ACER-DEBATTEN. Fortellingen om da debatten om EUs energiunion kom til Norge

Transkript

1 ACER-DEBATTEN Fortellingen om da debatten om EUs energiunion kom til Norge 05/2019

2 Sammendrag Norge har siden EØS-avtalen ble inngått, innlemmet en rekke rettsakter på energi- og klimaområdet, og dette har i liten grad skapt debatt i Norge. Høsten 2017 ble tredje energimarkedsmarkedspakke lagt frem for Stortinget, og som vi vil se eksploderte debatten i mars Fra under 50 saker de første ukene i januar, nådde debatten et høydepunkt de siste ukene i mars, med treff per uke. En del av pakken var opprettelsen og deltakelsen i Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER) som skulle sikre effektivt samarbeid mellom nasjonale energiregulatorer og ta beslutninger i grensekryssende saker. Hvorfor skapte ACER så mye uro? Hva var de viktigste innvendingene, og kunne de vært bedre håndtert? Hva kan vil lære av ACER-saken? Dette Agenda-notatet skal først og fremst bidra til å rydde i det som ble en svært kompleks debatt. For før det er ryddet i debatten, er det vanskelig å si noe om hvordan man skal finne politiske løsninger. Debatten hadde to hovedspor: Det konstitusjonelle sporet som handlet om overnasjonale byråer og myndighetsoverføring, og energi- og klimasporet som handlet om hvordan Norge best skal utnytte fornybar energi til klimaomstilling. De to sporene forenes i spørsmålet om ytterligere integrasjon av det europeiske energimarkedet. Politisk ble tredje energimarkedspakke og ACER-forordningen til slutt vedtatt innlemmet i EØS-avtalen av Stortinget, men med betingelser for norsk deltakelse. Denne måten å sette betingelser for innlemming av europeisk politikk i Norge, kan også gjøres oftere på andre området. Både prosessen og resultatet ville imidlertid tjent på å omfatte flere, og begynne tidligere. Det gjelder også for mange andre spørsmål der EØS rammer inn norsk politikk. 2

3 Innledning Norge er en energistormakt med vannkraft, olje, gass og vindkraft. Norge er også annerledeslandet i Europa - som en storeksportør av energi blant så mange importører. Norge er landet som stemte nei til medlemskap i EU, og hvor støtten til norsk EUmedlemskap i dag er svært liten, men støtten til EØS-avtalen er stor. 1 Men norsk europadebatt har siden den siste folkeavstemningen i 1994 vært nærmest fraværende. Det er kanskje derfor debatten om ACER EUs energiregulatorbyrå kom overraskende på mange. Norge har siden EØS-avtalen ble inngått i økende grad samarbeidet med EU om energi og klima. Samarbeidet har blitt stadig videre og dypere. Energi var i utgangspunktet ikke omfattet av EØS-avtalen, men med økende integrasjon i det europeiske energimarkedet, har energi og klima også blitt en stadig viktigere del av Norges samarbeid med EU. Integrasjonen har skjedd uten store protester. Protestene kom først da Stortinget skulle behandle og vedta å innlemme tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen. Vinteren 2018, fra slutten av januar, gjennom februar og mars 2018, eksploderte saken. Dette er et litt annerledes Agenda-notat. Notatet foreskriver ingen politiske løsninger. Notatet skal først og fremst bidra til å rydde i det som ble en svært kompleks debatt. For før det er ryddet i debatten, er det vanskelig å si noe om hvordan man skal finne politiske løsninger. Debatten var preget av skråsikkerhet fra begge sider. Men når selv ikke juristene kan gi entydige svar på hva nye overnasjonale byråer vil bety for Norge som EØS-medlem, kan det være god grunn til å ikke trekke skråsikre konklusjoner. Dette notatet forsøker derfor å gi en nøktern analyse av debatten. Likevel peker vi på noen lærdommer det er mulig å trekke fra denne prosessen inn i andre spørsmål der EØS avtalen rammer inn, men ikke nødvendigvis detaljstyrer, norsk politikk. ACER-saken ble en betent sak hvor det haglet med karakteristikker fra begge sider. Det var ikke alltid lett å skille mellom hva som var substans og hva som var retorikk. Dette notatet forsøker å finne substansen, og vil forhåpentligvis bidra til å belyse de ulike skillelinjene i det som skulle bli hetende «ACER-debatten», men som handlet om så mye mer enn energiregulatorbyrået ACER. Rent formelt sett handlet debatten om hvorvidt Norge skulle innlemme hele tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen. I praksis ble dette også en debatt om konstitusjonelle utfordringer ved EØS-avtalen, norsk industri- og energipolitikk, hvordan Norge kan bidra til klimaomstilling i Europa og i hvilken grad Norge skal delta i ytterligere integrasjon av det europeiske energimarkedet f9e8ba9 3

