Førstelinjeprosjektets sluttrapport. Anbefalinger om fremtidig oppgave- og ansvarsfordeling i utlendingsforvaltningen

Transkript

1 Førstelinjeprosjektets sluttrapport Anbefalinger om fremtidig oppgave- og ansvarsfordeling i utlendingsforvaltningen

2 ANBEFALINGER OG SAMMENDRAG INNLEDNING Bakgrunn Mandat, tilnærming og avgrensninger Organisering og arbeidsform Rapportens oppbygging UTFORDRINGER VED DAGENS OPPGAVELØSNING OG SAKSFLYT Utfordringer Saksflyt i oppholdssaker Samlet saksomfang i Saksflyten mellom politiet og UDI Saksflyten mellom utenriksstasjonene og UDI Kjennetegnene ved sakene som sendes UDI for behandling PERSONLIG OPPMØTE, KONTROLL OG BRUKERSERVICE I UTLENDINGSFORVALTNINGEN Personlig oppmøte Kontrolloppgavene Samspill med politiet i utførelse av kontroll Brukerservice Liggetid øker ressursbruken Oppsummering FREMTIDIGE ENDRINGER MED BETYDNING FOR OPPGAVELØSNINGEN I UTLENDINGSFORVALTNINGEN Endringer som følge av EFFEKT-programmet Innføringen av biometri og oppholdskort Endringer som følge av UTSYS Vedtatte regelverksendringer med betydning for oppgavene og saksvolum Lengre tillatelser Representasjonsavtaler og outsourcing OPPGAVEDELINGEN MELLOM POLITIET OG UDI I BEHANDLINGEN AV OPPHOLDSSØKNADER Førstelinjeprosjektets sluttrapport

3 5.1 Dagens oppgaveløsning og oppgavedeling Ressursbruk og kompetanse Samlet vurdering av dagens oppgaveløsning Alternative modeller for organisering av førstelinjen i Norge for oppholdssaker Forutsetninger som er lagt til grunn i alle modellene Anbefalinger til forenklinger som gjelder for alle modellene Justering i oppgavedeling mellom dagens aktører Vurdering Økonomiske og administrative konsekvenser Minimumsmodell Vurdering Økonomiske og administrative konsekvenser Regionalisering av UDI Vurdering Økonomiske og administrative konsekvenser Styringsgruppens anbefaling FØRSTELINJEN UTENFOR NORGE UTENRIKSSTASJONENE Dagens oppgavefordeling mellom utenriksstasjonene og UDI Variasjoner i ressursbruk og kompetanse Førstelinjen utenfor Norge differensiert modell Trinnvis styrking Utvidet vedtakskompetanse til utenriksstasjonene Aktuelle stasjoner for styrking Bemanning og kompetanse Vurdering av modellen Økonomiske og administrative konsekvenser Nødvendige lov- og forskriftsendringer SENTRALISERING OG SPESIALISERING AV OPPGAVER Innledning Kjennetegn med oppgavene som er egnet for spesialisering og sentralisering Oppgaver som bør spesialiseres og sentraliseres i Utlendingsdirektoratet Utlendingsdirektoratet som klageinstans Kompetansebehov i andrelinjen Oppgaver som spesialiseres og sentraliseres i politiet Dokumentkontroll Vandelskontroll og arbeidet med påtaleinstruksen Sirenekontoret PU Politidistriktene Førstelinjeprosjektets sluttrapport

4 7.5 Sentralisering og spesialisering i NAV Sammenligning av NAV og utlendingsforvaltningen Oppsummering ORGANISERING AV DEN INNLEDENDE ASYLSAKSBEHANDLINGEN Dagens organisering Dagens oppgavedeling Erfaringer Torshov-prosjektet og forprosjekt asyl Erfaringer fra andre land vedrørende organisering av den innledende asylsaksbehandlingen Vurdering Arbeidsdelingen mellom PU og UDI Justering i oppgavefordeling Ny organisering av den innledende asylsaksbehandlingen Styringsgruppens anbefalinger KONKLUSJONER OG VIDERE ARBEID Oppsummering av anbefalinger Beslutningenes rekkefølge Førstelinjen i Norge Førstelinjen utenfor Norge Den innledende asylsøknadsbehandlingen Arbeidet fra beslutnings- til implementeringstidspunkt Regionaliseringsmodellen tidslinje for omstillingsprosessen Førstelinjen utenfor Norge Den innledende asylsaksbehandling samlokaliseringsmodellen UTRYKTE VEDLEGG Førstelinjeprosjektets sluttrapport

5 Anbefalinger og sammendrag Styringsgruppens anbefalinger Prosjektet foreslår at politiets oppgaver i forbindelse med behandling av søknader om oppholds- og arbeidstillatelser og statsborgerskap, overføres til UDI. Hovedbegrunnelsen er dels behovet for å redusere antallet aktører som behandler vanlige utlendingssaker, og i tillegg politiets behov for å prioritere sine kjerneoppgaver, som er å forebygge og bekjempe kriminalitet. Forslaget innebærer at UDI etablerer en ny førstelinje og får hånd om hele saksbehandlingskjeden i Norge. Det legges videre opp til at deler av saksbehandlingen som i dag gjøres hos UDI sentralt, flyttes ut til førstelinjen. Dette vil gjelde et stort antall relativt kurante saker. Det betyr at flere beslutninger blir tatt nærmere brukerne, og dermed mindre behov for å behandle saker i flere ledd. En tilsvarende utvikling er tenkt i forhold til førstelinjen ved utenriksstasjonene. Utenriksstasjoner med relativt stort sakstilfang og sammensatt saksportefølje bør i større grad få mulighet til å fatte vedtak i andre saker enn visum. I Norge betyr dette at førstelinjen er til stede på færre steder enn det politiet dekker i dag. På den annen side legges det opp til færre personlige fremmøter, både gjennom nye teknologiske løsninger som er under utvikling og gjennom endringer i regelverk og praksis som allerede er planlagt. Prosjektet foreslår også noen ytterligere lovendringer som vil medføre redusert antall oppmøter. Gjennom desentralisering av kapasitet og kompetanse til førstelinjen, vil hvert enkelt kontor ha forutsetninger for å yte vesentlig bedre service. I en situasjon der behovet for personlig fremmøte reduseres, vil dette innebære et høyere servicenivå og kortere saksbehandlingstid for det store flertallet av brukerne. Utlendingsforvaltningens evne til å utøve kontroll med at vilkårene for tillatelser er oppfylt, herunder søkernes identitet, vil bli minst like god som i dag, og i mange tilfeller bedre fordi førstelinjen er tenkt styrket. I kombinasjon med utviklingen av full elektronisk saksbehandling, vil prosjektets forslag til organisering innebære en enklere og mer effektiv behandling av søknader om oppholds- og arbeidstillatelser og statsborgerskap. Man vil på denne måte i større grad unngå dobbeltarbeid og repeterende saksbehandling. Forvaltningen vil også fremstå mer enhetlig overfor brukerne. Prosjektet foreslår at dagens ansvars- og arbeidsdeling mellom politiet og UDI i det alt vesentlige videreføres når det gjelder behandling av asylsaker. Oppgavene knyttet til asylregistrering skiller seg fra arbeidet med arbeids- og oppholdssakene gjennom at de er sentralisert hos Politiets Utlendingsenhet (PU). Politiets oppgaver består i å fastslå søkernes identitet, herunder registrering av søknaden, benytte tvangsmidler der det er nødvendig, og returnere personer som har fått endelig Førstelinjeprosjektets sluttrapport

6 avslag og som ikke returnerer frivillig. UDI har ansvaret for å klarlegge behovet for beskyttelse, herunder å intervjue asylsøkerne. Politiet vil fortsatt ha oppgaver knyttet til utlendingskontroll, herunder å avdekke ulovlig arbeid og opphold i Norge. I tillegg legges det opp til et tett samarbeid mellom politiet og UDI på områder der det er nødvendig. Samarbeidet skal baseres på at UDI har hovedansvaret for de rene forvaltningsoppgavene, mens politiet konsentrerer seg om oppgaver som krever politifaglig kompetanse. Sammendrag Førstelinjeprosjektet ble etablert i september 2008 som en oppfølging av SVARprosjektet. Prosjektets mandat har vært å gjennomgå forvaltningsoppgavene som i dag utføres i henholdsvis politiet, Utlendingsdirektoratet (UDI) og på utenriksstasjonene. Et overordnet mål har vært å legge til rette for økt effektivitet, raskere saksbehandling, bedre service i utlendingsforvaltningen og samtidig sikre tilfredsstillende kvalitet, herunder kontroll. Prosjektets mål har vært å vurdere og å foreslå hvilke av dagens oppgaver knyttet til søknadsbehandlingen som bør ligge i henholdsvis UDI, politiet og ved utenriksstasjonene. Prosjektet har utredet alternative organiseringer av førstelinjen i og utenfor Norge, og vurdert oppgavedelingen i den innledende fasen av asylsøknadsbehandlingen. Rapportens innledende kapitler tar utgangspunkt i problemforståelsen fra SVARprosjektet, og skisserer de sentrale utfordringer og utviklingstrekk i dagens utlendingsforvaltning. Samhandlingen mellom aktørene i utlendingsforvaltningen preges av til dels uklare grensesnitt. Det er store variasjoner i oppgavehåndteringen i førstelinjen ute og hjemme. Det er mange enheter i førstelinjen som behandler saker. Å sikre felles praksis og likebehandling av saker er dermed en utfordring. Kontrollarbeidet i utlendingsforvaltningen utføres i første rekke av sivilt personell, også i politiet. Det er behov for klarere grensesnitt mellom de ulike aktører mht. plassering av ansvar for kontrolloppgavene. EFFEKT-programmet vil påvirke utlendingsforvaltningens arbeidsform. Søknad på nett og elektronisk arkiv er noen viktige leveranser. I tillegg vil en eventuell regelmotor kunne bidra til å effektivisere saksbehandlingen. Innføringen av biometri i visum- og oppholdssaker vil få betydning for antall personlige oppmøter. Representasjonsavtaler og outsourcing er noen av de forhold som kan få innvirkning på organiseringen av førstelinjen utenfor Norge. Av regelverksendringer er det særlig bortfall av overgangsordningen for EØS- borgere og innføring av lengre tillatelser som vil få betydning for oppgavemengden. Saksbehandlingstidene øker jo flere ganger en sak åpnes. Når forslag til organisering av førstelinjen er utarbeidet har det vært en målsetting å begrense antall åpninger av en sak til et minimum. Dette er viktig selv om innføring av EFFEKT-programmet vil begrense selve transaksjonstiden til et minimum. I vurderingene av alternative modeller er det lagt vekt på målene om effektiv ressursbruk, raskere Førstelinjeprosjektets sluttrapport

7 saksbehandlingstid, bedre service, kvalitet og kontroll. For førstelinjen i Norge er det utredet tre modeller. Justeringsmodellen innebærer at aktørene vil være de samme som i dag, men med en annen oppgavedeling. Hovedendringen består i at politidistriktene sentraliserer vedtaksfattingen til ett sted i hvert distrikt. Når søknadsbehandlingen sentraliseres til betydelig færre enheter enn dagens, vil det også være sterke argumenter for at politiet får utvidet vedtakskompetanse og at de også kan avslå saker. Videre vil det opprettes en direktelinje mellom utenriksstasjonene og politiet, slik at saker kan sendes politiet direkte for utredning fra utenriksstasjonen uten å gå via UDI som et koordinerende ledd. En større grad av sentralisering av vedtaksfatting i politidistriktene enn i dag vil også gi økt kvalitet i saksbehandlingen. Politiet vil videre kunne gis vedtakskompetanse i flere saker enn i dag. Minimumsmodellen innebærer at politiets rolle i søknadsbehandlingen begrenses til et minimum, slik at politiet kun vil gi informasjon og veiledning over skranke, i tillegg til å motta og registrere søknader. En slik løsning vil innebære at UDI må opprette en egen førstelinje for å håndtere den delen av den forberedende saksbehandlingen som krever brukernærhet, slik som å foreta intervju av referansepersoner og opptak av DNA. Regionaliseringsmodellen innebærer at UDI overtar alle politiets oppgaver i søknadsbehandlingsbehandlingen. Dette innebærer at UDI regionaliseres, og etablerer en førstelinje i Norge. Det vil måtte opprettes et begrenset antall førstelinjekontorer. Disse vil få vedtakskompetanse til både å innvilge og avslå søknader som anses som kurante, det vil si at det ikke foreligger tvil, eller er juridisk krevende. Alle andre saker vil kanaliseres videre til andrelinjen. For førstelinjen i utlandet er det utredet en differensiert modell. Denne innebærer at de utenriksstasjoner som har stort sakstilfang får utvidet vedtakskompetanse til både å innvilge og avslå i de vanligste sakstypene i tilfeller der det ikke foreligger tvil. Dette vil dreie seg om rundt 10 utenriksstasjoner. Det kan bli aktuelt å innføre en minimumsløsning på stasjoner med et meget lavt sakstilfang. En minimumsløsning innebærer at stasjonens oppgaver på utlendingsfeltet begrenses til å motta søknader og å gi informasjon og veiledning. Det store antall utenriksstasjoner vil imidlertid fortsette med samme oppgaveomfang som i dag. Når det gjelder den innledende asylsaksbehandlingen, er det presentert en løsning der UDI og Politiets utlendingsenhet (PU) samordner sine oppgaver i eller i tilknytning til et ankomstsenter. Det vil si at PU foretar ankomstregistrering og øvrig identitetsarbeid, og UDI intervjuer søkerne mens de befinner seg på ankomstsenteret. Vedtak i enkle avslags- eller innvilgelsessaker bør også fattes mens søkerne er på ankomstsenteret. Prosjektet har sett at det også for asylsaker er en fordel at UDIs og PUs oppgaver gjøres i tilknytning til der søkeren befinner seg. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

8 1 Innledning 1.1 Bakgrunn Regjeringen fremmet våren 2007 St.prp. nr. 56 ( ) Tilleggsbevilgning til utlendingsforvaltningen. Regjeringen varslet samtidig i stortingsproposisjonen at den ville sette i gang en bred gjennomgang av saksflyten på utlendingsfeltet og understreket at hensikten med en slik gjennomgang er å analysere og avdekke mulige områder for en mer effektiv oppgaveløsning, produktivitetsgevinster og bedre brukerservice, samtidig med en tilfredsstillende kvalitet. Høsten 2007 ble SVAR-prosjektet etablert, og gitt i mandat å foreta en bred gjennomgang av saksflyten på hele utlendingsfeltet. SVAR-prosjektet besto av representanter fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet (AID), Justisdepartementet (JD) og Utenriksdepartementet (UD), og med deltakelse fra underliggende etater. I mars 2008 fremla forprosjektet sin sluttrapport. Rapporten dannet et beslutningsgrunnlag for å kunne effektivisere ressursbruken, redusere saksbehandlingstiden og bedre servicen samtidig som en tilfredsstillende kvalitet opprettholdes. I rapporten ble det understreket at hovedprinsipper for den fremtidige organiseringen av førstelinjen i utlendingsforvaltningen og fordelingen av oppgaver mellom første- og andrelinjen måtte avklares før man tok stilling til de øvrige forslagene i SVAR-rapporten. På bakgrunn av SVAR-rapporten ble det nedsatt en arbeidsgruppe bestående av representanter fra AID, JD og UD som har fremlagt rapporten Hovedprinsipper for organisering av førstelinjen og arbeidsdelingen med andrelinjen i utlendingsforvaltningen. Målet med rapporten var å gi en helhetlig fremstilling av valgmulighetene på overordnet nivå for organiseringen av førstelinjen og arbeidsdelingen med andrelinjen. Regjeringen ga i juni 2008 sin tilslutning til hovedprinsippene i rapporten. Det ble videre besluttet at det skulle igangsettes en gjennomgang av de forvaltningsoppgavene som i dag utføres i henholdsvis politiet, Utlendingsdirektoratet (UDI) og på utenriksstasjonene. UDI fikk ansvaret for å organisere og gjennomføre arbeidet. UDI etablerte Førstelinjeprosjektet i september Mandat, tilnærming og avgrensninger Mandatet for arbeidet er gjengitt i sin helhet i vedlegg 1. I mandatet ble det fastsatt at Førstelinjeprosjektet skulle legge frem milepælsrapporter i november og januar for den assisterende departementsrådgruppen. Milepælsrapportene følger vedlagt (vedlegg 2 og vedlegg 4). Førstelinjeprosjektet har i beskrivelsene av dagens oppgavedeling og i utredningen av alternative modeller for organisering av førstelinjen skilt mellom: organisering av førstelinjen for oppholdssaker i Norge 1 organiseringen av førstelinjen utenfor Norge organisering av førstelinjen for asylsaker i Norge 1 Alle saker med unntak av førstegangsvedtak i asylsaker er oppholdssaker. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

9 Begrepet førstelinje defineres typisk som det fysiske kontaktpunktet til brukeren. I utlendingsforvaltningen er det en rekke oppgaver i den forberedende saksbehandlingen som forutsetter et fysisk kontaktpunkt fordi det kreves personlig oppmøte. I vurderingene av hvilke oppgaver som må håndteres i en førstelinje har prosjektet lagt vekt på å være tydelige på hva som er kravene og begrunnelsene for personlig oppmøte. Arbeidsdelingen mellom første- og andrelinjen skal støtte opp om en effektiv oppgaveløsning. Det er derfor videre lagt vekt på å tydeliggjøre hvilke oppgaver som bør håndteres i en førstelinje ut fra blant annet helhetsvurderinger av sammenhengen mellom oppgaver. Hovedvekten har vært lagt på å utrede alternative organiseringer av førstelinjen med utgangspunkt i problemforståelsen i SVAR-prosjektet. I 1. milepælsrapport understreket styringsgruppen at et sentralt premiss for det videre arbeidet i Førstelinjeprosjektet vil være at oppgaver som ikke kan begrunnes ut fra politifaglige hensyn flyttes fra politiet til UDI. Som en oppfølging av dette ble det i brev fra AID av 19.desember 2008 presisert at: Et av løsningsforslagene forventes å være basert på at dagens aktører fortsatt er aktører bak oppgaveløsningen i utlendingsforvaltningen, men med endret oppgavetype/mengde. I minst et slikt forslag må løsningen være aktuell uten at den kobles til en regionalisering av UDI, jf. vedlegg 3. Denne presiseringen fra Arbeidsog inkluderingsdepartementet er ivaretatt, jf. kapittel 7. I 2. milepælsrapport presiserte styringsgruppen at det ikke er formålstjenlig eller hensiktsmessig å overføre førstelinjen i utlendingsforvaltningen til en annen statlig etat. En slik løsning vil innebære en ytterligere fragmentering av utlendingsforvaltningen og vil ikke løse de utfordringene som er fremhevet i SVARarbeidet og skissert i mandatet. En slik løsning er derfor ikke utredet. I mandatet for arbeidet i Førstelinjeprosjektet er det forutsatt at anbefalingene fra prosjektet skal være omforent mellom de involverte aktører. Styringsgruppen understreket i 2.milepælsrapport at det i arbeidet med utforming av konkrete modeller for organisering av førstelinjen utenfor Norge legges til grunn at utenriksstasjonene er så vidt ulike at det vil være hensiktsmessig med en differensiert modell. Som utlendingsforvaltningens førstelinje i utlandet må alle utenriksstasjonene som et minimum kunne gi informasjon og veiledning, motta og registrere søknader, samt utføre kontroll av ID. Utenriksstasjoner som i dag har vedtaksmyndighet i visumsaker bør i utgangspunktet fortsatt ha dette. Endelig ble det anført at utenriksstasjoner med stort saksvolum og sammensatt saksportefølje bør få utvidet vedtakskompetanse i flere sakstyper. Dette fikk tilslutningen av den assisterende departementsrådsgruppen. Styringsgruppen understreket i 1. milepælsrapport at Førstelinjeprosjektet vil foreta en særskilt oppgavegjennomgang når det gjelder registrering av asylsøkere. Denne avgrensningen innebærer at det kun er den innledende asylsaksbehandlingen som er vurdert. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

10 Oppgavene som er egnet for spesialisering og sentralisering er konkretisert, og det er gitt anbefaling om hvem som bør ivareta oppgaven. Det følger videre av mandatet at oppgavegjennomgangen ikke skal vurdere effektivisering av behandling av klager og omgjøringsanmodninger. I brev fra AID av 19.desember, ble imidlertid Førstelinjeprosjektet bedt om å vurdere hvem som skal fastsette utreisefrist m.v. I tråd med 2. milepælsrapport vil denne bestillingen besvares i eget brev og inngår ikke i sluttrapporten. Førstelinjeprosjektet har imidlertid lagt konklusjonene fra denne vurderingen til grunn i sine anbefalinger. Det vises for øvrig til 1. og 2. milepælsrapport hvor styringsgruppen har gitt en mer utførlig beskrivelse av sin forståelse av mandatet, samt presisert enkelte elementer. 1.3 Organisering og arbeidsform Førstelinjeprosjektet har hatt en styringsgruppe bestående av Assisterende direktør Frode Forfang (UDI), som har ledet styringsgruppen, ekspedisjonssjef Anniken Krutnes (UD) og avdelingsdirektør Trond Egil With (POD). IMDi og UNE var invitert til å delta i styringsgruppen, og har fått tilsendt dokumenter og innkallinger til styringsgruppemøter og workshops underveis, samt utkast til milepælsrapporter og sluttrapport. Førstelinjeprosjektets sekretariat har vært ledet av UDI v/elisabeth Tombre Neergaard. Prosjektsekretariatet har for øvrig bestått Wendel Ekeli, Liv Toril Berg og en ekstern konsulent (Nina K. Lidahl, Saga Corporate Advisors AS). Ressurspersoner fra politiet (POD/PU og Oslo politidistrikt) og UD har bidratt i sekretariatets arbeid. Kunnskapsgrunnlaget fra SVAR-rapportene og Statskonsult rapport 2007:29 har blitt lagt til grunn for arbeidet i Førstelinjeprosjektet. Dette kunnskapsgrunnlaget er supplert med kunnskapsinnhenting gjennom workshoper, arbeidsmøter, innhenting av dokumentasjon fra de berørte virksomhetene, en ressurskartlegging utført av POD, en saksflytanalyse i Oppholdsavdelingen (OPA) i UDI, og en tidsbruksundersøkelse i familieinnvandringssaker på en utenriksstasjon. I vedlegg 5 er det gitt en nærmere beskrivelse av hvordan de egeninitierte undersøkelsene er utført. Førstelinjeprosjektet har lagt til rette for aktiv deltakelse fra de berørte virksomhetene, bl.a. gjennom workshoper. Arbeidet i prosjektet har vært koordinert med andre pågående relevante prosesser, herunder EFFEKT-programmet og arbeidet med et eventuelt ID- og dokumentasjonssenter (NID). 2 Førstelinjeprosjektet har hatt god ledelsesmessig forankring i alle de berørte virksomhetene, og ulike informasjonskanaler har vært nyttet i informering om arbeidet. I tråd med mandatet ble et utkast til sluttrapport lagt frem primo mars for den assisterende departementsrådgruppen. Tilbakemeldingen ble gitt i eget brev fra AID, jf. vedlegg 7. 2 POD har fått i oppdrag av Justisdepartementet å vurdere om det skal etableres et Nasjonalt ID- og dokumentasjonssenter. Sluttrapporten fra dette arbeidet skal foreligge i april Førstelinjeprosjektets sluttrapport

