Samlet bevilgning. neste år Utgifter Inntekter uten merknad.

Transkript

1 Finansdepartementet 1 Finansdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for Generelt om resultatet av revisjonen Tabell 1 (tall i mill. kroner)* Overført fra forrige år Bevilgning 2011 Samlet bevilgning Regnskap Overført til neste år Utgifter Inntekter Utgiftsbevilgning 2011 Inntektsbevilgning 2011 Statens egne driftsutgifter Nybygg, anlegg mv. Overføringer til andre Utlån, statsgjeld mv. d e c a b Salg av varer og tjenester Inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. Overføringer fra andre, herunder: a Folketrygdens inntekter b Skatt på inntekt og formue c Skatt og avgift på utvinning av petroleum d Merverdiavgift e Annet Tilbakebetalinger mv. Finansdepartementets ansvarsområde: 6 virksomheter 5 fond** 3 særlovsselskaper*** Riksrevisjonen har avgitt syv avsluttende revisjonsbrev uten merknad. Finansdepartementet har ansvaret for forvaltningen av statens interesser i Norges Bank. Departementet har i tillegg a nsvaret for forvaltningen av Finansmarkedsfondet, Statens obligasjonsfond, Statens finansfond og Statens pensjonsfond, herunder Statens pensjonsfond utland og Statens pensjonsfond Norge, med en samlet regnskapsført kapital på 3538 mrd. kroner per 31. desember Statens finansfond er et eget rettssubjekt og framkommer både under fond og særlovsselskaper. For 2011 er det avgitt avsluttende revisjonsbrev til ett fond Finansmarkedsfondet. * Tabellen inneholder budsjett- og regnskapstall for departementets egen kapittelnummerserie og andre kapitler som hører inn under departementets ansvarsområde. Tabellen inkluderer også kapitler som Finansdepartementet har ansvar for som budsjettdepartement. Sirkeldiagrammets inndeling er i henhold til bevilgningsreglementet 4, jf. rundskriv R-101 Statens kontoplan. ** Resultatet av Riksrevisjonens kontroll med statsrådens forvaltning av statens interesser i særlovsselskapene vedrørende forvaltningen av Statens pensjonsfond utland, Statens pensjonsfond Norge, Statens obligasjonsfond og Statens finansfond framkommer av Dokument 3:2 ( ). *** Resultatet av Riksrevisjonens kontroll med statsrådens forvaltning av statens interesser i selskaper framkommer av Dokument 3:2 ( ). Dokument 1 ( ) Finansdepartementet 73

2 1.2 Budsjett regnskap Det er merutgifter eller mindreinntekter under noen kapitler og poster, men disse er enten av mindre betydning, eller det er tilfredsstillende redegjort for dem i forklaringene til statsregnskapet. 1.3 Styring, måloppnåelse og resultatrapportering til Stortinget i forhold til det årlige budsjettet Finansdepartementets styring, kontroll og oppfølging av Statens pensjonsfond Riksrevisjonen har i revisjonen av 2011 innrettet sin revisjon av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) i samsvar med Stortingets forutsetninger, jf. Innst. 436 S ( ) og Innst. 211 S ( ). Dette innebærer at Riksrevisjonen skal påse at Finansdepartement forvalter fondet i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, samt foreta revisjon av statsregnskapet inklusive posten Statens pensjonsfond (SPU og SPN). Riksrevisjonen har gjennomført revisjonen av postene SPU og SPN i statsregnskapet for 2011 på grunnlag av regnskapstall som er revidert av de respektive eksterne revisorer hos Norges Bank og Folketrygdfondet. Riksrevisjonen har ikke utført egne kontroller hos Norges Bank og Folketrygdfondet. 2 Regnskaper der Riksrevisjonen har vesentlige merknader Riksrevisjonen har ikke avgitt revisjonsbrev med merknad. 