4 Målet er altså å gi en nøktern beskrivelse av skillelinjer, aktører og hendelsesforløp, samt å diskutere hva beslutningstakere og andre aktører kan lære av debatten, slik at vi i fremtiden får saklig debatt om viktige EU-spørsmål. For ACER-debatten er langt fra den siste debatten om europeisk klima- og energipolitikk, og Norges forhold til EUs energiunion. Lovgivning på dette feltet står i kø, og uansett standpunkt til det kommende energieffektiviseringsdirektivet, det reviderte fornybardirektivet og den nye styringssystemforordningen i EUs energiunion, kan nok alle parter enes om at vi trenger en god og saklig debatt om disse både disse sakene. Akkurat slik vi trenger en god og saklig debatt om andre saker som følger med å være en del av det omfattende internasjonale samarbeidet våre avtaler med EU innebærer. 4

5 Innholdsfortegnelse 1 Situasjon og problemstilling Skillelinjene i ACER-debatten Hva er egentlig ACER? De grunnleggende skillelinjene i ACER-debatten Bakteppet: Fra Brussel 2007 til Oslo ACER-debatten utspiller seg ACER-debattens spede start ACER-debatten tar fyr Den politiske løsningen - Arbeiderpartiets ufravikelige krav Medias dekning av ACER-debatten 2017/ Hva kan vi lære? Kildehenvisninger

6 1 Situasjon og problemstilling Høsten 2017 ble tredje energimarkedsmarkedspakke lagt frem for Stortinget. Utover høsten 2017 bygget motstanden mot denne pakken seg opp. Det var spesielt EUs energiregulatorbyrå Agency for the Cooperation of Energy Regulators (ACER) som møtte motstand. I fagbevegelsen spredte motstanden seg. Fylkesting etter fylkesting vedtok nei til ACER. På nyåret 2018 ble det startet et ordføreropprør mot ACER blant Arbeiderpartiets ordførere som til slutt talte over 120 ordførere. Norge har siden EØS-avtalen ble inngått, innlemmet en rekke rettsakter på energi- og klimaområdet uten at det har skapt debatt. Men nå kom plutselig debatten for fullt. Motstanderne av ACER la vekt på behovet for nasjonal kontroll over vannkraftressursene og ønsket om å bruke fornybar kraft til klimaomstilling gjennom norsk industri, fremfor eksport av fornybar kraft gjennom utenlandskabler. De var også kritiske til etableringen av stadig flere overnasjonale byråer i EU og de særegne utfordringene byråene skaper for Norge som EØS-land. Motstanderne mente at deltakelse i ACER ville innebære en suverenitetsavståelse som var så omfattende at Grunnlovens 115 med to tredelers flertall måtte ligge til grunn ved Stortingets behandling av saken. Tilhengerne av ACER la vekt på at ACER ikke utfordret kontrollen over vannkraftressursene, at et bedre integrert europeisk energimarked var helt avgjørende for klimaomstilling i Europa. De viste til at når EU nå liberaliserte kraftmarkedene var dette i tråd med den nordiske modellen. De la også vekt på at Norge som EØS-land hadde et spesielt stort behov en plass ved bordet i EU-byråene. Tilhengerne mente at deltakelse i ACER var «lite inngripende», og at simpelt flertall skulle ligge til grunn ved Stortingets behandling av saken. Stortinget vedtok 22. mars 2018 innlemmelse av tredje energimarkedspakke på betingelse av en liste med åtte «ufravikelige krav», satt frem av Arbeiderpartiet før forhandlinger med regjeringspartiene. Men ACER-debatten var ikke over med dette. Nå starten debatten om debatten. Spesielt to aspekter ble løftet frem: For det første mente mange, både tilhengere og motstandere, at debatten bare løselig var koblet til det faktiske innholdet tredje energimarkedspakke og ACER-forordningen. Den andre diskusjonen var hvorvidt skillelinjene i debatten hovedsakelig bunnet i misforståelser om det substansielle innholdet i lovgivningen fremfor reelle interessemotsetninger mellom partene i debatten. Bak en opphetet debatt og bak krass retorikk, finner vi faktiske interessemotsetninger mellom ulike aktører og mellom ulike velgergrupper i samfunnet. Den norske ACER-debatten har allerede vært gjenstand for debatt, og denne vil helt sikkert fortsette både blant beslutningstakere, i bransjen og blant forskere. Dette notatet tar ikke sikte på en uttømmende analyse, men forsøker å gi en nøktern beskrivelse av skillelinjene i debatten. Notatet stiller to avgrensede spørsmål: 1) Hvilke skillelinjer besto ACER-debatten av? 2) Og hva kan norske beslutningstakere, fagbevegelse, næringsliv og andre lære av ACER-debatten? 6

