjennomførte undervisningstimer, eller mangel på sådanne, må oppdateres underveis i skoleåret. Et spørsmål er hvor ofte informasjon blir tatt ut av timeplanleggingssystemet og kommunisert videre i virksomhetene. Fylkesrevisjonen mener fylkesrådmannen bør gjennomgå hvorvidt skolene tilfredsstiller kravene til å ha planer for hvordan avvik fra timeplanleggingen skal identifiseres. Skolene bør ha etablert rutiner for å ta igjen avvik som har innvirkning på årstimetallet. Generelt sett har skolene fokus på årstimetallet, og inntrykket er at det ofte finnes løsninger klare hvis et fag mister mange timer. Svarene fra skolene viser at de har ulike metoder for å innhente tapt undervisningstid. Eksempler på løsninger er ekstra fagdager, bytting av timer og planlegging med flere årstimer enn det som kreves. En skole svarte også her at den ikke har noen rutiner, og det er få skoler som ved revisjonens undersøkelser har sendt inn eller vist til skriftlige rutiner også på dette punktet. Undersøkelsen utført blant tillitsvalgte på skolene indikerer også at tapte timer ikke alltid tas igjen. Fylkesrevisjonen mener fylkesrådmannen bør gjennomgå hvorvidt skolene tilfredsstiller kravene til å ha planer for hvordan avvik fra timeplanleggingen skal håndteres. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 17

18 Det skal foreligge tiltak og prosedyrer på skolene for opplæringen i eksamensperioden for elever som ikke er trukket ut til eksamen. Flertallet av skolene svarer at de kjører ordinær undervisning i eksamensperioden. Flere skoler synes å utarbeide egne planer for avslutningen av skoleåret. Det gjøres videre mange forskjellige grep på slutten av skoleåret. Ulike typer sammenslåinger og alternativ undervisning, samt det «å ligge i forkant på årstimetallet», er eksempler. Videre er det en allmenn oppfatning at manglende kvalitet på undervisningen etter eksamen kan være et problem. Spesielt gjelder dette for elever som har fått sine karakterer og ikke har flere eksamener, slik at motivasjonen for læring er lav. Svarene fylkesrevisjonen har mottatt i rutineundersøkelsen vedrørende håndteringen av eksamensperioden er ikke alltid like detaljerte, og revisjonen har i liten grad mottatt spesifikke skriftlige rutiner. Svarene indikerer at skolene gjør en rekke tiltak, men hvor systematisk tiltakene er, er ikke revisjonen kjent med. At noen virksomheter mangler tilstrekkelig med dokumenterte rutiner underbygges også av svar fra tillitsvalgte som Utdanningsforbundet har spurt. I en gjennomgang av fylkeskommunens system for håndtering av årstimetall mener fylkesrevisjonen at skolenes prosedyrer for håndtering av eksamensperioden også bør undersøkes. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 18

19 4. I hvilken grad greier skolene å gi et godt opplæringstilbud ved lærerfravær? 4.1. Revisjonskriterier Fylkesrevisjonen har valgt å avgrense undersøkelsene under problemstillingen til forholdene som dekkes av følgende revisjonskriterier (for utledning av revisjonskriterier, se vedlegg 1): 1. På skolene bør det foreligge prosedyrer for håndtering av lærerfravær. 2. Ved lærerfravær bør undervisningstimen så langt som praktisk mulig ledes av en lærer som er til stede hele timen Faktabeskrivelse Faktainnhenting under denne problemstillingen Faktabeskrivelsen i kapittel 4 er i hovedsak hentet fra: Møte med og tilsendt informasjon fra Avdeling for videregående opplæring Undersøkelse av skolenes rutiner for oppfølging av årstimetall blant 12 skoler ( se vedlegg 5) Undersøkelse av skolenes håndtering av lærerfravær (se vedlegg 6) Undersøkelse blant arbeidsplasstillitsvalgte utført av Utdanningsforbundet Møter gjennomført med Utdanningsforbundet, Skolelederforbundet og Elev- og lærlingombudet Informasjon fra sentraladministrasjonen Skoleadministrative systemer I et møte med Seksjonsleder Johnny Holm, avdeling for videregående opplæring, ble det blant annet informert om de administrative systemene. Det er gjennom Vigo IKS etablert et samarbeid mellom samtlige 19 fylkeskommuner om å utvikle et nytt skoleadministrativt system (Visma FLYT Skole). Leverandør av systemet er Visma, og Vigo IKS ivaretar prosjektledelsen på vegne av fylkeskommunene. Systemet er under utvikling, og skal etter planen ta i bruk systemet f.o.m , som andre fylkeskommune i landet. Samtlige fylker skal ha implementert systemet innen utgangen av Det nye skoleadministrative systemet vil samle mange applikasjoner (Sats, Novaschem, Skolearena) i ett system (Visma Flyt Skole), som gir skolene bedre funksjonalitet i planlegging, vurderinger underveis og rapporteringer. Det blir f. eks mulig for skolene å logge undervisningsaktiviteten, slik at årstimetallet kan kontrolleres og justeres underveis i skoleåret. Man kan dermed gjøre spørring i alle systemene samtidig. Bruk av vikarer Vikaransvarlig ved skolen har i utgangspunktet flere muligheter når en lærer melder om fravær på starten av dagen: Lederen tar timen selv Bruker en annen ledig pedagog (vikar) Vikaransvarlig har tilgang til årsplaner og periodeplaner i fagene på It`s Learning, eller får informasjon om undervisningsaktiviteten fra læreren som ringer inn. Vikaransvarlig kan igangsette og føre tilsyn med undervisningen, og oppgavene kan gjøres ferdig (uten lærer) og leveres inn etter timen via Læringsplattformen. Det ble presisert på møtet at lærerne generelt sett er flinke til å planlegge i It`s Learning. Sentraladministrasjonen har ikke oversikter over hva lærerne har planlagt til hvilket tidspunkt, dette er den enkelte skoles ansvar. Skolene har oversikt over planleggingen og kvaliteten på denne. 19

20 Vikarhåndtering var videre omtalt i brevene som ble sendt ut fra sentraladministrasjonen etter fylkesmannens tilsyn i 2008/2009. Det står også omtalt i ny rutine som er under utarbeidelse nå Spørreundersøkelse om lærerfraværsrutiner Både i undersøkelsen om skolenes rutiner for håndtering av årstimetallet (12 skoler) og undersøkelsen om håndteringen av enkelte tilfeller av tilfeldig lærerfravær (8 skoler), stilte fylkesrevisjonen spørsmålet «Hvordan sikres elevenes opplæring ved lærers fravær?». Totalt 20 av fylkeskommunens skoler har dermed mottatt dette spørsmålet. I begge undersøkelsene har skolene blitt oppfordret til å legge eventuelle skriftlige rutiner/retningslinjer ved besvarelsen. Undersøkelsene har vist at det er svært stor variasjon når det gjelder i hvilken grad skolene har dokumentert skriftlig sine rutiner ved lærerfravær. En skole har for eksempel sendt inn en rutine for ansattes fravær på to sider som relativt detaljert beskriver handlinger som skal gjennomføres i en lærerfraværssituasjon. Andre skoler har ingen skriftlige rutiner på området. Svarene bærer preg av at detaljeringsgraden på de skriftlige rutinene varierer langs hele spekteret mellom disse «ytterpunktene». Selv om det kan diskuteres hva som er en tilstrekkelig skriftlig rutine for håndtering av lærerfravær, så kan nok 4-5 av de innsendte rutinene vurderes å være detaljerte og forklarende. Tre av de 20 skolene har derimot svart at de ikke har skriftlige rutiner/retningslinjer for lærerfraværsområdet. Flere andre har svart ganske kort (4-5 linjer) uten å legge ved rutiner ut over dette, slik at disse skolene synes kun i begrenset grad å ha skriftlige rutiner for lærerfravær. Detaljeringsgraden i de skriftlige rutinene er ulik hos skolene, og dermed er det også forskjellig innhold fra skole til skole. Typisk innhold i lærerfraværsrutinene revisjonen har fått tilsendt kan for eksempel være forhold knyttet til hvordan læreren skal melde fra om fravær, formidling av informasjon om undervisningsopplegg og arbeidsplaner, hvem som skal sette i gang undervisningstimen og lignende. Noen skoler har også lagt inn beskrivelser av fraværsregistrering, timelistebehandling etc., men det er rimelig å tro at andre skoler har retningslinjer for dette i sine (eller fylkeskommunens) personalrutiner. Videre er ofte dette med innsetting av vikar beskrevet eller nevnt i skolenes lærerfraværsrutiner. Det fremkommer fra skolenes vikarrutiner (hos de skolene som har dette skriftlig) at det kan være ulik praksis når det kommer til vikarbruk. Nedenfor er eksempler med utdrag fra lærerfraværsrutiner eller svar fra undersøkelsen ved åtte skoler tatt inn: «Elevene skal ha vikar så sant det er praktisk mulig.» «Vikar settes inn ved planlagt fravær og langtidsfravær, av og til allerede fra 2. dag.» «Normalt settes det ikke inn vikarer de første dagene en lærer er borte, uansett hva fraværsgrunnen er. Hvis en lærer har hyppige småfravær, må det sees på samlet fravær ved vurdering av vikarbehov.» «Som hovedregel settes det ikke inn vikar 1. fraværsdag. Elevene arbeider selvstendig i forhold til arbeidsplaner i de ulike fag.» (Skolen oppgir at det er unntak ved undervisning i verksteder og spesialrom, ved gjennomføring av prøver og i teorifag med fagdag.) «I tilfeller der skolen ikke klarer å sette inn kvalifisert vikar, det blir avviklet prøver eller elevene gjør eget arbeid, blir disse timene tilbudt på et senere tidspunkt.» «Ved sykdom melder faglærer fra til kontoret og til undervisningsleder. Første dag vil det normalt ikke være vikar, men i de aller fleste tilfeller lager faglærer et opplegg som legges ut til elevene. Undervisningsleder jobber for å skaffe vikar og prioriterer Vg1.» Akershus og Østfold fylkesrevisjon 20

