Rapport fra felles nasjonalt tilsyn og tilsyn med årstimetall

Transkript

1 Vår saksbehandler: Direkte tlf: Vår dato: Deres dato: Vår referanse: 2007/2971 Deres referanse: Kunnskapsdepartementet v/opplæringsavdelingen Postboks 8119 Dep 0032 Oslo Rapport fra felles nasjonalt tilsyn og tilsyn med årstimetall I henhold til St.prp. nr. 1 ( ), og embetsoppdraget til fylkesmennene for 2008, resultatområde 31 tilsyn og klagebehandling, er det gjennomført et nasjonalt tilsyn med felles metodikk på opplæringsområdet. I henhold til tildelingsbrevet til Utdanningsdirektoratet for 2008 kapittel 3.8 oversendes rapport om resultatene av det felles nasjonale tilsynet med spesialundervisning og forsvarlig system. I tillegg rapporteres det om det nasjonale tilsynet med fylkeskommunenes planlegging av elevenes årstimetall på videregående skole. Nedenfor følger først en felles situasjonsbeskrivelse for regelverksetterlevelsen på utdanningssektoren basert på de to nasjonale tilsyn og deretter en nærmere gjennomgang av tilsynene. Til slutt redegjøres det kort for hvordan Utdanningsdirektoratet vil følge opp resultatene videre. I. Overordnet oppsummering nasjonale tilsyn 2008 De to nasjonale tilsynene i 2008 kontrollerer skoleeiers etterlevelse av grunnleggende krav til gjennomføring av opplæringen og sentrale elevrettigheter. Felles for begge tilsyn var kontroll med krav til forsvarlig system etter opplæringsloven 13- i forhold til de respektive regelverksområder nevnt nedenfor. Tema for det felles nasjonale tilsynet var kravet til et forsvarlig system i kombinasjon med temaene tilpasset opplæring og spesialundervisning, herunder tilpasset opplæring for barn/unge på barnevernsinstitusjoner. Gjenstand for kontroll i nasjonalt tilsyn med årstimetall var om fylkeskommunene hadde etablert et forsvarlig system for ivaretakelse av elevenes rett til et minste årstimetall i læreplanenes spesielle del. Ingen av fylkeskommunene oppfylte lovens krav til forsvarlig system for oppfyllelse av elevens rett til minste årstimetall. I det felles nasjonale tilsyn hadde hele 86,1 % av skoleeierne avvik. De felles nasjonale tilsyn har de siste tre årene vist at skoleeierne i marginal utstrekning er kjent med eller følger regelverket. Tallene taler for seg selv. Det er bekymringsfullt at skoleeierne ikke tar større ansvar for å oppfylle lovens bestemmelser.

2 Side 2 av 5 Særlig betenkelig er det at skoleeierne etter gjentatte nasjonale tilsyn på kravene til forsvarlig system etter opplæringslova 13- og privatskolelova 5-2 i hovedsak ikke forholder seg til regelverket på dette området. Tallene for kommunal sektor viser at ca 75 % ikke har forsvarlig system, mens resultatet for privatskolene er ca. 55 %. Det antas at en årsak til privatskolenes noe høyere grad etterlevelse skyldes antakelig tilgjengeliggjøring av et sentralt internkontrollsystem gjennom interesseorganisasjonene. Det gjennomgående fraværet av fungerende systemer for intern kontroll representerer en markant risiko for at elevenes rettsikkerhet ikke blir ivaretatt og at elevene ikke får oppfylt sentrale rettigheter etter opplæringslovgivningen, med de negative konsekvenser for læringsutbyttet og skolemiljøet dette antas å ha. Risikoen for lovbrudd vil kraftig minimeres dersom skoleeiere har fungerende systemer for internkontroll på plass. Videre vil et sådant system ville medføre at eventuelle feil som blir begått identifiseres og presumptivt rettes opp av skoleeier selv, uten tilsynsmyndighetens tilstedeværelse. Tilsynenes stikkprøvekontroller av skoleeiernes faktiske etterlevelse av de konkrete plikter styrker denne oppfatning. Eksempler på dette er at elevene i mange tilfeller ikke får oppfylt sine krav på minste årstimetall og hele 53 % av de kommunale skoleeierne har fått avvik på utforming av enkeltvedtak. Kort oppsummert er skoleeiers manglende oppfyllelse av lovpålagte plikter, herunder ivaretakelse av elevens rettigheter, på et kvalifisert uakseptabelt nivå. Utdanningsdirektoratet vurdere nye tiltak for å øke etterlevelsen, herunder styrking av tilsynets rettsgrunnlag, omfang, virkemiddelbruk og samarbeid med interesseorganisasjonene. II. Nærmere om felles nasjonalt tilsyn 2008 Gjenstand for kontroll i det felles nasjonale tilsynet var følgende områder: I hvert fylke ble det ført tilsyn med fylkeskommunens ansvar for opplæring i barneverninstitusjoner, jf opplæringsloven (oppll.) Temaet for tilsynet var om barn/unge som har opphold på barneverninstitusjoner får tilpasset opplæringen, jf. oppll. 1-2 femte ledd, får oppfylt sine rettigheter til spesialundervisning eller spesialpedagogisk hjelp, jf. oppll. kapittel 5 og at fylkeskommunen har et forsvarlig system for å sikre at opplæringslovas krav oppfylles, jf. oppll Det ble videre ført tilsyn med 3 kommuner i hvert fylke med nøyaktig samme tema som ved felles nasjonalt tilsyn i 2007, dvs. oppll. 1-2 femte ledd om tilpasset opplæring, oppll om spesialundervisning og oppll. 13- andre ledd vedrørende kravet til et forsvarlig system. Det ble i hvert fylke ført tilsyn med en kommune på temaet spesialpedagogisk hjelp før skolepliktig alder, jf. oppll Det ble ført tilsyn med en grunnskole etter privatskoleloven, også med tilpasset opplæring og spesialundervisning som tema, samt kravet til et forsvarlig system. Bakgrunnen for valget om å videreføre tilsynstemaet fra 2007 var temaets sentrale posisjon under Kunnskapsløftet i kombinasjon med de massive avvikene som ble avdekket under fjorårets tilsyn.