7 2 Skillelinjene i ACER-debatten Denne delen av notatet gir en kort innføring i hva ACER faktisk er, en redegjørelse for de ulike skillelinjene i ACER-debatten, samt en gjennomgang av hvordan disse skillelinjene i har bygget seg opp fra forslaget om ACER først ble lagt på bordet i Brussel i 2007, til den såkalte ACER-debatten eksploderte i Norge i Hva er egentlig ACER? Historien om det som skulle bli kalt «ACER-saken» og «ACER-debatten» startet mer enn ti år tidligere i Brussel. I 2007 la Europakommisjonen (Kommisjonen) frem forslag til to store pakker med lovgivning på energi- og klimafeltet: Den tredje energimarkedspakken som skulle (videre)utvikle et felles og effektivt energimarked i EU, og en klima- og energipakke som skulle sikre at EU skulle nå målene om å kutte klimagassutslippene med 20 prosent innen 2020, øke andelen fornybar energi til 20 prosent innen 2020 og bidra til 20 prosent energieffektivisering innen Tredje energimarkedspakke ble vedtatt i 2009, den såkalte « pakken» på tampen av Mye av lovgivningen i pakken ble relativt raskt innlemmet også i norsk lov. Her finner vi det reviderte kvotedirektivet og fornybardirektivet. Den tredje energimarkedspakken drøyde det imidlertid med. Målet med tredje energimarkedspakke var å utvikle et felles og effektivt energimarked i EU. Pakken besto av elmarkedsdirektivet, gassmarkedsdirektivet, samt flere forordninger. 2 Forordningen om opprettelsen av et felles regulatorbyrå ACER (Forordning 713/2009) regulerer opprettelsen av ACER, organisering, oppgaver, kompetanse og finansiering (Prop. 4 S ). Bakgrunnen for opprettelsen av ACER var behovet for et bedre og sterkere samarbeid mellom de europeiske energiregulatorene. ACER skulle sikre effektivt samarbeid mellom nasjonale energiregulatorer og ta beslutninger i grensekryssende saker («to ensure effective cooperation between national regulatory authorities and to take decisions on cross-border issues») 3. Forordningen om grensekryssende krafthandel regulerer krafthandel over landegrensene i EU (Forordning 714/2009). I denne forordningen ligger regler for bruk av flaskehalsinntekter, og forordningen regulerer dermed hvorvidt flaskehalsinntekter fra utenlandskabler kan brukes til redusert nettleie, eller utelukkende til investeringer i utenlandskabler. En viktig konstitusjonell utfordring ved tredje energimarkedspakke var at Norge som EØSmedlem ville få møterett, men ikke stemmerett, i ACER. I tredje energimarkedspakke lå også nye krav til en uavhengig nasjonal reguleringsmyndighet som skal være uavhengig av både sektoren og politiske myndigheter. I Norge ble denne 2 Direktiv 2009/72/EF (tredje elmarkedsdirektiv) Direktiv 2009/73/EF (tredje gassmarkedsdirektiv) Forordning (EF) nr. 713/2009 (opprettelse av ACER) Forordning (EF) nr. 714/2009 (grensekryssende krafthandel) Forordning (EF) nr. 715/2009 (andre gasstransmisjonsforordning) 3 Europaparlamentet Memo 11/