21 «I perioder hvor antall vikarløse timer er målt, kommer skolen svært godt ut. Det måles knapt undervisningstimer som ikke er dekket av faglig kvalifisert vikar.» «Skolen setter inn kvalifisert vikar. Ved akutt sykdom meldt om morgenen, settes elevene i gang med arbeidsoppgaver/plan som er tilgjengelig på skolens læringsplattform It`s Learning.» Har skolen rutiner med krav til hvordan lærernes planlegging i It`s Learning skal gjennomføres? I undersøkelsen om skolenes rutiner for håndtering av årstimetallet (12 skoler) stilte vi også følgende spørsmål: Har skolen rutiner med krav til hvordan lærernes planlegging i It`s Learning skal gjennomføres? Eksempler på svar eller utdrag fra svar er: «Nei, men lærernes planlegging gjennomgås på møter med klasselærere.» «Rutiner for lærernes planlegging i It s Learning ( se vedlegg).» «ITL er en læringsplattform med mange muligheter, og en helt enhetlig bruk er det uhensiktsmessig å kreve.» «Skolen følger IKT standard som er utarbeidet av AFK som er tilgjengelig på hjemmesiden p/felles-ikt-standard.html.» «Nei. Her er det varierende praksis på avdelingene. Rundt programfag som er delt mellom flere lærere er det praksis med planlegging og deling av ressurser i felles mapper på It s learning.» «Når det gjelder spørsmål 6 har vi ikke rutiner med krav til hvordan lærernes planlegging i It`s Learning skal gjennomføres. Vi har imidlertid rutiner for krav om halvårsplaner/årsplaner for fag. Dette er beskrevet i skolens handlingsplan og faglærerinstruksen. I tillegg har vi utarbeidet en mal for halvårsplaner/ årsplaner.» «Ja, fra og med høsten 2013 har skolen en felles mal for hvordan lærernes fagsider i ITL skal se ut for elevene, og det er utarbeidet en mal for det. «Mal for oppsett i fag på ITL». Vi har i tillegg krevd at lærerne skal bruke planleggeren aktivt, for å vise læreplanmål, mål for perioden/ økta, arbeidsstoff, arbeidskrav, vurderingskriterier etc. Vi har en mal for dette også, «Mal for felles oppsett for planleggeren». Hver skolestart holder vi kurs for alle lærere i hvordan dette gjøres, se «Kurs i planleggeren på ITL». Alle nye får i tillegg til opplæring også oppfølging, jf «Arbeidsoppgaver fadder og mentorordning».» «Det er krav om at den enkelte lærer legger ut undervisningsplaner. Dette er avdelingsleder ansvarlig for å følge opp. Skolen har per i dag ikke nedfelt dette i en skriftlig rutine, men denne vil være på plass ved skolestart 2015/16.» «Lærerne skal bruke Planleggeren på ITL. Vi har gitt de ansatte opplæring i dette, men har ingen skriftlig rutine på dette.» Skolenes tilbakemeldinger indikerer at kun et mindretall av skolene har skriftlige rutiner for lærernes planlegging i It`s Learning. Flere skoler forteller at de ikke har rutiner, og en skole viser til at man har varierende praksis ute på avdelingene. Det blir likevel gjort mye planleggingsarbeid ute på skolene. Enkelte skoler har skriftlige maler eller krav til gjennomføring av planleggingen. En skole skal ha rutine på plass til skoleåret 2015/2016. Det er mye bruk av halvårsplaner, og en skole viser til AFKs IKT-standard som krever at det skal være oppdaterte planer i et fag. Noen skoler synes så langt fylkesrevisjonen kan se å ha tydeligere krav enn andre. En skole svarer for eksempel «Vi har i tillegg krevd at lærerne skal bruke planleggeren aktivt, for å vise læreplanmål, mål for perioden/økta, arbeidsstoff, arbeidskrav, vurderingskriterier etc. Vi har en mal for dette også, «Mal for felles oppsett for planleggeren».» Undersøkelse om håndtering av lærerfravær I forvaltningsrevisjonsprosjektet er det tatt stikkprøver av i hvilken grad det benyttes Akershus og Østfold fylkesrevisjon 21

22 vikarer ved lærerfravær ved de videregående skolene i Akershus. Dette er gjort ved å hente inn informasjon om håndteringen av enkelte tilfeller av tilfeldig lærerfravær. Vi har valgt å studere korttidsfravær som ligger under kode 1010 Egenmelding og 2010 Sykt barn: Egenmelding. Fylkesrevisjonen etterspurte håndteringen av to dagers fravær hos fire lærere ved åtte skoler, altså totalt 64 fraværsdager. Lærerne var spredt på geografi og utdanningsprogram. Vi ba om en tilbakemelding på hvorvidt det har vært benyttet vikar, og en helt kort redegjørelse (gjerne på stikkordsform) for hvordan de timene hvor det ikke har blitt satt inn vikar har blitt håndtert. Siden fylkesrevisjonen etterspurte lærerfravær på bakgrunn fra data i lønnssystemet, kunne det ikke utelukkes at det fantes feilregistreringer. Det viste seg å stemme. Av de 32 lærerne viste det seg at 7 ikke var ansatt ved skolen. (Vi vet at i alle fall noen av disse har gått over til andre arbeidsplasser i fylkeskommunen.) For en lærer ble det oppgitt at fraværet var planlagt. For en lærer ble det ikke svart. For tre lærere viste det seg at en av de to fraværsdagene var det undervisningsfri. En av lærerne var til stede en av de to dagene (fravær oppgitt som feilføring.) Dataomfanget ble dermed noe mindre enn opprinnelig antatt. Stikkprøvene ble da på totalt 152 undervisningstimer med korttidsfravær fordelt på 22 lærere. Tabellen oppsummerer funnene: Stikkprøver på korttidsfravær, 152 undervisningstimer fordelt på 22 lærere. Håndtering av fravær Andel timer med vikar Andel timer uten vikar Totalt begge fraværsdager Første fraværsdag Andre fraværsdag 55 % 42 % 67 % 45 % 58 % 33 % Med utgangspunkt i skolenes rapportering viser tabellen over at for 55 % av timene i de to første fraværsdagene oppgir skolene å ha satt inn vikar. Første fraværsdag var vikarandelen 42 %, for så å stige til 67 % dag to. Kommentarer til undersøkelsen: Fylkesrevisjonen mener at datagrunnlaget er for lite til å kunne si at tallene fullt ut er representative for fylkeskommunen i vitenskapelig forstand. Siden det er spredning i geografi og utdanningsprogrammer kan tallene brukes som en stikkprøvekontroll som gir et grovt bilde av bruken av vikarer på et utvalg skoler. Fylkesrevisjonen er ikke kjent med detaljer rundt kompetansen til vikarene, slik at vi kan ikke si noe om kvaliteten til de undervisningstimene som er gjennomført med vikar. Fylkesrevisjonen har mottatt informasjon om hvordan de timene som gjennomføres uten vikar håndteres. Slik fylkesrevisjonen tolker svarene fra skolene, er de fleste timene uten vikar gjennomført ved hjelp av ulike typer organisert studiearbeid. Eksempler på dette er «Organisert studiearbeid første fraværsdag», «Annen lærer har tilsyn, setter i gang», «Vakt som sikrer oppfølgingen av periodeplan» og «Studieleder møtte elevene for registrering og organisering.». Akershus og Østfold fylkesrevisjon 22