3 Finansdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold 3.1 Kompensasjonsordningen for merverdiavgift I Dokument 1 for regnskapsåret 2010 påpekte Riksrevisjonen at det er utfordringer knyttet til kompensasjonsordningen for merverdiavgift og innføringen av forenklet dokumentasjonskrav. Ordningen har et komplekst regelverk, og det fremmes krav som ikke hører inn under ordningen. Riksrevisjonen uttalte at det var uheldig at gjeldende regelverk og etablerte kontrollordninger ikke syntes tilstrekkelig for å forhindre urettmessige utbetalinger. Finansdepartementet opplyser i brev til Riksrevisjonen at departementet vil vurdere tiltak som kan redusere risiko for feilutbetalinger, og vil vurdere å gjøre det tydeligere hvilke virksomheter som hører inn under ordningen med merverdiavgiftskompensasjon. Departementet vil også se på om skattekontorenes kontroll bør forbedres. Skattedirektoratet har påpekt at det kan være grunnlag for å foreta enkelte presiseringer i kompensasjonsloven om private/ideelle organisasjoners rett til kompensasjon ved oppføring av omsorgsboliger, og for borettslag og tingsrettslige sameier. Departementet er enig i at det kan være grunnlag for å foreta visse presiseringer på disse områdene. Finansdepartementet har videre i brev til Revisorforeningen redegjort for hvilke faktiske og juridiske forhold revisor må kontrollere for å kunne attestere at virksomheten er omfattet av kompensasjonsordningen, og for at det beløpet som kreves er kompensasjonsberettiget. Videre viser departementet til at avgiftsmyndighetene på stadig flere områder har avklart synet på retten til kompensasjon, og at direktoratet mener iverksatte tiltak bør gi mindre feil framover. Finansdepartementet har for øvrig i tildelingsbrev til skatteetaten for 2012 bedt etaten om å arbeide for at omfanget av feilutbetalinger begrenses. Saken følges opp i den løpende revisjonen. 3.2 Presentasjon av overskudd i Statens pensjonsfond i statsregnskapet Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 1 ( ) at presentasjonen av Statens pensjonsfonds (SPF) overskudd i tabell 1.2 i statsregnskapet ikke tar hensyn til gevinst og tap som oppstår i forvaltningen av SPU og SPN. Det ble blant annet anført at en vesentlig del av resultatelementet til SPU og SPN ble utelatt når Finansdepartementet valgte å presentere SPFs overskudd etter nasjonalregnskapets definisjon. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ba departementet i Innst. 211 S ( ) vurdere om det er mulig å klargjøre framstillingen ytterligere i forbindelse med utarbeidelsen av neste stortingsmelding om statsregnskapet. I Meld. St. 3 Statsrekneskapen 2011 tabell 1.2 framgår statsregnskapets hovedtall. Under omtalen i kapittel 1.4 er det opplyst at tabell 1.2 gir samlet oversikt over inntektene, utgiftene og overskuddet i statsbudsjettet, statsregnskapet og Statens pensjonsfond (SPF) for 2010 og SPFs overskudd er i tabell 1.2 presentert med 369,7 mrd. kroner, og samlet overskudd er oppgitt 74 Dokument 1 ( ) Finansdepartementet

3 til 374,4 mrd. kroner. I framstillingen av SPFs overskudd i tabell 1.2 har Finansdepartementet presentert renteinntekter og utbytte i tråd med nasjonalregnskapets definisjon. Dette medfører at gevinst og tap som oppstår i forvaltningen av SPF, fortsatt er utelatt. Når det tas hensyn til gevinst og tap, utgjør overskuddet i SPF 221,7 mrd. kroner. Faktisk overskudd i SPF er 148 mrd. kroner lavere enn det som er presentert i tabell 1.2, og beløpet framgår ikke av opplysninger i fotnote 1 og 2 til tabell 1.2. For at en bruker skal få et fullstendig bilde av statsregnskapet, må brukeren regne seg fram til det faktiske overskuddet ved hjelp av opplysningene som er oppgitt i statsregnskapets kapittel 3. Faktaboks 1 viser overskuddet i Statens pensjonsfond og statsbudsjettet med Statens