8 myndigheten «Reguleringsmyndigheten for energi (RME)» (Prop. 4 S ( )) en egen og uavhengig avdeling i NVE. Her lå også kjernen av debatten om hvor inngripende myndighetsoverføringen var. 2.2 De grunnleggende skillelinjene i ACER-debatten Etter navnet å dømme, skulle man tro at ACER-debatten handlet om norsk deltakelse i EUs energiregulatorbyrå, men debatten besto av langt flere stridsspørsmål. I kjernen av debatten finner vi innlemmelse av tredje energimarkedspakke i EØS-avtalen og herunder norsk deltakelse i energiregulatorbyrået ACER, samt forordningen om grensekryssende infrastruktur. Men debatten handlet om så mye mer. Debatten kan sies å ha to hovedspor: Det konstitusjonelle sporet som handlet om overnasjonale byråer og myndighetsoverføring, og energi- og klimasporet som handlet om hvordan Norge best skal utnytte fornybar energi til klimaomstilling. De to sporene forenes i spørsmålet om ytterligere integrasjon av det europeiske energimarkedet. Det konstitusjonelle sporet: Konstitusjonelle utfordringer ved overnasjonale byråer. En av de første skillelinjene i det som skulle bli ACER-debatten handlet om de konstitusjonelle utfordringene ved stadig flere EU-byråer med økende makt. Dette kan være en utfordring for medlemslandene, men en enda større konstitusjonell utfordring for Norge som EØS-land. Denne skillelinjen kan sees uavhengig av energi som saksområde, men ble også nært knyttet til spørsmålet om Norges rolle som EØS-land i et mer integrert europeisk energimarked. Det konstitusjonelle sporet: Suverenitetsavståelse - grad av myndighetsoverføring. Den konstitusjonelle skillelinjen var også knyttet til spørsmålet om beslutningsregler. Flere fremtredende jussprofessorer mente at deltakelse i ACER ville innebære en myndighetsoverføring så omfattende at Grunnlovens 115 med to tredelers flertall måtte ligge til grunn ved Stortingets behandling av saken. På den andre siden sto Justisdepartementets lovavdeling som mente at myndighetsoverføringen var så liten at det juridisk sett var å anse som «lite inngripende». Energi- og klimasporet: Klimaomstilling og kraftutveksling. En viktig skillelinje var hvorvidt Norges bidrag til klimaomstilling i Europa burde være fornybareksport og/eller eksport av norske industrivarer basert på fornybar kraft. Utenlandskablenes betydning for strømprisen utgjorde nok en viktig skillelinje. Til grunn for denne skillelinjen ligger en interessemotsetning mellom produsenter og forbrukere. Mens norske kraftprodusenter tjener på høye strømpriser, ønsker storforbrukerne i industrien seg lave strømpriser. Kraftprodusenter, Statnett, deler av miljøbevegelsen og en rekke samfunnsøkonomiske analysemiljøer viste til at prisøkning uansett var marginal, og at bedre integrerte energimarkeder og økt fornybarandel på lang sikt ville redusere strømprisene. Industrien argumenterte derimot for at selv en marginal prisøkning ville være svært uheldig for selskaper som konkurrerer i et globalt marked. Industrien la vekt på analyser som viste strømprisen ville gå opp på kort og mellomlang sikt. 8

9 Tilhengerne av flere utenlandskabler viste til at Norge kunne bidra til klimaomstilling i Europa ved ytterligere kraftutveksling. Her finner vi kraftprodusentene. Motstanderne av flere utenlandskabler viste til at Norge best kunne bidra til klimaomstilling ved å bruke fornybar energi til industriproduksjon i Norge. Her finner vi industrien. Et mer integrert europeisk energimarked: De to hovedsporene forenes. Det konstitusjonelle sporet og energi- og klimasporet forenes i spørsmålet om Norges rolle som EØS-land i det stadig mer integrerte europeiske energimarkedet. Skulle Norge delta i ACER-samarbeidet og dermed «sikre seg en plass ved bordet», eller kunne norsk deltakelse i et europeisk energisamarbeid være sikret uten å avgi suverenitet til ACER? Denne delen av debatten var nært knyttet til spørsmålet om hvor stor interessekonflikt det var mellom Norge som energieksportør på den ene siden og EU som en samling av energiimportører på den annen side. Men her kjenner vi også igjen skillelinjene fra norsk europedebatt. Bør vi delta i samarbeidet for å påvirke, eller bør vi stå utenfor, for slik å best kunne sikre egne interesser? Det begge sider synes å enes om er at Norge bør utnytte de mulighetene vi har til å påvirke beslutninger gjennom EØS-samarbeidet. Det er også konsensus om at dette best gjøres tidlig i beslutningsprosessene før Kommisjonen legger frem sitt forslag. Etterhvert ble også nasjonal selvråderett over norske energiressurser en viktig del av debatten. Her sto først og fremst striden om hvorvidt tredje energimarkedspakke og ACER faktisk hadde betydning for nasjonal selvråderett over energiressursene eller ikke. 2.3 Bakteppet: Fra Brussel 2007 til Oslo 2018 I denne delen av notatet gis en kronologisk fremstilling av bakgrunnen for og opptakten til ACER-debatten vinteren Her ser vi på utviklingen av det konstitusjonelle sporet, energi- og klimasporet og på hvordan de to sporene forenes i spørsmålet om ytterligere integrasjon av europeiske energimarkeder blant annet gjennom EUs energiunion. 9