23 Generelt sett har skolene gitt tilbakemelding om at timene uten vikar regnes som en del av årstimetallet Undersøkelse blant arbeidsplasstillitsvalgte utført av Utdanningsforbundet Blant annet følgende spørsmål ble stilt i Utdanningsforbundets undersøkelse blant arbeidsplasstillitsvalgte i Akershus (se også kapittel 3): Har dere rutiner for å håndtere lærerfravær ved: a) korttidsfravær. Tilbakemeldingen fra de arbeidsplasstillitsvalgte som har svart er i hovedsak at disse rutinene er til stede. Som regel jobbes det for å få inn vikar ved lærerfravær. Dette kan noen ganger være litt ulikt organisert fra avdeling til avdeling ved enkelte skoler. En tillitsvalgt ved en skole svarer imidlertid følgende om rutinene ved læreres korttidsfravær: «En kontoransatt gjør dette. Det blir for ofte bare vakter i timene eller lærere med undertid.» Og en annen svarer: «Avdelingsleder skaffer vikar. En del ganger blir det ikke satt inn vikar. Elevene jobber med oppgaver/prosjekter.» b) langtidsfravær. Svarene indikerer at det er rutiner ved skolene for håndtering av langtidsfravær. Det skaffes vikarer og om nødvendig så lyses stillingene ut. En tillitsvalgt kommenterer imidlertid at «Her er det vansker særlig i mediefag. Stort fravær gjør det vanskelig å finne nok vikarer. Dette gir ekstra belastning på dem som er tilstede.» Andre fakta Møte med Utdanningsforbundet Som tidligere nevnt gjennomførte fylkesrevisjonen et møte med Utdanningsforbundet. Når det gjelder planlegging av undervisningstimer, mente Utdanningsforbundet at det ikke kan kreves at detaljene i undervisningsopplegget i en time skal være planlagt dagen før. Man kan for eksempel ha undervisningsfri i 1. og 2. time og bruke dette til planlegging av 3. time. Det ble videre påpekt at lærerne har individuelle måter å oppnå målene i læreplanene på. Tema og læreplan er felles, men man kan ha ulike pedagogiske tilnærminger, som også er avhengig av sammensetningen av elevgruppen i et fag. I de aller fleste tilfeller vil en syk lærer ringe inn og si fra hvilket opplegg som skal kjøres i timene han/hun er fraværende. Når det gjelder planleggingen mente forbundet videre at det kan kreves at tematikk, samt kilde eller lærebok, skal ligge klart i arbeidsplanene i It`s Learning. (Med forbehold om at planen kan være forskjøvet i tid). Møte med Skolelederforbundet Fylkesrevisjonen gjennomførte et møte med Skolelederforbundet Her ble det påpekt at: Skolene er flinke til å forberede til god undervisning ved planlagt fravær. Forbundet mener det er lite timer uten lærer. Hvis det er spesiell fagkompetanse som skal erstattes er det imidlertid vanskeligere å finne erstattere. Møte med Elev- og lærlingombudet Den hadde fylkesrevisjonen et møte med Elev- og lærlingombudet i. Det ble opplyst i møtet at ombudet er misfornøyd med det politiske vedtaket vedrørende definisjon av vikarløse timer. Det ble imidlertid opplyst om at det er lite klager, det var mer for fem år siden. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 23

24 Elevorganisasjonen i Akershus om vikarløse timer I Fylkestingssak 43/14 «Oppfølging av sak 3/14 om vikarløse timer i videregående skoler i» hadde Elevorganisasjonen i Akershus følgende innspill når det gjelder vikarløse timer: «Det kan ikke regnes som undervisning dersom timen ikke ledes av en faglært lærer, med innsikt i hva elevene jobber med. Læreren skal samtidig kun ha ansvar for et forsvarlig antall elever. Dersom en lærer har ansvar for flere klasser samtidig vil retten til tilpasset opplæring ikke kunne forsvares, og økten skal regnes som lærerløs. I tillegg ønsker Elevorganisasjonen å understreke at en lærerløs time ikke kan forsvares med at det ikke er tilgang på faglært personell. Elevene har rett på undervisning, og det er skolens ansvar å sørge for at det alltid finnes kvalifiserte vikarer som kan steppe inn etter behov. Det skal også være en selvfølge at det ikke kan regnes som undervisning dersom en person bare igangsetter egenarbeid, uten selv å kunne bistå i arbeidet.» 4.3. Fylkesrevisjonens vurderinger Problemstillingen i denne delen av revisjonsprosjektet handler om «I hvilken grad greier skolene å gi et godt opplæringstilbud ved lærerfravær?» Fylkesrevisjonen har gjort følgende vurderinger under de to utvalgte revisjonskriteriene: På skolene bør det foreligge prosedyrer for håndtering av lærerfravær. Undersøkelsene har vist at det er svært stor variasjon når det gjelder i hvilken grad skolene har dokumentert skriftlig sine rutiner/prosedyrer ved lærerfravær. 4-5 av de lærerfraværs rutinene som er innsendt til fylkesrevisjonen kan nok vurderes til å være detaljerte og forklarende. Tre av de 20 skolene har derimot svart at de ikke har skriftlige rutiner/prosedyrer for lærerfraværsområdet. Flere andre har svart ganske kort (4-5 linjer) uten å legge ved rutiner ut over dette, slik at disse skolene synes kun i begrenset grad å ha skriftlige rutiner for lærerfravær. Oppsummert så er dette med lærerfravær et område hvor faktisk en del skoler har skriftlige beskrivelser av hvordan håndteringen skal foregå. Fylkesrevisjonen er likevel av den oppfatning at fylkesrådmannen må sørge for at alle skoler har skriftlige rutiner/prosedyrer for håndtering av lærerfravær, og at disse også er godt kjente i virksomhetene. En slik gjennomgang kan for øvrig også ses i sammenheng med en gjennomgang av fylkeskommunens forsvarlige system for planlegging av minste årstimetall. Ved lærerfravær bør undervisningstimen så langt som praktisk mulig ledes av en lærer som er til stede hele timen. Med utgangspunkt i stikkprøver i revisjonsprosjektet, er resultatet at for 55 % av timene i de to første fraværsdagene for korttidsfravær ved sykdom så er det satt inn vikar. For første fraværsdag var vikarandelen 42 %, for så å stige til 67 % dag to. (Fylkesrevisjonen har ikke kontrollert lærerkompetansen til vikarlærerne). Håndtering av langtidfravær og planlagt fravær er ikke testet, men det er rimelig å anta at vikardekningen er langt høyere ved den type fravær. Tallene samsvarer bra med de rutinene fylkesrevisjonen har fått tilgang til i sine undersøkelser. Det fremkommer fra skolenes vikarrutiner (hos de skolene som har dette skriftlig) at det kan være ulik praksis når det kommer til vikarbruk. Noen skoler viser til at elevene skal ha vikar så sant dette er praktisk mulig, mens andre har i rutinene sine at vikar først settes inn dag 2 eller senere. Når det ikke settes inn vikar blir timen gjerne gjennomført gjennom organisert studiearbeid, og skolene regner som regel timen som en del av årstimetallet. Ofte blir da undervisningsopplegget kommunisert av den fraværende læreren, eller så blir planleggingen i faget som er lagt inn i It`s Learning benyttet. I den forbindelse vil fylkesrevisjonen påpeke at skriftlige rutiner for denne planleggingen i It`s Learning synes ikke alltid å være tilstede. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 24

