Rutinebeskrivelse. Identitetsvurderinger - saksbehandlingsrutiner

Transkript

1 Rutinebeskrivelse En rutinebeskrivelse (RB) sikrer god og effektiv saksflyt ved å gi detaljerte rutiner om den konkrete fremgangsmåten ved behandlingen og avgjørelsen av UNEs saker. En RB godkjennes og revideres av avdeling for faglig støtte og analyse (fagavdelingen). Saksnr. (360º) : 15/00579 Dato : Versjon : 01 Ansvarlig : Seksjonssjef GJS Saksbehandler : CDA/ESE/ITH Nummer : RB-10 Identitetsvurderinger - saksbehandlingsrutiner Formål Legge til rette for en effektiv saksflyt ved identitetsvurderinger i UNEs saker

2 Innhold 1 Innledning Saksbehandlingsrutiner knyttet til identitetsvurderingen UDIs vedtak og vurdering av identitet Tilpasning av identitetsvurderingen Betydning for valg av avgjørelsesform og nemndmøtebehandling Saksbehandlingsrutiner knyttet til identitetsvurderingen Skriftlig henvendelse til klageren om å fremlegge dokumentasjon Dokumentundersøkelser/ekthetskontroll Innhente opplysninger fra politiet når UNE har anmodning om omgjøring til behandling Ytterligere ID-undersøkelser Oppbevaring av originale ID-dokumenter Hva skal fremgå av vedtakets begrunnelse? Registrering i DUF Registrering av tillatelser med begrensinger Registrering av tillatelser med vilkår for fornyelse... 8 Side 2 av 8

3 1 Innledning Det sentrale spørsmålet i en ID-vurdering er om den opplyste identiteten er dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort. Hva som ligger i disse begrepene er nærmere forklart i FV-02 Vurdering og registrering av identitet. I veilederen er det redegjort nærmere for innholdet av ulike lovbestemmelser og deres anvendelse i UNEs saker. Identitetsfastsettelsen foretas på bakgrunn av en konkret helhetsvurdering av en rekke momenter, der særlig fremlagt dokumentasjon eller fravær av dokumentasjon vil ha betydning. Denne rutinebeskrivelsen tar for seg ulike saksbehandlingsrutiner knyttet til disse vurderingene. Når det gjelder rutinene knyttet til ev. endring av personopplysninger i DUF, se IR-01 Saksbehandlingen i UNE pkt Saksbehandlingsrutiner knyttet til identitetsvurderingen 2.1 UDIs vedtak og vurdering av identitet De fleste klagesakene UNE mottar, er saker der UDI ikke har gitt tillatelse. Etter UDIs RS Registrering, vurdering og endring av identitetsopplysninger i saker etter utlendingsloven pkt. 4.3, skal det i alle UDIs vedtak (unntatt visumvedtak) fremgå hvordan opplysningene om klagerens identitet er vurdert, hvilke identitetsopplysninger klageren har gitt, og om det er lagt frem dokumentasjon. Dersom dokumentasjon er fremlagt, skal det fremkomme hva slags dokumentasjon, og om det er foretatt verifisering eller andre undersøkelser i saken, herunder om det er særskilte opplysninger knyttet til notoriteten av identitetsdokumenter. Når UDI har gitt en tillatelse, skal det fremgå av vedtaket om oppgitt identitet anses som dokumentert eller sannsynliggjort. Dersom UDIs avslag er begrunnet i at klagerens identitet ikke er dokumentert/sannsynliggjort, skal dette fremgå av vedtaket. Det skal også fremgå av vedtaket dersom UDI ikke har tatt stilling til om identiteten er dokumentert eller sannsynliggjort i saker der identitetsspørsmålet ikke har vært avgjørende for utfallet. 2.2 Tilpasning av identitetsvurderingen Effektivitetshensyn tilsier at klagesaksbehandlingen tilpasses den betydning ID- vurderingen har for utfallet av saken. Det må da skilles mellom betydningen dokumentering/sannsynliggjøring av oppgitt identitet har for om det er grunnlag for tillatelse, og det formelle vilkåret om fremleggelse av dokumentasjon på identitet som følger av utlendingsforskriften (utf) l0-2 og Dersom det uansett er klart at klageren ikke oppfyller vilkårene for tillatelse, er det ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet om hvorvidt klagerens identitet er dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort. Det skal da fremgå klart av UNEs (avslags)vedtak at det ikke er tatt stilling til identitetsspørsmålet. UNE skal likevel gjennom sin saksbehandling bidra til et kontinuerlig arbeid for ID-avklaring innenfor asylkjeden. Se pkt Betydning for valg av avgjørelsesform og nemndmøtebehandling Dersom det er besluttet at saken skal avgjøres i nemndmøte, eller spørsmålet om identitet har betydning for valg av avgjørelsesform/vurderingen av om saken byr på vesentlige tvilsspørsmål, bør UNE vurdere om det foreligger tilstrekkelig informasjon og dokumentasjon til å kunne foreta en forsvarlig vurdering av oppgitt identitet. Dersom dette ikke er tilfelle, må UNE vurdere om det er behov for å innhente ytterligere opplysninger eller foreta øvrige Side 3 av 8