10 Tidslinje: Fra Brussel 2007 til Oslo Kommisjonen legger frem tredje energimarkeds pakke 2011 ACER opprettes 2014 Det europeiske råd vedtar målene for klima og energi Kommisjonen legger frem fjerde energimarkeds pakke mars Stortinget stemmer for innlemmelse etter forlik med Ap og MDG 2009 Tredje pakke vedtatt 2014 Tusk foreslår EUs energiunion 2015 Kommisjonen legger frem forslag om en energiunion nov Regjeringen legger frem forslag til innlemmelse av tredje pakke for Stortinget Starten: ACER vedtas og iverksettes. Kommisjonen la frem forslaget til tredje energimarkedspakke i 2007, pakken ble vedtatt i 2009 og deretter iverksatt i De første årene var ACER så å si usynlig i norske medier. 4 Mens Olje- og energidepartementet jobbet med den tredje energimarkedspakken, var det svært liten oppmerksomhet i mediene. I 2009 skrev Teknisk Ukeblad tre artikler om ACER i europeisk kontekst, og våren 2011 en håndfull artikler om (mangel på) norsk deltakelse i ACER. Høyres stortingsrepresentant Siri Meling uttrykte da bekymring for at Norge måtte sitte på gangen hvis ikke den rød-grønne regjeringen fikk fortgang i innlemmelsen av tredje energimarkedspakke. Det konstitusjonelle sporet overnasjonale byråer: Utover dette finner vi en av de første sporene av ACER i Aftenposten nyttårsaften Da går statsviter og professor Jarle Trondal ut og viser til utfordringene med de mange nye byråene i EU deriblant ACER (Aftenposten 31/12/2011). Han forteller om EU-byråer som får stadig økende makt og viser til at «denne utviklingen var uproblematisk for Norge så lenge byråene hadde liten makt, men at de nye organene får mer makt og myndighet innenfor nasjonalstatens kjernefelt» (ibid). I 2012 skrev Teknisk Ukeblad at «EU kan tvinge Norge til nettutbygging» - (Teknisk Ukeblad 26/04/2012) med referanse til ACER. I denne første fasen av debatten er det svært få deltakere. Teknisk Ukeblad er det eneste norske mediet som kan sies å ha fulgt ACERdebatten i EU, og som også har behandlet konsekvensene for Norge. Energi- og klimasporet - Norge som Europas «grønne batteri»: Parallelt med at den tredje energimarkedspakken ble gjort klar til å iverksettes i Europa i 2011, debatterte industrien, kraftprodusentene og Statnett muligheten for at Norge kunne bli Europas grønne batteri. Tilhengerne av utenlandskabler viste til at med en økende andel uregulerbar vind- og solkraft i Europa, ville Norges naturlige vannmagasiner kunne fungere som et «batteri» for Europa. Motstanderne i stor grad industrien - advarte mot høye strømpriser ved utbygging 4 Søk på «tredje energimarkedspakke», «ACER energi eu*», «ACER byrå» i tidsrommet 1. januar 2007 til 31. desember 2011 i alle norske medier i Retriever-databasen. Søkeordene «energi» og «eu*» og «byrå» er lagt til for å skille energiregulatorbyrået fra it-acer. 10