25 Fylkesrevisjonen registrerer at det foregår en kontinuerlig diskusjon om hva en lærerløs time er, selv om Fylkestinget har laget et eget vedtak på dette (se vedlegg 1). Fylkesrevisjonen konkluderer likevel med at de fleste vil være enig i at det er ønskelig med en vikar ved lærerfravær, og at det så langt det er praktisk mulig settes inn en lærer med riktig kompetanse. Det er naturligvis i mindre fag med spesiell kompetanse det oftest er vanskelig å finne tilgjengelig vikarlærer, spesielt på kort varsel. I det lange løp så vil de fleste lærerfraværstimene oppstå i store fag med mange lærere, rett og slett fordi disse fagene utgjør en høy andel av det totale antall timer. Men det er ikke alltid det er i de store fagene hvor man har problemer med å nå de nødvendige årstimetallene, siden man i disse ofte kommer opp i eksamen og får av den grunn relativt mange årstimer. Fylkesrevisjonen mener at å planlegge med å ikke sette inn vikar første og eventuelt andre fraværsdag er en løsning fylkesrådmannen bør se nærmere på. Det er antakelig ikke mulig å komme opp i 95% eller 100% vikardekning disse dagene, men revisjonen stiller spørsmål ved om det for noen skoler kunne vært bedre vikardekning disse fraværsdagene. Selv om skolene har ulike forutsetninger, og det kan være ulik kvalitet på vikartimer, bør fylkesrådmannen vurdere å jobbe for en mer enhetlig tilnærming i hvordan skolene skal praktisere vikarbruken. Fylkesrevisjonen er kjent med at det har vært rapporteringer fra skolene til sentraladministrasjonen på antall lærerløse timer. Siden en time med lærerfravær nesten alltid synes å bli regnet som en undervisningstime, bør det vurderes hvorvidt man skal følge med på hvor mange timer med lærerfravær som er løst ved organisert studiearbeid. Selv om det i noen tilfeller er akseptabelt med organisert studiearbeid, vil det være nyttig å ha oversikt over omfanget av det. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 25

26 5. Konklusjoner og anbefalinger 5.1. Konklusjoner På problemstillingen «I hvilken grad har etablert prosedyrer for å sikre elevene opplæring?» konkluderer fylkesrevisjonen med følgende: Et nasjonalt tilsyn med fylkeskommunene i 2008 avdekket at elever i videregående opplæring ikke fikk oppfylt sin rett til undervisning. Det nasjonale tilsynet avdekket for øvrig avvik over hele landet. Administrasjonen i fulgte i etterkant av tilsynet opp skolene både gjennom brev og samlinger. Fylkesrevisjonen mener det i etterkant er gjort viktige grep i for å sikre elevenes årstimetall. Det er innført et timeplanleggingssystem som alle skolene benytter. Fylkesrevisjonen har i prosjektet konkludert med at Avdeling for videregående opplæring har gode muligheter til å kontrollere skolenes timeplanlegging. Det har de senere år blitt mye større fokus på årstimetallene og tilhørende planlegging, og revisjonen vurderer det som sannsynlig at elevene i dag i større grad får årstimene sine sammenlignet med noen år tilbake. Da revisjonsprosjektet startet opp forelå det ikke, slik fylkesrevisjonen forstår det, et ferdig dokument som utgjorde et forsvarlig system. Fylkesrevisjonen har fått opplyst at fylkeskommunen har nedsatt en arbeidsgruppe med kvalitetssikring som mandat. Dette innebærer også et forsvarlig system for planlegging og oppfylling av årstimetallet i fag. Arbeidet er i en utviklingsprosess og er ennå ikke kommunisert skolene. Fylkesrevisjonen synes det er positivt hvis dette systemet nå kommer på plass, men vil likevel påpeke at Fylkesmannens tilsyn ble utført for 6-7 år siden, slik at dette har tatt lang tid. Selv om et dokumentert system på skoleeiernivå er i ferd med å bli innført, registrerer fylkesrevisjonen at flere skoler sier de ikke har et system for å dokumentere at den gir undervisning som oppfyller minstetimetallet. Fylkesrådmannen bør dermed også gjennomgå hva som skal til for at skolene skal ha tilstrekkelige systemer. Fylkesrevisjonens undersøkelser viser at det for noen skoler er mangel på rutiner og prosedyrer når det gjelder områder som avdekking av avvik i årstimetallene, rutiner for å ta igjen avvik (tapte timer) og tiltak for å sikre opplæring i eksamensperioden. Oppfølgingen av årstimetallene ute på skolene varierer, og det er viktig å påse at planleggingen og gjennomførte årstimer oppdateres jevnlig gjennom året. Det bør vurderes om man i tillegg til skolestart og skoleslutt burde hatt et lite utvalg faste, tidsbestemte kontrollpunkter (datoer) i skoleåret i hele fylkeskommunen. I den forbindelse vil det være viktig at virksomhetene involverer sine organisasjoner. På problemstillingen «I hvilken grad greier skolene å gi et godt opplæringstilbud ved lærerfravær?» konkluderer fylkesrevisjonen med følgende: Denne problemstillingen henger sammen med den første problemstillingen om prosedyrer for å sikre elevene opplæring. For eksempel skriver Fylkesmannen i sitt tilsyn med årstimetall i 2008 at virksomhetens plan skal inneholde tiltak og prosedyrer for blant annet fravær av lærere (se vedlegg 3). Oppsummert så er lærerfravær et område hvor en del skoler har skriftlige beskrivelser av hvordan håndteringen skal foregå. Fylkesrevisjonen er likevel av den oppfatning at fylkesrådmannen må sørge for at alle skoler har skriftlige rutiner/ prosedyrer for håndtering av lærerfravær, og at disse også er godt kjente i virksomhetene. Ved lærerfravær bør undervisningstimen så langt som praktisk mulig ledes av en lærer som er til stede hele timen. Stikkprøver utført i revisjonsprosjektet ga som resultat at for 55 % av timene i de to 26

27 første fraværsdagene for korttidsfravær ved sykdom, så var det satt inn vikar. For første fraværsdag var vikarandelen 42 %, for så å stige til 67 % dag to. Håndtering av langtidsfravær og planlagt fravær var ikke testet, men det er rimelig å anta at vikardekningen er langt høyere ved lengre fravær. (Videre var det en del feilregistreringer i økonomisystemet Agresso når det gjaldt egenmeldingsfravær. En del lærere synes å være registrert med fravær på «feil» skole. Fylkesrevisjonen er ikke kjent med hvorvidt dette påvirker eventuelle sykefraværsstatistikker i feil retning.) Selv om datamaterialet har vært begrenset, samsvarer tallene bra med de rutinene fylkesrevisjonen har fått tilgang til i sine undersøkelser. Det fremkommer fra skolenes vikarrutiner (hos de skolene som har dette skriftlig) at det kan være ulik praksis når det kommer til vikarbruk. Noen skoler viser til at elevene skal ha vikar så sant dette er praktisk mulig, mens andre har i rutinene sine at vikar først settes inn dag to eller senere. Fylkesrevisjonen mener fylkesrådmannen må vurdere om det er ønskelig å forsterke kravet til at skolene skal planlegge med å sette inn vikar første og eventuelt andre fraværsdag. Det er antakeligvis ikke mulig å komme opp i 95% eller 100% vikardekning disse dagene, men man bør se nærmere på om på noen skoler bør ha høyere vikarbruk enn i dag. Fylkesrevisjonen er klar over at også kvalitet i undervisningen er et moment i slike vurderinger. Fylkesrådmannen bør jobbe for en mer enhetlig tilnærming i hvordan skolene praktiserer vikarbruken. Selv om skolene er ulike og det i noen tilfeller er akseptabelt (og lovlig) med organisert studiearbeid, kan det være nyttig å ha oversikt over omfanget av denne løsningen. Eventuell uheldig praksis, men også gode løsninger, kan dermed lettere identifiseres Anbefalinger Basert på rapportens vurderinger og konklusjoner fremmes følgende anbefalinger: 1. Fylkesrådmannen bør gjennomgå fylkeskommunens forsvarlige system for planlegging av minste årstimetall, både når det gjelder skoleeiernivået og virksomhetsnivået. 2. Fylkesrådmannen bør vurdere å innføre enkelte faste tidspunkter for virksomhetene for oppdatering og kontroll av timeplanlegging og gjennomførte timer. 3. Fylkesrådmannen bør vurdere om alle skolene har gode nok vikarrutiner. 4. Fylkesrådmannen bør vurdere omfanget av bruken av organisert studiearbeid ved skolene ved lærerfravær. Sarpsborg, 7. september 2015 Ketil Roppestad revisjonsdirektør Ingar Kjetil Larsen forvaltningsrevisor Akershus og Østfold fylkesrevisjon 27