4 undersøkelser i saken, herunder undersøkelse av fremlagte dokumenter. UNE bør også se hen til om klageren i løpet av saksgangen i tilstrekkelig grad har blitt gjort oppmerksom på betydningen av manglende dokumentasjon på identitet. Det er spesielt viktig å fokusere på dokumentasjon i forkant av et nemndmøte, i lys av at det som hovedregel er sentralt for vurderingen av saken at oppgitt identitet kan legges til grunn. Forhold som bidrar til å svekke/styrke ID-opplysningene, skal fremgå av merknadene til saken. Relevante momenter er bl.a. - om klageren har gitt ulike opplysninger om sin identitet - i hvilken grad klageren har bidratt til å avklare sin identitet - om klageren har gitt en plausibel forklaring på hvorfor han ev. ikke har fremlagt IDdokumenter Merknadene skal vise til relevant landkunnskap som har betydning for vurderingen av dokumenters notoritet, hvilke dokumenter som kan forventes fremlagt ved ankomst, og hvilke dokumenter som kan fremskaffes etter ankomst. Se mer om dette i IR-04 Behandling og avgjørelse av saker i nemndmøter og tilhørende styringsdokumenter. 2.4 Saksbehandlingsrutiner knyttet til identitetsvurderingen Følgende saksbehandlingstrinn vurderes konkret når identitetsspørsmålet er sentralt i saken og/eller det kan være aktuelt å gi tillatelse i en sak: Skriftlig henvendelse til klageren om å fremlegge dokumentasjon Dersom det ikke er fremlagt dokumentasjon på identitet når dette i utgangspunktet er mulig, bør UNE så langt mulig rette en skriftlig henvendelse til klageren/klagerens advokat der klageren anmodes om å fremlegge dokumentasjon, fortrinnsvis (originalt) pass, ev. at klageren gir en forklaring på hvorfor dokumentasjon ikke er fremlagt eller ikke kan fremskaffes. UNE bør minne om at klageren har en lovpålagt plikt til å bidra til å avklare sin identitet, og at spørsmålet om identitet vil kunne ha betydning for utfallet av saken. Det bør spesifiseres hva slags dokumentasjon som kreves, og settes en frist for kommentarer og innsendelse av dokumenter. Merk at klageren, ved UNEs automatiske melding om at UNE har mottatt saken, allerede har fått en oppfordring om å sende inn dokumentasjon på oppgitt identitet. Dersom saken skal behandles i nemndmøte med personlig fremmøte, inneholder innkallingen til nemndmøtet enda en oppfordring til klageren om å sende inn slik dokumentasjon Dokumentundersøkelser/ekthetskontroll - Dersom det er fremlagt (originalt) pass som fyller vilkårene for reisedokument, bør passet undersøkes av PU eller Nasjonalt ID-senter med tanke på ekthet før det gis en tillatelse. UNE må selv kontrollere at bilde, underskrift og opplysninger i passet stemmer med bilde av klageren og klagerens opplysninger. UNE må også vurdere om særskilte forhold gjør det tvilsomt om passet er egnet til å dokumentere den oppgitte identiteten. - Dersom det er fremlagt annet (originalt) ID-dokument som kan ha avgjørende betydning for om identitet anses sannsynliggjort (ev. dokumentert), må UNE vurdere om det er behov for undersøkelser før et nemndmøte. Dersom dokumentet har stor eller avgjørende betydning for identitetsfastsettelsen og for sakens utfall, må det vurderes særskilt om det bør foretas undersøkelser av fremlagte dokumenter som generelt har lav notoritet. Hvis utgangspunktet er at dokumentet, selv om Side 4 av 8