11 1.4 Rapportens oppbygging Første del av rapporten skisserer de sentrale utviklingstrekk og utfordringer i dagens utlendingsforvaltning. Kapittel 2 tar for seg utfordringene forvaltningen i dag står overfor i sin oppgaveløsning og saksflyt. Kapittel 3 behandler temaene personlig oppmøte, kontroll og brukerservice. Kapittel 4 beskriver hvilke tekniske og lovmessige endringer som vil få betydning for utlendingsforvaltningens oppgaveløsning når de inntrer. Tre ulike modeller er utredet for førstelinjen i Norge i kapittel 5. I tråd med avklaringene etter avlevering av andre milepælsrapport er det kun utredet én modell for førstelinjen utenfor Norge. Denne beskrives i kapittel 6. Kapittel 7 omhandler sentralisering og spesialisering av oppgaver i utlendingsforvaltningen. Det redegjøres her for hvilke oppgaver som egner seg for sentralisering og spesialisering, og hvem som bør ha ansvaret for oppgaven. I kapittel 8 gir styringsgruppen sin anbefaling for organisering av den innledende asylsaksbehandlingen. I rapportens siste kapittel oppsummeres styringsgruppens anbefalinger, og det videre arbeid skisseres. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

12 2 Utfordringer ved dagens oppgaveløsning og saksflyt 2.1 Utfordringer Dagens oppgaveløsning er kjennetegnet av en rekke utfordringer: 3 Arbeidsdelingen og oppgavedelingen mellom politiet og UDI er ikke et resultat av en overordnet plan og strategi, men mer et resultat av en pragmatisk tilnærming til håndtering av en økende saksmengde. Arbeidsdelingen og samhandlingen mellom politiet og UDI i oppholdssaker, og deler av identitetsarbeidet i asylsaker, preges av uklare grensesnitt. Arbeidsdelingen og samhandlingen mellom utenriksstasjonene, politiet og UDI preges av dobbeltarbeid og mange transaksjoner. Politiet, utenriksstasjonene og UDI har ulike prioriteringer, og er underlagt ulike styrings- og finansieringsregimer. Dette vanskeliggjør helhetlig, koordinert, og overordnet styring. Det gjør det også krevende å få et helhetlig bilde og styring av ressursbruken og ressursutviklingen. Det er store variasjoner i oppgavehåndteringen i førstelinjen både ute og hjemme. I førstelinjen er det omtrent 250 enheter som behandler søknader på utlendingsfeltet i Norge, i tillegg til om lag 70 utenriksstasjoner. Det innebærer at det er store variasjoner i kompetanse, kapasitet og saksmengde mellom enhetene. For utenriksstasjonene er det en særskilt kompetanseutfordring at det utsendte personellet byttes hyppig. Mange enheter stiller store samordningskrav, og det er utfordrende å sikre felles rutiner og regelanvendelser. Det er store variasjoner i saksbehandlingstid. Der vedtak fattes i førstelinjen, er saksbehandlingstiden relativt kort sammenlignet med de sakene hvor UDI fatter vedtak. Mulighetene for at flere vedtak kan fattes i førstelinjen begrenses imidlertid av det høye antall enheter i førstelinjen og de store variasjonene i saksmengde og kompetanse. 4 Mangel på enhetlige elektroniske saksbehandlingssystemer i utlendingsforvaltningen har resultert i tidkrevende manuelle rutiner og transaksjoner. 5 Dette endres gjennom implementering av de ulike elementene i EFFEKT. 3 Jf. blant annet funnene fra SVAR-arbeidet og workshopene Førstelinjeprosjektet har gjennomført. 4 Saksflytundersøkelsen i Oppholdsavdelingen i UDI viser at over halvparten av sakene som ble sendt UDI kunne avgjøres ved første siling. Dette er saker som kunne vært sluttført i førstelinjen. 5 For utenriksstasjonene er det i tillegg lange ventetider i saksbehandlingssystemet Norvis, og manglende krypterte e- postforbindelse mellom utenriksstasjonene og UDI. Dette endres når UD får lesetilgang til UDIs dokumenter via e-sak. Det er ennå ikke bestemt når dette vil tre i kraft. Det må likevel innføres et varslingssystem for når nye vedtak legges inn i systemet, slik at utenriksstasjonene får vite når de skal underrette søkeren om at vedtak er fattet og utstede innreisevisum. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

13 Mange av søknadene som mottas av utenriksstasjonene sendes UDI, for deretter å sendes til politiet for nærmere utredning, før UDI fatter vedtak, jf. saksflytanalysen i OPA (se pkt ). Dette er tids- og ressurskrevende, og resulterer i unødig mange transaksjoner. 2.2 Saksflyt i oppholdssaker Samlet saksomfang i 2008 Politidistriktene mottok i overkant av saker eks. klagesaker, og behandlet i overkant av saker. Utenriksstasjonene mottok om lag søknader og behandlet i overkant av saker. UDI mottok ca saker fra politiet og ca saker fra utenriksstasjonene. UDI mottok totalt ca saker og behandlet ca saker Saksflyten mellom politiet og UDI Oppgavedelingen mellom politiet og UDI varierer både etter sakstype og etter hvilket utfall en sak har. Politiet har i dag vedtakskompetanse til å innvilge en rekke sakstyper, men ikke til å avslå. Se tabellen nedenfor. SAKSTYPEGRUPPE Arbeidssaker EØS-saker Utdanningssaker Familieinnvandringssaker Visumsaker Bosettingssaker Reisedokumentsaker Utvisningssaker Bortvisningssaker Statsborgerskapsaker PRESISERING POLITIETS VEDTAKSKOMPETANSE Politiet kan innvilge i noen saker Politiet kan innvilge i kurante saker Politiet kan innvilge i noen saker Politiet kan innvilge i noen saker Politiet kan innvilge i noen kurante saker om forlengelse av visum/gi en ny innreisetillatelse Politiet kan innvilge i noen saker Politiet kan innvilge i enkelte saker Har ikke vedtakskompetanse, men oppretter saker Politiet fatter vedtak i kurante saker Har ikke vedtakskompetanse Dette innebærer at enkelte saker sluttføres i førstelinjen, mens andre sluttføres i andrelinjen. Videre innebærer det at politiet, i tillegg til å avgjøre søknader der de selv har vedtakskompetanse, forbereder et stort antall saker der UDI skal fatte vedtak. Intervjuene fra saksflytanalysen i UDIs oppholdsavdeling (se pkt ) viste at kvaliteten på det saksforberedende arbeid som gjøres i førstelinjen er viktig for effektiviteten i andrelinjen. Saksmengde I 2008 mottok politidistriktene i overkant av saker eks. klagesaker, og behandlet i overkant av saker. 7 Om lag saker ble sendt videre til UDI. Det er store variasjoner i saksmengde mellom de ulike politidistriktene, jf. tabellen nedenfor. 50 % av sakene ble mottatt ved 6 av politidistriktene. Vel av de 6 I de ca mottatte saker ligger også 685 som er mottatt etter representasjonsavtalene, 2439 som UDI opprettet selv og 36 andre. 7 Med behandlede saker menes saker hvor aktøren fatter vedtak. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

14 innkomne sakene var søknader om EØS-tillatelser. Den nest største sakstypegruppen var søknader om familieinnvandring (vel søknader). Politidistrikt Antall innkomne saker Oslo politidistrikt Hordaland politidistrikt Rogaland politidistrikt Agder politidistrikt Søndre Buskerud politidistrikt Sør-Trøndelag politidistrikt Vestfold politidistrikt Østfold politidistrikt Romerike politidistrikt Sogn og Fjordane politidistrikt Hedmark politidistrikt Haugaland og Sunnhordland politidistrikt Telemark politidistrikt Sunnmøre politidistrikt Asker og Bærum politidistrikt Vestoppland politidistrikt Follo politidistrikt Nordre Buskerud politidistrikt Nordmøre og Romsdal politidistrikt Nord-Trøndelag politidistrikt Troms politidistrikt Midtre Hålogaland politidistrikt Gudbrandsdal politidistrikt Salten politidistrikt Helgeland politidistrikt Vestfinnmark politidistrikt Østfinnmark politidistrikt Andre Totalt Ser vi på antall behandlet saker fordelt på politidistriktene, er variasjonene omtrent de samme. Også her er det EØS-tillatelsene og familieinnvandring som utgjør den største saksmengde. EØS-sakene utgjorde over halvparten av sakene politiet behandlet i Opphevelsen av overgangsordningen for EØS saker vil i seg selv redusere saksmengden betydelig, jf. kapittel 4. 8 Andre er i hovedsak Politiets utlendingsenhet. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

15 FIGUR 1 Antall behandlede saker i politiet Agder politidistrikt Asker og Bærum politidistrikt Follo politidistrikt Gudbrandsdal politidistrikt Haugaland og Sunnhordland Hedmark politidistrikt Helgeland politidistrikt Hordaland politidistrikt Midtre Hålogaland politidistrikt Nordmøre og Romsdal Nordre Buskerud politidistrikt Nord Trøndelag politidistrikt Oslo politidistrikt Rogaland politidistrikt Romerike politidistrikt Salten politidistrikt Sogn og Fjordane politidistrikt Sunnmøre politidistrikt Søndre Buskerud politidistrikt Sør Trøndelag politidistrikt Telemark politidistrikt Troms politidistrikt Vestfinnmark politidistrikt Vestfold politidistrikt Vestoppland politidistrikt Østfinnmark politidistrikt Østfold politidistrikt Andre saker Utvisning Statsborger skap Reise dokument Bosetting Visum Andre oppholds /arbeidssaker Utdanning Familie innvandring Arbeid EØS saker Kilde: Utlendingsdatabasen I underkant av av de innkomne sakene til politiet i 2008 var søknader om fornyelser, og politiet behandlet over søknader om fornyelser i Varigheten på tillatelser vil derfor ha stor betydning for saksmengden i utlendingsforvaltningen. Mange av fornyelsene er EØS-saker, og antall fornyelser vil uansett reduseres ved opphevelsen av overgangsordningen og medføre endringer i oppgavemengde i førstelinjen Saksflyten mellom utenriksstasjonene og UDI Utenriksstasjonene har vedtakskompetanse til å innvilge og til å avslå søknader om visum. Videre har 16 stasjoner myndighet til å innvilge spesialistarbeidstillatelse, men denne muligheten blir i praksis lite brukt. I 2008 ble det ikke innvilget mer enn omtrent 10 arbeidstillatelser totalt ved de utenriksstasjonene som har denne kompetansen. 10 Stasjonene har også en sentral støttefunksjon for andrelinjens oppgaveløsning. De forbereder saker, utfører verifiseringsarbeid og har oppgaver relatert til returarbeid. I 2008 mottok de norske utenriksstasjonene om lag søknader, og behandlet saker. De fleste av disse sakene var søknader om visum. Det er store forskjeller i oppgavemengde mellom de største og minste utenriksstasjonene på utlendingsfeltet. 9 Fornyelser av asyl ligger i kategorien "andre arbeids- og oppholdssaker". 10 Dette antas å henge sammen med manglende kompetanse ved stasjonene om sakstypen, som gjør at utenriksstasjonene ikke benytter seg av sin vedtakskompetanse fordi de ikke føler seg trygge nok i forhold til oppgaven. Det kan også skyldes at det mangler modul for å fatte vedtak i Norvis i arbeids- og oppholdssaker. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

16 Noen stasjoner har store og kompliserte saksporteføljer med opp mot mottatte saker årlig, mens andre stasjoner har små saksporteføljer med kun en håndfull mottatte saker per år. Totalt mottok stasjonene ca søknader i Moskva, Murmansk, Beijing, Manila og St.Petersburg utgjør de største stasjonene volummessig med til sammen nær saker i 2008, det vil omtrent 48 % av totalen. 11 Til sammenlikning mottok de fem av de minste stasjonene til sammen 44 søknader i hele 2008 (Hamburg, Praha, Athen, Bratislava og Reykjavik). FIGUR 2 De fem største utenriksstasjonene, visum inkludert Statsborgerskap Utdanning Familieinnvandring EØS saker Arbeid Visum Kilde: Utlendingsdatabasen Når det kun tas utgangspunkt i søknader om arbeids- og oppholdstillatelser, blir bildet av hvilke stasjoner som utgjør de største et annet. Kiev, Manila, Bangkok, Islamabad og Addis Abeba utgjorde da de største stasjonene i 2008 med til sammen omtrent mottatte oppholdssaker, dvs. omtrent 30 % av totalen. Det er store variasjoner i hvilke sakstyper som dominerer saksporteføljene til de ulike stasjoner. Mens ambassadene i Addis Abeba, Bangkok og Islamabad hovedsakelig mottok søknader om familieinnvandring, var det søknader om arbeid og utdanning som dominerte porteføljen til ambassaden i Kiev. Se figuren på neste side. 11 Det eksakte antallet mottatte søknader ved disse stasjonene var Førstelinjeprosjektets sluttrapport

17 FIGUR 3 De fem største utenriksstasjonene, arbeid og opphold (eks. visum) Statsborgerskap Utdanning Familieinnvandring EØS saker Arbeid Kiev ambassade Manila ambassade Bangkok ambassade Islamabad ambassade Addis Abeba ambassade Kilde: Utlendingsdatabasen Kjennetegnene ved sakene som sendes UDI for behandling På initiativ fra Førstelinjeprosjektet gjennomførte Oppholdsavdelingen i UDI en kartlegging og vurdering av alle innkomne familieinnvandringssaker, arbeidssaker og statsborgerskapssaker i uke 7 i Disse tre sakstypene ble valgt ut fordi de samlet utgjør ca 55 % av totalt innkomne oppholdssaker til UDI. Kartleggingen ble supplert med kvalitative intervjuer av de saksflytansvarlige i enhetene. Kjennetegn ved sakene som kom fra politiet I uke 7 kom det inn 621 saker fra politiet til UDI. 450 av disse var statsborgerskapsaker, 97 var familieinnvandringssaker og 74 var arbeidssaker. Det er ikke undersøkt om noen av de innkomne sakene var saker som politiet selv hadde vedtaksmyndighet i. Det legges likevel som et utgangspunkt til grunn at sakene ble sendt UDI fordi politiet selv manglet vedtakskompetanse. Saksflytanalysen viste at 45 % av familieinnvandringssakene fra politiet kunne avgjøres ved første siling % av disse var innvilgelser, mens 21 % var avslag. 14 % av sakene ble returnert til politiet fordi de ikke var godt nok forberedt. I hovedsak ble sakene returnert fordi det var tvil om faktiske forhold, og det var nødvendig å foreta intervju med søker eller referansen % av de innkomne sakene trengte ytterligere vurdering/utredning før vedtak kunne fattes, men det var ikke nødvendig å sende saken tilbake til politiet. I 70 % av disse sakene var det behov for tilleggsinformasjon som UDI innhentet selv. Av de 450 statsborgerskapssakene kunne 76 % av sakene avgjøres ved første siling. 84 % av disse var innvilgelser, 16 % avslag. 15 % av sakene måtte returneres til 12 Siling er det samme som screening. Sakene blir ved ankomst til ansvarlig enhet i UDI screenet slik at riktig saksbehandlingsspor kan velges for saken. Man finner slik ut hvilke saker som trenger ytterligere opplysning og hvilke saker som egner seg for en rask avgjørelse. 13 Referanse er i denne sammenheng den personen det søkes familieinnvandring med. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

18 politiet fordi de ikke var godt nok forberedt. 9 % av sakene trengte ytterligere utredning/vurdering før vedtak kunne fattes. I all hovedsak var det tvil om identitet som var årsaken til dette. Av de 74 arbeidssakene som kom fra politiet kunne 80 % avgjøres ved første siling. Av disse var 80 % innvilgelser og 20 % avslag. 20 % av sakene trengte ytterligere utredning før vedtak kunne treffes, men UDI innhentet tilleggsinformasjon selv i alle disse sakene. Dette har sammenheng med at arbeidssakene er prioritert, og at det er besluttet at disse av effektivitetshensyn ikke skal returneres førstelinjen. Dersom sakene mangler dokumentasjon skal UDI innhente denne selv. Kjennetegn ved sakene som kom fra utenriksstasjonene Ettersom de fleste statsborgerskapssakene blir levert i Norge, var det bare familieinnvandringssaker og arbeidssaker fra utenriksstasjonene som ble omfattet av undersøkelsen. I uke 7 kom det inn totalt 202 saker fra utenriksstasjonene; 132 familieinnvandringssaker og 70 arbeidssaker. 30 % av familieinnvandringssakene innholdt all nødvendig dokumentasjon og kunne avgjøres i forbindelse med første siling. 85 % av disse var innvilgelser, og 15 % avslag. Hele 59 % av sakene var bare innom UDI for så å bli sendt videre. Over 90 % av disse sakene ble videresendt til politiet. Den viktigste årsaken til at saken ble videresendt til politiet var at det var behov for å foreta intervju av referansepersonen. De resterende sakene ble returnert til utenriksstasjonene fordi de ikke var tilstrekkelig forberedt. 11 % av sakene ble ikke returnert til førstelinjen, men trengte ytterligere utredning/vurdering før vedtak kunne fattes. I samtlige av disse sakene manglet det dokumentasjon eller opplysninger som UDI innhentet selv. 72 % av arbeidssakene var klare til avgjørelse når de ankom UDI. 84 % av disse var innvilgelser, 16% var avslag. 28 % av sakene trengte ytterligere utredning/vurdering før vedtak kunne fattes. I ca. halvparten av sakene innhentet UDI den tilleggsdokumentasjonen som var nødvendig for å avgjøre saken. Konklusjoner fra saksflytundersøkelsen Prosjektet legger til grunn at saksflytundersøkelsen gir uttrykk for en normaluke i UDI. De sakene som kunne avgjøres i forbindelse med første siling, antas å være saker som kunne vært sluttført i førstelinjen gitt at den har vedtaksmyndighet, riktig kompetanse og bemanning. Dersom en legger dette til grunn for alle familieinnvandrings-, arbeids- og statsborgerskapssaker som politiet sendte UDI i 2008, ser bildet slikt ut: Sakstype Ca. antall saker inn til UDI 2008 % saker som kunne avgjøres i forbindelse med første siling Antall saker som kan sluttføres i førstelinjen Familieinnvandring % Arbeid % Statsborgerskap % Førstelinjeprosjektets sluttrapport

19 Dersom førstelinjen hadde kunnet fatte vedtak i disse sakene, vil dette redusere saksinngangen til andrelinjen med ca saker. Det er grunn til å anta at det samme bildet vil gjøre seg gjeldende også for de sakstypene som ikke inngikk i undersøkelsen. Gitt denne forutsetningen er det et potensial for at opp mot 70 % av sakene som i dag sendes Utlendingsdirektoratet for behandling kan sluttføres i førstelinjen. Dette resonnementet forutsetter at førstelinjen får vedtakskompetanse også i statsborgerskapssaker. I 2008 ble i overkant av saker sendt fra politiet til UDI for behandling. Se figuren nedenfor. FIGUR 4 Antall saker fra politiet til UDI i 2008, etter sakstype. Statsborgerskap EØS saker Familieinnvandring Reisedokument Arbeid Bosetting Andre oppholds /arbeidssaker Utvisning Utdanning Visum Andre saker Kilde: Utlendingsdatabasen Også for utenriksstasjonene legges det til grunn at de sakene som kunne avgjøres i forbindelse med første siling kunne vært sluttført i førstelinjen. Dersom en legger dette til grunn for alle familieinnvandrings- og arbeidssakene som utenriksstasjonene sendte UDI i 2008 ser bildet slik ut: Sakstype Ca. antall saker inn til UDI 2008 % saker som kunne avgjøres i forbindelse med første siling Familieinnvandring % Arbeid % Antall saker som kan sluttføres i førstelinjen saker kunne vært håndtert i førstelinjen gitt riktig kompetanse og bemanning. Dette utgjør over 25 % av totalt innkomne saker til UDI fra utenriksstasjonene. Også her må en anta at noenlunde samme prosentandel gjelder i andre sakstyper, slik at saksinngangen til andrelinjen vil kunne reduseres vesentlig. Særlig studiesaker er blitt fremhevet som en sakstype hvor langt flere saker kunne vært avgjort av Førstelinjeprosjektets sluttrapport

20 utenriksstasjonene. Studiesaker er en svært sesongpreget sakstype, og det var derfor ikke mulig å omfatte dem i undersøkelsen. 14 Nesten halvparten av sakene som ble sendt fra utenriksstasjonene til UDI var familieinnvandringssaker. Saksflytanalysen viste at mange av disse sakene krevde intervju av referansen i Norge, og derfor ble videresendt til politiet. Dette gir grunn til å vurdere en forenkling av arbeidsprosessene, f.eks. ved at saker ikke går via UDI, men direkte mellom førstelinjen hjemme og ute. Når førstelinjen hjemme har gjort de nødvendige saksforberedelser, som å gjennomføre intervju, bør de også kunne sluttføre saksbehandlingen. Disse tiltakene vil samlet kunne redusere saksinngangen til andrelinjen fra utenriksstasjonene med over 50 %. I 2008 ble i overkant av saker sendt fra utenriksstasjonene til UDI for behandling. FIGUR 5 Antall saker fra utenriksstasjonen til UDI i 2008, etter sakstype. Familieinnvandring Utdanning Arbeid Visum Statsborgerskap EØS saker Andre saker Andre oppholds /arbeidssaker Reisedokument Bosetting Kilde: Utlendingsdatabasen 14 Søknader om studietillatelser er konsentrert til perioden før skolestart. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