28 Vedlegg 1 Revisjonskriterier Revisjonskriterier problemstilling 1 Problemstilling nummer 1: I hvilken grad har etablert prosedyrer for å sikre elevene opplæring? Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte våren 2008 et skriftlig tilsyn vedrørende elevenes rettigheter til årstimetall i fag. Det ble også kontrollert om fylkeskommunen har et forsvarlig system for å oppfylle kravet om minste årstimetall. Det er flere paragrafer i lovverket som er relevante når det kommer til fylkeskommunens oppfølging av årstimetallet. 3-2 i Opplæringslovens berører omfanget av den videregående opplæringen i tid omhandler ansvarsomfang. Fylkeskommunen som skoleeier har ansvar for at kravene i Opplæringslova blir oppfylt. Det heter videre at fylkeskommunen skal ha et forsvarlig system for å vurdere om kravene i loven og forskriftene blir oppfylt. I forskriftene til loven, 1-3 og 1-4, heter det at den videregående opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet og den fastsatte tilbudsstrukturen. Tiden som går med til eksamen og eksamensforberedelser skal regnes som opplæringstid, og elever som ikke blir trukket ut til eksamen skal ha ordinær undervisning. De nevnte paragrafene er lagt ved rapporten i vedlegg 2. I tillegg til selve lovverket, var det i forbindelse med tilsynet en del korrespondanse mellom fylkesmannen og fylkeskommunen, og mellom fylkeskommunen og skolene. Det ble i tillegg lagt frem flere politiske saker i ettertid. Korrespondansen og sakene omhandlet fylkeskommunens tiltak og oppfølging når det gjaldt årstimetallet. Som utgangspunkt for utleding av revisjonskriterier har vi benyttet saken «Tilsyn med årstimetallet i videregående skole i», fra Hovedutvalg for utdanning og kompetanse Denne saken dekker mye av det som har vært viktig for s oppfølging av årstimetallet. Relevant lovverk er nevnt, det vises til ulike krav som Fylkesmannen har presentert. Saken inneholder videre en rekke tiltak som skulle bidra til å etablere et forsvarlig system fra fylkeskommunen. Dette er også tiltak som er gitt i en tilbakemelding sendt til Fylkesmannen Den politiske saken er vedlagt dokumentet i vedlegg 3. I saksfremlegget så vises det blant annet til krav som skal stilles til virksomhetene: «Fylkesmannen skriver følgende om hva en plan som oppfyller kravet blant annet må inneholde fra virksomhetens side: Planen skal være skriftlig. Planen skal budsjettere i samsvar med krav til årstimetall. Planen skal være realistisk i forhold til muligheten for faktisk gjennomføring. Planen skal inneholde tiltak og prosedyrer for gjennomføring, herunder opplæring for elever som ikke er trukket ut til eksamen, fravær av lærer og lignende. Det avsettes tilstrekkelige ressurser for gjennomføring. Planen skal være kommunisert i organisasjonen» I den politiske saken i 2009 er blant annet følgende momenter når det gjelder fylkeskommunens oppfølging og tiltak trukket frem: «planlegger på bakgrunn av innspill fra ovennevnte gruppe å utarbeide et dokument med retningslinjer for hvilke krav som skolene må søke å oppfylle Akershus og Østfold fylkesrevisjon 28

29 allerede inneværende skoleår. Retningslinjene vil bli drøftet i de regionale lederutvalgene, samt organisasjonene og vil ende i en form for felles krav til virksomhetene på både kort og lang sikt.» «Planleggingen av opplæringen ute i virksomhetene må starte tidlig, og det er viktig at all alternativ aktivitet legges inn i planene. Skolene må etablere rutiner for innhenting av alle avvik/hendelser som innvirker på årstimetallet i fag og ha et system for å legge dette inn i årsplanen.» «Planleggingen av opplæringen deles opp i flere perioder. Skolene må sørge for å ha oversikt over hvilke fag som har mistet timer og hvilke fag som har flere timer enn minstetimetallet. Det må etableres et system for utligning av differansen mellom reelt gjennomført opplæring og planlagt minstetimetall for det enkelte fag.» «Skolene vil bli pålagt å bruke timeplanleggingsystemet Novaschem i sin planlegging. Timeplanene skal på sikt lagres i en sentral server i fylkeskommunen og dermed være lett tilgjengelig for innsyn og kontroll fra skoleeier.» Fylkesrevisjonen har valgt å avgrense undersøkelsene under problemstillingen til forholdene som dekkes av følgende revisjonskriterier: 1. Fylkeskommunen bør som et tiltak for å etablere et forsvarlig system ha utarbeidet et dokument med retningslinjer for hvilke krav som skal settes til virksomhetene ved oppfylling av årstimetallet. 2. Fylkeskommunen sentralt skal lett kunne kontrollere skolene sin timeplanlegging. 3. Skolene bør ha rutiner for fortløpende å avdekke avvik fra planleggingen som innvirker på årstimetallet. 4. Skolene bør ha etablert rutiner for å ta igjen avvik som har innvirkning på årstimetallet. 5. Det skal foreligge tiltak og prosedyrer på skolene for opplæringen i eksamensperioden for elever som ikke er trukket ut til eksamen. Det skal videre foreligge prosedyrer for håndtering av lærerfravær, men dette blir undersøkt under problemstilling 2. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 29

30 Revisjonskriterier problemstilling 2 Problemstilling 2: I hvilken grad greier skolene å gi et godt opplæringstilbud ved lærerfravær? I en tolkningsuttalelse publisert på Utdanningsdirektoratets nettsider ( publisert: , sist endret: ) er temaet «Opplæring og fraværende lærere» diskutert. Tolkningen tar utgangspunkt i en henvendelse fra Elevorganisasjonen om hva som legges i begrepet opplæring. I uttalelsen heter det blant annet: «Opplæringen skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, inkludert fagog timefordelingen og kompetansemålene. Opplæringen skal ledes av en lærer.» Om ledelsen av opplæringen heter det følgende i uttalelsen: «Opplæringen skal altså være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet, herunder fag- og timefordelingen og kompetansemålene, jf. kapittel 1 i forskrift til opplæringsloven. Videre skal opplæringen ledes av en lærer. Skoleeier har ansvaret for at all opplæring ledes av en person som oppfyller kompetansekravene. Kravet gjelder for all opplæring og er knyttet til den som har hovedansvaret for opplæringen eller undervisningsøkten. I tillegg til den som har hovedansvaret for opplæringen, kan man bruke assistenter o.l.» Om organisert studiearbeid heter det videre: «I videregående opplæring er det åpnet for organisert studiearbeid i forskrift til opplæringsloven 3-47 syvende ledd. Organisert studiearbeid forutsetter at eleven ønsker å utføre skolearbeid på denne måten, samt at vedkommende har en forhåndsavtale med faglærer eller rektor.» Hovedutvalget for utdanning og kompetanse i ba i sak 12/14 om en oversikt over bruk av «vikarløse timer» med utgangspunkt i den definisjonen Akershus fylkeskommune bruker på «vikarløse timer.» Temaet kom så opp i Fylkestinget, og i fylkestingsak 43/14 ble følgende definisjon på en vikarløs time vedtatt: «En vikarløs time er en undervisningstime der en kvalifisert faglærer ikke er til stede hele timen med følgende modifikasjoner: Dersom elevene har prøver kan en ufaglært voksen person sitte vakt. Dette er ikke en vikarløs time. Hvis faglærer og ledelse er enige om at elevene kan sitte alene og arbeide med et faglig opplegg for timen, som er planlagt i god tid, vil det ikke være å anse som en vikarløs time. Klasser kan slås sammen i et auditorium dersom undervisningsopplegget er egnet for det, uten at dette er en vikarløs time. Alle andre timer der faglærer er fraværende, skal regnes som en vikarløs time.» Det skal legges til at Utdanningsforbundet i Akershus har bedt Fylkesmannen om en lovlighetskontroll av vedtaket. (Fylkesmannen i Oslo og Akershus har oversendt saken til Kunnskapsdepartmentet. Fylkesrevisjonen er ikke kjent med at det foreligger noe svar.) I brevet fra Utdanningsforbundet sendt til Fylkesmannen i Oslo og Akershus, vises det til at man er bekymret over at fylkestingsvedtaket legger opp til en praksis som vil gå utover elevenes pedagogiske tilbud. Eksempler som blir nevnt er sammenslåing av grupper, økt bruk av alenearbeid uten faglærer og økt grad av store rom som f.eks. auditorium. Revisjonens oppsummering og kriterier Hva som er «lærerløs» eller «vikarløs» time, og ikke skal regnes inn i årstimetallet, er etter fylkesrevisjonens mening uklart fra statlig hold. Det er for eksempel lov å gjennomføre organisert studiearbeid, men fylkesrevisjonen kjenner ikke til klare føringer for hvor grensen Akershus og Østfold fylkesrevisjon 30