3 Side 3 av 5 Fylkesmennene har utarbeidet rapport fra hvert tilsyn 1 og vår redegjørelse baseres på disse. Resultatene fra tilsynet Fylkesmennene fant avvik hos de fleste skoleeiere som det ble ført tilsyn med. I henhold til rapportene fra fylkesmennene fordeler avvikene seg i følgende hovedkategorier: Kontrollerte skoleeiere Samlet Kommuner Fylkeskommuner Private antall skoler Skoleeiere med avvik Avvik systemkrav Avvik utforming av enkeltvedtak Sakkyndig vurdering 93 (86,1%) 81 (75 %) 57 (52,8%) 29 (26,8%) 67 (93%) 55 (76,3%) 47 (65%) 23 (31,9) 16 (88,9%) (55,55%) 16 (88,9%) (55,55%) (55,5%) (33,3%) --- Typiske observasjoner: Skoleeierne har ikke tilfredsstillende internkontrollsystemer. Rektorene ved skolene er i stor grad overlatt til seg selv, uten videre oppfølgning fra skoleeier Enkeltvedtakene om spesialundervisning og de sakkyndige vurderingene er ikke tilstrekkelig klare og entydige, det mangler i mange tilfeller presisering av omfang, innhold og organisering av spesialundervisningen. Manglende enkeltvedtak for elever som har spesialundervisning og elever som ikke får tilrådning om spesialundervisning etter sakkyndig vurdering av PPT. Uforholdsmessig lang tid fra henvisningen til PPT og frem til vedtak fattes. Av resultatoversikten i tabellen ovenfor fremkommer det at et stort flertall (86,1%) av de kontrollerte skoleeiere har fått konstatert ett eller flere avvik under tilsynet. Kun hos 17 av 8 kontrollerte skoleeiere ble det ikke konstatert lovbrudd. Det gjøres oppmerksom på at de kontrollerte skoleeierne er valgt ut etter en risikovurdering med vekt på sannsynlighet for avvik. Det er således ikke et representativt utvalg utover fordelingen mellom fylkeskommunale, kommunale og private skoleeiere. Resultatene indikerer liten eller ingen bedring angående regelverksetterlevelsen i sektor i forhold til tilsvarende tilsyn i Mangelen på lovpålagte systemer for intern kontroll er uakseptabelt. Resultatene viser at ¾ av de kommunale skoleeierne som var en del av tilsynet ikke har etablert fungerende systemer for interkontroll. Dette innebærer at kommunal sektor i hovedsak ikke forholder seg til regelverket på dette området. 1 Rapportene er tilgjengelige i fullstendig versjon på hjemmesiden til hvert enkelt embete. 2 Tilsynsobjektene i 2008 var i hovedsak nye i forhold til tilsynet 2007.