21 3 Personlig oppmøte, kontroll og brukerservice i utlendingsforvaltningen 3.1 Personlig oppmøte Personlig oppmøte i utlendingsforvaltningen dagens situasjon Det er i dag to hovedbegrunnelser for personlig oppmøte i utlendingsforvaltningen. Den ene er forvaltningens kontrollbehov. Den andre er at søkeren selv ønsker personlig kontakt med forvaltningen for å motta informasjon og veiledning. Krav til personlig oppmøte i dagens lovgivning I dagens lovverk er krav til personlig oppmøte regulert i 15 ulike lov- eller forskriftsbestemmelser. Disse er i hovedsak begrunnet med behovet for å kontrollere søkerens identitet, eller behovet for å kontrollere de ulike vilkår for tillatelse. Utlendingsforskriften 12 femte ledd krever personlig oppmøte for at tillatelsen skal anmerkes i søkerens pass. Ni av bestemmelsene er begrunnet med behov for kontroll av søkerens identitet. De ulike bestemmelsene gjelder imidlertid for ulike typer søknader. Det vil si at selv om kontroll av identitet gis som begrunnelse ved ni av bestemmelsene, er det ikke slik at kontroll av identitet foretas ni ganger av samme søker. En person vil som hovedregel kun være i ett søknadsløp av gangen og vil dermed ikke være omfattet av flere bestemmelser samtidig. Utstrakt bruk av kan-bestemmelser i gjeldende lovverk har åpnet for variasjon i praksis av antall personlige oppmøter som kreves i de ulike politidistrikter og utenriksstasjoner. I enkelte tilfeller risikerer søkeren å måtte møte personlig for utlendingsmyndighetene i forbindelse med en søknad tre ganger for kontroll av identitet. I andre tilfeller møter søkeren personlig kun én gang, og i særskilte tilfeller ingen. Hovedreglen i dagens regelverk der det søkes førstegangstillatelse fra utlandet er at søkerens identitet blir kontrollert opp til tre ganger. Dette vil typisk gjøres i følgende stadier av søknadsbehandlingen: 1. når søknaden fremmes ved utenriksstasjonen, 2. når utlendingen har fått innvilget sin tillatelse og henter pass med innstemplet 7-dagersvisum for innreise, og 3. når utlendingen møter hos det lokale politidistrikt for å få anmerket tillatelsen i passet I tillegg foretas det kontroll av identitet når utlendingen passerer Schengens yttergrense dersom personen kommer fra et land utenfor Schengen. Videre kan søkeren ved behov innkalles til intervju i forbindelse med søknad som et ledd i utredningen av om vilkårene for tillatelse er oppfylt, jf. utlendingsloven 44 annet ledd. I land der det er store avstander, som for eksempel Russland, tillater enkelte utenriksstasjoner bruk av vanlig postgang når søknaden fremmes. Søkeren vil i disse landene i enkelte tilfeller ikke møte personlig i forbindelse med en søknad. Dette gjelder i hovedsak for søknader om visum. Denne praksisen antas naturlig å bortfalle med innføringen av biometri. Slik dagens lovverk er utformet må utlending Førstelinjeprosjektets sluttrapport

22 som er innvilget arbeids- eller oppholdstillatelse uansett møte en siste gang hos politiet etter innreise for å få anmerket tillatelsen i passet, jf. utlendingsloven 14. Dette kravet er videreført i 19 i ny utlendingslov. Personlig oppmøte fremtidens bilde Utlendingsforvaltningens arbeid med kontroll av identitet og vilkår er av en slik karakter at dette ikke kan ivaretas på tilfredsstillende vis uten at søkeren møter personlig. Det er likevel ikke ut fra kontrollhensyn nødvendig at søkeren må møte flere ganger for at det samme skal kontrolleres. Det bør legges til rette for at personlig oppmøte ikke trenger å skje mer enn én gang i løpet av behandlingen av en førstegangssøknad. Både hensynene til effektivitet og brukervennlighet taler for en slik løsning. Rutinene for personlig oppmøte bør videre differensieres og utformes på bakgrunn av risikovurderinger tilpasset den enkelte sakstype. Behovet for kontroll vil eksempelvis være mye høyere for en førstegangssøknad enn for en søknad om fornyelse. På bakgrunn av dette kan det tenkes at ikke alle søkerne trenger å møte personlig i forbindelse med søknad om fornyelse, mens det ved enkelte førstegangssøknader er behov for at søkeren møter mer enn en gang. Det er foreløpig enkelte usikkerhetsfaktorer mht. om det er mulig å få til en slik differensiering av krav til personlig oppmøte. Dette gjelder særlig innføringen av Schengen-oppholdskort med biometri i oppholdssaker. Det er enda ikke avgjort om Norge vil ha en nasjonal database som fingeravtrykkene kan lagres i. Det er derfor usikkert om det blir mulig med gjenbruk av fingeravtrykk ved søknad om fornyet tillatelse. Dersom det besluttes at fingeravtrykkene kan lagres, vil det være mulig å dispensere fra krav om personlig oppmøte i fornyelsessaker. Tillatelsens varighet er også et forhold som vil ha innvirkning på antall personlige oppmøter. Ny utlendingslov- og forskrift åpner i større grad for bruk av tillatelser med gyldighet utover ett år. Økt bruk av tillatelser med lengre gyldighetstid vil redusere behovet for antall personlige oppmøter i forbindelse med fornyelser. Kravet om at søkeren må melde seg for politiet innen 7 dager etter innreise jf. gjeldende utlendingslov 14 er videreført i ny utlendingslov jf. 19. Det bør foretas en ny vurdering av nødvendigheten av dette kravet til personlig oppmøte. Utlendingens identitet og reisedokumenter er allerede kontrollert på utenriksstasjonen, og eventuelt også ved passering av Schengens yttergrense. Søkere som har fått tillatelse før innreise til Norge, kan få anmerket tillatelsen i passet eller utstedt oppholdskortet direkte på utenriksstasjonen. Beregning av botid for permanent oppholdstillatelse og statsborgerskap kan knyttes opp mot dato for innmelding i folkeregisteret. Dette vil både gi en effektivitetsgevinst hos utlendingsforvaltningen, og samtidig være en enklere løsning for brukerne. 3.2 Kontrolloppgavene Utlendingsforvaltningens kontrolloppgaver i forvaltningssaken er tredelt: kontroll av ID-dokumenter kontroll av vilkår for tillatelse verifikasjon av dokumenter Førstelinjeprosjektets sluttrapport

23 Det er viktig å skille mellom kontrolloppgavene politiet utfører som politi, og de kontrolloppgavene som utføres i forhold til forvaltningssaker. Politiet har interesse i, og oppgaver knyttet til sine kjerneoppgaver som har grenseflater mot utlendingsfeltet; menneskesmugling, menneskehandel, flyktningspionasje, dokumentfalsk, organiserte kriminelle nettverk, terror, krigsforbrytelser, illegal innvandring m.v. Dette er imidlertid kontrolloppgaver knyttet til politirollen, og ikke til forvaltningssaken. Grensekontroll, indre utlendingskontroll og utreisekontroll er definert som politioppgaver og berøres ikke av førstelinjeprosjektets oppgavegjennomgang. Disse kontrolloppgavene omtales derfor ikke nærmere i rapporten. For å utføre disse oppgavene må politiet imidlertid ha lesetilgang til DUF. Kontroll av ID-dokumenter Kontroll av ID er nedfelt i eget rundskriv (RS ). I desember 2008 ble det innført nye trinn for registrering av opplysninger om identitet i DUF. 15 Det er blitt obligatorisk å registrere en rekke opplysninger og vurderinger om identitet. Kontroll av identitet i utlendingsforvaltningen ligger til førstelinjen og utføres primært på utenriksstasjonene, i politidistriktene, og for asylsøkerne i PU. I tillegg er politiets innreisekontroll og kontroll ved Schengens yttergrense viktig. Også andrelinjen (UDI, politiet, og utenriksstasjonene) kan ha oppgaver med verifisering av ID etter at søknaden har vært gjennom førstelinjen. Tvil om identitet er i første rekke en utfordring i asylsaker. Om lag 98 % av asylsøkerne fremlegger ikke ID-dokumenter, mens det gjøres i de fleste oppholdssakene. Kontroll av ID-dokumenter er forskjellig i oppholds- og asylsaker. I oppholdssaker består arbeidet i stor grad i å verifisere ektheten av fremlagte dokumenter. I asylsaker er det PU som har det nasjonale ansvaret for å fastslå asylsøkernes identitet. UDI vurderer identitetsopplysninger i forbindelse med asylgrunnlaget. I asylsaker består ID-arbeidet i å innhente og verifisere IDopplysninger og sammenholde dem med andre ID-lignende dokumenter. Workshopene som er gjennomført i Førstelinjeprosjektet viser at identitetskontrollen i førstelinjen i politiet hovedsakelig utføres av sivilt ansatte. Det kreves ikke politifaglig kompetanse for å utføre slik kontroll, men opplæring i ID-kontroll og tilgang til utstyr er imidlertid viktig. På utenriksstasjonene utføres kontrollen dels av lokalt ansatte, og dels av utsendt personell. I PU foretas kontroll av ID stort sett av politiansatte. I forbindelse med ankomstregistrering av asylsøkere anses politimyndighet som viktig fordi det ofte er behov for bruk av tvangsmidler som ransaking og visitering m.v. Det er store variasjoner mellom de ulike politidistrikter og utenriksstasjoner i kompetansenivå og hvilken opplæring de som utfører ID-kontrollen har fått. Det er ikke utarbeidet tilstrekkelige felles rutiner for hva som skal kontrolleres, og hvordan kontrollen skal utføres. Det er også variasjoner mellom politidistrikter når det gjelder fokus på, og prioritering av, identitetsarbeid. 15 DUF er forkortelsen for utlendingsforvaltningens sentrale saksbehandlingssystem, Datasystem for Utlendings- og flyktningsaker. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

24 Kontrollen av identitetsdokumenter opp mot person må fortsatt foretas i førstelinjen. Oppgaven forutsetter personlig oppmøte, og det er viktig at kontroll av ID utføres så tidlig i søknadsprosessen som mulig, og at repeterende arbeidsprosesser unngås. Innføring av e-sak innebærer at alle saksdokumenter i oppholdssaker blir skannet inn i utlendingsdatabasen. 16 Det er mest hensiktsmessig at dokumentene blir skannet inn i førstelinjen. En vurdering av identitetsdokumenter og andre dokumenters ekthet bør derfor også foretas av førstelinjen. En slik vurdering av ekthet kan utføres ved hjelp av tekniske hjelpemidler som UV-lys og lignende. Dersom denne kontrollen skulle medføre mistanke om forfalskning, er det viktig at det finnes en kompetent andrelinje som kan fastslå om dokumentet er ekte eller falskt. Et eventuelt Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter vil være viktig i denne sammenheng. Kontroll av vilkår Kontroll av vilkår for tillatelse foretas av den som behandler søknaden. Vilkårskontrollen kan foregå på ulike måter. Hovedsakelig består oppgaven i å kontrollere søknadens opplysninger og vedlagte skriftlige dokumenter for å vurdere om søkeren fyller vilkårene for den aktuelle sakstypen. Dokumentasjonen som kontrolleres kan også bestå i intervju- eller verifiseringsrapporter fra politiet eller utenriksstasjonen. I enkelte tilfeller bruker man også rapport fra bostedskontroll for å kontrollere vilkår i en sak. I søknader om bosettingstillatelser og statsborgerskap skal politiet vedlegge opplysninger om søkerens vandel. Muligheter for elektronisk utveksling av informasjon mellom myndighetene vil gjøre dette langt enklere og medføre bedre kvalitet enn i dag. 17 Det legges imidlertid til grunn at det fortsatt vil være behov for personlig intervju, særlig i familieinnvandringssakene. Dette fordi andre registre ikke vil inneholde informasjon om enkelte av de forholdene utlendingsmyndighetene skal kontrollere. EFFEKT legger også opp til å utvikle saksbehandlingsstøtte for vurdering av de ulike vilkårene for tillatelse. 18 Dette vil kunne effektivisere saksbehandlingen og gi et bedre grunnlag for å utføre en mer risikobasert tilnærming i søknadsbehandlingen og gi en mer målrettett kontroll. Videre kan det bidra til å redusere behovet for antall personlige intervjuer. Verifisering av dokumenter Verifisering av dokumenter omfatter både verifisering av dokumentets ekthet, og verifisering av dokumentets opplysninger/innhold. I de tilfeller der UDI initierer verifisering av et dokument, gjøres dette i de fleste tilfeller for å verifisere dokumentets opplysninger. Verifisering av dokumenter skjer landspesifikt ut i fra en risikovurdering. Det er i første rekke utenriksstasjonene som har en sentral rolle i verifisering av dokumenter. På enkelte utenriksstasjoner verifiseres dokumenter i alle søknader. På andre stasjoner verifiserer ambassaden opplysningene i et dokument på eget initiativ eller etter anmodning fra UDI. Hvordan verifiseringen utføres, kan variere I visumsaker er det bare tvil- og avslagssaker som skal skannes inn. 17 Det er igangsatt et arbeid i regi av EFFEKT-programmet for å realisere dette. 18 Dette forutsetter at det bevilges midler til utvikling av regelmotor. 19 I enkelte tilfeller består verifiseringen i å ta en telefonsamtale til et offentlig register, bank eller arbeidsgiver for å kontrollere at opplysningene i dokumentet er korrekte. Andre ganger kan verifiseringen bestå i å sende dokumentet til offentlig myndighet i vertslandet for innhenting av uttalelse derfra. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

25 Erfaringer fra andre land Førstelinjeprosjektet har innhentet informasjon om hvordan Tyskland, Østerrike, Sveits, Irland, Storbritannia og Nederland har organisert sin førstelinjetjeneste, og hvordan de arbeider med kontrolloppgavene. Videre har prosjektsekretariatet foretatt et studiebesøk til Migrationsverket i Sverige. Når det gjelder oppholdssaker har alle de kontaktede land det til felles at førstelinjen er regionalisert. Alle har førstelinjekontorer med sivilt personell. Det er med andre ord ikke politiet som opererer førstelinjen i ovennevnte land. Hvorvidt det er immigrasjonsmyndighetene selv eller delstatsmyndighetene som opererer førstelinjekontorene varierer imidlertid. Søknadsbehandlingen er i de fleste tilfeller også desentralisert, med unntak av enkelte mer kompliserte søknadstyper som i enkelte lands tilfeller behandles hos immigrasjonsmyndighetene sentralt. I alle de kontaktede land, unntatt Storbritannia opereres grensekontrollen av politiet. I Storbritannia sorterer også grensekontrollen under utlendingsforvaltningen. I alle landene stilles det krav om personlig oppmøte minimum en gang når søknad fremmes. Søkerens identitet blir da kontrollert og biometriopptak gjort dersom det stilles krav om dette. I tillegg kan søker innkalles på nytt ved eventuelt behov. Med unntak av Irland, er det førstelinjen som kontrollerer vedlagt dokumentasjon når det søkes tillatelse fra vertslandet. Utenriksstasjonene utgjør førstelinjen i utlandet for alle kontaktede land. Storbritannia har imidlertid tatt i bruk stor grad av outsourcing når det gjelder mottak av søknader. I tillegg gis all informasjon og veiledning til søkerne via internett. Britisk ambassadepersonell har dermed ingen direkte kontakt med brukerne. Alle utenriksstasjonene behandler søknader om visum. Søkerens identitet og dokumenter blir kontrollert og om nødvendig verifisert av utenriksstasjonen før søknaden videresendes immigrasjonsmyndighetene i hjemlandet. Sveits og Storbritannia utgjør her et unntak. Disse lands representasjoner har også vedtaksmyndighet i andre sakstyper enn visum, om enn i noe varierende grad. Når det gjelder kontrollarbeid utmerker spesielt Nederland seg med et høyt fokus. Søkerens identitet blir sjekket av personell fra de nederlandske migrasjonsmyndigheter (IND) når søknaden fremmes. Dette personalet har gjennomgått fått spesiell opplæring i kontroll av dokumenter. Videre finnes det ved hver IND-desk i Nederland en dokumentekspert som er trent i å gjenkjenne falske dokumenter. I Nederland må søkeren også møte personlig for å motta tillatelsen. Søkerens identitet blir da kontrollert på nytt. Kontrolloppgaver fremtidens bilde Utlendingsforvaltningen bør i større grad enn i dag jobbe risikobasert og med mer målrettet kontroll. Dette gjelder både kontroll av identitetsdokumenter og kontroll av vilkår. Når det gjelder kontroll av identitetsdokumenter har utlendingsforvaltingen i dag god kjennskap til hvilke land det knytter seg problemer til. I tillegg vil en eventuell Nasjonal ID- og dokumentasjonsenhet (NID) kunne bistå med kompetanse Førstelinjeprosjektets sluttrapport

26 og utarbeiding av risikoprofiler som kan gi grunnlag for å fastsette kontrollnivået i den enkelte sak. Utlendingsforvaltningen vil videre ved hjelp av regelverksmotor langt enklere enn i dag kunne identifisere hvilke saker det er behov for å vurdere grundigere. Dette kan f.eks. gjelde i proformasaker hvor saker som gir utslag på flere av de momentene som er nevnt i AIDs instruks automatisk kan bli gjenstand for intervju av både søkeren og referanse. 20 Her bør det utarbeides rutiner for direkte samhandling mellom førstelinjen i utlandet og i Norge, slik at saken ikke må via UDI sentralt før den utredes nærmere. Slik vil man kunne unngå unødvendige transaksjoner og spare tid. Å arbeide mer risikobasert innebærer imidlertid også at utlendingsforvaltningen i langt større grad enn i dag må være åpen om at søkere fra enkelte land i enkelte saker vil være gjenstand for en grundigere vurdering enn andre. For eksempel bør det være klare retningslinjer for hvilke referanser som må møte opp i Norge for å avklare om vedkommende kan være tvangsgiftet. Det samme gjelder i de tilfellene det er nødvendig å intervjue både søkeren og referansen på grunn av dokumentsituasjonen i søkerens hjemland. Der den er svært dårlig, som f.eks. i Somalia, kan intervju og sammenholding av opplysninger være eneste måten å kontrollere søknaden på. Risikovurderingen bør også gi seg utslag i varigheten av tillatelsene. Noen tillatelser bør i langt større grad enn i dag gis med lengre varighet. 3.3 Samspill med politiet i utførelse av kontroll Det er etablert flere rutiner som skal sikre et godt samspill mellom UDI og politiet. UDI har halvårlige ledermøter med POD, PU, Kripos/det nasjonale statsadvokatembetet og PST. Møtene sikrer forankring og samarbeid på utlendingsfeltet på overordnet nivå. Når det gjelder informasjon om regelverk og regelverksendringer, har politiet tilgang til utlendingsforvaltningens interne regelverksportal hvor alle rundskriv, internmeldinger, praksisnotater m.v. ligger lett tilgjengelig. Informasjon kan også søkes via Videre får politidistriktene tilsendt lenker på e-post når det foretas endringer i regelverket. For øvrig gjennomfører ikke UDI systematisk opplæring av politiet eller politidistriktene. Enkelte politidistrikt henvender seg imidlertid direkte til UDI med forespørsel om opplæring fra UDIs side. Slike ønsker forsøker UDI å etterkomme. UDI har også deltatt på PUs fagdager med forskjellige temaer, for eksempel utvisning. Rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn I saker som angår rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn utveksles opplysninger mellom AID/UDI og PST, blant annet på bakgrunn av instruks AI I tillegg har også Utlendingsdirektoratet interne retningslinjer for utveksling av informasjon med PST, samt at et ukast til retningslinjer for informasjonsutveksling ligger i departementet til behandling. 20 AI Førstelinjeprosjektets sluttrapport

27 Andre kriminelle forhold Dersom det i utlendingssaker fremkommer opplysninger som tilsier at en søker har begått kriminelle handlinger, gir UDI politiet opplysninger i medhold av fvl. 13 b nr. 5 og 6. Politiet er på sin side pliktig til å gi UDI informasjon etter påtaleinstruksen 5-13 når en utenlandsk borger etterforskes, tiltales eller blir domfelt for et straffbart forhold, eller det for øvrig foreligger forhold som kan medføre utvisning. Bortvisnings- og utvisningssaker 21 Politiet er saksforberedende organ i utvisningssaker. Politiet er dessuten kontrollerende organ i henhold til utlendingsloven 37 og 44. UDI fatter vedtak i alle utvisningssaker. I bortvisningssaker har politiet vedtaksmyndighet, jf. utlendingsforskriften 13. Politiet skal initiere utvisningssaker både på bakgrunn av straffbare forhold og på bakgrunn av brudd på utlendingsloven. Dersom det vurderes utvisning på grunn av straffbare forhold, skal det politidistrikt som er ansvarlig for straffesaken forberede utvisningssaken. De objektive vilkår for utvisning må imidlertid være oppfylt. Saken sendes UDI så snart en straffereaksjon er rettskraftig. Etter nærmere retningslinjer forhåndsvarsler politiet om utvisning før saken sendes UDI for vurdering og eventuell vedtaksfatting. Etter at UDI har fattet eventuelt vedtak om utvisning, sendes igjen saken politiet for underretting av utlendingen. Politiet skal underrette om vedtaket og videre bl.a. opplyse om klagefrist, jf. forvaltningsloven 27. Etter at eventuell klage er innkommet, sendes denne UDI. Dersom det også begjæres utsatt iverksetting, sendes denne UDI for avgjørelse. UDIs negative beslutninger skal effektueres av politiet. Politiet skal som hovedregel anmerke egne og UDIs vedtak om bortvisning eller utvisning i utlendingens reisedokument. Politiet skal videre ta fotografi og fingeravtrykk, jf. utlendingsloven 37 fjerde ledd og utlendingsforskriften 129. Politiets kontrollbehov Politiets hovedmål er blant annet å bidra til redusert kriminalitet, økt samfunnssikkerhet og en åpen, effektiv og kvalitetsbevisst justissektor. Utgangspunktet for politiets arbeid i utlendingsforvaltningen er at dette må knyttes opp mot politiets hovedmål. Innen utlendingsforvaltningen vil dette primært være følgende områder: kontroll ved inn- og utreise kontroll på territoriet kontroll og fastsettelse av identitet ivareta rikets sikkerhet benytte tvangsmidler som undersøkelse, beslag, meldeplikt, pågripelse og fengsling internasjonalt samarbeid 21 Politiets saksforberedelse er først og fremst regulert gjennom RS om saksbehandlingsrutiner, RS om bortvisning, RS om bortvisning og utvisning av EØS-/EFTA-borgere. RS om hurtigprosedyre for utvisning på grunn av grov vold og vold i nære relasjoner, og RS om hurtigprosedyre for utvisning av straffedømte utlendinger. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