pensjonsfonds samlede overskudd slik det er presentert i Meld. St. 3 tabell 1.2, og slik det blir når overskuddet i SPF inkluderes i presentasjonen. Det framgår av bevilgningsreglement vedtatt av Stortinget 26. mai 2005 (bevilgningsreglementet) 1 at reglementet gjelder for statsbudsjettet og statsregnskapet. Ifølge 2 krever eventuelle unntak i enkeltsaker uttrykkelig vedtak i Stortinget. Kravet om realistisk budsjettering er et av de grunnleggende prinsippene, jf. 3. Fordi departementet legger nasjonalregnskapets definisjon til grunn, utelates gevinst og tap fra SPF ved budsjetteringen av statens samlede overskudd. Sett på bakgrunn av det ovennevnte ba revisjonen departementet opplyse blant annet om det er riktig å legge nasjonalregnskapets definisjon til grunn ved presentasjon av overskuddet i statsregnskapet. Finansdepartementet uttaler at bevilgningsreglementet ikke inneholder krav til hvordan en resultatoppstilling av statsbudsjettet og statsregnskapet skal utformes. Departementet viser til en etablert praksis fra 1960-årene for presentasjon av et statsbudsjett og statsregnskap overfor Stortinget med overskudd før lånetransaksjoner. Denne praksisen baserer seg på "Budsjett- og regnskapsutvalget 1949", som blant annet resulterte i et revidert bevilgningsreglement av Departementet anfører at prinsippene fra den gang i all hovedsak er ført videre i det gjeldende bevilgningsreglementet. Det påpekes at et sentralt poeng var å se statsbudsjettet og statsregnskapet i sammenheng med nasjonalbudsjettet og nasjonalregnskapet, og at det ikke er noe nytt at oppstillinger av statsbudsjettet og statsregnskapet understøtter vesentlige nøkkeltall i nasjonalbudsjettet og nasjonalregnskapet. Departementet uttaler i mai 2012 at det er viktig at tabellen i statsregnskapet har samme oppsett som budsjettdokumentene til Stortinget, der samlet overskudd i statsbudsjettet og SPF er oppstilt i samsvar med nasjonalregnskapets definisjoner av inntekter og sparing. Videre viser departementet til kapittel 3 om nærmere forklaring, og at det vil vurdere om forklaringen kan formuleres enda tydeligere i Riksrevisjonen finner det uheldig at framstillingen i statsregnskapets tabell 1.2 ikke er ytterligere Faktaboks 1 Inntekter, utgifter og overskudd i statsregnskapet og Statens pensjonsfond Rekneskap 2011 ifølge Meld. St. 3 Rekneskap 2011 inkl. SPF vinst/tap 1. Statsbudsjettet Oljekorrigert overskot i statsbudsjettet (A.2-B.2) Overført frå Statens pensjonsfond utland = Overskot i statsbudsjettet før lånetransaksjonar Statens pensjonsfond Netto kontantstraum frå petroleumsverksemda i Statsbudsjettet (A B.1) vert overført til Statens pensjonsfond utland Overført frå Statens pensjonsfond utland til - statsbudsjettet Renteinntekter og utbyte i fondet Realisert/urealisert vinst/tap frå SPF = Overskot i Statens pensjonsfond Statsbudsjettet og Statens pensjonsfond Samla overskot Kilde: Meld. St. 3 ( ) Statsrekneskapen Dokument 1 ( ) Finansdepartementet 75

4 klargjort ved utarbeidelsen av stortingsmeldingen om statsregnskapet for Det framgår ikke av tabellen eller opplysninger i fotnote 1 og 2 til tabell 1.2 at gevinst og tap fra SPF på 148 mrd. kroner er utelatt. Presentasjonen av statens samlede overskudd inklusive SPF for 2011 i tabell 1.2 gir inntrykk av at det samlede overskuddet er 40 prosent høyere enn det reelle. Når Finansdepartementet velger å fortsette med en praksis fra 1960-årene tar det ikke hensyn til den utviklingen som har funnet sted med hensyn til oljeinntektene, SPFs størrelse og vesentlighet og dens resultateffekt på statsregnskapet. Etter Riksrevisjonens vurdering bør overskuddet inkluderes i statsregnskapets tabell 1.2 slik at det gjenspeiler dagens virkelige situasjon med korrekt resultat. En slik praksis vil også samsvare med den praksis som legges til grunn ved budsjettering av handlingsregelens fire prosent forventet realavkastning. 