5 det er ekte, ikke vil være et tungtveiende moment ved vurderingen av om oppgitt identitet er sannsynliggjort jf. FV-02 Vurdering og registrering av identitet pkt. 3.3., vil det normalt være lite hensiktsmessig å få dokumentet undersøkt. Se også RB-12 Verifiseringer pkt. 2 for det tilfelle at UNE vurderer å foreta verifisering i utlandet. Rapport fra dokumentundersøkelser skal oversendes klageren til uttalelse, med en kort frist, eller til orientering, jf. også IR-01 Saksbehandlingen i UNE pkt. 2.3 og Innhente opplysninger fra politiet når UNE har anmodning om omgjøring til behandling Når UNE behandler en omgjøringsanmodning fra en utlending som ikke har dokumentert sin identitet, vil det ofte være hensiktsmessig å kontakte PU (asylsaker) eller lokalt politi (andre saker) for å få opplysninger om det er gjort noe for å avklare klagerens identitet som ledd i forberedelse til PUs effektuering av tidligere (avslags)vedtak Ytterligere ID-undersøkelser Sekretariatet skal foreta en foreløpig vurdering av om identiteten er dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort, og vurdere om det er behov for å foreta ytterligere undersøkelser av klagerens identitet. For eksempel kan UNE foreta verifisering, be om språktest og/eller, DNA-test, undersøke hvilke opplysninger/dokumenter som er gitt av klagerens oppgitte relasjoner osv. 3 Oppbevaring av originale ID-dokumenter Dersom det kommer inn originale ID-dokumenter eller kopier av ID-dokumenter i en beskyttelsessak etter at saken er oversendt UNE, skal dokumentene sendes PU for ekthetskontroll og oppbevaring. Hele dokumentet skal skannes/tas fargekopi av, og kopien dokumentføres i saken (gjelder både papirsaker og e-saker). Arkiv- og fellestjenester (AF) lager en merknad som vises i dokumentlisten i Postklienten i kolonnen Dokument, der det fremgår at det dreier seg om "ID-dok i original" eller ID-dok i kopi som skal "Oppbevares i PU". Oversendelsen til PU skal føres i DUF, og det skal være angitt hvilke dokumenter som blir oversendt, jf. også FV-02 Vurdering og registrering av identitet pkt. 8. Originaler eller kopier av ID-dokumenter som ligger i papirsaker når de kommer til UNE, skal på samme måte sendes PU for oppbevaring. Se nærmere om AFs rutiner knyttet til innsendte originaldokumenter m.m. i RB-S-08 og RB-S-13. Rutinene over gjelder tilsvarende for andre saker enn beskyttelsessaker, men originaldokumentene returneres da til klageren/klagerens advokat. Enkelte av AFs rutiner er spesielt tilpasset de ulike sakstypene, og rutinene er da nærmere beskrevet i RB-S-08 og RB-S Hva skal fremgå av vedtakets begrunnelse? Det skal fremgå klart av UNEs vedtak hvilke vurderinger som er gjort av oppgitt identitet. Det skal også fremgå av vedtaket hvordan UNE har vurdert dokumenter som er fremlagt for UNE, og hvilke ID-undersøkelser UNE ev. har tatt initiativ til. I vedtak som innebærer at en klage/anmodning om omgjøring ikke tas til følge fordi utlendingens identitet ikke kan anses sannsynliggjort, skal UNE gi en utfyllende begrunnelse for hvordan identitetsspørsmålet er vurdert, og hva utlendingen bør fremskaffe av ID- Side 5 av 8