31 går før dette går over i å være en lærerløs time. Det er antakelig praktisk umulig for skolene å alltid ha vikar tilgjengelig ved akutt fravær. Ved akutt lærerfravær så har det i utgangspunktet ikke vært lagt opp til at timen skal gjennomføres med organisert studiearbeid, og det finnes heller ingen avtaler om dette. Når det gjelder planlagt fravær og langtidsfravær ved sykdom, er det mye lettere for skolene å stille med vikar. Det skal alltid være et faglig innhold i en time, og timen skal være planlagt av en faglærer. Læreren skal så langt som praktisk mulig være tilstede hos elevene i undervisningen. Dette skal være en lærer med riktig fagkompetanse, men realistisk sett kan det ved akutt fravær oppstå situasjoner der vikaren er en pedagog uten riktig fagkompetanse. Dette vil i så være en langt bedre løsning enn at elevene ikke har vikar. Hedmark fylkeskommune stilte i brev av spørsmål til Fylkesmannen hvordan en time opplæring skal forstås. I svaret datert heter det blant annet: «Ved akutt fravær av lærer, for eksempel ved sykdom, og annen faglærer ikke kan skaffes, anser vi at undervisningen kan gjennomføres med den vikaren som kan skaffes.» Fylkesrevisjonen legger til grunn i sine vurderinger at en undervisningstime skal ledes av en lærer og ha en undervisning som er i samsvar med kompetansemålene. Som det presiseres fra Fylkesmannen (se vedlegg 3) er det viktig at det finnes tiltak og prosedyrer for håndtering av fravær av lærere. Fylkesrevisjonen benytter følgende revisjonskriterier: 1. På skolene bør det foreligge prosedyrer for håndtering av lærerfravær. 2. Ved lærerfravær bør undervisningstimen så langt som praktisk mulig ledes av en lærer som er til stede hele timen. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 31

32 VEDLEGG 2 Opplæringslova 3-2 og med aktuelle forskrifter 3-2.Omfanget av den vidaregåande opplæringa i tid Departementet gir forskrifter om samla tid til opplæring i den vidaregåande opplæringa, også om samla læretid for lærlingar og lærekandidatar. Opplæringa i skole skal strekkje seg over minst 38 skoleveker innanfor ei ramme på 45 samanhengande veker i skoleåret. Fylkeskommunen gir forskrifter om skole- og feriedagar i skoleåret for elevane. Forskrifta skal vere tilpassa avviklinga av nasjonale prøver. Kravet i 38 første leddet bokstav c i forvaltningslova om kunngjering i Norsk Lovtidend gjeld ikkje. Departementet kan gi forskrifter om rammer for dagleg skoletid og for pausar for elevane Ansvarsomfang Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i Som ein del av oppfølgingsansvaret skal det utarbeidast ein årleg rapport om tilstanden i grunnskoleopplæringa og den vidaregåande opplæringa, knytt til læringsresultat, fråfall og læringsmiljø. Den årlege rapporten skal drøftast av skoleeigar dvs. kommunestyret, fylkestinget og den øvste leiinga ved dei private grunnskolane. Forskrifter til opplæringslova 1-3.Vidaregåande opplæring Den vidaregåande opplæringa skal vere i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet og den fastsette tilbodsstrukturen. Læreplanverket for Kunnskapsløftet omfattar den generelle delen av læreplanen, prinsipp for opplæringa, læreplanane for faga og fag- og timefordelinga. a) Elevar som får opplæring ved ein knutepunktskole etter opplæringslova 3-9 andre ledd, har i teiknspråk, norsk og engelsk rett til opplæring i samsvar med læreplanane i norsk teiknspråk, norsk for døve og sterkt tunghørte, engelsk for døve og sterkt tunghørte. 2) Elevar med rett til punktskriftopplæring med meir etter opplæringslova 3-10 har rett Akershus og Østfold fylkesrevisjon 32

33 til inntil 456 timar i tillegg til den ordinære timeramma i fag- og timefordelinga. Opplæringa i fellesfaga skal vere tilpassa dei ulike utdanningsprogramma. 1-4.Tid til opplæring og eksamen I Læreplanverket for Kunnskapsløftet er fag- og timefordelinga fastsett. Tida som går med til eksamen, medrekna eventuell førebuingstid som blir teken frå undervisninga, skal reknast som opplæringstid. Elevar som ikkje blir trekte ut til eksamen, skal ha ordinær opplæring. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 33

34 VEDLEGG 3 kompetanse Politisk sak i Hovedutvalg for utdanning og Saksfremlegg Dato: Arkivref: / Saksnr Utvalg Møtedato Hovedutvalg for utdanning og kompetanse Yrkesopplæringsnemnda Tilsyn med årstimetallet i videregående skole i Akershus fylkeskommune Innstilling 1. Fylkesrådmann holder fokus på årstimetallet og arbeider aktivt med ulike tilnærminger for å oppfylle elevenes rett til minstetimetallet i fag. 2. Det etableres et forsvarlig system for oppfølging av at minstetimetallet i fag oppfylles. Dataprogrammet som er under utvikling, kjøpes inn og testes ut når alt er ferdig utviklet. Viktige punkter i saken Bakgrunn: Fylkesmannen i Oslo og Akershus gjennomførte våren 2008 skriftlig tilsyn vedrørende elevenes rettigheter til minstetimetall i fag. I tillegg har tilsynsmyndigheten kontrollert om fylkeskommunen har et forsvarlig system for å oppfylle kravet om minste årstimetall, jf. opplæringslova Ansvarsomfang. Fylkesmannens rapport: I brev av informerte fylkesmannen om resultatet av tilsynet. Det fremkom at (som alle øvrige fylkeskommuner) har avvik. Fylkesmannen skriver: Avvik Akershus Fylkeskommune tilfredsstiller ikke kravene til forsvarlig system for planlegging av minste årstimetall etter opplæringslova 13-10, jf Fylkesmannen viser i sin tilbakemelding til opplæringslova og forskrift til opplæringslova med følgende henvisninger: Opplæringsloven Ansvarsomfang Akershus og Østfold fylkesrevisjon 34