11 av flere utenlandskabler. Industrien mente at det ville være et viktigere klimabidrag å satse på klimavennlig norsk industriproduksjon basert på fornybar kraft. I debatten om Norge som Europas grønne batteri inngikk diskusjonene om konsesjoner til nye utenlandskabler. I oktober 2014 fikk Statnett konsesjon til å bygge to nye utenlandskabler, NordLink til Tyskland og North Sea Link (NSL) til Storbritannia. På dette tidspunktet var det imidlertid ikke tegn til at konsesjoner til nye utenlandskabler ble koblet til ACER. Ideen om Norge som Europas grønne batteri fikk størst oppmerksomhet i mediene fra Også dette var lenge en diskusjon for en begrenset krets i energibransjen, miljøbevegelsen, samt en håndfull beslutningstakere (Gullberg 2013). Statnett og Industri Energi var viktige deltakere i debatten. 6 Debatten var imidlertid i stor grad avgrenset til store regionaviser som Stavanger Aftenblad og Fædrelandsvennen den nådde i svært liten grad rikspressen (Gullberg 2013). Skillelinjene i debatten om Norge som Europas grønne batteri er i stor grad sammenfallende med skillelinjene i ACER-debatten. Statnett og på dette tidspunktet et lite knippe kraftprodusenter ser potensialet i kraftutveksling, Industri Energi og andre industriaktører er kritiske og viser til økte strømpriser. Miljøbevegelsen er splittet mellom organisasjoner som legger vekt på klima på den ene siden og organisasjoner som legger vekt på naturvern på den andre. Denne debatten utgjør det som skal bli den ene pilaren i den senere ACER-debatten. Det konstitusjonelle sporet og energi- og klimasporet forenes. En energiunion blir til: Begrepet «energiunion» ble lansert av den polske statsministeren Donald Tusk i april 2014 (Szulecki et al. 2016). Bakgrunnen for Tusk sitt forslag om en energiunion, var Polens avhengighet av import av russisk gas. Dette var en stor utfordring for Polens forsyningssikkerhet. Statsminister Tusks ide var at EU-landene skulle samles om felles innkjøp av gass. I 2015 la Kommisjonen frem en meddelelse om EUs energiunion. Her ble imidlertid energiunionen gitt et langt videre innhold enn Tusks opprinnelige ide. Kommisjonen ønsket å satse på flere fronter for å øke energisikkerheten samtidig som klimamålene skulle nås gjennom «dekarbonisering» av økonomien. Europeisk økonomi skulle gjøres mindre karbonintensiv. ACER ble foreslått styrket i Kommisjonens meddelelse om energiunionen: «EU-wide regulation of the single market should be strengthened, through a significant reinforcement of the powers and independence of ACER» (Kommisjonen 2015:9). Så snart Kommisjonens meddelelse ble lagt frem, inviterte den norske regjeringen til en norsk høringsrunde om EUs energiunion. 5 Fra 20 treff i 2010, øker antall treff til 203 i 2011, 293 i 2012, 376 i 2013, og deretter ned til 92 i Søk på «Norge «grøn* batteri» dekker både «grønt batteri» og «grønne batteri». 6 Statnett med 198 treff sammen med «Norge «grøn* batteri»», Industri med

12 En medieanalyse 7 og analyse av høringsrunden viser at debatten om EUs energiunion var svært begrenset. Men her finner vi imidlertid kjernen til det som senere utviklet seg til å bli den andre pilaren i ACER-debatten: Selvråderett, samt råderett over egne energiressurser. I den offentlige debatten om EUs energiunion fulgte jusprofessor Holmøyvik opp det konstitusjonelle sporet fra 2011 og pekte på at om EU ga mer makt til ACER som overnasjonalt byrå, kunne dette skape konstitusjonelle utfordringer for Norge (Nationen 26/02/15). Nei til EU kom på banen gjennom to høringsuttalelser, og advarte mot økt vedtaksmyndighet til ACER. Nei til EU i Sør-Trøndelag protesterte mot bruk av komitologi 8 i europeiske beslutningsprosesser, som organisasjonen betraktet som udemokratisk. Nei til EU i Sør- Trøndelag argumenterte mot større overføringskapasitet mellom Norge og Europa, fordi dette vil gagne kraftprodusentene på bekostning av norsk industri og norske forbrukere. Her ser vi at Nei til EU eksplisitt kobler ACER med utenlandskabler. Det ble altså ingen stor offentlig debatt om energiunionen i Norge. Nationen publiserte i perioden januar 2014 til og med mars artikler om energiunionen. Dagens Næringsliv, Klassekampen og Aftenposten publiserte henholdsvis 6, 5 og 3 artikler. Med unntak av Nationen, ble med andre ord temaet gitt svært liten dekning i norske aviser. Det er de regionale avisene som i størst grad dekket saken. Det var først i 2018 oppmerksomheten i mediene eksploderte med 1480 treff i Retriever, hovedsakelig i løpet av årets tre første måneder, hvorav 815 treff i mars Det er også interessant å se på hvilke aktører som deltok i den norske høringsrunden i mars 2015: Agder Energi, Energi Norge, Hydro Energi, KS Bedrift, Landssammenslutninga av vasskraftkommunar, NHO, Nei til EU, Nei til EU i Sør-Trøndelag, Norsk industri, Norsk Olje og Gass, Norsk Teknologi, North Sea Commission, SINTEF/NTNU, Statnett og Statoil. Mens NHO og NHO-tilknyttede organisasjoner var godt representert, deltok verken LO, Industri Energi eller andre LO-forbund. Dette kan henge sammen med at høringen ikke var en ordinær høring. Energi- og klimasporet - private utenlandskabler: Selv om ideen om Norge som Europas grønne batteri tapte terreng utover 2010-tallet, var ikke debatten om utenlandskabler over. Etter to rolige år med liten medieoppmerksomhet i 2014 og 2015, kom saken igjen på dagsorden da regjeringen la frem forslag til endring i energiloven. Solberg-regjeringen 7 Søket er gjort i norske nasjonale, regionale og lokale papiraviser, gjennom databasen Retriever. Søkeordet «energiunion*» dekker alle grammatikalske former. Søket er avgrenset til 1. april 2014 til og med 31. mars 2015, og dekker således de tre siste kvartaler i 2014, samt første kvartal i 2015 perioden fra Tusks lansering av begrepet til høringsrunden i Norge var avsluttet. Når en mindre kuriosa er trukket fra, var det tilsammen 42 artikler og notiser i avisene. 8 Komitologi betegner en prosess hvor Kommisjonen kan vedta gjennomføringsrettsakter etter å ha lagt saken frem for komiteer (komitologikomite) bestående av representanter for EUs medlemsland. Norge, Island og Liechtenstein deltar i EØS -relevante komitologikomiteer, men har ikke stemmerett (Europalov 2019, treff i 2015 og 1480 treff i 2018 på EU* energiunion* i Retriever. 12