28 ivareta internasjonale forpliktesler, Interpol, Schengen, o.a bortvisning, uttransportering og forberede utvisning Det er derfor viktig at politiet har den nødvendige tilgang til registre og andre opplysninger i utlendingsforvaltningen for å kunne gjennomføre oppgavene nevnt i punktene over. 3.4 Brukerservice Med brukerservice menes informasjon og veiledning som gis brukeren forut for og gjennom søknadsprosessen. Brukerservice har i de siste årene vært et satsingsområde for utlendingsforvaltningen. I 2008 gjennomførte TNS Gallup en brukerundersøkelse i utlendingsforvaltningen. 22 Formålet med undersøkelsen var å gi utlendingsforvaltningens aktører et grunnlag for å vurdere måloppnåelsen for service. Resultatene fra brukerundersøkelsen viser at UD og politiet får gjennomgående bedre tilbakemeldinger enn UDI. Majoriteten av de brukere som kontaktet politiet eller utenriksstasjonen var fornøyde med den informasjonen de mottok. 70 % av UDIs brukere opplevde imidlertid at de ikke fikk tilfredsstillende svar på sine spørsmål. 23 Videre viser brukerundersøkelsen at brukertilfredsheten synker ved lang saksbehandlingstid og med antall ganger brukeren har vært i kontakt med UDI. UDI har lengre saksbehandlingstider enn politiet og utenriksstasjonene. Dette kan være noe av forklaringen på hvorfor UDIs brukere er mindre tilfredse enn politiets og utenriksstasjonenes brukere. Brukerundersøkelsen viste for UDIs del at flertallet av brukerne i Norge ønsker opplysninger om sin sak enten på e-post eller telefon. 24 Politiet og utenriksstasjonene har imidlertid ikke blitt stilt tilsvarende spørsmål. 14 % av brukerne i undersøkelsen ønsket at kontakten med UDI skulle skje ved personlig fremmøte. Dette gjaldt både for spørsmål om spesifikke og generelle saker. Brukerundersøkelsen viste videre at referansene i Norge er mer aktive brukere av sentraliserte informasjonstjenester enn søkere som befinner seg i utlandet. Med dagens teknologiske muligheter blir den fysiske avstanden mellom brukeren og forvaltningen i de aller fleste tilfeller uten betydning. Man kan derfor velge sentraliserte løsninger innen telefoni og e-post for nesten alle brukere, uten at dette går på bekostning av serviceopplevelsen. Det bør likevel tas hensyn til særskilte gruppers behov for personlig oppmøte Liggetid øker ressursbruken Erfaring viser at liggetid i saker, dvs. den delen av saksbehandlingstiden som ikke er knyttet direkte til oppgaveløsningen, genererer økt ressursbruk for forvaltningen i form av henvendelser og spørsmål om status i saksbehandlingen. Liggetid resulterer også i lengre saksbehandlingstider, og økt ressursbruk grunnet behov for oppdatering av informasjon og dokumentasjon. Liggetider skyldes i hovedsak at 22 Brukerundersøkelse i utlendingsforvaltningen 2008 Rapport (TNS Gallup) 23 Undersøkelse ble foretatt i UDIs opplysningstjeneste for søkere, som er underlagt Serviceenheteten. 24 Telefonundersøkelsen foretatt blant opplysningstjenestens brukere viste at 56 % ønsket opplysninger om sin sak på telefon, og 30 % på e-post. E-postundersøkelsen viste at 83% ønsket opplysninger om sin sak på e-post, og 48% ønsket opplysninger om sin sak på telefon. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

29 saken venter på å gå gjennom et nytt trinn i saksbehandlingskjeden. Når saker sendes frem og tilbake mellom etatene, øker saksbehandlingstiden, blant annet som følge av liggetider. UDIs produktkalkyle viser at direktoratet i 2008 totalt brukte i overkant av 55 millioner kr. (inkludert indirekte kostnader) på brukerservice, det vil si 9 % av etatens totale budsjett. Av dette kan i overkant av 43 millioner henføres til oppholdssaker. Inkludert indirekte kostnader, brukte Serviceenheten ca. 60 % av UDIs budsjett for brukerservice. En studie i Serviceenheten i UDI i januar 2009 viser hvor stor andel av henvendelsene som angår hvilke sakstype, og hva henvendelsene gjaldt. 25 Hvilke sakstyper som genererer flest henvendelser og hva det spørres om, har i følge UDIs Serviceenhet ikke endret seg nevneverdig fra 2008 til Når studiet ses i sammenheng med etatens ressursbruk på brukerservice, ser man at betydelige ressurser går med til besvarelser knyttet til oppholdssaker. 91 % av den tid som Serviceenheten i UDI i 2008 brukte på brukerservice gikk med til å besvare henvendelser om oppholdssaker. Over 65 % av disse henvendelsene var spørsmål om status i sak. I tillegg til Serviceenhetens ressursbruk kommer de ressurser som fagavdelingen bruker på brukerservice. FIGUR 6 Henvendelser til UDIs Serviceenhet i løpet av to uker i 2009, fordelt etter sakstype og hva henvendelsen gjaldt Antall Annet Regelverk Dok til UDI Status Fam Arbeid Utdanning Mottak Visum R-dok STB BOS Asyl Kilde: UDI/Serviceenheten Reduserte liggetider vil både kunne bidra til å gi gevinster både i form av kortere saksbehandlingstider og noen innsparinger på brukerservice. Garanterte saksbehandlingstider bør vurderes som et tiltak for å gi brukerne en mer forutsigbar saksbehandlingsprosess, og redusere informasjonsbehovet på telefon. Dansk Udlændingeservice (US) opererer med servicemål hvor garanterte 25 Studien omfattet totalt 2017 henvendelser. Representativiteten i studiet anses følgelig som god grunnet det store antall henvendelser studien omfattet. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

30 saksbehandlingstider inngår. Av servicemålene til US fremgår det blant annet at kurante familieinnvandringssaker skal være avgjort innen 3 måneder fra den dagen saken er fullstendig opplyst. Mer kompliserte saker behandles innen 7 måneder fra den dagen saken er fullstendig opplyst. Formålet med US servicemål er å gi forvaltningen ro i saksbehandlingen i form av forutsigbarhet for brukerne og for forvaltningen. US mener de bidrar til forståelse i organisasjonens kommunikasjon med brukerne, og anser dette som en kvalitativ gevinst med servicemålene. 26 Saksbehandlerne kan henvise til disse når de blir spurt om når saken kan forventes ferdigstilt, noe som gir økt trygghet og forutsigbarhet for brukerne i forhold til saksbehandlingsprosessen. 3.5 Oppsummering Den varierende praksisen knyttet til når det kreves personlig oppmøte, skyldes mangel på enhetlig praksis og rutiner i utlendingsforvaltningen. Hvor ofte det kreves personlig oppmøte avhenger dermed av praksis i det enkelte politidistrikt eller den enkelte utenriksstasjon. Videre skyldes variasjonen i praksis at kravene til personlige oppmøter i dagens lovverk stort sett består av kan-bestemmelser. Det er kun kravet om å melde seg for politiet senest 7 dager etter innreise til riket som er regulert av en skal-bestemmelse. 27 Kontroll som krever personlig oppmøte og kontroll av dokumenter bør utføres i førstelinjen. For å sikre at en persons identitet er klarlagt før innreise til Norge er ID-kontrollen som utføres på utenriksstasjonene særlig viktig. Det er viktig at det finnes aktører som raskt og effektivt kan verifisere dokumenter som førstelinjen har mistanke om er falske. Utenriksstasjonene har en viktig rolle i verifisering, og vil fortsatt ha det. Det er imidlertid også behov for et samlet kompetansemiljø hjemme. Et slikt kompetansemiljø må ha kapasitet og kunnskap til å kunne vurdere om et identitetsdokument er ekte og om innholdet er korrekt. En slik enhet bør også kunne bistå med opplæring i å avdekke falske dokumenter og opplæring i sammenligning av person mot dokument. Det finnes i dag ikke noe effektivt system eller en enhet som er dedikert til dette arbeidet. I praksis er det ofte uklart om det er PU eller Kripos som er rett instans for dette. Et eventuelt NID bør avhjelpe denne situasjonen. En kompetanseenhet bør også ha i oppgave å utarbeide analyserapporter i enkeltsaker som kan danne utgangspunkt for utlendingsmyndighetenes vurdering av identitet, samt være grunnlag for eventuell anmeldelse. Det bør avklares om det i saker hvor det konkluderes med at dokumentet er falskt er NID selv, eller utlendingsmyndighetene som skal ha ansvar for å anmelde forholdet. Brukerundersøkelsen viser at det behov for å bedre servicen, særlig for å kunne gi søker og referanse informasjon om status i egen sak og når den kan forventes å være ferdigbehandlet. Brukerundersøkelsen viser at jo lengre saksbehandlingstiden er, jo mindre tilfredse blir brukerne. Garanterte saksbehandlingstider bør vurderes innført 26 Basert på opplysninger fra US. 27 Dette kravet reguleres av utlendingsloven 14 første ledd, jf utlendingsforskriften 51 eller 30 annet ledd (gjelder gruppearbeidstillatelse). Førstelinjeprosjektets sluttrapport

31 som et tiltak for å skape søkt forutsigbarhet for brukerne og effektivitet i forvaltningen. Med dagens oppgavedeling og delte styringslinjer er dette krevende å få til i praksis. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

32 4 Fremtidige endringer med betydning for oppgaveløsningen i utlendingsforvaltningen 4.1 Endringer som følge av EFFEKT-programmet EFFEKT-programmet vil bidra til å redusere en rekke manuelle rutiner og transaksjoner og gi mulighet for en mer fleksibel oppgaveløsning. I 2010 vil utlendingsforvaltningens brukere kunne søke om oppholds- eller arbeidstillatelser via internett. Søkerne vil kunne betale gebyr, booke tid for oppmøte hos utlendingsmyndighetene og sjekke status for saken på internett. Dette vil kunne redusere behovet for personlige oppmøter. EFFEKT vil videre avlaste førstelinjen gjennom at søkeren selv legger inn en rekke opplysninger i utlendingsforvaltningens datasystem. Kombinert med timebestillingsløsninger vil dette også kunne gi søkerne bedre service og bookingløsningen vil gi en jevnere fordeling av oppmøter på førstelinjekontorene. Søknad på nett er innført for visumsaker på flere utenriksstasjoner. Erfaringene fra pilotene viser at søknad på nett bidrar til å redusere tiden det tar å registrere søknader inn i Norvis. Arbeidet med innføring av felles arkiv er i gang, og det tas sikte på å innføre fullelektronisk arkiv i Forutsatt innføring av de nødvendige lovhjemler for informasjonsdeling mellom samarbeidspartnere vil også opplysninger om søknadsvilkår kunne innhentes elektronisk fra offentlige registre som f.eks. NAV, Skatteetaten, Lånekassen, folkeregisteret m.m. Elektronisk samhandling med de første registrene vil bli etablert i Planen er å ferdigstille arbeidet med elektronisk informasjonsdeling med samarbeidspartnere i løpet av Forutsatt budsjettmidler i 2010, vil saksbehandlerne vil få et mer egnet system for støtte ved utarbeidelse av vedtak. Dette vil bidra til å effektivisere saksbehandlingen. Saksbehandlerverktøyet vil kontrollere saken opp mot lov og forskrift og automatisk foreslå vedtakshjemler som kan benyttes i vedtaksbrevet. Allerede i 2009 vil det bli gjort tilgjengelig en differensieringsmodul for asylsaker for å sortere søknader etter gitte kriterier. Denne modulen vil kunne gjenbrukes til differensiering av andre sakstyper. Videre vil bruk av regelmotor også vurderes i forhold til vilkårsvurderingen, og ny dokumentløsning i En slik løsning vil gi et bedre grunnlag for å utføre en mer risikobasert tilnærming i søknadsbehandlingen og dermed en mer målrettett kontroll. Det er imidlertid ikke avgjort om en slik saksbehandlerstøtte skal utvikles eller bevilget midler til dette. 4.2 Innføringen av biometri og oppholdskort Innføringen av biometri i visumsaker vil skje gjennom en trinnvis utrulling med oppstart januar Første region for utrullingen er Nord-Afrika. Alle norske utenriksstasjoner har allerede fått installert biometrikiosker. Videre planlegges det Førstelinjeprosjektets sluttrapport

33 innføring av biometri i arbeids- og oppholdssaker, men det er ennå ikke besluttet når dette skal innføres. I 2011 er Schengens visumdatabase VIS i produksjon og biometriopptak, og søk i VIS skal gjøres i forbindelse med søknad om visum på norske utenriksstasjoner. Opptak av fingeravtrykk og søk i VIS skal også gjennomføres i en del av politiets oppgaver på utlendingsfeltet. Det skal også innføres en ny ordning med varige oppholdskort for EØS-borgere, jf. Ot.prp nr 72 ( ). 28 For familiemedlemmer til EØS borgere som er tredjelandsborgere innføres det en obligatorisk ordning med søknad og utskriving av oppholdskort. I tillegg skal dagens oppholdsetiketter erstattes av Schengen oppholdskort, jf. Rådsforordning 380/2008. Hensikten med oppholdskortene er å øke sikkerheten og hindre misbruk, ved bl.a. å innføre biometri i oppholdstillatelsen. Implementeringstidspunktet er ikke fastsatt. 4.3 Endringer som følge av UTSYS I dagens oppgavebehandling benytter PU mange ulike IKT- systemer i forbindelse med registrerings-, ID- og returarbeidet. Det gjelder både forvaltningssystemer, straffesystemer og etterretningssystemer. UTSYS er et elektronisk fagsystem under utvikling hvor alle systemene skal samordnes i ett som kommuniserer med Utlendingsdatabasen (UDB). PU er systemeier, og UTSYS skal dekke følgende hovedprosesser: ankomstregistrering identitetsfastsettelse returarbeid styringsverktøy drift av politiets asylinternat på Trandum UTSYS er under utvikling og anskaffelsesprosessen er ikke sluttført. Endelig finansiering av UTSYS er ikke avklart. 4.4 Vedtatte regelverksendringer med betydning for oppgavene og saksvolum Bortfall av overgangsordningen for EØS-tillatelser for de 8 landene som ble medlem i 2004 vil ha betydning for antall søknader. 29 Det er videre besluttet å etablere en 28 Før utskriving av et slikt oppholdsbevis skal oppholdet til EØS borgeren i vertslandet kontrolleres. Det er søkeren som må dokumentere at han har oppholdt seg sammenhengende i landet i 5 år med oppholdsrett. Ett eventuelt avslag på søknad om varig oppholdsbevis vil være et enkeltvedtak som kan påklages. Ved begge de nye ordningene skal utlendingen bortvises dersom vedkommende blir nektet registrert eller nektet utstedelse av oppholdskort. Et eventuelt bortvisningsvedtak vil kunne påklages. 29 Etter 1.mai 2009 vil overgangsordningene kun gjelde for arbeidstakere fra Romania og Bulgaria. Dette gjelder frem til 1.jan Førstelinjeprosjektets sluttrapport

34 registreringsordning for EØS-borgere. Tidspunktet for er ikke endelig fastsatt, men det legges til grunn at ordningen vil implementeres i slutten av Dette dreier seg kun om en registreringsordning, og den vil ikke gi søkeren rettigheter eller anses som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Et viktig formål er at de administrative formalitetene knyttet til innreise og opphold skal forenkles. Registreringsordningen må derfor være så enkel og brukervennlig som mulig, jf. Ot. prp. nr. 72 ( ) punkt 8.2. Det fremkommer videre i proposisjonen (s. 56) at forankringen av registreringsordningen vil bli tatt opp til vurdering i forbindelse med gjennomgangen av førstelinjetjenesten i utlendingsforvaltningen. Styringsgruppen støtter de innspill som har kommet tidligere både fra UDI, Politidirektoratet og Justisdepartementet hvor det foreslås at registreringen legges til skatteetaten. Det er usikkerhet knyttet til om registreringsordningen blir varig. Styringsgruppen støtter anbefalingen i Ot. prp nr. 72 om at det gjennomføres en kartlegging av ressursbruken knyttet til registreringsordningen innen ca ett år etter innføringen av den. Man bør samtidig se på hvilke effekter registreringsordningen har, herunder hvor mange som registrerer seg, hvor pålitelig statistikk den gir, og hvor mange som blir avslørt med falske dokumenter i forbindelse med denne registreringen. Ettersom ordningen er frivillig, er styringsgruppen i utgangspunktet skeptisk til om den vil få de ønskede effekter. Styringsgruppen har imidlertid lagt til grunn at ordningen eksisterer i 2011, men at de nødvendige forutsetningene for at skatteetaten kan overta da er på plass. Dersom dette ikke blir resultatet, er det rom for at ordningen kan håndteres i alle modellene. Departementet har i tillegg ment at det er nødvendig å innføre meldeplikt for arbeidssøkende. Dette innebærer at arbeidssøkende som ikke har skaffet seg arbeid innen tre måneder etter innreise, må melde seg for utlendingsmyndighetene. Dette vil gi bedre kunnskap om arbeidsinnvandringen til Norge. Det er ikke gjort en nærmere vurdering av de økonomiske og administrative konsekvensene av en meldepliktsordning. Dette skal utredes nærmere i forbindelse med utarbeidelse av forskriften. 4.5 Lengre tillatelser I ny Utlendingslov 60 er det lagt til grunn at førstegangs oppholdstillatelse kan gis som midlertidig oppholdstillatelse for inntil tre år. Praksis i dag er at førstegangs oppholdstillatelse gis for ett år. I forslaget til ny utlendingsforskrift som trer i kraft 1. januar 2010 omhandles tillatelsens varighet i og Det legges opp til at utlending som har fått opphold på bakgrunn av asylsøknad gis tillatelse for tre år dersom det ikke er tvil om identitet, jf Videre legges det opp til at ektefelle eller samboer med felles barn kan gis tillatelse for tre år etter nærmere retningslinjer gitt av UDI, jf Barn kan også gis tillatelse i inntil tre år, jf Det legges videre opp til at oppholdstillatelse til faglært kan gis for tre år, jf Dersom underhold og studier er sikret for hele perioden, kan også student gis tillatelse for inntil tre år, jf. samme bestemmelse. De foreslåtte endringene innebærer at antall fornyelser i disse sakstypene vil reduseres forutsatt at UDI benytter seg av muligheten til å gi lengre tillatelser. Fornyelser med utgangspunkt i disse bestemmelsene utgjorde anslagsvis 25 % av fornyelsene politiet behandlet i Førstelinjeprosjektets sluttrapport

35 4.6 Representasjonsavtaler og outsourcing Som et kostnadsbesparende tiltak på utlendingsfeltet har Norge inngått representasjonsavtaler med andre europeiske land på visumfeltet. Norge har i dag avgitt representasjon til nordiske samarbeidspartnere i utvidede representasjonsavtaler i mer enn 30 land. Videre representerer Norge andre nordiske land i utvidede representasjonsavtaler i mer enn 20 land. Avtalene ble implementert på vårparten i Det er enda ikke gjort noen offisiell evaluering av hvordan avtalene fungerer for Norges del. Signaler fra fagavdelingen i UDI tilsier imidlertid at kvaliteten på det arbeidet som gjøres på Norges vegne varierer. Innføringen av biometri og det medfølgende kravet om personlig oppmøte ved søknad om visum har i flere land gitt liv til debatten om å benytte eksterne tjenestetilbydere ( outsourcing ). Noen land har allerede innført en slik ordning, mens andre vurderer å gjøre det. Det legges nå opp til at EU vil tillate at Schengenmedlemsstater i noen grad skal kunne benytte seg av outsourcing i forbindelse med mottak av søknader om visum og opptak av biometriske data, jf. kommende endringer i Schengen-regelverket. En slik løsning skal kunne benyttes dersom særskilte eller lokale forhold tilsier det, eller dersom samarbeid med andre medlemsland i form av begrenset representasjon, samlokalisering eller felles søknadssenter viser seg ikke å være hensiktsmessig. Norge vil i særskilte tilfeller kunne vurdere outsourcing. Flere land er i ferd med å prøve ut ordningen, men det er for tidlig å si noe om fordelene og ulempene. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