35 Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 har ansvaret for at krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte, under dette å stille til disposisjon dei ressursane som er nødvendige for at krava skal kunne oppfyllast. Kommunen/Fylkeskommunen og skoleeigarenfor privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter 2-12 skal ha eit forsvarleg system for a følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i 14-1 fjerde ledd. Forskrift til opplæringslova 1-3 Vidaregåande opplæring "Den vidaregåande opplæringa skal være i samsvar med Læreplanverket for Kunnskapsløftet og den fastsette tilbodsstrukturen. Læreplanverket for Kunnskapsløftet omfattar den generelle delen av læreplanen, prinsipp for opplæringa, læreplanane for faga og fag- og timefordelinga. " Forskrift til opplæringslova 1-4 Tid til opplæring og eksamen "I Læreplanverket for Kunnskapsløftet er fag- og timefordelinga fastsett. Tida som går med til eksamen, medrekna eventuell førebuingstid som blir teken frå undervisninga, skal reknast som opplæringstid. Elevar som ikkje blir trekte ut til eksamen, skal ha ordinær opplæring. " Fylkesmannen skriver følgende om hva en plan som oppfyller kravet blant annet må inneholde fra virksomhetenes side: Planen skal være skriftlig. Planen skal budsjettere i samsvar med krav til minste årstimetall. Planen skal være realistisk i forhold til muligheten for faktisk gjennomføring. Planen skal inneholde tiltak og prosedyrer for gjennomføring, herunder opplæring for elever som ikke er trukket ut til eksamen, fravær av lærer og lignende. Det avsettes tilstrekkelig ressurser for gjennomføring. Planen skal være kommunisert i organisasjonen. Konklusjonen til fylkesmannen er: Samlet viser dokumentasjonen fra skolene at det ikke planlegges på en slik måte at elevene får oppfylt minste årstimetall i alle fag, og at Akershus Fylkeskommune som skoleeier ikke har et forsvarlig system for å kontrollere og følge opp at planlagt årstimetall for elevene er i samsvar med fastsatt minstetimetall i Rundskriv F Videre ba fylkesmannen om en plan for hvilke tiltak fylkeskommunen vil iverksette for å lukke avviket. Frist ble satt til 1. november Tiltak fra fylkesdirektørens side: Den sendte fylkesdirektør for opplæring og tjenester brev til samtlige videregående skoler der fylkesmannens rapport ble gjengitt og med følgende pålegg til skolene: Fylkesdirektøren vil med dette brevet be skolene om å være oppmerksomme i planleggingen av skoleåret 2008/09 når det gjelder følgende forhold: Akershus og Østfold fylkesrevisjon 35

36 Oppstartuke/-dager, avslutningsdager, alternative dager (aktivitetsdager, OD og lignende) og alternative undervisningsopplegg (VIP, Trygg trafikk og lignende) må skolene søke å relatere til læreplaner i fagene. Det vil ikke være i tråd med forskriften å anføre generell del av læreplanen som grunnlag for gjennomføring av slike opplegg. Dersom skolen ikke kan relatere innholdet til læreplanen, kan skolen alternativt søke å dekke inn tapte timer i fagene ved å periodisere undervisningen. Det må planlegges læreplanrelatert opplæring i eksamenstiden for de elevene som ikke har eksamen. For de elevene som trekkes ut til /har obligatorisk eksamen, kan timer medgått til forberedelse og eksamen legges inn i årstimetallet til det enkelte fag. Det kan ikke planlegges med lærer-/vikarløse timer. Opplæringen skal fordeles over minst 38 uker (jf. opplæringsloven 3-2). Fylkesdirektøren vil i neste omgang komme tilbake til hvordan skoleeier skal etablere et forsvarlig system etter opplæringsloven Høsten 2008 ble det nedsatt et utvalg (årstimetallsutvalget) bestående av lederne av regionutvalgene (tre rektorer), organisasjonene og representanter for sentraladministrasjonen med det formål å foreslå tiltak for å etablere et forsvarlig system fra fylkeskommunens side. På bakgrunn av møtene i utvalget ble følgende tilbakemelding sendt til fylkesmannen innen 1. november 2008: a) planlegger på bakgrunn av innspill fra ovennevnte gruppe å utarbeide et dokument med retningslinjer for hvilke krav som skolene må søke å oppfylle allerede inneværende skoleår. Retningslinjene vil bli drøftet i de regionale lederutvalgene samt organisasjonene og vil ende i en form for felles krav til virksomhetene på både kort og lang sikt. b) Rektor har ansvar for at årstimetallet i fagene innfris og skal ha verktøy for å kunne ha oversikten til en hver tid. c) Planleggingen av opplæringen ute i virksomhetene må starte tidlig, og det er viktig at all alternativ aktivitet legges inn i planene. Skolene må etablere rutiner for innhenting av alle avvik/hendelser som innvirker på årstimetallet i fag og ha et system for å legge dette inn i årsplanen. d) Planleggingen av opplæringen deles opp i flere perioder. Skolene må sørge for å ha oversikt over hvilke fag som har mistet timer og hvilke fag som har flere timer enn minstetimetallet. Det må etableres et system for utligning av differansen mellom reelt gjennomført opplæring og planlagt minstetimetall for det enkelte fag. e) Skolene vil bli pålagt å bruke timeplanleggingsprogrammet Novaschem i sin planlegging. Timeplanene skal på sikt lagres i en sentral server i fylkeskommunen og dermed være lett tilgjengelig for innsyn og kontroll fra skoleeier. f) Det vil være behov for kompetanseheving i bruk av relevante datasystemer ute i virksomhetene. g) Sammen med andre fylkeskommuner lages en kravspesifikasjon til en ny modul/videreutvikling av eksisterende modul i SATS. Formålet er at planleggingen ute i virksomhetene skal være så transparent at sentraladministrasjonen lett kan se om kravene til minstetimetallsplanlegging overholdes. Når et slikt system er etablert, vil sentraladministrasjonen kunne hente ut data fra hver enkelt skole og etterprøve planleggingen ved stikkprøvekontroll. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 36

37 Fylkesrådmannen vil avslutningsvis henlede oppmerksomheten på eksamensperioden. Eksamensperioden er, slik den nå ligger, som en del av skoleåret, en utfordring. For noen skoler knytter problematikken seg til tilgjengelige rom. Sensorbehovet på dagtid er økt med nye eksamensformer i Kunnskapsløftet, samtidig som deler av skolens elever fremdeles har undervisining. I tillegg har forskrift til opplæringsloven krav til standpunktkaraktersetting som fører til at karakterer skal settes på et tidspunkt der skoleåret på langt nær er slutt. Premisser og problemstillinger På bakgrunn av ovennevnte tilbakemelding til Fylkesmannen i Oslo og Akershus ble de videregående skolene informert om forslag til tiltak som skolene ble bedt om å gi tilbakemelding på innen 10. januar Følgende forslag ble lansert: Planleggingen av opplæringen ute i virksomhetene må starte tidlig, og det er viktig at all alternativ aktivitet legges inn i planene. Siden skoleåret allerede er godt i gang, er det viktig å komme frem til noen tiltak som også kan settes i verk for våren Mange skoler i fylkeskommunen bruker allerede Novaschem. Gruppen (årstimetallsutvalget) mener at Novaschem er det beste verktøyet for å legge planer og skaffe oversikt over elevenes timer. Fylkesdirektøren ser at det vil være behov for kompetanseheving i dette programmet, noe det vil bli lagt til rette for. Fylkesdirektøren ber om at oppfyllingen av minsteårstimetallet for elever settes på dagsorden og at man regionvis søker å komme frem til tiltak allerede inneværende skoleår. Den 28. januar 2009 gjennomførte sentraladministrasjonen kompetansehevingskurs i Novaschem. Dette programmet utpeker seg som det mest relevante verktøyet for å planlegge og overvåke at minstetimetallet i de videregående skolene overholdes. Den 27. februar 2009 gikk det ut brev til alle videregående skoler i Akershus med følgende tiltak: Skolene pålegges å bruke Novaschem som timeplansystem, og det må være 100 % samsvar mellom koder brukt i timeplansystemet og i SATS. Skolene må definere en person som skolens timeplanansvarlig. Vedkommende må ha rettighet og adgang til å logge på fylkets terminalservere. For å få en oversikt over situasjonen inneværende år (og for å teste systemet) må skolene legge inn årets timeplanfil innen 1. april. Fylkesrådmannens vurderinger og anbefalinger Utfordringer knyttet til eksamensperioden i mai/juni: Fylkesdirektør for opplæring og tjenester fikk i tilbakemeldingene som kom fra regionutvalgene i januar 2009 informasjon om at eksamensperioden, av skolene, oppfattes som en meget krevende periode å holde opplæringen i gang. Nye eksamensformer i yrkesfagene og en utvidet periode med sentralt gitt eksamen begge deler forhold som legger stort beslag på rom, krever ro i og rundt eksamenslokalene i en lengre periode samt at lærere er bundet opp som sensorer over lengre tid enn tidligere gjør opplæring av elever som ikke har eksamen meget vanskelig. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 37