1 Tilsvarende bør gevinst og tap også inkluderes i budsjetteringen slik at budsjettet gir et riktigere bilde sett i lys av realistisk budsjettering. Nasjonalregnskapets definisjon bør i denne sammenheng ikke være styrende for presentasjonen av SPFs overskudd i statsregnskapet. Dette anses som viktig av hensyn til både brukervennlighet, korrekt rapportering, åpenhet, transparens og fullstendighet i statsregnskapet og statsbudsjettet. Det konstateres at det er uenighet mellom Riksrevisjonen og Finansdepartementet om presentasjonen av overskuddet i Statens pensjonsfond i statsregnskapets tabell Rapportering av Statens pensjonsfond utlands realavkastning i norske kroner Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 1 ( ) at Finansdepartementet ikke rapporterte faktisk oppnådd realavkastning i norske kroner. Handlingsregelens forventede realavkastning på fire prosent beregnes og budsjetteres med basis i SPUs verdi i norske kroner hvert år. Etter Finansdepartementets vurdering er det mest relevant å vurdere utviklingen i fondets kjøpekraft ved å se på avkastningen målt i utenlandsk valuta. I Meld. St. 17 ( ) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2011 har Finansdepartementet rapportert faktisk oppnådd realavkastning 1) All gevinst og tap inkluderes i SPUs inngående balanse, som utgjorde 3081 mrd. kroner ved inngangen til 2011, og fire prosent av dette er oppgitt til 123 mrd. kroner, jf. Nasjonalbudsjettets tabell 3.7 side 54. og sammenlignet med forventet realavkastning på 4 prosent. Det framgår av meldingen at den årlige realavkastningen av investeringene i SPU siden 1997 i gjennomsnitt har vært 2,7 prosent. Dette er lavere enn departementets anslag om en langsiktig realavkastning på 4 prosent. Riksrevisjonen viser til at rapporteringen derved er utvidet, og antar at beregningen av og informasjonen om realisert realavkastning i norske kroner i tillegg til internasjonal valuta, vil bidra til en mer fullstendig rapportering. Finansdepartementet har rapportert oppnådd realavkastning i norske kroner i Meld. St. 17 ( ) vedlegg Overføringer til og fra Statens pensjonsfond utland og posteringene i statsregnskapet Riksrevisjonen undersøkte i prosessen med overføringer av midler til og fra SPU, og tilhørende posteringer i statsregnskapet. Overføringene framstår for revisjonen i det vesentligste å bli utført på en åpen, effektiv og sikker måte og i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Undersøkelsen viste imidlertid at det i løpet av perioden fra 2003 til var akkumulert 33 mrd kroner på statens foliokonto i stedet for overført til SPU. Dette skjedde som følge av under vurderinger av det oljekorrigerte overskuddet ved nysalderingen. Riksrevisjonen ba departementet vurdere om statens avkastning på midlene som plasseres i Norges Bank er like god som avkastningen ved plassering av midlene i SPU. Videre ba Riksrevisjonen departementet vurdere nødvendigheten av en endelig avklaring av overføringene fra SPU til statsbudsjettet i nysaldert budsjett. Det vises til kontroll- og konstitusjonskomiteens uttalelse om at det legger til grunn at eventuell overskuddslikviditet forvaltes på en god måte, jf. Innst. 211 S ( ). Finansdepartementet opplyser at økt kontantbeholdning i Norges Banks balanse vil vise seg enten som økte utlån til norske banker eller som økte valutareserver. Begge deler gir avkastning til Norges Bank. Videre opplyser departementet at både SPU og valutareservene forvaltes av Norges Bank Investment Management (NBIM). Departementet viser til Norges Banks regnskap og 2010-rapporten der det gis informasjon om 2) Riksrevisjonen har tatt for seg denne perioden fordi den uten unntak er utført i henhold til retningslinjene for budsjettpolitikken. 76 Dokument 1 ( ) Finansdepartementet