4 Side 4 av 5 Når fungerende internkontrollsystemer ikke er på plass knyttet til spesialundervisning og tilpasset opplæring, er det grunn til å anta at det er tilsvarende brister i internkontrollen for andre deler av opplæringslovgivningen. Direktoratets inntrykk av en gjennomgående mangel på systemer for internkontroll underbygges også av resultatene fra annen tilsynsvirksomhet på dette temaet de senere år, bl.a de nasjonale tilsynene i g 2007, samt tilsynet med fylkeskommunenes planlegging av undervisningen våren Resultatene fra tilsynet viser videre at det begås en rekke brudd på saksbehandlingsreglene knyttet til spesialundervisning og spesialpedagogisk hjelp. Disse reglene er fastsatt for å avhjelpe situasjonen for barn og unge som ikke får eller står i fare for å ikke få tilfredsstillende utbytte av den ordinære opplæringen. Rettighetene til spesialundervisning og tilpasset opplæring er helt sentrale for å sikre et godt læringsutbytte for elevene. Det er derfor særdeles viktig at skoleeierne håndterer dette på en lovmessig måte, både for å tilrettelegge for et godt læringsutbytte og fordi det er tale om rettigheter for den enkelte elev. Direktoratets vurderinger i forhold til gjennomføringen av tilsynet Fylkesmennene har angitt ressursbruk fra 14 til 69 ukesverk. Ett embete har ikke opplyst om ressursbruk. Direktoratet vil undersøke årsakene til at anvendte ressurser kan variere så mye på gjennomføring av ett og samme oppdrag. Direktoratets inntrykk for øvrig er at embetene har prioritert arbeidet med det felles nasjonale tilsynet og at det er gjort mye godt arbeid. Direktoratet ser imidlertid at det fortsatt er behov for å styrke koordineringen og tilretteleggingen på området, blant annet med særlig fokus på følgende: Effektivisering og målretting av tilsynsvirksomheten Oppnå lik forståelse for hvilke faktiske forhold som representer lovbrudd og hvordan avviksformuleringene skal utformes Øke kvaliteten på beskrivelsene av de observasjonene som ligger til grunn for avvikene. Mangelfull beskrivelse av observasjonene gjør det vanskelig for direktoratet å vurdere innholdet i og betydningen av det enkelte avviket. Av rettsikkerhetsmessige hensyn og for at tilsynsinstituttet skal bli et effektivt styringsvirkemiddel, er det viktig at det er en omforent forståelse av myndighetskravene hos dem som utfører tilsynet. En slik felles forståelse bør komme til uttrykk gjennom like formuleringer og kategoriseringer av observasjoner, merknader og avvik. I forbindelse med felles nasjonalt tilsyn i 2009 vil det foretas noen endringer for håndtere de ovennevnte utfordringene og for generelt å gjøre tilsynet mer effektivt og målrettet. III. Nærmere om nasjonalt tilsyn med årstimetall i videregående skoler Det landsomfattende tilsynet med elevenes årstimetall i offentlige videregående skoler ble avsluttet i mai Gjenstand for kontroll var om fylkeskommunene hadde etablert forsvarlige system for ivaretakelse av elevenes rett til et minste årstimetall i læreplanenes spesielle del, jf. opplæringslova 13- andre ledd. I rundskriv f er dette definert for den enkelte elev på det enkelte fag. Ingen fylkeskommuner hadde etablert et forsvarlig system for dette og samtlige har således blitt pålagt av de respektive fylkesmenn om å lukke avvikene. Minste årstimetall i det enkelte fag kan ikke salderes ved gjennomføring av eventuelle andre aktiviteter og begivenheter som eksamen, idrettsdager, oppstartsuke, Operasjon Dagsverk og lignende. Disse aktivitetene kan gis et faglig innhold i tråd med læreplanenes spesielle del og

5 Side 5 av 5 således kan telles med i årstimetallet. Fylkeskommunen har også anledning til å periodisere opplæringen slik at kravet oppfylles innen utgangen av skoleåret. Ifølge fylkesmennenes rapporter skyldes avvikene i hovedsak unnlatelse av planlegging av faglig relevante deler i henhold til læreplanens spesielle del ved skolestart, avvikling av aktivitetsdager og eksamen. Utdanningsdirektoratet har ikke innhentet rapport om ressursbruk for dette tilsynet. For øvrig vises det til den overordnede oppsummeringen i kapittel I ovenfor. IV. Utdanningsdirektoratets oppfølging av de nasjonale tilsyn 2008 Vi viser til vår redegjørelse i brev av om tilsynsarbeidet. I tillegg til de tiltak som beskrives der, inviteres sentrale skoleeierorganisasjoner til å drøfte tiltak for økt etterlevelse. Et sentralt tema i drøftelsene med interesseorganisasjonene vil være etablering av forskriftspålagte krav til internkontroll. Dette kan lette innføringen av fungerende internkontrollsystemer og kontrollen av disse i utdanningssektoren. Et forskriftsfestet krav vil antakelig kreve forutgående endringer i opplæringsloven og privatskoleloven. Når det gjelder oppfølging av årstimetalltilsynet vil vi vurdere et utvidet tilsyn med årstimetallet i Med hilsen Petter Skarheim Direktør Erik Bolstad Pettersen Divisjonsdirektør Vedlegg: Kopi av brev til: Kommunenes Sentralforbund (KS) Kristne Frikolers Forening (KFF) Utdanningsforbundet (UF) Kopi med vedlegg: Fylkesmannsembetene i Norge