36 5 Oppgavedelingen mellom politiet og UDI i behandlingen av oppholdssøknader 5.1 Dagens oppgaveløsning og oppgavedeling I figur 7 nedenfor gis det en grov oversikt over de ulike leddene og oppgavene i dagens søknadsbehandling for oppholdssøknader fremmet i Norge. Klagesaksbehandling og returarbeid er i henhold til mandatet ikke med. FIGUR 7 Oppgaver i søknadsbehandlingen av oppholdssaker fremmet i Norge. Gi informasjon og veiledning Motta og registrere søknader Forberedende Saksbehandling (Vilkårsvurdering) Vedtaksfatting (Vilkårsvurdering) Underrette om vedtak/ effektuering Info om søknadsprosess og vilkår og om krav til dokumentasjon Utarbeide standardisert infomateriale og skreddersydd info på ulike språk Pol og UDI UDI og Pol Søknadsgebyr Pol Registrere i DUF Pol/UDI Dokumentføring Pol/UDI Fremskaffe tidligere relevante opplysninger Sile/sortere søknader Stempling av garantiskjema i visumsaker Oversendelse av sak Pol Pol/UDI Pol Pol Id-kontroll-og verifikasjonsrelatert Pol Opptak av biometri: fingeravtrykk, ta og scanne bilde Pol Kontroll av ID opp mot person Sile og sortere søknader Intervju av søkere og referansepersoner Høring av barn, jf art Pol Pol Pol/ UDI 12 barnekonvensjon Pol/ Berostillelse UDI Id-kontroll-og verifikasjonsrelatert: Hente info fra myndigheter i Norge Pol/UDI og utlandet Bostedskontroll Pol Vandelskontroll (inkl Pol 5.13) Kontroll garantister Pol/UDI Verifisere Pol/UDI dokumenter Pol/UDI DNA-testing Vurdere vilkår, herunder skjønnsvurdering Fatte vedtak Skrive vedtak Pol/UDI Underrette om vedtak Sette utreisefrist Anmerke tillatelse i reisedokument Utstede oppholdsdokumenter Id-kontroll- og verifikasjonsrelatert: Kontroll av id opp mot person Pol/UDI Pol Pol PoI Pol Dagens oppgavedeling Politiet mottar og saksforbereder alle oppholdssøknader som fremmes i Norge. Hvorvidt politiet også treffer vedtak i saken er avhengig av sakstype, jf. kapittel 2. Politidistriktene har også enkelte oppgaver knyttet til overføringsflyktninger. 30 Workshopene Førstelinjeprosjektet har gjennomført viste at det er variasjoner i hvordan politiet har organisert oppgavene og hvordan oppgavene faktisk gjennomføres. Dette har sammenheng med politiets desentraliserte styringssystem hvor politimesteren har ansvar for å organisere og prioritere ressursbruken i 30 Norge tok i 2008 i mot 910 overføringsflyktninger. Kvoten for 2009 er på Saksgangen i disse sakene er forskjellig fra ordinære asylsaker, PU har ingen oppgaver relatert til disse sakene. Det er to typer overføringsflyktninger. De som UDI intervjuer, og tar ut på kommisjonsreiser og de som blir presentert på dossier. I dossiersaker foretar UDI ikke intervjuer. Den første gruppen får innreisetillatelse, oppholdstillatelse og flyktningstatus før ankomst til Norge. Den andre gruppen får innreisetillatelse og oppholdstillatelse før ankomst Norge, men fastsettelse av flyktningstatus gjøres etter ankomst. Søkeren får Laissez-passer og innreisevisum via den utenriksstasjonen som er nærmest der søkeren befinner seg. Felles for begge gruppene er at begge må møte opp hos politiet etter ankomst Norge for å innlevere eventuelle ID-dokumenter. Politiet foretar da en kontroll av ID-dokumenter, og familierelasjoner. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

37 politidistriktet. Funn fra workshopene viser også at det er variasjoner i hva og hvordan kontrolloppgavene utføres, tilgang til og bruk av teknisk utstyr, hvilke oppgaver som gjennomføres i saksforberedelsen, og når det i praksis kreves personlig oppmøte, jf. kapittel I tillegg til at førstelinjen er ulikt organisert, er det heller ikke noe entydig skille mellom hva som er definert som en førstelinjeoppgave og hva som er definert som en andrelinjeoppgave. I praksis håndteres de stedsavhengige oppgaver, som krav til personlig oppmøte, av politiet som førstelinje. Det er en utfordring i dagens oppgavedeling at en rekke saker sendes frem og tilbake mellom politiet og UDI, jf. kapittel Ressursbruk og kompetanse UDI har utlendingssaker som sin kjerneoppgave og har over lang tid registrert tidsbruk og ressursbruk på sakstyper. UDI har også utarbeidet produktkalkyler basert på tidsregistreringer og regnskapstall. UDI brukte i 2008 om lag 300 årsverk på oppholdssaker. 32 Vi har lagt til grunn en gjennomsnittlig årsverkskostnad på kr. inkludert felleskostnader og driftskostnader. Dette gir et samlet kostnadsnivå på 198 millioner kr. Forebygging og bekjempelse av kriminalitet, trygghet og samfunnssikkerhet er politiets kjerneoppgaver. Oppgavene relatert til søknadsbehandlingen i utlendingsforvaltningen er kun en av flere oppgaver politiet håndterer. Politidistriktene er ulikt organisert. Det er store variasjoner i antall driftsenheter (lensmannskontor og politistasjoner) mellom politidistriktene. Politidistriktene har også organisert arbeidet med utlendingssakene ulikt. Politidistrikter med mange saker har i større grad sentralisert vedtakskompetansen enn politidistrikter med få saker. Politidirektoratet (POD) antar at det utføres oppgaver innen utlendingsforvaltningen på minst 250 tjenestesteder. Det foretas ikke tidsregistrering på oppgaver i politidistriktene, og det er derfor krevende å få en fullstendig oversikt over politiets ressursbruk på forvaltningssakene. I forbindelse med Førstelinjeprosjektets arbeid har POD bedt politidistriktene rapportere på ressursbruk. Kartlegging til POD (se vedlegg 6) viser at politidistriktene bruker om lag 408 årsverk til behandling av oppholdssaker eks. støttefunksjoner. Politiet legger til grunn en gjennomsnittlig årsverkskostnad på kr. inkl felleskostnader og driftskostnader. Dette gir et samlet kostnadsnivå på 269 millioner kr. Det presiseres imidlertid at funnene fra SVAR-prosjektet viste at oppgavemengden på utlendingsfeltet har økt sterkt for politiet siden 2000, uten at de synes å ha vært tilført tilsvarende ressurser. Rapporteringen fra politidistriktene er beheftet med en viss usikkerhet. Dette har blant annet sammenheng med at mange ikke har utlendingssaker som sin hovedoppgave, og at det er krevende å beregne stillingsandeler som anvendes til utlendingsforvaltningen når en ikke har noen form for tidsregistrering for 31 Se også rapport fra arbeidsgruppe 4 i Returprosjektet: Effektivisering av tvangsreturer. Identitetsfastsettelse og samarbeid årsverk i Oppholdsavdelingen, 30 årsverk i Opplysningstjenesten og 19 årsverk til arkivtjenester. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

38 oppgavene. Over 1000 ansatte i politiet har oppgaver relatert til søknadsbehandlingen. POD mener imidlertid at ressurskartleggingen de har gjennomført i forbindelse med førstelinjeprosjektet gir et tilstrekkelig bilde til at det kan nyttes som grunnlag for beregning av politiets ressursbruk. 33 Ressurskartleggingen i politidistriktene viser at det ikke er en klar sammenheng mellom antall saker og ressursbruk. Politidistrikter med få saker bruker forholdsvis mer ressurser enn politidistrikter med mange saker. En mulig forklaring på dette er at de større politidistriktene har stordriftsfordeler, det vil si at jo flere saker, jo mer effektiv saksbehandling. Det kan imidlertid også henge sammen med at det er særlig krevende å beregne faktisk ressursbruk i politidistrikter som ikke direkte har avsatt ressurser til utlendingsforvaltningen. Noen politidistrikter bruker likevel mer ressurser enn andre uten at det kan forklares i antall saker. På den andre siden er det viktig å være oppmerksom på at antall saker ikke gjenspeiler politiets reelle oppgavemengde. De sakene politiet mottar fra utenriksstasjonene via UDI gjenspeiles ikke i statistikken over antall innkomne og behandlede saker i politiet. Dette gjelder som oftest familieinnvandringssaker mottatt ved utenriksstasjonene hvor UDI ber politiet saksforberede saken bl.a. i form av intervju av referansen i Norge, jf. saksflytanalysen gjennomført av Oppholdsavdelingen i UDI. Både kartleggingen POD har utført for Førstelinjeprosjektet og funnene fra workshopene viser at det primært er sivile i politiet som håndterer forvaltningssakene. Polititjenestemenn brukes i en viss utstrekning i de politidistriktene som har mange saker. Det er imidlertid ingen oppgaver i søknadsbehandlingen av oppholdssaker som utelukkende utføres av de med politiutdanning. Kartleggingen viser at omtrent en tredjedel av de som jobber med forvaltningssaker har over 3 års høyskoleutdanning. I UDI har flertallet av de som arbeider med oppholdssaker høyere utdanning på master eller hovedfagsnivå. 5.3 Samlet vurdering av dagens oppgaveløsning Oppgavene i søknadsbehandlingen håndteres ulikt i politiet. Det er store variasjoner både i saksmengde, kompetanse og kapasitet mellom politidistriktene. Arbeidsdelingen mellom dagens første- og andrelinje er heller ikke klar nok. Dette resulterer blant annet i at en rekke saker går frem og tilbake mellom første- og andrelinjen. Det foregår også noe dobbeltarbeid og unødige transaksjoner i politidistriktene. Det vises til at alle sakene som blir sendt fra UDI til politiet blir sendt til politidistriktet sentralt som ofte bare fungerer som en postkasse for videresending til lensmannskontoret. Ettersom politidistriktene har organisert arbeidet ulikt, er det vanskelig for UDI å vite hvem som er riktig mottaker av sakene. En konsekvens av dette blir at saksbehandlingstiden og liggetiden øker, noe som igjen øker ressursbruken. Spredning av søknadsbehandlingen på svært mange enheter kan også resultere i at kvaliteten og kontrollen ikke blir god nok. Mange utførende enheter gir god tilgjenglighet, men har samlet sett flere ulemper enn fordeler. 33 Jf. notat av fra POD om ressurskartleggingen (vedlegg 6). Førstelinjeprosjektets sluttrapport

39 De oppgavene som krever en førstelinje, er fra utlendingsmyndighetenes side hovedsakelig begrunnet i kontrollbehov og service overfor søkeren. For eksempel legges det til grunn at kontroll av identitet, opptak av biometri og intervju for å avdekke tvangsekteskap, proformaekteskap og lignende, krever personlig oppmøte. Videre anses det mest hensiktsmessig at innleverte dokumenter blir verifisert i førstelinjen i forbindelse med at de blir skannet inn i utlendingsmyndighetenes datasystem. Andrelinjen vil da som et utgangspunkt kunne legge til grunn at disse dokumentenes innhold er korrekt og at dokumentene er ekte. Det legges videre til grunn at ikke alle søkere vil ha mulighet til å søke på nett, og at noen også vil ha behov for og ønske om personlig veiledning gjennom oppmøte. I fastsetting av skillet for hva som skal defineres som en første- eller en andrelinjeoppgave, må sammenhengen mellom deloppgavene og hva som gir den mest effektive oppgaveløsningen samlet sett tillegges vekt. I vurderingen av hva som er en effektiv oppgaveløsning samlet sett, må antall transaksjoner og åpninger av en og samme sak tillegges vekt. Hvorvidt spesialisering og sentralisering av vedtakskompetansen i utlendingssaker er hensiktsmessig og effektivt, må blant annet vurderes ut fra de arbeidsprosessene som utføres i den saksforberedende fasen. Dersom de saksforberedende oppgavene forutsetter personlig oppmøte, og i realiteten knyttes til kontroll og vurdering av vilkårene for tillatelse, vil sentralisering og spesialisering av vedtakskompetansen til en andrelinje ikke nødvendigvis resultere i noen effektivitetsgevinst, verken i form av reduserte saksbehandlingstider eller mer effektiv ressursbruk. Erfaringsmessig er det slik at hver gang en sak skal lukkes i ett ledd, for så å åpnes på nytt i et annet, innebærer dette i seg selv et betydelig tap av tid og ressurser, uavhengig av om saksbehandlingen for øvrig understøttes av effektive elektroniske verktøy. Derfor bør en sak så langt som mulig avgjøres av førstelinjen. Gitt at førstelinjen har den nødvendige kompetansen, vil det heller ikke øke kvaliteten at vedtaksfatting foregår i andrelinjen. 5.4 Alternative modeller for organisering av førstelinjen i Norge for oppholdssaker Tre alternative modeller for organisering av førstelinjen for oppholdssaker er utredet: 1. Justering av oppgavedelingen mellom politiet og UDI 2. Redusere politiets oppgaver til å motta og registrere søknader 3. Regionalisering av UDI Alternativ 1 beskrives nærmere i punkt 5.6. Når det gjelder alternativ 2 vises det til 2.mileplæsrapport av 13.januar 2009 hvor alternativet ble kort beskrevet. En reduksjon av politiets oppgaver til et minimum vil resultere i en fragmentert og svekket førstelinje, redusere effektiviteten og være krevende å gjennomføre, både av praktiske hensyn og av kontrollhensyn. Styringsgruppen understreket derfor alt i milepælsrapporten av 13.januar 2009 at den ikke anså det som formålstjenelig å utrede dette alternativet. Denne vurderingen fikk ikke tilslutning av den assisterende departementsrådsgruppen, og alternativet er derfor utredet i punkt 5.7. Alternativ 3, regionalisering av UDI, som innebærer at UDI overtar førstelinjen, er utredet i punkt Førstelinjeprosjektets sluttrapport

40 5.8. Før de ulike modellene presenteres, gis det en redegjørelse for de forutsetningene som er like i de tre alternative modellene. 5.5 Forutsetninger som er lagt til grunn i alle modellene Følgende forutsetninger er felles i alle de skisserte modellene: EFFEKT-programmet EFFEKT vil ha betydning for ressursbruken. EFFEKT programmet har høsten 2008 utarbeidet en samfunnsøkonomisk analyse som grovt anslår et gevinstpotensial for utlendingsforvaltningen og samfunnet. Denne analysen kvalitetssikres nå gjennom en prosess hvor alle etatene i utlendingsforvaltningen utarbeider gevinst- og forbedringsplaner for sin etat. I disse planene vil etatene forplikte seg til hvor store gevinster de skal realisere som følge av EFFEKT-programmets løsninger de kommende årene. Det er hver etat som er ansvarlig for prosessen med å utarbeide slike forpliktende gevinstrealiseringsplaner, med prosessveiledning fra EFFEKT. De etatsvise gevinstrealiseringsplanene vil av EFFEKT-programmet summeres opp til en overordnet samfunnsøkonomisk analyse for hele programmet. Arbeidet har ikke kommet langt nok pr. 15. april til å kunne tas inn i rapporten. De etatsvise planene og den samfunnsøkonomiske analysen vil foreligge i løpet av juni 2009, slik at det kan inngå i budsjettmateriale til regjeringens budsjettkonferanse i august. Foreliggende tallmateriale vil da enkelt kunne oppdateres med justeringer som følge av gevinstrealiseringsplanene i EFFEKT. Det vises for øvrig til kapittel 4 hvor det er gitt en redegjørelse for EFFEKTprogrammet og når de ulike delene forventes å være implementert. Samme kontrollnivå uavhengig av hvilken aktør som er førstelinje Det er lagt til grunn at kontrollnivået og kravene til kontroll i førstelinjen skal være de samme uavhengig av om det er politiet eller UDI som utgjør førstelinjen. Kontrollen av identitetsdokumenter opp mot person forutsetter personlig oppmøte, og skal derfor gjøres av førstelinjen. En foreløpig vurdering av identitetsdokumenter og andre dokumenters ekthet bør også foretas av førstelinjen, jf. kapittel 3.2. I alle modellene legges det også til grunn at kontrolloppgavene i utlendingsforvaltningens førstelinje bør styrkes gjennom mer systematisk opplæring, bruk av mer risikobaserte arbeidsmetoder, og tilgang på teknisk utstyr som UV-lys m.m. Saksmengdevurderinger og ressursbruk Vi har som grunnlag for vurderingen av økonomiske og administrative konsekvenser tatt utgangspunkt i personellbruk og regnskapsdata for 2008 for å beregne utgiftsnivået for de ulike aktørenes oppgaveløsning innenfor det aktuelle området. Beregningene er forbundet med en viss usikkerhet, jf. omtale under. Med utgangspunkt i dette utgiftsnivået har vi deretter vurdert de økonomiske konsekvensene av de alternative modellene. Utlendingsdirektoratet utarbeider produktkalkyler som viser det samlede regnskapstall fordelt på et antall eksterne produkter. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

41 Produktkalkylen (regnskapstall og tidsfordelingssystemet) gir følgende kostnadsbilde: Produkter Total produktkostnad Enhetskostnad Statistikk/ saker* Saksbehandling EØS-saker Saksbehandling arbeidssaker Saksbehandling familieinnv. saker Saksbehandling visumsaker Saksbehandling utdanningssaker Saksbehandling statsborgerskapssaker Saksbehandling utvisningssaker. Hastevakten Saksbehandling bosettingstillatelsessaker Saksbehandling reisedokumentsaker Saksbehandling andre oppholdssaker Brukerservice knyttet til oppholdssaker** Sum *Inkluderer klager **Brukerservice er definert som et eget produkt og omfatter blant annet oppgavene som Opplysningstjenesten for søkere utfører. Vi har ikke eksakte data, men anslår at om lag 78 % av dette produktet (totalt ) kan henføres til oppholdssaker. UDI brukte 300 årsverk til oppholdssaker i 2008, hvorav 251 i Oppholdsavdelingen (inkludert kostnader til indirekte støttefunksjoner i avdelingen), 30 i Opplysningstjenesten for søkere/servicesenteret og 19 til arkivtjenester. Inkludert alle felleskostnader og driftskostnader har direktoratet en gjennomsnittlig årsverkskostnad på kr. Dette tallet er gjennomsnittskostnad og ikke nødvendigvis helt nøyaktig. For enkelhetens skyld har vi fastsatt kostnaden til kr., som er den samme årsverkskostnad som politiet opererer med. En årsverkskostnad på kr. gir et samlet kostnadsnivå på om lag 198 millioner kr. i UDI. Avviket i kostnadsnivået mellom produktkalkylen og våre beregninger skyldes at vi i antall årsverk ikke har inkludert oppholdsvedtak fattet i asylavdelingen eller indirekte kostnader til støttefunksjoner utenfor Oppholdsavdelingen. Når det gjelder ressursbruk i politiet er det lagt til grunn at politidistriktene brukte 408 årsverk i Innrapporteringen fra politidistriktene er basert på anslått ressursbruk og ikke faktisk ressursbruk. For å måle faktisk ressursbruk må det gjennomføres mer omfattende undersøkelser enn det har vært rom for i dette arbeidet. Førstelinjeprosjektet har lagt til grunn at et årsverk har en kostnad på kr. Dette er i tråd med det som er lagt til grunn for beregning av årsverkskostnader i politiet i andre sammenhenger. Dette gir et samlet kostnadsnivå på om lag 269 millioner kr. Med utgangspunkt i at det ikke er gjennomført tidsundersøkelser eller tidsbruksregistrering i politiet har vi ikke kunnskap om faktisk tidsbruk pr. arbeidsprosess. Det har imidlertid i ulike sammenhenger vært utført mindre kartlegginger, som intervjuundersøkelser, for å anslå tidsbruk knyttet til de ulike deloppgavene og arbeidsprosessene. Det er ikke fullt ut samsvar mellom resultatene fra disse undersøkelsene og den anslåtte ressursbruken. Undersøkelsene sett under Førstelinjeprosjektets sluttrapport

42 ett har imidlertid gitt grunnlag for å anslå fordelingsbrøken for tidsbruken knyttet til de ulike deloppgavene i søknadsbehandlingen: 34 Oppgave Beskrivelse Anslått tidsbruk Informasjon og veiledning Mottak av søknad Registrering Post/administrasjon Forberedende saksbehandling Vedtaksfatting Effektuering Informasjon og veiledning knyttet til mottak av søknaden + Mottak i ekspedisjon m/sjekk av vedlegg og gebyrbetaling eller mottak pr. post m/gebyrsjekk 12.5 % Kontroll av ID-dokumenter. Innregistrering av søknad i DUF, sjekk og evt. korreksjon av 12.5 % endrede/nye opplysninger og registrering av gebyr, evt. henting av gammel sak i arkiv Mottak/reg. av ettersendt dokumentasjon, utlånsbegjæringer og andre henvendelser i 8 % tilknytning til søknaden Sjekking av vedlegg, innhenting av manglende dokumentasjon, evt. gjennomføring av 25 % intervju Bestemme utfall, fatte og skrive vedtaket, printe ut vedtak 25 % Informere om vedtak, utstedelse av oppholdsetikett, skanning av foto og 17 % redigering av Schengenetikett, utlevering av vedtak/originaldokumenter I tabellen nedenfor fremgår politiets saksmengde i 2008: Sakstype Førstegangsvedtak Fornyelser Sendt UDI Totalt EØS-saker Arbeid Familie-innvandring Utdanning Andre oppholds- /arbeidssaker Visum Bosetting Reise-dokument Statsborger-skap Utvisning Andre saker Totalt I tillegg saksforbereder politiet noen saker som ikke gjenspeiles i statistikken. Det er saker som er opprettet på utenriksstasjonene og som Utlendingsdirektoratet sender videre til politiet for ytterligere saksforberedelse før direktoratet treffer vedtak i saken. Den største delen av slike saker er familieinnvandringssaker hvor det er behov for intervju med referansen. Basert på funnene i saksflytanalysen i 34 Det er ikke differensiert mellom de forskjellige sakstypene og førstegangs- og fornyelsessaker. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