38 I tillegg ønsker fylkesrådmannen å vise til Forskrift til opplæringsloven 4-6 Vurdering med karakter, 6. ledd: Standpunktkarakterar i fag med sentralt gitt eksamen skal fastsetjast seinast dagen før fellessensurmøtet. Standpunktkarakterar i fag med lokalt gitt eksamen skal fastsetjast seinast dagen før kunngjeringa om lokalt trekkfag. Endeleg karakter i orden og i åtferd skal fastsetjast etter at undervisninga og annan skoleaktivitet er avslutta. I yrkesfagene på Vg1 og Vg2, der det i hovedsak er lokalt gitte eksamener, skal standpunktkarakterer settes senest dagen før kunngjøringen av lokalt trekkfag. Dette vil i praksis medføre at standpunktkarakterer vil være satt på et tidspunkt da det fremdeles gis opplæring. Dette faktum er svært lite heldig for det faglige læringstrykket i denne perioden. Fylkesrådmannen har forståelse for de utfordringer som skolene meldte om og på denne bakgrunn sendte fylkesdirektøren et brev til Utdanningsdirektoratet (datert ) der hovedkonklusjonene gjengis: Fylkesdirektør for opplæring og tjenester i vil med dette melde til Utdanningsdirektoratet at vi har forståelse for skolenes synspunkter og ber i den forbindelse Utdanningsdirektoratet vurdere følgende: Legge eksamensperioden utenfor skoleåret. Det ville gi skolene god anledning til å gjennomføre opplæring i tråd med lovverket uten at opplæringen blir forstyrret av eksamensperioden. Gi anledning til å sette standpunktkarakterer ved slutten av opplæringen ikke mens det ennå gjenstår flere uker av denne. Fylkesdirektøren for opplæring og tjenester i ber om disse innspillene tas opp til vurdering. Fylkesdirektøren har medio mai 2009 ikke fått noe svar på dette brevet fra Utdanningsdirektoratet. Av forslag til endringer i forskrift til opplæringsloven som Utdanningsdirektoratet har oversendt til Kunnskapsdepartementet den 8. mai 2009, fremgår imidlertid at Utdanningsdirektoratet ikke har tatt hensyn til det innspillet som har gitt vedrørende senere setting av standpunktkarakter. Man har riktignok foretatt en liten begrensning i standpunktkarakter-settingen i det det foreslås at: Standpunktkarakterar i fag med lokalt gitt eksamen skal fastsetjast seinast dagen før skolen gjenomfører den første lokalt gitte eksamenen på det aktuelle trinnet innanfor utdanningsprogrammet. Dette gir noe mer tid til opplæring før standpunktkarakter settes, men likevel vil noe opplæring måtte skje etter at standpunktkarakter er satt. Utvidelse av skoleåret: Skoleåret har tradisjonelt vært knyttet til 190 skoledager for elevene. I opplæringsloven 3-2 Omfanget av den vidaregåande opplæringa i tid, 2 ledd sies følgende: Akershus og Østfold fylkesrevisjon 38

39 Opplæringa i skole skal strekkje seg over minst 38 skoleveker innanfor ei ramme på 45 samanhengande veker i skoleåret. 3-2 åpner for at antall skoledager kan økes ut over de 190 skoledagene som har vært vanlig til nå. Fylkesdirektøren arbeider med å utvide antall dager i skoleåret slik at tidsperioden for oppfylling av årstimetallet utvides. Aktuelle tidsperioder der en slik mulighet foreligger, vil være i starten av skoleåret og i forbindelse med høstferien. I Sør-Trøndelag har man for å skape mer rom økt antall skoledager til 194. Høstferien er redusert til kun to dager. En utvidelse av antall dager i skoleåret vil foruten å skape mer tid for opplæring også kunne åpne rom for de prosjekter og alternative dager som dels samfunnet og dels skolen selv, ønsker skal gjennomføres i skolen. Det tenkes i denne forbindelse blant annet på de sentralt initierte Operasjon Dagsverk og internasjonal uke, Trygg Trafikk knyttet til russefeiring, VIPprosjekt (Informasjon om psykiske lidelser hos ungdom) samt lokalt initierte aktivitetsdager. Forsvarlig system i : Fylkesdirektøren har pålagt alle videregående skoler å legge inn sine planer for gjennomføring av opplæringen neste skoleår på sentral server i fylkeskommunen. Et nytt dataprogram er under utvikling for å kunne analysere data knyttet til denne databasen. Når dette programmet er på plass, vil det gi fylkesdirektøren en enklere mulighet for innsyn i og analyse av planene med påfølgende mulighet for å gripe inn i de tilfellene der man ser avvik. Konklusjon: 1. Fylkesdirektør for opplæring og tjenester holder fokus på årstimetallet og arbeider aktivt med ulike tilnærminger for å oppfylle elevenes rett til minstetimetallet i fag. 2. Det etableres et forsvarlig system for oppfølging av at minstetimetallet i fag oppfylles. Dataprogrammet som er under utvikling, kjøpes inn og testes ut når alt er ferdig utviklet. Oslo, 18. mai 2009 Harald H. Horne fylkesrådmann Saksbehandler: Brita Schatvet Akershus og Østfold fylkesrevisjon 39

40 VEDLEGG 4 Rutiner for gjennomgang av skolenes timeplaner Rutinebeskrivelse for kartlegging og vurdering av praksis Årstimetall 1. Innledning Rutinen skal sikre: at elevenes rett til minste årstimetall i fagene er ivaretatt 2. Rutine for kartlegging og vurdering av praksis Skolen: a) Skolen skal gjøre tilgjengelig sitt planlagte undervisningsomfang via timeplansystemet, som til enhver tid skal være oppdatert som følge av endringer som oppstår underveis. b) Skolen skal gjennomføre en vurdering før skoleåret starter, hvilke uforutsette hendelser som kan påvirke oppfylling av årstimetallet og dokumentere eventuelle avvik og tiltak som iverksettes for å ivareta kravet i denne bestemmelsen. Denne dokumentasjonen kan gjøres bl. a i det skoleadministrative systemet i vikartabellen og aktivitetstabellen. Skoleeier: c) Skoleeier gjennomgår skolenes timeplaner for å sikre at krav til årstimetall i hvert enkelt fag er planlagt i henhold til kravene i forskrift og Udir d) Skoleeier gjennomgår oppdaterte timeplaner underveis i skoleåret, og gir korrigerende tilbakemeldinger i lederdialogen e) Skoleeier gjennomfører fortløpende kontroller i det skoleadministrative systemet 3. Rutinebeskrivelse av skoleeiers gjennomgang av timeplaner, tilbakemelding og oppfølging. Tidsplan for gjennomgang: Sjekke at timeplan foreligger i korrekt versjon: september Gjennomgang timeplan/analyse av årstimeplan: Fortløpende i tråd med plan for lederdialogene. Skolenes timeplaner lagres ned lokalt med versjonsopplysninger (sikre at analyse ikke endrer original timeplan i bruk). Det sjekkes ved analyse om ny versjon foreligger. 1. Sjekk av skoleruta og bruk av antall skoledager innenfor rammen av 194 skoledager. 2. Sjekk av antall ukedager med mulighet for undervisning (normal innenfor per Akershus og Østfold fylkesrevisjon 40

41 ukedag, se eksempel i bilde) 3. Stikkprøvegjennomgang som gir grunnlag for en tilbakemelding. Til dette brukes en rapport «tidssammenstilling- fag og timefordeling» planlagt årstimetall per fag knyttet til: a) Klasser, min 1 hvert trinn. Samtidig parallellitet, dvs. to klassers timeplan samme utdanningsprogram og trinn. b) Lærer, årstimetall planlagt undervisningstid i fag c) Fag, årstimetall i fag Eksempel på rapport: 4. Gjennomgang av pedagogisk profil og bruk av alternative dager. I denne gjennomgangen ses det nøyere på om eventuelle minus i årstimetallet i fag i rapporten, kan forklares ved alternative dager som ikke er koblet til fag i timeplanen. (f. eks heldagsprøver, kartleggingsprøver og planlagte fellestiltak for elevenes læring) 5. Rutine for tilbakemelding a) Store avvik eller feil meldes skole og ansvarlig regiondirektør umiddelbart b) Notat med analyse av årstimetall gjøres tilgjengelig for ansvarlig regiondirektør som grunnlag i lederdialogen etter oppsatt plan. Akershus og Østfold fylkesrevisjon 41