5 avkastningen på valutareservene. I 2010-rapporten står det blant annet: "Avkastninga på Statens pensjonsfond utland i 2010 var på 9,6 prosent. Avkastninga på Statens petroleumsforsikringsfond var 2,9 prosent, mens avkastninga på investeringsporteføljen i valutareservane var på 8,7 prosent." Som det framgår av departementets opplysninger, hadde SPU bedre avkastning enn valutareservene. 3.5 Finansdepartementets rapportering av netto meravkastning fra ekstern forvaltning av Statens pensjonsfond utland I Meld. St. 15 ( ) opplyste Finansdepartement at den eksterne aksjeforvaltningen til SPU i perioden oppnådde en samlet meravkastning på 22,4 mrd. kroner, og at erfaringene med renteforvaltningen var mer blandet enn på aksjesiden. Finansdepartementet hadde i denne sammenhengen ikke rapportert hvilken samlet netto meravkastning som ekstern forvaltning hadde oppnådd på aksje- og rentesiden i denne perioden. Riksrevisjonens sammenstilling av opplysningene viste at ekstern forvaltning hadde gitt en netto mindreavkastning eller et netto tap på 165 mill. kroner. Riksrevisjonen så det som uheldig at Finansdepartementets rapportering av den eksterne forvaltningens resultat for SPU i perioden ikke ga et fullstendig bilde. Kontroll- og konstitusjonskomiteen forutsatte i Innst. 211 S ( ) at rapporteringen av den eksterne forvaltningens resultater gir et mest mulig dekkende og fullstendig bilde. Riksrevisjonen legger til grunn at Finansdepartementet ved framtidig rapportering gir et mest mulig dekkende og fullstendig bilde. 5 Svar fra Finansdepartementet Saken har vært forelagt Finansdepartementet, og statsråden har i brev av 17. august 2012 svart: "Det vises til Riksrevisjonens brev 25. juni 2012 om Statsregnskapet resultatet av den årlige revisjon og kontroll. Finansdepartementet har følgende merknad til punkt 3 Finansdepartementets oppfølging av tidligere rapporterte forhold, 3.1 Kompensasjonsordningen for merverdiavgift. I Dokument nr. 1 for regnskapsåret 2010 påpekte Riksrevisjonen av det var uheldig at gjeldende regelverk og etablerte kontrollordninger ikke syntes tilstrekkelig for å forhindre urettmessige utbetalinger. Finansdepartementet vil vise til at det i Prop. 112 ( ) om endringer i skatte-, avgifts- og tollovgivningen kapittel 15 side er gitt en nærmere konkretisering av hvilke områder av kompensasjonsregelverket det kan være behov for å presisere og eventuelt endre. I Innst. 370 L ( ) tok Stortingets finanskomite redegjørelsen til orientering." 6 Riksrevisjonen uttaler Riksrevisjonen har avgitt sju revisjonsbrev uten merknad. Riksrevisjonen har ingen vesentlige merknader til Finansdepartementets forvaltning og gjennomføring av budsjettet for Riksrevisjonen har innrettet revisjonen av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN) i samsvar med Stortingets forutsetninger 3. Riksrevisjonen har i samsvar med dette ikke utført kontroller hos Norges Bank eller Folketrygdfondet. 4 Riksrevisjonens bemerkninger Riksrevisjonen har ved revisjonen av Finansdepartementet og underliggende virksomheter for 2011 ikke avdekket vesentlige feil eller mangler i statsregnskapet eller ved virksomhetsregnskapene. Det er heller ikke avdekket vesentlige feil eller mangler ved de disposisjonene som ligger til grunn for regnskapene. 3) Jf. Innst. 436 S ( ) og Innst. 211 S ( ). Dokument 1 ( ) Finansdepartementet 77