13 ønsket å la private eie utenlandskabler. Oppmerksomheten nådde et høydepunkt i oktober 2016 da energi- og miljøkomiteen la frem sin innstilling og Stortinget debatterte saken. På dette tidspunktet ser vi at debatten om private utenlandskabler blir knyttet opp til tredje energimarkedspakke og forordningen om grensekryssende krafthandel, fordi disponering av flaskehalsinntekter er regulert gjennom nettopp denne forordningen. Dette ble imidlertid ingen vesentlig del av debatten. Under Stortingets behandling ser vi at et samlet komiteflertall støttet utbygging av samfunnsøkonomiske lønnsomme utenlandsforbindelser (Stortinget 2016). Deretter skilte imidlertid regjeringen og Venstre på den ene siden og opposisjonspartiene på den andre siden lag. Regjeringspartiene og Venstre ønsket å åpne for privat eierskap av utenlandskabler, opposisjonen var mot privat eierskap. Tilhengerne av privateide utenlandskabler viste til behovet for å utvikle flere nye kabelprosjekter. Motstanderne mente at Statnett som systemansvarlig burde eie utenlandskabler. Debatten ble ikke ukelukkende en debatt om eierskap, men også om behovet for ytterligere kabelprosjekter til kontinental-europa og Storbritannia. I energi- og miljøkomiteens innstilling finner vi også opphavet til en sentral formulering i det senere forliket mellom Arbeiderpartiet og regjeringen om tredje energimarkedspakke. I innstillingen viste Arbeiderpartiet, Senterpartiet og SV til regjeringens egen formulering fra energimeldingen 2016: «[D]et er [derfor] behov for å høste erfaringer og gjøre grundige analyser før utvekslingskapasiteten økes ytterligere» (Stortinget 2016; Olje- og energidepartementet 2016). Senere skulle «høste erfaringer» og tolkningen av denne formuleringen stå sentralt. Det konstitusjonelle sporet og energi- og klimasporet forenes. Fjerde energimarkedspakke legges frem: Da tredje energimarkedspakke ble lagt frem for Stortinget 3. november 2017, var det gått så lang tid siden pakken var iverksatt i EU at Kommisjonen allerede hadde rukket å legge frem forslag til fjerde energimarkedspakke (Kommisjonen 2016). Forslaget til fjerde pakke var endel av «vinterpakken» som ble lagt frem i november Dermed ble også Kommisjonens forslag til fjerde energimarkedspakke som var under behandling i EU - en del av den norske ACER-debatten. Mens det var forslag til revidert ACER-forordning som fikk mest oppmerksomhet i den norske debatten, var det i den europeiske debatten større fokus på spørsmålet om hvor mye kapasitet det skal åpnes for på mellomlandsforbindelser. Tyskland har i perioder med høy tysk strømproduksjon stengt for import blant annet fra Jylland. Her sto de nordiske landene mot Tyskland. Pakken omfattet også nye regler for såkalte «kapasitetsmekanismer» som vil kunne påvirke lønnsomheten i utenlandskabler. I fjerde energimarkedspakke foreslo Kommisjonen å endre beslutningsreglene i ACERs styre, fra to tredels flertall til simpelt flertall, samt å utvide ACERs myndighet. I Europa ser vi at tilhengerne av økt myndighet til ACER la vekt på at økt myndighet til ACER ville gi bedre samarbeid om å utnytte nettet. I Norge var det få, om noen, som uttrykte støtte til Kommisjonens forslag. Motstanderne av ACER la imidlertid vekt på Kommisjonens forslag, og viste til mulig økt myndighet til ACER og usikkerhet om fjerde energimarkedspakke som begrunnelse for å utsette behandlingen av tredje pakke. Dette lå til grunn for LOs uttalelse i ACER-saken (LO 12/03/2018). 13