6 dokumenter dersom tillatelsen er gitt med begrensning. Det er viktig at utlendingen får informasjon om konkrete dokumenter han bør fremskaffe i fornyelsesomgangen. I saker som er avslått uten at det tatt stilling til utlendingens oppgitte identitet fordi søknaden uansett ikke fører frem, skal også dette fremgå av vedtaket. Det skal fremgå at det ikke er tatt stilling til om den oppgitte identiteten kan legges til grunn for vurderingen av saken fordi vurderingen av sakens anførsler, basert på den oppgitte identiteten, tilsier at vilkårene for tillatelse uansett ikke er oppfylt. I alle saker der det blir gitt tillatelse, skal UNE omtale identitetsspørsmålet særskilt, og det skal fremgå om oppgitt identitet anses dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort. Se IR-01 Saksbehandlingen i UNE pkt Det er også viktig at en ev. tillatelse som UNE gir blir gitt på den samme identiteten som klageren er registrert med i DUF. Dette fordi vedtaket som gir tillatelsen har betydning for alle etterfølgende søknader etter utlendingsloven og statsborgerloven. Dette gjelder også vurderingene som er gjort av klagerens oppgitte identitet. Opplysninger om fornavn, etternavn, fødselsdato og statsborgerskap blir automatisk overført fra DUF til Det sentrale folkeregisteret (DSF) første gang utlendingsmyndighetene gir en tillatelse som danner grunnlag for folkeregistrering. Det betyr at den identiteten som er registrert i DUF også er identiteten klageren blir registrert med hos andre norske instanser som innhenter opplysninger fra DSF. Se ev. i denne forbindelse IR-01 Saksbehandlingen i UNE pkt Det er viktig at det alltid fremgår av vedtaket hva identitetsvurderingen bygger på, og det bør derfor angis hvilke konkrete momenter ID-vurderingen bygger på. Hvis UNE er enig i UDIs vurdering av ID-spørsmålet, kan det etter omstendighetene være tilstrekkelig å vise til UDIs vurdering og ev. føye til nye momenter. Det hender imidlertid at UDI har lagt oppgitt identitet til grunn som sannsynliggjort, men at identiteten ikke anses sannsynliggjort når saken avgjøres i UNE. I slike tilfeller er det viktig at begrunnelsen for UNEs vurdering fremgår av vedtaket. Hvis en søker har oppgitt ulike identiteter, i Norge eller andre land, skal dette fremgå av vedtaket. Dette gjelder uansett om en oppgitt identitet er dokumentert, sannsynliggjort eller ikke sannsynliggjort. Se i denne forbindelse RB-DUF- 02 Håndtering av aliasidentitet i DUF. Der det i asylsaker gis ordinær tillatelse etter utl 38, skal vurderingen av bestemmelsen i utf 8-12 fremgå av vedtaket. Dersom det gis en ordinær tillatelse på tross av at det ikke er fremskaffet dokumentasjon på oppgitt identitet når det er mulig, er det viktig at det fremgår av vedtakets begrunnelse hva som konkret er årsaken til at man ikke krever at dokumenter på oppgitt identitet er/blir fremlagt. Det er ikke tilstrekkelig å begrunne med en henvisning til en helhetsvurdering eller lignende. UNE må tydeliggjøre hva som er grunnen til at tillatelse er gitt. Om det gis tillatelse etter utl 38, jf. utf 8-12 annet ledd, til utlending som ikke er omfattet av unntaket i utf 8-12 første ledd, skal det fremgå av vedtakets begrunnelse hvorfor det er gitt tillatelse selv om utlendingen ikke har fremskaffet dokumentasjon på identitet. Det skal videre fremgå om utlendingens identitet er ansett sannsynliggjort eller ikke, herunder ev. hvilke elementer i den oppgitte identiteten som anses sannsynliggjort (f.eks. bare statsborgerskap), eller om ev. andre elementer knyttet til identitetsbegrepet, så som etnisitet eller bostedstilhørighet, er sannsynliggjort eller ikke. Når det i asylsaker gis tillatelse med begrensning som beskrevet i FV-o2 Vurdering og registrering av identitet pkt. 5.1 c), skal det fremgå av vedtaket hvilke ID-dokumenter UNE pålegger utlendingen å fremlegge før det kan gis en ordinær tillatelse som danner grunnlag for familieinnvandring og permanent oppholdstillatelse. UNE skal opplyse om at søknad om Side 6 av 8