43 Oppholdsavdelingen i UDI utgjør dette anslagsvis 6000 saker i året. Ettersom dette gir minimale utslag i forhold til utregning av ressursbruk knyttet til de ulike arbeidsprosessene, har vi ikke inkludert disse sakene i de etterfølgende utregningene. Selv om antall EØS-saker vil reduseres betydelig som følge av opphevelsen av overgangsordningen er det stor usikkerhet om hva registreringsordningen for EØSborgere vil koste. Det er derfor ikke korrigert for dette i beregningen av de økonomiske konsekvensene av modellene, jf. kapittel Dette skyldes at endringene i saksmengde vil være lik uavhengig av valg av modell. Det er derfor enkelt å korrigere for dette når endringene inntrer, og den nødvendige kunnskapen om bl.a. kostnadene knyttet til å forvalte registreringsordningen foreligger. De foreslåtte endringene om tillatelsers varighet i utlendingsforskriften vil kunne redusere antall søknader om fornyelser. Dersom UDI benytter seg av muligheten til å gi lengre tillatelser, vil anslagsvis 25% av søknadene om fornyelser kunne falle bort. 36 Lengre tillatelser vil også redusere behovet for personlig oppmøte, jf. kapittel 4. Kriterier for vurdering av modellene De alternative modellene er vurdert i lys av de syv prinsippene (se tabellen nedenfor) og ivaretakelsen av de overordnede hensynene om å effektivisere ressursbruken, redusere saksbehandlingstiden og bedre servicen samtidig som en tilfredsstillende kvalitet opprettholdes. Prinsippene som skal legges til grunn for organiseringen og arbeidsdelingen mellom første- og andrelinjen i utlendingsforvaltningen 1. Utlendingsforvaltningen skal framstå som enhetlig overfor brukeren 2. Klar ansvarsdeling mellom aktører og enheter som har oppgaver knyttet til søknadsbehandlingen. 3. De ulike aktørenes komparative fortrinn skal utnyttes 4. Antall transaksjoner skal begrenses mest mulig og repeterende arbeidsprosesser mellom aktørene og enhetene i samme sak skal reduseres til et absolutt minimum 5. Utlendingsforvaltningen skal være tilgjengelig for brukeren. IKT-baserte kommunikasjonskanaler skal bygges ut 6. Spesialiserings- og stordriftsfordeler skal utnyttes for å øke effektivitet og kompetanse, sikre kvalitet, samt redusere sårbarhet i svingninger i saksmengde og innsatsfaktorer. 7. Organiseringen skal legge til rette for overordnet og helhetlig finansiering og styring av utlendingsforvaltningen Førstelinjeprosjektet har videre lagt til grunn en helhetlig tilnærming i vurderingen av hva som er den mest hensiktsmessige oppgaveløsningen. Det innebærer at sammenhengen mellom deloppgavene er tillagt betydelig vekt. 35 Det vises til Ot.prp. nr 72 ( ) hvor det er foreslått å kartlegge ressursbruken et år innen registreringsordningen er etablert. 36 Anslaget er gjort med utgangspunkt i antall fornyelser behandlet i politiet i Førstelinjeprosjektets sluttrapport

44 5.6 Anbefalinger til forenklinger som gjelder for alle modellene Førstelinjeprosjektet foreslår at oppholdskort/tillatelsen skal utleveres direkte ved utenriksstasjonen og at melding til politiet innen 7 dager etter ankomst kun skal kreves under særskilte omstendigheter. Ny lov 19 første ledd bør derfor omgjøres til en kan-bestemmelse slik at kravet om å melde seg for førstelinjen i Norge senest én uke etter ankomst ikke blir obligatorisk, men kun kreves under særskilte omstendigheter. Eventuelt bør det føyes til i den eksisterende bestemmelsen at det under særskilte omstendigheter kan gjøres unntak fra kravet om melding til førstelinjen i Norge. Videre bør ny lov og forskrift utformes slik at dato for melding til folkeregisteret danner utgangspunkt for beregningen av førstegangs tillatelse. Denne datoen vil da kunne danne grunnlag for beregningen av botid for permanent oppholdstillatelse. Videre bør det igangsettes et arbeid som utreder alternative måter for kontroll av garantister i visumsaker. I dag er det slik at garantister i visumsaker må møte hos politiet for å få stemplet garantiskjema etter at politiet har kontrollert referansens inntekt. Referansen må deretter oversende skjemaet til utenriksstasjonen per post. Styringsgruppen mener det bør legges til rette for en enklere og mer brukervennlig ordning. 5.7 Justering i oppgavedeling mellom dagens aktører Denne modellen innebærer en videreføring av hovedtrekkene i dagens oppgavedeling mellom politiet og UDI. Arbeidsdelingen knyttet til enkelte deloppgaver foreslås imidlertid endret. Informasjon og veiledning Informasjon og veiledning er i utgangspunktet egnet for sentralisering og spesialisering. Som nevnt i kapittel 3.4, viste TNS brukerundersøkelsen at 70 % av de som ringte UDIs opplysningstjeneste ikke mente de fikk tilfredsstillende svar på sine spørsmål. Dette skyldes blant annet at henvendelsene dreide seg om saksspesifikke forhold og spørsmål om når saken var ferdig. I tillegg medfører lange saksbehandlingstider at brukerne blir mindre tilfredse. Garanterte saksbehandlingstider og mulighet til å nå saksbehandler vil sannsynligvis bidra til at søkerne og referansepersonene ville blitt langt mer fornøyd med UDIs servicetilbud. Det vil i første rekke være aktuelt med en ytterligere sentralisering gjennom at det opprettes et felles telefonnummer og en felles e-postadresse for alle søkere og referansepersoner. For at dette skal fungere, må det etableres systemer og rutiner som sikrer at Serviceenheten får nødvendig informasjon fra politidistriktene til å kunne svare søkeren og referansepersonen på spørsmål om status i egen sak. Det må også gjøres enklere for Opplysningstjenesten å videreformidle henvendelser som må håndteres av politiet, uten at søkeren blir bedt om å kontakte politiet selv. På sikt skal søker kunne følge status i egen sak på nett. Dette antas imidlertid ikke i seg selv å avhjelpe informasjonsbehovet hvis det ikke knyttes opp mot konkret informasjon om forventet saksbehandlingstid. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

45 Politiet må fortsatt kunne gi informasjon og veiledning over skranke. Politiet må også informere søkeren ved innlevering om saken skal behandles lokalt av politiet eller om den vil bli videresendt UDI for behandling. Standardisert informasjonsmateriale og skreddersydd informasjon på ulike språk utarbeides av UDI og gjøres tilgjengelig for politiet. Motta og registrere søknader Elektronisk arkiv m.v. innebærer at dokumenter må skannes. Politiet må derfor skanne all dokumentasjon i forbindelse med søknadsinnlevering, samt foreta de nødvendige kontroller, jf. kapittel 3. Forberedende saksbehandling Praksis i dagens forberedende saksbehandling og saksflytanalysen gjennomført i Oppholdsavdelingen i februar d.å. viser at det er behov for at UDI gir klarere retningslinjer for hvilke undersøkelser politiet skal foreta i den saksforberedende saksbehandling. Det legges derfor til grunn at UDI utarbeider klare retningslinjer for hvordan en sak skal forberedes og hva som skal vedlegges søknaden. Det er i første rekke nødvendig å tydeliggjøre og differensiere hvilke saker politiet skal gjennomføre intervju i. Nye og forbedrede søknadsskjemaer er nylig innført og saksspesifikke lister over hva som skal vedlegges søknaden er under utarbeidelse. Disse tiltakene forventes samlet å redusere antall saker som sendes frem og tilbake. Det bør videre utarbeides retningslinjer vedrørende kontroll og verifisering. Det må tydelig fremkomme hva som skal kontrolleres og hvordan kontrollen skal foregå. Et eventuelt Nasjonalt identitets- og dokumentasjonssenter antas å kunne bidra med undervisning og bistand til å utarbeide nye retningslinjer. Dette vil også bidra til en mer likeartet praksis. Saksflytanalysen i Oppholdsavdelingen viste at mange saker sendes fra utenriksstasjonene til UDI, for deretter å sendes videre til politiet. Dette er både tidsog ressurskrevende. Det foreslås derfor at det etableres retningslinjer for at utenriksstasjonene kan sende saker direkte til politiet. Dette vil være tidsbesparende og gi en raskere saksbehandling. Vedtaksfatting I dag er det opp til hvert enkelt politidistrikt å fastsette om den forberedende sakshandlingen og vedtaksfattingen skal sentraliseres eller ikke. Saksbehandlingstiden vil kunne kortes ytterligere ned ved større grad av sentralisering i politidistriktene. Dette vil også kunne øke kvaliteten. Det anbefales derfor at politiets oppgaver knyttet til søknadsbehandlingen sentraliseres slik at denne oppgaven kun håndteres ett sted i hvert politidistrikt. Når søknadsbehandlingen sentraliseres til betydelig færre enheter enn dagens, vil det også være sterke argumenter for at politiet får utvidet vedtakskompetanse og at de også kan fatte vedtak i avslagssaker. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

46 Underrette om vedtak/effektuere Dagens oppgavedeling med å underrette om vedtak foreslås endret. Den aktør som har fattet vedtak bør ha ansvaret for å underrette om vedtak og sette utreisefrist. Politiet må fortsatt effektuere positive vedtak i den grad dette krever personlig oppmøte. 37 Politiet vil få ansvar for effektuering av negative vedtak dersom utreisefristen oversittes. 38 I figuren nedenfor er forslagene til oppgavedeling visualisert. FIGUR 8 Forslag til oppgavedeling, justeringsmodellen. Gi informasjon og veiledning Motta og registrere søknader Forberedende Saksbehandling (Vilkårsvurdering) Vedtaksfatting (Vilkårsvurdering) Underrette om vedtak/ effektuering Info om søknadsprosess og vilkår og om krav til dokumentasjon Utarbeide standardisert infomateriale og skreddersydd info på ulike språk UDI/pol UDI Søknadsgebyr Registrere i DUF Dokumentføring Fremskaffe tidligere relevante opplysninger Sile/sortere søknader Oversendelse av sak Id-kontroll-og verifikasjonsrelatert Opptak av biometri: fingeravtrykk, ta og scanne bilde Kontroll av ID opp mot person Alle dok skannes og kontrolleres Pol Pol Pol Pol/UDI Pol/UDI Pol Pol Pol POl Intervju av søkere og referansepersoner etter def. retningslinjer Høring av barn, jf art 12 barnekonvensjon Berostillelse Id-kontroll-og verifikasjonsrelater t: Hente info fra myndigheter i Norge og utlandet Bostedskontroll etter def. retningslinjer Vandelskontroll (inkl 5.13) Verifisere dokumenter DNA-testing e. definerte retningslinjer Pol Pol Pol Pol/ UD/ Pol/ UDI Pol POl Pol Pol Vurdere vilkår, herunder skjønnsvurdering Fatte vedtak Skrive vedtak Pol/UDI Underrette om vedtak Sette utreisefrist Anmerke tillatelse i reisedokument Utstede oppholdsdokumenter Id-kontroll- og verifikasjonsrelater t: Kontroll av id opp mot person Den som som treffer vedtaket Pol PoI Pol JUSTERINGER I DAGENS OPPGAVEDELING Andre forhold Det må utvikles et styrings- og finansieringssystem som sikrer at førstelinjen har tilstrekkelig kapasitet og prioriterer oppgavene knyttet til søknadsbehandlingen. Det vises til at en av hovedkonklusjonene i SVAR prosjektet var at for å oppnå større effektivitet og bedre saksflyt, må styring, finansiering og organisering av feltet innrettes slik at aktørene samhandler og trekker i samme retning. Det ble videre konkludert med at det må mer til enn et enkelt tiltak for å møte hovedutfordringen i utlendingsforvaltningen. UDI må bidra med målrettede kompetanseutviklingstiltak i politidistriktene. I tillegg må det legges bedre til rette for at politiet raskt og effektivt kan få veiledning av UDI når de trenger det. 37 I de tilfeller der det er behov for å anmerke søkers tillatelse i passet, evt utlevere oppholdskort eller statsborgerbrev. 38 UTSYS vil spille en viktig rolle i denne sammenheng i forhold til varsling når utreisefristen oversittes. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

47 5.7.1 Vurdering En justering i oppgavedelingen som skissert vil bidra til å klargjøre rolle og ansvar gjennom en tydeligere oppgaveplassering. Utfordringene med at aktørene har ulik oppbygging og er underlagt ulik styringslogikk, budsjetteringssystemer og styringslinjer vil imidlertid være de samme. Det vil fremdeles være to styrings- og ansvarslinjer og aktørene vil fortsatt ha ulikt eierskap til oppgavene og en ulik prioritering. Samordningsbehovet vil være som i dag. For å håndtere noen av disse utfordringene er det en forutsetning at det utvikles felles mål og resultatoppfølgingssystemer. Finansieringssystemet bør endres slik at midlene til håndtering av utlendingssakene i politiet konsekvensjusteres, øremerkes og at det fastsettes klare mål og rapporteringskrav for oppgavehåndteringen. Dette vil ikke være i tråd med dagens budsjetteringsordning i politiet og det vil likevel være en risiko for at man ikke får til en enhetlig styring av feltet fordi det fortsatt vil være adskilte styringsdialoger på feltet. Det er i tillegg vanskelig å isolere utlendingsforvaltningen i politiet siden den er en integrert del av politiets arbeid og også omfatter andre oppgaver enn saksbehandling som grensekontroll, generell utlendingskontroll, bruk av tvangsmidler etter utlendingsloven, uttransportering m.m. Det vil imidlertid legge bedre til rette for at det blir bedre samsvar mellom Utlendingsdirektoratets overordnede fagansvar og styringsvirkemidlene som trengs for å kunne sikre kapasitet og prioritering av oppgavene i førstelinjen. Mange utførere i politiets førstelinje gjør det også vanskelig å opparbeide og vedlikeholde kompetansen. Målrettet og systematisk kompetansetiltak er svært tidsog ressurskrevende med 250 utførende enheter. Dagens styringsmodell i politiet innebærer at det er opp til det enkelte politidistrikt å fastsette arbeidsdeling mellom førstelinjeenhetene. Sentralisering i politidistriktene vil gjøre det enklere å få implementert en mer likeartet praksis og sikre at de utførende enhetene har den nødvendige kompetansen. Færre utførende enheter legger til rette for dedikerte ressurser til feltet og vil også muliggjøre en mer målrettet kompetanseutvikling. Sentralisering av informasjon og veiledning gjennom ett felles telefonnummer, en felles e-postadresse og standardisert informasjonsmateriale kan bidra til at utlendingsforvaltningen fremstår som mer enhetlig overfor brukeren, selv om det fremdeles er to aktører. De forslåtte endringene i oppgavedelingene vil kunne redusere noen tungvinte arbeidsprosesser, og noen av transaksjonene. Det forutsetter at det arbeides videre med effektivisering av saksflyten og forbedring av samhandlingen mellom politiet og UDI. E-sak vil være viktig i denne sammenhengen. De store gevinstene ved denne modellen vil i første rekke kunne realiseres dersom det blir langt færre utførende enheter som får dedikerte ressurser til søknadsbehandlingen. En slik endret organisering av oppgavehåndteringen i politidistriktene vil åpne for at de sentraliserte enhetene har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å kunne få utvidet vedtakskompetanse i flere sakstyper og kompetanse til å avslå søknader. Flere saker kunne da sluttføres i politiet. Ressursbruken vil effektiviseres blant annet som følge av stordriftsfordeler og av at Førstelinjeprosjektets sluttrapport

48 saken blir avgjort at det første leddet som ser på den. Saksbehandlingstiden og liggetiden vil reduseres samtidig som kvaliteten herunder kontroll vil kunne forbedres. En endring i styringsmodell og organisering av arbeidet med oppholdssakene i politidistriktene vil imidlertid utfordre dagens desentralisert styringssystem i politiet hvor politimesteren har ansvar for å organisere og prioritere ressursbruken i politidistriktet. En slik endring for å ivareta oppgavene på utlendingsfeltet på en bedre måte er heller ikke ønskelig fra Politidirektoratets side. Det vises til at utlendingsforvaltningen ikke er politiets kjerneoppgave og at man ikke ønsker å gjøre vesentlige endringer i styringsmodellen og organisering for å ivareta oppgaver på utlendingsfeltet. Dette innebærer at dersom politidistriktene også i fremtiden skal betjene førstelinjen i Norge vil man fortsatt ha to aktører i Norge med svært ulikt eierskap til oppgaven. Dersom organisering av søknadsbehandlingen i hovedsak blir som i dag med 250 utførende enheter vil det ikke være mulig å oppnå de samme gevinstene. I tabellen nedenfor er det gitt en skjematisk oppsummering av vurderingene: Prinsippene 1. Utlendingsforvaltningen skal framstå som enhetlig overfor brukeren 2. Klar ansvarsdeling mellom aktører og enheter som har oppgaver knyttet til søknadsbehandlingen. 3. De ulike aktørenes komparative fortrinn skal utnyttes 4. Antall transaksjoner skal begrenses mest mulig og repeterende arbeidsprosesser mellom aktørene og enhetene i samme sak skal reduseres til et absolutt minimum 5. Utlendingsforvaltningen skal være tilgjengelig for brukeren. IKT-baserte kommunikasjonskanaler skal bygges ut 6. Spesialiserings- og stordriftsfordeler skal utnyttes for å øke effektivitet og kompetanse, sikre kvalitet, samt redusere sårbarhet i svingninger i saksmengde og innsatsfaktorer. 7. Organiseringen skal legge til rette for overordnet og helhetlig finansiering og Vurdering av prinsippene Gjennom bedre koordinering I den utstrekning det er mulig Nei, ikke i utgangspunktet. En sentralisering av søknadsbehandlingen til færre enheter vil imidlertid gi politiet nye komperative fortrinn gjennom at de får robuste kompetansemiljøer. Færre transaksjoner enn i dag Ja Delvis Delvis. Politiet og UDI er underlagt ulike styringsregimer og Ressursbruk, saksbehandlingstid, service og kvalitet Effektivisering av ressursbruk gjennom færre transaksjoner og mer strømlinjeformet arbeidsprosesser. Utlendingsforvaltningen fremstår som mer enhetlig, servicen bedres ved at informasjonsarbeidet sentraliseres. Betydelige større effektiviseringspotensiale både ift. effektiv ressursbruk, kortere saksbehandlingstid, liggetid og økt kvalitet dersom søknadsbehandlingen sentraliseres til færre enheter i politiet. En reduksjon av antall enheter vil imidlertid bety at søker/referanseperson vil få lengre reisevei og derigjennom kan oppfatte brukerservicen som dårligere. Sammenheng i deloppgavene Dels. Klarere retningslinjer til den forberedende saksbehandlingsbehandli ngen forventes å redusere antall ganger saker må sendes tilbake til førstelinjen. Klart bedre sammenheng i oppgaveutførelsen dersom søknadsbehandlingen i politiet ble sentralisert gjennom at antall utførende enheter ble kraftig redusert. Det vil gi rom for at langt flere saker kunne sluttføres i førstelinjen. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

49 styring av utlendingsforvaltningen finansiering. Forutsettes at dette endres, men vil fortsatt by på utfordringer Økonomiske og administrative konsekvenser De fleste av de foreslåtte endringene vil kunne implementeres fra Modellen har få administrative konsekvenser av betydning med mindre man reduserer antall utførende søknadsbehandlende enheter i politiet. Det er denne endringen som gir rom for at det kan gjennomføres større grep i oppgavedelingen mellom politiet og UDI. Dersom dette ikke er mulig, er det kun justering i oppgavedelingen som foretas. Dersom man reduserer antall førstelinjekontorer og legger mer vedtaksmyndighet til førstelinjen vil de samme gevinster som er redegjort for i regionaliseringsmodellen også gjøre seg gjeldende i denne modellen. Størrelsen på gevinstene vil være avhengig av hvor mange flere vedtak som kan fattes i førstelinjen. Dersom flere vedtak skal fattes i førstelinjen forutsetter dette at ansvaret for sluttføringen av sakene blir lagt til politiet, dvs. at det blir knyttet særskilte midler og rapporteringskrav til det. Dersom politiet også skal ha myndighet til å avslå vil denne modellen innebære at Utlendingsdirektoratet vil bli klageinstans i langt flere saker. Det legges til grunn at totalkostnadene for utlendingsforvaltningen ikke vil øke som følge av dette Kanalisering av alle telefonhenvendelser og e-posthenvendelser til UDI sentralt vil avlaste førstelinjen noe, samtidig som den sentrale opplysningstjenesten må styrkes. Det vil bli enkelte engangskostnader med å oppgradere telefonsystemet til UDI. En målrettet kompetanseheving vil også medføre kostnader. Politiet får flere oppgaver, samtidig vil færre førstelinjekontorene enn dagens utførende enheter ha betydning for ressursbruken. Nødvendige lov- og forskriftsendringer Av forslaget til ny utlendingsforskrift fremgår det at utlendingsdirektoratet kan gi politiet myndighet til å innvilge enkelte typer tillatelser dersom det ikke er tvil om at vilkårene er oppfylt, jf. ny forskrift For å oppnå den ønskede effektivitetsgevinst i justeringsmodellen er det nødvendig å åpne opp for at politiet også kan gis myndighet til å avslå. Dersom politidistriktenes oppgaver på utlendingsfeltet sentraliseres innenfor politidistriktet, vil også vedtaksfattingen gjøres av færre personer med høyere kompetanse. De rettsikkerhetsmessige argumentene mot en desentralisering av kompetansen til å avslå søknader vil dermed ikke gjøre seg gjeldende i samme grad som i dagens organisering. Det må også sikres at regelverket legger til rette for at søker selv kan velge hvilket politidistrikt søknaden skal leveres i. Det betyr at 10-2 femte ledd i ny forskrift må endres (nåværende 11 syvende ledd). Dersom politiet skal kunne avgjøre kurante søknader om statsborgerskap er det nødvendig med en endring av statsborgerloven 27 første ledd. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