7 fornyet tillatelse uten begrensninger kan fremmes for politiet på oppholdsstedet når utlendingen kan fremlegge dokumentasjon på sin identitet, men at det for øvrig er opp til UDI når søknaden blir behandlet. UNE bør ikke omgjøre et vedtak på bakgrunn av at det blir fremlagt et pass som ikke forelå på vedtakstidspunktet, jf. FV-02 Vurdering og registrering av identitet pkt. 7. Når UNE i asylsaker setter vilkår for fornyelse som beskrevet i FV-o2 Vurdering og registrering av identitet pkt. 5.1 d), skal det fremgå av vedtaket hvilke dokumenter man vil akseptere for at fornyelse skal kunne skje, dvs. om det er pass, nasjonalt ID-kort eller lignende. Det må også fremgå at utlendingen ev. må sannsynliggjøre hvorfor det er umulig å fremlegge slik dokumentasjon. Videre skal det fremgå at det er tilstrekkelig at utlendingen legger frem disse dokumentene samtidig med søknad om fornyelse av tillatelsen. I alle vedtak der UNE gir en tillatelse skal det fremgå av vedtaket at identitetsspørsmålet kan ha betydning for en søknad om familiegjenforening, reisebevis/utlendingspass, bosettingstillatelse og statsborgerskap. UNE skal også informere om at uriktige opplysninger om identitet kan medføre straffeansvar og danne grunnlag for tilbakekall og utvisning. 5 Registrering i DUF I tillegg til å være et statistikkverktøy inneholder DUF opplysninger som utlendingsforvaltningen har behov for i forbindelse med bl.a. saksbehandling, bosetting og effektuering av vedtak. I enhver sak der UNE gir en tillatelse, skal UNE registrere om identiteten er hhv. Dokumentert, Sannsynliggjort eller Ikke sannsynliggjort. Dette gjøres i DUF i trinnet «Riktighetsgrad av identitet». Alle de sentrale identitetsopplysningene må oppfylle kravet til enten dokumentert eller sannsynliggjort identitet. I andre tilfeller skal alternativet Ikke sannsynliggjort velges ved denne registreringen. Er det f.eks. bare klagerens statsborgerskap som er sannsynliggjort, skal alternativet Ikke sannsynliggjort velges i denne registreringen. Dersom klagen ikke tas til følge, og det er uten betydning for utfallet av saken, kan UNE la være å ta stilling til identiteten. Det skal i så fall fremkomme tydelig i UNEs vedtak. I særlige tilfeller kan det likevel være hensiktsmessig å registrere UNEs vurdering av klagerens identitet. Dette kan spesielt være aktuelt i tilfeller hvor UNE har vurdert klagerens identitet på en annen måte enn UDI. I saker hvor UNE har foretatt ID-verifikasjon eller egne identitetsundersøkelser, skal dette registreres i DUF i trinnet «Registrer identitetsundersøkelser». Dersom pass eller andre dokumenter har blitt undersøkt av politiet med tanke på ekthet, skal dette fremgå av Særskilte opplysninger om notoritet. Andre konkrete opplysninger av betydning skal også registreres, f.eks. at passet ikke lenger er gyldig eller at klageren ikke har møtt personlig for myndighetene, eller andre grunner til at passet ikke anses å dokumentere identitet. Det er ikke nødvendig å registrere opplysninger om notoritet for pass eller gyldig nasjonalt legitimasjonsdokument som har nødvendig notoritet (dvs. andre nasjonale ID-dokumenter enn de som er nevnt i utf 2-10). ID-verifikasjon innebærer ellers at klagerens oppgitte identitet er verifisert av hjemlandets myndigheter, utenriksstasjon eller lignende, og bekreftet eller avkreftet og skal bare brukes i slike tilfeller. ID basert på utlendingens opplysninger innebærer at det ikke er fremlagt noen dokumenter. Side 7 av 8

8 5.1 Registrering av tillatelser med begrensinger I tillegg til den særskilte registreringen om identitet, må UNE også registrere særskilt at tillatelsen er begrenset pga. ID-tvil. Riktig vedtakshjemmel er utl 38 femte ledd. Riktig kode for en slik tillatelse er MOTORDBEGRID (Midlertidig oppholdstillatelse, ordinær, med begrensninger, grunnet id-tvil eller manglende id-dok). I tillegg må man krysse av for at tillatelsen ikke danner grunnlag for familieinnvandring eller permanent oppholdstillatelse. Se DUF-brukerveiledning. 5.2 Registrering av tillatelser med vilkår for fornyelse Det er i tillegg viktig å registrere andre vilkår dersom dette er satt i UNEs vedtak. Se FV-02 Vurdering og registrering av identitet. Vilkår legges til av beslutningsfatter i trinnet Bestem lov- og forskriftshjemmel. Dersom det er satt andre vilkår enn de som er knyttet til den konkrete lovhjemmelen, såkalte ikkehjemlede vilkår, skal disse registreres ved hjelp av «Legg til betingelser» i vilkårslisten i VM. Her kan man f.eks. registrere koden «Fornyelse: Søkeren må fremlegge ID dokument ved fornyelse», eller «Fornyelse: Søkeren må fremlegge nasjonalt pass ved fornyelse». Dette er til god hjelp for førsteinstansen som får disse vilkårene automatisk opp i DUF når de skal behandle en ev. søknad om fornyelse av tillatelsen. Dersom det er stilt andre vilkår for tillatelsen enn de som finnes som egen kode i DUF, kan disse skrives inn i merknadsfeltet. Se DUF-brukerveiledning. Øyvind Havnevik (sign.) seksjonssjef Side 8 av 8