50 5.8 Minimumsmodell I dette alternativet begrenses politiets oppgaver til å gi informasjon og veiledning over skranke, samt motta og registrere søknadene. Det innebærer at politiets oppgaver rendyrkes til å være en postkasse for søknader om opphold, samt til å foreta kontroll av ID og kontroll av dokumentenes ekthet. En slik minimumsløsning innebærer at politiets øvrige forberedende saksbehandlingsoppgaver og vedtaksfatting overføres til UDI. Modellen innebærer at de øvrige saksforberedende oppgavene som forutsetter personlig oppmøte må håndteres av andre enn politiet. Dette kan enten være gjennom at UDI etablerer en egen førstelinje eller ved å be søker/referanseperson om å komme til Oslo der hvor personlig intervju anses som avgjørende for å vurdere om vilkårene for tillatelse er oppfylt. Eventuelt kan de ulike oppgavene i den forberedende saksbehandlingen fordeles på ulike aktører/leverandører. FIGUR 9 Forslag til oppgavedeling, minimumsmodellen. Gi informasjon og veiledning Motta og registrere søknader Forberedende Saksbehandling (Vilkårsvurdering) Vedtaksfatting (Vilkårsvurdering) Underrette om vedtak/ effektuering Info om søknadsprosess og vilkår og om krav til dokumentasjon Utarbeide standardisert infomateriale og skreddersydd info på ulike språk Pol og UDI UDI Søknadsgebyr Registrere i DUF Dokumentføring Fremskaffe tidligere relevante Pol opplysninger Stempling av Pol garantiskjema i Pol visumsaker Oversendelse av Pol sak Id-kontroll-og Verifikasjonsrelatert : Opptak av biometri: fingeravtrykk, ta og scanne bilde Kontroll av ID opp mot person Pol Pol Pol Pol Pol Sile/sortere søknader Intervju av søkere og referansepersoner Høring av barn, jf art 12 barnekonvensjon UDI Berostillelse Id-kontroll-og verifikasjonsrelatert: Hente info fra myndigheter i Norge og utlandet Bostedskontroll Vandelskontroll (inkl Pol 5.13) Kontroll garantister Verifisere dokumenter DNA-testing Vurdere vilkår, herunder skjønnsvurdering fatte vedtak Skrive vedtak UDI Underrette om vedtak Sette utreisefrist Utstede reisedokumenter Anmerke tillatelse i reisedokument Id-kontroll- og verifikasjonsrelatert: Kontroll av id opp mot person UDI UDI UDI UDI Minimumsmodell -PD UDI Vurdering Å gi veiledning og informasjon over skranke forutsetter kjennskap til regelverket. På sikt kan den nødvendige kompetanse om regelverket i politidistriktene forsvinne når de ikke lenger behandler saker. Dermed kan det bli vanskelig å gi den enkelte søker tilstrekkelig veiledning over skranke. Selv om det legges opp til en profesjonalisering av informasjons- og veiledningsoppgavene, er det likevel grunn til å anta at den enkelte søker og referanseperson vil kunne oppleve at servicen blir dårligere. Dette Førstelinjeprosjektets sluttrapport

51 henger sammen med at muligheten til å få veiledning ved innlevering av søknaden blir redusert som følge av kompetansemangel. Når politiet ikke skal utføre den forberedende saksbehandlingen, betyr det at langt flere saker enn i dag ikke vil være tilstrekkelig opplyste til at UDI kan vurdere vilkårene for tillatelse. Det er flere andre av dagens oppgaver enn kontroll av ID og vurdering av dokumenters ekthet som er stedsavhengig. Dette gjelder ikke minst behovet for å foreta personlig intervju av søker eller referansen. Det vil være svært tidkrevende og ikke alltid gjennomførbart for UDI å skulle utføre dette selv, uten regionalisering. Dersom intervjuer ikke foretas eller gjennomføres på telefon, vil kontrollen med om vilkårene for tillatelsen er oppfylt kunne reduseres. Arbeidet med høring av barn og intervju for å unngå å gi tillatelser i tvangsekteskapstilfeller er av en slik karakter at det ikke lar seg gjennomføre på telefon. Modellen innebærer således at UDI må gjennomføre de saksforberedende oppgavene selv, enten ved å etablere en egen førstelinje eller ved å be søker/referanseperson om å komme til Oslo der hvor personlig intervju anses som avgjørende for å vurdere om vilkårene for tillatelse er oppfylt. Eventuelt kan de ulike oppgavene i den forberedende saksbehandlingen fordeles på ulike aktører/leverandører. Dette vil imidlertid kreve svært klare kravspesifikasjoner. En løsning hvor andre aktører gjennomfører intervju i forhold til tvangsgifte, proforma, høring av barn er gjennomførbar, forutsetter nærmere utredning. Det vil imidlertid uansett resultere i en svært fragmentert oppgaveløsning og gjøre det vanskelig å styre saksbehandlingstidene. Modellen øker også risikoen for at saker som i dag behandles relativt raskt i førstelinjen, vil kunne få vesentlig lengre saksbehandlingstid. Dette har blant annet sammenheng med at det blir mer tidkrevende for andrelinjen å sile vanskelige/enkle saker dersom det ikke blir foretatt en forutgående vurdering av dette i førstelinjen. En eventuell regelmotor vil kunne avhjelpe dette noe. Denne er det imidlertid foreløpig ikke bevilget penger til. For at den skal fungere godt, er man imidlertid avhengig av god datafangst, dvs. at tilstrekkelig og korrekt informasjon er lagt inn i datasystemet. Denne kontrollen bør foretas av førstelinjen for å unngå at uriktig og ufullstendige opplysninger danner grunnlag for avgjørelser. Når politiet ikke har kunnskap om regelverket, kan kvaliteten på det som registreres bli dårligere. Oppsummert vil modellen resultere i en fragmentert og svekket førstelinje som vil redusere både effektiviteten og kvaliteten, samt være lite brukervennlig. Det er grunn til at anta at løsningen vil være mer kostbar, uhensiktsmessig for søker og kreve flere oppmøter, samt resultere i lengre saksbehandlingstid. Prinsippene Vurdering Ressursbruk, saksbehandlingstid, service og kvalitet 1. Utlendingsforvaltningen skal framstå som enhetlig overfor brukeren 2. Klar ansvarsdeling mellom aktører og enheter som har oppgaver knyttet til søknadsbehandlingen. 3. De ulike aktørenes komparative fortrinn skal utnyttes 4. Antall transaksjoner skal begrenses mest mulig og repeterende Nei Nei, førstelinjen blir også delt Ja Flere Vil kunne gi økt ressursbruk, lengre saksbehandlingstid og dårligere service. Kvaliteten vil blant annet være avhengig av at kontroll av vilkår for tillatelser blir praktisk gjennomførbart. Sammenheng i deloppgavene Modellen innebærer at de stedsavhengige oppgavene ikke samles i en felles førstelinje og dermed en uhensiktsmessig og lite effektiv Førstelinjeprosjektets sluttrapport

52 arbeidsprosesser mellom aktørene og enhetene i samme sak skal reduseres til et absolutt minimum 5. Utlendingsforvaltningen skal være tilgjengelig for brukeren. IKT-baserte kommunikasjonskanaler skal bygges ut 6. Spesialiserings- og stordriftsfordeler skal utnyttes for å øke effektivitet og kompetanse, sikre kvalitet, samt redusere sårbarhet i svingninger i saksmengde og innsatsfaktorer. 7. Organiseringen skal legge til rette for overordnet og helhetlig finansiering og styring av utlendingsforvaltningen Ja Ja Nei oppgavedeling Økonomiske og administrative konsekvenser Modellens implementeringstidspunkt er avhengig av det etableres en ordning for håndtering av alle andre stedsavhengige oppgaver enn kontroll av ID og vurdering av dokumenters ekthet. Tidligste implementeringstidspunkt antas å være UDI må enten selv håndtere stedsavhengige oppgaver som intervjuer, eller få en annen aktør til å ivareta oppgaver. Både en løsning hvor UDI håndterer dette selv, eller setter det bort til en annen aktør, vil være administrativt ressurskrevende. Det vil realiteten innebære en delt førstelinje. Modellen innebærer at politiet mottar og registrerer søknadene før oversendelse til UDI. Informasjon og veiledning til søkere ivaretas av politiet som i dag. All saksbehandling foretas av UDI. Det samme gjelder gjennomføring av nødvendige intervjuer. Med utgangspunkt i at politiet bruker 408 årsverk for å håndtere oppgavene i søknadsbehandlingen, og den fordelingsbrøken som fremgår i punkt 5. 5 vil årsverkene fordele seg som følger: 39 Oppgave Informasjon og veiledning Mottak av søknad Registrering Post/administrasjon Forberedende Beskrivelse Informasjon og veiledning knyttet til mottak av søknaden + Mottak i ekspedisjon m/sjekk av vedlegg og gebyrbetaling eller mottak pr. post m/gebyrsjekk Kontroll av ID-dokumenter. Innregistrering av søknad i DUF, sjekk og evt. korreksjon av endrede/nye opplysninger og registrering av gebyr, evt. henting av gammel sak i arkiv Mottak/reg. av ettersendt dokumentasjon, utlånsbegjæringer og andre henvendelser i tilknytning til søknaden Mottak/reg. av ettersendt dokumentasjon, utlånsbegjæringer og andre henvendelser i Anslått tidsbruk i årsverk 54,2 54,2 36,1 108,4 39 Fordelingen har tatt utgangpunkt i at politiet utførte arbeidsprosessene mottak av søknad, registrering, post/administrasjon, forberedende saksbehandling og effektuering i saker. I saker gjorde de også arbeidsprosessen vedtaksfatting. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

53 saksbehandling Vedtaksfatting Effektuering tilknytning til søknaden Bestemme utfall, fatte og skrive vedtaket, printe ut vedtak 82,7 Informere om vedtak, utstedelse av oppholdsetikett, skanning av foto og 72,3 redigering av Schengenetikett, utlevering av vedtak/originaldokumenter I en minimumsmodell vil politiet ikke lenger utføre arbeidsprosessene forberedende saksbehandling eller vedtaksfatting. Politiet bruker i dag ca. 191 årsverk til disse oppgavene. Det legges til grunn at UDI vil ha tilsvarende ressursbehov. Det er flere usikkerhetsmomenter knyttet til om UDI kan overta disse deloppgavene og utføre dem med samme ressursinnsats. Det er momenter som trekker i ulike retninger. Det er først og fremst grunn til å anta at ressursbehovet vil være større fordi man deler opp arbeidsprosesser som naturlig henger sammen. Dette gir en mindre effektiv oppgaveløsning. Dersom det legges til grunn at UDI reduserer antall førstelinjekontorer, som i regionaliseringsmodellen, så vil dette kunne øke effektiviteten. Det må også påberegnes etableringskostnader. Disse er estimert til pr. årsverk. Dette tilsier en etableringskostnad på mellom 17 millioner kr. og 23 millioner kr. De høye etableringskostnadene skyldes at det blir få ansatte pr. lokasjon, noe som gir høye kostnader pr. årsverk. I tillegg må det påregnes kostnader til støttefunksjoner knyttet til disse årsverkene. I denne modellen er det lagt til grunn at alle sakene sendes andrelinjen for vedtaksfatting. Dette gir høyere enhetspris pr. vedtak enn det er i dag. En delt førstelinje og langt flere antall transaksjoner mellom aktørene vil gi en langt dyrere løsning enn det som brukes til feltet i dag. Det vil med denne organiseringen ikke være mulig for UDI å håndtere oppgavene innenfor dagens kostnadsnivå. Nødvendige lov- og forskriftsendringer Modellen forutsetter ingen lov- eller forskriftsendringer. 5.9 Regionalisering av UDI Denne modellen innebærer at UDI overtar alle politiets oppgaver i søknadsprosessen og at UDI etablerer en egen førstelinje. Førstelinjekontorene får utvidet vedtakskompetanse. Alle saker som ikke forutsetter krevende utredninger eller er juridisk krevende håndteres i førstelinjen. Både tilbakemeldinger fra workshopene Førstelinjeprosjektet har gjennomført og erfaringene fra dagens oppgaveløsning trekker i retning av at det er mest effektivt at førstelinjen treffer beslutninger i de enkle sakene når førstelinjen alt har hatt befatning med søker gjennom personlig oppmøte. Når førstelinjen gjennom saksforberedelsen ser hvilket utfall som er korrekt i saken, vil det være mest effektivt at de også treffer beslutningen fremfor å sende saken til andrelinjen. Slik kan repeterende arbeidsprosesser unngås og saksbehandlingstidene kortes ned gjennom at antall åpninger av en sak reduseres. Saksflytanalysen som ble gjennomført i Oppholdsavdelingen viser at kompetente Førstelinjeprosjektets sluttrapport

54 førstelinjekontorer kan sluttføre saksbehandlingen i langt flere saker enn i dag, anslagsvis opp mot 70 % av sakene som politiet i dag må sende til UDI kunne vært sluttført i førstelinjen. Av figuren nedenfor fremgår det hvilke oppgaver som skal utføres av førstelinjen. FIGUR 10 Forslag til oppgavedeling, regionaliseringsmodellen. Gi informasjon og veiledning Motta og registrere søknader Forberedende Saksbehandling (Vilkårsvurdering) Vedtaksfatting (Vilkårsvurdering) Underrette om vedtak/ effektuering Info om søknadsprosess og vilkår og om krav til dokumentasjon Utarbeide standardisert infomateriale og skreddersydd info på ulike språk UDI 1.linjen og 2.linjen UDI 2.linjen Søknadsgebyr UDI Registrere i DUF 1.linjen Dokumentføring Fremskaffe tidligere relevante opplysninger Sile/sortere søknader Stempling av garantiskjema i visumsaker Oversendelse av sak Id-kontroll-og Verifikasjonsrelatert : Opptak av biometri: fingeravtrykk, ta og scanne bilde Kontroll av ID opp mot person Intervju av søkere og referansepersoner Høring av barn, jf art 12 barnekonvensjon Forhåndsvarsle om tilbakekalling/utvis ning Berostillelse Id-kontroll-og verifikasjonsrelater t: Hente info fra myndigheter i Norge og utlandet Bostedskontroll Vandelskontroll (inkl 5.13) Kontroll garantister Verifisere dokumenter DNA-testing UDI 1.linjen Vurdere vilkår, herunder skjønnsvurdering Fatte vedtak Skrive vedtak UDI 1. linjen Tvilssaker UDI sentralt Underrette om vedtak Sette utreisefrist Anmerke tillatelse i reisedokument Utstede oppholdsdokumenter Id-kontroll- og verifikasjonsrelater t: Kontroll av id opp mot person UDI 1.linjen REGIONALISERING AV UDI Det innføres saksbehandlingsgarantier for alle oppholdssaker etter mønster fra Utlendingsservice i Danmark. Dette antas å redusere antall henvendelser betraktelig. Søkeren skal også få beskjed om hvor søknaden skal behandles. Dersom en sak må sendes til UDI sentralt, skal søkeren få beskjed om dette i forbindelse med at søkeren møter for å levere dokumentene. Søkeren skal da også ha mulighet til å få kontakt med saksbehandler ved behov. En slik ordning innebærer at det innføres telefontid for saksbehandlerne og at alle saker som sendes andrelinjen raskt tildeles saksbehandler. Søknad på nett-løsningen vil i tillegg gjøre det mulig for søker å sjekke status i sak på nett, og slik redusere behovet for personlig kontakt. Det vil være stor bredde og variasjon i de oppgavene som skal utføres av førstelinjen. Det vil kreve bred generalistkompetanse på regelverket, og de ansatte må være gode på regelanvendelse. De må raskt kunne sette seg inn i nye oppgaver og løpende holde seg oppdatert på endringer i praksis og regelverk. En stor del av arbeidshverdagen til ansatte i førstelinjen vil bestå i å ha kontakt med brukerne. Veiledning om regelverk, søknadsprosedyrer og saksgang vil være kjerneoppgaver. De ansatte må derfor ha god menneskekunnskap og evne til å Førstelinjeprosjektets sluttrapport

55 kommunisere med personer med ulik kulturell bakgrunn. Gode språkkunnskaper er også en stor fordel. Det bør vurderes å ansette en eller flere personer med svært gode språkkunnskaper ved hvert av førstelinjekontorene. Det vises her til ordningen ved Servicesenteret for utenlandske arbeidstaker. Førstelinjekontorene dimensjoneres slik at de representerer robuste fagmiljøer. Det innebærer at ingen førstelinjekontorer bør ha mindre enn 20 medarbeidere. Deler av UDIs kapasitet flyttes ut av hovedkontoret. UDI sentralt dimensjoneres til å være en ren andrelinje, og til å ivareta direktoratets oppgaver, jf. kapittel 7. UDI sentralt vil likevel i større grad enn de fleste andre direktorater fortsatt måtte ha en portefølje av enkeltsaker. Dette må gjenspeiles i dimensjoneringen. Som vist i kapittel 2, er det store geografiske variasjoner i saksvolum. Over 46 % av sakene ble mottatt av politidistriktene på det sentrale Østlandet. Her er det også korte geografiske avstander. Dersom en utelukkende legger vekt på saksvolum, ville det være tilstrekkelig med et kontor på det sentrale Østlandet, et på Sørlandet, to på Vestland og et i Midt-Norge. Tilgjenglighet og brukerservice tilsier imidlertid at det bør etableres noen flere førstelinjekontorer. I Sverige har Migrasjonsverket lagt til grunn at det maksimalt skal være én dags reisevei til og fra et førstelinjekontor. På bakgrunn av dette, bør opprettes ca førstelinjekontorer i Norge. Behovet for antall førstelinjekontorer må også ses i sammenheng med mulighetene EFFEKTprogrammet. I tillegg vil det kompenseres for færre antall kontorer ved at det legges opp til færre personlige oppmøter, at saksbehandlingstiden reduseres og at det innføres garanterte saksbehandlingstider. Det kan imidlertid være andre hensyn som gjør at man likevel ønsker å øke antall kontorer. Eksempelvis, dersom registreringsordningen skal ligge til UDI, er det mulig at det bør etableres flere kontorer for å sikre tilstrekkelig tilgjengelighet til at ordningen blir benyttet. En mulighet vil være at det opprettes noen minimumskontorer i Norge som kan samlokaliseres med andre statlige etater for å holde kostnadene nede. Slike minimumskontor må da kunne motta søknader, gi informasjon og veiledning, foreta ID-kontroll, versifisere dokumenter, skanne dokumenter, samt administrere registreringsordningen. Minimumskontorer kan både vurderes som permanent ordning eller en overgangsordning. Minimumskontorer vil i første rekke være relevante på steder med liten saksinngang og med store geografiske avstander. Det er pr. i dag ett servicesenter for utlandske arbeidstakere. Dette er lokalisert i Oslo. Det er besluttet å opprette ett til i Stavanger. Dersom UDI skal ha ansvaret for registreringsordningen er det naturlig at denne oppgaven på disse stedene håndteres av servicesentret(ene). Antall, lokalisering og innrettingen av servicesentre bør vurderes i lys av endringene i EØS regelverket og utviklingen i arbeidsinnvandringen. Det legges til grunn at søker selv kan velge hvilket førstelinjekontor en ønsker oppmøte på. Tid for oppmøte kan bestilles på forhånd, enten via nett eller telefon. I forbindelse med at søknadene kan fremmes på nett, og at førstelinjekontoret har gjort Førstelinjeprosjektets sluttrapport

56 en vurdering på forhånd av om intervju er nødvendig, må det tilstrebes at et eventuelt intervju gjennomføres på samme dag som identiteten til søker kontrolleres. FIGUR 11 Prosentvis oversikt over sakstilfang i de ulike regioner i Norge. PD 26 og 27 mottok 1,4 % av sakene PD 22 og 23 mottok 2,2 % av sakene PD 24 og 25 mottok 3,8 % av sakene PD 19, 20, 21 mottok 8 % av sakene PD 17 og 18 mottok 8 % av sakene PD 1, 2, 3,4, 9, 10, % av sakene PD 16 mottok 8,5 % av sakene PD 15 mottok 2,5 % av sakene PD 14 mottok 7,8 % av sakene PD 12 og 13 mottok 9 % av sakene Kilde: Utlendingsdatabasen Lokalisering av førstelinjekontorene må ta utgangspunkt i saksmengde, tilgang på arbeidskraft med riktig kompetanse, og at kontorene kan nås lett ved offentlig kommunikasjonsmidler. UDI har i dag regionkontorer i Oslo, Gjøvik, Kristiansand, Bergen, Trondheim og Narvik. I den grad de nye førstelinjekontorer blir lagt steder UDI allerede har regionkontor, bør disse samlokaliseres. En samlokalisering vil redusere administrasjonskostnadene gjennom utnyttelse av felles infrastruktur og støttefunksjoner. Gjennom samlokalisering og samordning vil UDI fremstå som én organisasjon i regionene. UDIs regionkontorer får i dag en rekke henvendelser fra søkere og referansepersoner som de ikke har kompetanse og informasjon til å håndtere. Ved en samlokalisering vil brukerne oppleve økt tilgjenglighet, og UDI vil fremstå som enhetlig overfor brukeren Vurdering Etablering av en førstelinje med en styringslinje vil gi langt bedre forutsetninger for å fremstå som enhetlig overfor brukeren. En slik organisering legger godt til rette for overordnet og helhetlig styring og finansiering av utlendingsforvaltningen. UDI får et samlet resultatansvar for utlendingsforvaltningen i Norge og de nødvendige virkemidlene for styring. Søknadsbehandlingen vil effektiviseres, saksbehandlingstiden reduseres og med en styringslinje er det lagt godt til rette for at garanterte saksbehandlingstider kan innføres. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

57 Langt flere saker sluttføres i førstelinjen. Dette vil begrense antall transaksjoner, antall åpninger av en og samme sak og dobbeltarbeid betydelig. Saksbehandlingstiden vil dermed reduseres. Brukerservicen styrkes gjennom at bedre veiledning, antall personlige oppmøter reduseres, oppmøte kan planlegges, saksbehandlingstiden reduseres og gjennom innføring av saksbehandlingsgarantier. Førstelinjekontorene blir kompetente og robuste fagmiljøer som kan behandle søknadene raskt og effektivt med tilfredstillende kvalitet. En overføring av forvaltningsoppgaver i utlendingssaker fra politiet til Utlendingsdirektoratet vil innebære at politiet vil kunne miste noe informasjon, jf. 2. milepælsrapport. Politiet har i medhold av politiloven og straffeprosessloven en videre adgang til å formidle taushetsbelagt informasjon internt i politiet/ påtalemyndigheten enn det andre forvaltningsorganer har. UDI vil bare kunne utveksle taushetslagt informasjon til politiet med hjemmel i forvaltningslovens bestemmelser. Det vil særlig kunne være overskuddsinformasjon, generell innsikt i utlendingsmiljøene og tips som vil kunne gå tapt. Forvaltningsloven gir adgang til å utveksle informasjon til politiet, men i noe mer begrenset grad enn den frie sirkulasjonen internt i politiet. Det er imidlertid grunn til å understreke at det legges opp til at kompenserende tiltak iversettes slik at politiets behov ivaretas, jf. punkt Prinsippene Vurdering Ressursbruk, saksbehandlingstid, service og kvalitet 1. Utlendingsforvaltningen skal framstå som enhetlig overfor brukeren 2. Klar ansvarsdeling mellom aktører og enheter som har oppgaver knyttet til søknadsbehandlingen. 3. De ulike aktørenes komparative fortrinn skal utnyttes 4. Antall transaksjoner skal begrenses mest mulig og repeterende arbeidsprosesser mellom aktørene og enhetene i samme sak skal reduseres til et absolutt minimum 5. Utlendingsforvaltningen skal være tilgjengelig for brukeren. IKT-baserte kommunikasjonskanaler skal bygges ut 6. Spesialiserings- og stordriftsfordeler skal utnyttes for å øke effektivitet og kompetanse, sikre kvalitet, samt redusere sårbarhet i svingninger i saksmengde og innsatsfaktorer. 7. Organiseringen skal legge til rette for overordnet og helhetlig finansiering og styring av utlendingsforvaltningen Ja, en etat som har ansvar for hele førstelinjen Ja Ja Klart færre gjennom at flere saker sluttføres i førstelinjen Færre fysiske kontaktpunkter og lengre reisevei, kompenseres gjennom færre personlige oppmøter Ja Ja Effektivisere ressursbruken betraktelig, kortere saksbehandlingstid, bedre service og tilfredsstillende kvalitet gjennom at førstelinjekontorene dimensjoneres til robuste fagmiljøer. Lengre reisevei vil kunne oppfattes som dårligere brukerservice. Med fritt valg av førstelinjekontor, planlagte oppmøte, færre oppmøter og forutsigbar og garantert saksbehandlingstid vil brukerservicen samlet bli bedre, planlagte oppmøter. Sammenheng i deloppgavene Legges til rette for at saksbehandlingen sluttføres langt tidligere enn i dag. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

58 5.9.2 Økonomiske og administrative konsekvenser 40 Forutsatt at det treffes en beslutning før sommeren 2009, vil de nye førstelinjekontorene kunne etableres i løpet av Det bør vurderes om det skal være en trinnvis etablering i løpet av 2011 eller om alle førstelinjekontorene skal etableres samtidig. Det etableres én styringslinje for oppholdssaker i Norge, og UDI regionaliseres. Modellen innebærer en neddimensjonering av UDI sentralt. Det bør vurderes om UDI kan få elektronisk tilgang til strafferegisteret slik Migrationsverket i Sverige har. Alternativt en funksjon i DUF som varsler hvis en person har begått straffbare forhold. Deretter kan UDI be om vandelsattest i de saker der det viser seg å være nødvendig. Modellen innebærer at politiet ikke lenger har oppgaver i søknadsbehandling av oppholdssaker. Politiet vil imidlertid fortsatt ha oppgaver knyttet til generell utlendingskontroll, bort- og utvisningssaker samt grensekontroll. I hvilken grad personer i politiet som i dag har oppgaver i søknadsbehandlingen skal overføres til UDI eller bli i politiet ligger utenfor prosjektets mandat og kompetanse å vurdere. Dette avhenger av hvordan ressursene skal fordeles mellom de berørte etater. I tillegg foreligger det lov og avtaleverk som regulerer denne type omstillinger. Det er viktig at politiet har den nødvendige tilgang til registre og andre opplysninger i utlendingsforvaltningen for å kunne gjennomføre sine kontrolloppgaver jf. kapittel 3. Både registre, konsesjoner og regelverk må være tilpasset politiets behov. Forholdene må legges til rette for at politiet i framtiden har den nødvendige kompetansen og informasjon for å kunne utføre sine oppgaver med god kvalitet. Spørsmålet om en persons identitet og utlendingsrettslige status vil kunne komme opp i mange situasjoner. Som eksempel kan nevnes etterforskning av straffbare handlinger, ved politiets håndheving av den offentlige ro og orden, pågripelse etter straffeloven, trafikkontroll, forvaltningskontroll, kontroll på territoriet og grensekontroll. For å sikre at politiets behov og hensyn blir ivaretatt bør følgende kompenserende tiltak iverksettes: Det bør foretas en vurdering av om dagens retningslinjer og lovhjemler gir tilstrekkelige grunnlag for å utveksle relevant informasjon mellom UDI og politiet. Hvis ikke de gjør det, bør det utarbeides nye hjemler og retningslinjer som regulerer informasjonsutvekslingen Det må også foretas en vurdering av hvilke tilganger til DUF det er nødvendig at politiet beholder/får for å kunne foreta den utlendingskontrollen og de oppgavene politiet for øvrig skal ha på dette området 40 Prosjektet har ikke vurdert økonomiske og administrative konsekvenser av en løsning som også innebærer etablering av minimumskontorer. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

59 I tillegg legges det til grunn at opprettelsen av NID vil kunne innebære at kompetansen på ID-arbeidet samles og styrkes et sted. Dagens møteplasser for samarbeid og opplæring av felles betydning for UDI og politiet videreutvikles. Førstelinjen vil betjenes av personer med bred kompetanse. Flere saker vil sluttføres i førstelinjen og saksbehandlingstiden og liggetiden vil redusere. Gjennom at det er en styringslinje kan ressurser og de nødvendige prioriteringer foretas forløpende for å sikre en effektiv saksflyt og at det ikke oppstår flaskehalser. Førstelinjekontorene vil derfor kunne behandle sakene minst like effektivt som politiet. Politiets ressursbruk legges til grunn, men det må korrigeres for gevinsten/besparelsen ved at flere saker blir sluttført i førstelinjen. I tillegg vil færre førstelinjekontorer gi innsparinger gjennom stordriftsfordeler. For å beregne varige økonomiske konsekvenser for utlendingsforvaltningens driftsbudsjett, er de antatte gevinstene i andrelinjen fratrukket merkostnadene i førstelinjen. Videre vil det være enkelte engangskostnader knyttet til innføringen av modellen. Følgende premisser er lagt til grunn for beregningen av merkostnader for førstelinjen: Det er lagt til grunn at førstelinjen vil kunne avslutte 70 % av sakene som i dag videresendes UDI, dette utgjør om lag saker per år (dagens saksinnkomst er lagt til grunn for beregningen). Det legges videre til grunn at førstelinjen må beholde de 408 årsverk som den har i dag for å behandle den nåværende oppgavemengden. I tillegg må førstelinjen tilføres ressurser for å behandle ytterligere saker. Ett årsverk koster kroner. Ett årsverk er beregnet til 1360 timer. Enhetsprisen for et gjennomsnittsvedtak i UDI er kr. (jf. UDIs produktkalkyle for 2008). 41 For å beregne ressursbehovet for behandling av disse ekstra sakene er det tatt utgangspunkt i hvor mye tid ekstra politiet vil trenge for å sluttføre sakene. Tidsbruken er angitt på bakgrunn av den fordelingen som er gjort av politiets årsverk pr. arbeidsprosess jf kapittel 5.5. Som nevnt er fordelingen ikke gjort på bakgrunn av tidsstudier og det er således usikkerhet knyttet til grunnlagsmateriale. Av tabellen nedenfor fremgår det hvor mange minutter politiet i gjennomsnitt bruker pr. arbeidsprosess: Navn Informasjon og veiledning Mottak av søknad Registrering Beskrivelse Informasjon og veiledning knyttet til mottak av søknaden + Mottak i ekspedisjon m/sjekk av vedlegg og gebyrbetaling eller mottak pr. post m/gebyrsjekk Kontroll av ID-dokumenter. Innregistrering av søknad i DUF, sjekk og evt. korreksjon av endrede/nye opplysninger og registrering av gebyr, evt. henting av gammel sak i arkiv Anslått tidsbruk (minutter) 20,3 20,3 41 Dette gjenspeiler gjennomsnittsprisen for alle oppholdssaker, eks. visum og utvisning. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

60 Post/administrasjon Forberedende saksbehandling Vedtaksfatting Effektuering Mottak/reg. av ettersendt dokumentasjon, utlånsbegjæringer og andre henvendelser i 13,6 tilknytning til søknaden Sjekking av vedlegg, innhenting av manglende dokumentasjon, evt. gjennomføring av 40,7 intervju Bestemme utfall, fatte og skrive vedtaket, printe ut vedtak 40,7 Informere om vedtak, utstedelse av oppholdsetikett, skanning av foto og 27,1 redigering av Schengenetikett, utlevering av vedtak/originaldokumenter Vi ser at politiet i en gjennomsnittlig sak bruker 40,7 minutter ekstra på å sluttføre saken i førstelinjen. Det er da tatt utgangspunkt i den saksporteføljen som politiet i dag håndterer. Dersom det legges til grunn at saker ekstra kan ferdigstilles i førstelinjen per år, blir det ekstra ressursbehovet i førstelinjen slik: 40, 7 minutter x saker / 60 = timer / 1360 (antall timer i ett årsverk) = 18 årsverk (tilnærmet) Anslaget for merkostnader bør imidlertid justeres noe opp. Det legges til grunn at de sakene som vil bli overført fra andrelinjen til førstelinjen er noe mer arbeidskrevende enn de saker hvor førstelinjen fatter vedtak i dag. Det vises til at gjennomsnittstiden politiet bruker er anslått ut fra de sakstyper som politiet i dag håndterer. De fleste av disse sakene er EØS saker og kurante fornyelser. Det er vanskelig å anslå nøyaktig hvor mye ekstra tid som vil gå med til de sakene som ønskes overført fra andrelinjen til førstelinjen, men vi har anslått merkostnadene til 40 %. Dette vil si at ytterligere 7 årsverk må tilføres førstelinjen. Totalt vil førstelinjen dermed ha et behov for 25 ekstra årsverk. Dette utgjør en merkostnad på førstelinjens driftsbudsjett med 16.5 millioner kr. Gevinstberegning for andrelinjen Gevinstene for andrelinjen kan beregnes slik: Antall saker avsluttet i 1.linjen x enhetskostnad for gjennomsnittssak = innbesparing i andrelinjen. Dvs x = Dette tilsier dermed en innsparing i andrelinjen på om lag 71 millioner, eller 107 årsverk. Det er imidlertid også nødvendig å justere ned dette anslaget fordi de sakene som overføres fra andrelinjen til førstelinjen vil være de minst arbeidskrevende sakene. I likhet med sakene hos politiet er det vanskelig å si hvor mye mindre enn Førstelinjeprosjektets sluttrapport

61 gjennomsnittet disse sakene koster, men vi anslår også her at innsparingen bør nedjusteres med 40 %. Dette gir en innsparing i UDIs andrelinje på om lag 42,5 mill. kr. eller om lag 64 årsverk. Innsparing i utlendingsforvaltningen som følge av den regionaliserte modellen Andrelinjen kan neddimensjoneres med 64 årsverk fra 300 til Da førstelinjen kun vil trenge en ekstra tilførsel på 25 årsverk for å håndtere de ekstra sakene, vil den netto innsparingen i utlendingsforvaltningen som helhet beløpe seg til 39 årsverk, eller 25, 7 millioner kr. Trinnvis utrulling Det er grunn til å anta at en ny førstelinje ikke vil være i stand til å håndtere dagens saksmengde, og i tillegg sluttføre 70 % av de sakene som behandles hos UDI i dag allerede første året. Erfaring tilsier at det tar tid å få på plass nye rutiner, lære opp ansatte og få en organisasjon i vanlig drift. En ny førstelinje i 2011 vil også stå ovenfor opplæring i og innkjøring av nye elektroniske løsninger. Samlet antas dette å gi et mulig effektivitetstap første året. Vi har derfor tatt utgangpunkt i en gradvis overføring av mer vedtakskompetanse til førstelinjen med en utrulling over 3 år. 1. år: 30 % av sakene overføres til førstelinjen= Behov for ekstra årsverk i førstelinjen= ca 11, redusert behov i andrelinjen= ca 28 årsverk. Dette gir en besparelse år 1 på ca 17 årsverk eller ca 11,2 millioner 2. år: 50 % av sakene overføres til førstelinjen= Behov for ekstra årsverk i førstelinjen= ca 18 årsverk, redusert behov i andrelinjen= ca 46 årsverk Dette gir en besparelse år 2 på 28 årsverk eller ca 18,4 millioner 3. år: 70 % av sakene overføres til førstelinjen= se regnestykket over. Netto besparelse på anslagsvis 39 årsverk eller 25,7 mill. kr. Det er ikke mulig å regne ut kostnader og gevinster på dette området helt nøyaktig med det datamaterialet som finnes. Det er derfor betydelig usikkerhet knyttet til tallene. Prosjektet mener likevel at det samlet sett kan legges til grunn at UDI kan håndtere førstelinjen til samme eller lavere kostnad enn politiet. Anslagene må også justeres i forhold til oppdatert saksmengde pr. år og eventuelle andre endringer som inntreffer. Beregning av gevinstene ved innføring av EFFEKT er under utarbeidelse og må innarbeides når disse er på plass. Når nærmere beregninger av EØS registreringsordningen er utarbeidet må også dette korrigeres for. I tillegg må en anta at det er stordriftsfordeler med å sentralisere vedtaksmyndigheten i langt større grad enn den er i dag. Dette fordi en unngår årsverk i Oppholdsavdelingen, 30 årsverk i Opplysningstjenesten og 19 årsverk til arkivtjenester Førstelinjeprosjektets sluttrapport

62 dobbeltarbeid som oppstår ved at både politidistrikt og lensmannskontor bruker tid på å håndtere samme sak og fordi det er grunn til å anta at større robuste enheter med medarbeidere som arbeider med dette på heltid vil være mer effektive. Denne gevinsten har det imidlertid ikke vært mulig å kvantifisere blant annet fordi omfanget av dobbeltarbeidet ikke er kartlagt. Modellen antas videre å gi kortere saksbehandlingstid i de fleste sakene og bedre brukerservice gjennom kompetente medarbeidere som kan gi riktig og god veiledning. Det antas også å gi en effektivitetsgevinst at saker som kommer fra utenriksstasjonen som trenger informasjon fra referansen kan sendes direkte til regionkontoret og ikke gå innom UDI sentralt. Det vil bli noen engangskostnader i forbindelse med opprettingen og etableringen av nye kontorer. Vi har estimert etableringskostnadene til ca pr. årsverk basert på tidligere erfaringer. Dette gir en engangskostnad på x 433 årsverk= Det må også påregnes engangskostnader til nødvendig antall biometrikiosker og publikumspc er. Nødvendige lov- og forskriftsendringer For at søker kan velge hvilket kontor søknaden skal fremmes til, må 10-2 femte ledd i ny forskrift endres (nåværende forskrift 11 syvende ledd). Ny Utlendingslov 82 omhandler veiledningsplikt i saker om bortvisning, utvisning, tilbakekall av tillatelse og asyl. Det fremgår her at politiet skal gi veiledning bl.a. om rett til fullmektig. I en regionalisert modell vil også UDI ha som ha oppgave å veilede om dette. Bestemmelsen må endres, slik at veiledningsplikten også gjelder UDI. Det bør foretas en vurdering av om dagens retningslinjer og lovhjemler gir tilstrekkelige grunnlag for å utveksle relevant informasjon mellom UDI og politiet. Hvis ikke de gjør det, bør det utarbeides nye hjemler og retningslinjer som regulerer informasjonsutvekslingen jf kapittel 3. Av ny utlendingslov 19 første ledd fremgår det at utlendingen skal melde seg for politiet på oppholdsstedet senest én uke etter innreise. Ettersom politiet i denne modellen ikke lenger skal jobbe med forvaltningssakene, må bestemmelsen endres slik at utlendingen pålegges å møte hos førstelinjen. Videre bør det vurderes å omgjøre bestemmelsen til en kan-bestemmelse, jf. begrunnelse i kapittel Styringsgruppens anbefaling Styringsgruppen har vurdert tre modeller. En videreføring av dagens aktører, men en justering av oppgavedelingen løser bare delvis de utfordringene som gjør seg gjeldende i utlendingsforvaltningen selv om man reduserer antall utførende enheter i politiet betraktelig og sentraliserer søknadsbehandlingen i politidistriktene. Styringsgruppen er imidlertid enig om at potensialet i justeringsmodellen er knyttet til endringer i organisering og styringsmodell. Det er slike omlegginger som kan gi grunnlag for at flere saker sluttføres i førstelinjen gjennom at politiet får utvidet vedtakskompetanse. En sentralisering vil redusere antall transaksjoner internt i politidistriktene, effektivisere søknadsbehandlingen, redusere saksbehandlingstiden Førstelinjeprosjektets sluttrapport

63 og øke kvaliteten, herunder kontroll. Med dagens antall utførende enheter vil ikke dette være mulig ut fra kvalitetsvurderinger. Politiets kjerneoppgaver ligger imidlertid ikke på utlendingsfeltet, og utlendingsforvaltningens behov kan ikke være det som er styrende for hvordan politiet organiseres seg. Dagens styringsmodell i politiet tar utgangspunkt i kjerneoppgavene. Denne ordningen er valgt av hensyn til en effektiv løsing av politiets kjerneoppgaver og vil ha betydning for hvor høyt en oppgave som ikke tilhører kjerneoppgavene kan prioriteres. Politidirektoratet ønsker ikke en utvidelse av politiets oppgaver på utlendingsfeltet eller en omlegging av styringsmodell for å ivareta behov og hensyn som gjør seg gjeldende i en av mange oppgaver politiet ivaretar utenfor sine kjerneoppgaver. I tillegg vil denne modellen innebære at det fortsatt vil være ulikt eierskap til oppgaven, flere styringslinjer og lite rom for fleksibel oppgaveløsning. Styringsgruppen anbefaler derfor ikke denne modellen. En minimumsmodell som skissert i punkt 5.7 er verken formålstjenelig eller praktisk gjennomførbar uten at det etableres en delt førstelinje. Dette vil gi en fragmentert førstelinje, være kostnadskrevende og lite brukervennlig. Styringsgruppen fraråder derfor denne modellen. Styringsgruppen anbefaler at UDI overtar politiets oppgaver i søknadsbehandlingen. Videre at det etableres et begrenset antall førstelinjekontorer. Styringsgruppen mener at det, som i Sverige, legges til grunn at det skal være maksimalt én dags reisevei til og fra et førstelinjekontor ved fastsettelsen av antall og lokalisering av førstelinjekontorene i Norge. Styringsgruppen anser på bakgrunn av dette at det bør opprettes 7-10 førstelinjekontorer i Norge. Regionalisering av UDI er den modellen som best ivaretar de syv prinsippene, samtidig som den vil effektivisere ressursbruken, korte ned saksbehandlingstiden og øke effektiviteten. Styringsgruppen har lagt vekt på å anbefale en modell som over tid vil kunne tilfredsstille utlendingsforvaltningens mange behov. Å foreta en god avveining mellom hensynene til effektivitet, service og kontroll har i denne sammenheng blitt ansett som viktig. Andre sammenliknbare land har gjennom mange år operert med en desentralisert modell der førstelinjen er bemannet med sivilt personell. Sverige gjennomførte en liknende reform allerede i Denne har vist seg bærekraftig ved at Migrationsverket nå, over ti år etter, fortsatt opererer landets førstelinje. Det foreligger ingen planer om at dette skal endres. Erfaringen i Sverige viser imidlertid at kontrollaspektet og politiets behov for kontakt med utlendingsfeltet ikke ble ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Styringsgruppen har derfor lagt stor vekt på at også politiets behov og hensyn ivaretas. Førstelinjeprosjektets sluttrapport

64 6 Førstelinjen utenfor Norge utenriksstasjonene 6.1 Dagens oppgavefordeling mellom utenriksstasjonene og UDI Utenriksstasjonene utgjør den fysiske førstelinjen for utenlandske statsborgere som befinner seg i utlandet og ønsker å besøke eller flytte til Norge. Styringsmessig og administrativt ligger utenriksstasjonene under Utenriksdepartementet, mens det faglige ansvaret for utlendingsfeltet ligger til Utlendingsdirektoratet. Det er stor spennvidde i arbeidsoppgaver, saksporteføljer og ressursbruk på fagfeltet mellom de enkelte stasjoner, jf. Førstelinjeprosjektets workshop, Statskonsults rapport 2007:29 og funnene i SVAR-prosjektet. Det å tegne et ensartet bilde av oppgavene utenriksstasjonene har i utlendingsforvaltningen er derfor ikke mulig. Figuren nedenfor gir en forenklet fremstilling av oppgavene og oppgavedelingen mellom utenriksstasjonene og UDI. FIGUR 12 Oppgaver i søknadsbehandlingen av oppholdssaker fremmet i utlandet. Gi informasjon og veiledning Motta og registrere søknader Forberedende Saksbehandling (vilkårsvurdering) Vedtaksfatting (vilkårsvurdering) Info om søknadsprosess og vilkår og om krav til dokumentasjon Utarbeide standardisert infomateriale og skreddersydd info på ulike språk (inkl web-sider) Utarbeide info (inkl. lokale web-sider) på ulike språk UD og UDI UD og UDI UD og UDI Søknadsgebyr UD Registrere i Norvis UD/UDI Sile/sortere UDI søknader Oversendelse av sak UD/UDI Id-kontroll-og verifikasjonsrelatert Opptak av biometri: fingeravtrykk, ta og scanne bilde Kontroll av id opp mot person Verifisering av dokumenter UD UD UD Intervju av søkere og referansepersoner Høring av barn, jf art 12 barnekonvensjon Kontroll garantister Finne frem tidligere relevante opplysninger Id-kontroll-og verifikasjonsrelatert: Hente info fra myndigheter i Norge og utlandet Verifisere dokumenter dokumenter og faktum Identitetsundersøkelser DNA-testing Utredningsarbeid for andrelinjen Rapportere på generelle forhold av utlendingsfaglig karakter Informasjonsutsveksling med andre Schengen-ambassader Verifisering i asylsaker Forberedelse sak om overføringsflyktning UD UD UD UD/UDI UD UD UD UD UD UD UD UD UD Fatte vedtak, herunder skjønnsvurdering Utstede innreisevisum, evt: Skrive vedtak UD/UDI UD UD/UDI Variasjoner i ressursbruk og kompetanse Utenriksdepartementet har beregnet kostnadene på utlendingsfeltet i Utenrikstjenesten i 2008 til 180 millioner kr. Totalt ble det i 2007 brukt 187 årsverk, hvorav 36 årsverk var utsendte medarbeidere og 151 var lokalansatte. Det er store variasjoner i ressursbruken mellom stasjonene. De største stasjonene har egen visumseksjon med opp til seks fulltidsansatte. Andre stasjoner har langt færre Førstelinjeprosjektets sluttrapport