14 Energi- og klimasporet nok en utenlandskabel? I opptakten til Arbeiderpartiets landsmøte i april 2017, ble (private) utenlandskabler nok en gang satt på dagsorden. Konkret sto kampen nå om prosjektet NorthConnect en planlagt utenlandskabel til Skottland, eid av kommunale og statlige kraftselskaper. Debatten fulgte de samme sporene som debatten om Norge som Europas grønne batteri og debatten om privat eierskap av utenlandskabler. Nå ble det imidlertid ytterligere mobilisert i fagbevegelsen. I mars sendte Industri Energis klubber ved 17 fabrikker et brev til Arbeiderpartiets leder Jonas Gahr Støre, der de ba om en ny vurdering av om prosjektet NorthConnect faktisk var samfunnsøkonomisk lønnsomt. (Klassekampen 29/03/17). Under landsmøtet vedtok Arbeiderpartiet: «At kraftoverskuddet skal bidra til økt verdiskaping og sysselsetting i Norge. Eventuelle nye utenlandskabler skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme. At utenlandsforbindelser for kraft skal eies og driftes av Statnett». NorthConnect søkte om konsesjon 30. mars Det var med dette bakteppet ACER-debatten bygget seg opp høsten

15 3 ACER-debatten utspiller seg 3.1 ACER-debattens spede start Det mobiliseres i fylkestingene: Allerede før regjeringen hadde rukket å legge frem forslag om å innlemme tredje energimarkedspakke for Stortinget, vedtok Nordland fylkesting en uttalelse mot ACER. De la vekt på at de mange industribedriftene i Nordland trengte elektrisk kraft til konkurransedyktige priser og dessuten på suverenitetsavståelse: «Nordland Fylkesting mener norsk kraft skal brukes til å utvikle landet, og ber regjering og Storting reservere Norge mot suverenitetsavståelse til ACER.» (Nordland fylkesting 10. oktober 2017) Vedtaket er basert både på det konstitusjonelle sporet og energi- og klimasporet, Suverenitetsavståelse og kraftutveksling. Vi kjenner argumentet om suverenitetsavståelse igjen fra debatten om EUs energiunion, og koblingen mellom suverenitetsavståelse og utenlandskabler igjen fra Nei til EUs høringsuttalelse i Fylkestinget i Telemark vedtok 7. desember 2017 å si nei til ACER, med om lag samme begrunnelse som Nordland: «Telemark Fylkesting mener norsk kraft skal brukes til å utvikle landet, og ber regjering og Storting reservere Norge mot suverenitetsavståelse til EUs energibyrå.» (Nei til EU 2018). Tilsvarende vedtak ble senere gjort i Oppland fylkesting 13. desember 2017: «Oppland fylkesting meiner norsk kraft fyrst og fremst skal brukast til å utvikle næringslivet i Norge og dekke det norske energibehovet, og ber regjering og Storting reservere Norge mot suverenitetsavståing til EUs energibyrå ACER.» (Nei til EU 2018), Vedtakene samlet bred politisk støtte. Det er interessant å notere seg hvor liten oppmerksomhet vedtakene i Oppland og Telemark Fylkesting fikk, med henholdsvis 2 og 4 treff i Retriever. Den 1. mars 2018 vedtok også fylkestinget i Trøndelag en uttalelse mot ACER (Trønderavisa 01/03/2018). Ap, SV og Senterpartiet stemte mot ACER sammen med deler av MDG og Fremskrittspartiet. Fagbevegelsen mobiliserer: Rundt juletider ser vi at ACER-saken er høyt på dagsorden i fagbevegelsen. 17. desember 2017 la EL og IT Forbundet frem notatet «Hva betyr ACER for Norges råderett over energipolitikken?» (EL og IT Forbundet 2017). Her uttrykker EL og IT Forbundet grunnleggende støtte til regionalt og europeisk energisamarbeid og samfunnsøkonomisk lønnsom kraftutveksling, men legger samtidig stor vekt på «prinsippet om suverenitet og nasjonal selvråderett over kritisk infrastruktur og norsk energiproduksjon og -distribusjon». Når det gjelder tredje energimarkedspakke heter det: «EL og IT Forbundet er først og fremst bekymret for konsekvensene ved opprettelsen av ACER, samarbeidsbyrået for energireguleringsmyndigheter og myndigheten ESA vil ha ovenfor norske 15

16 reguleringsmyndigheter til å gjennomføre bindene og likelydende pålegg som de fattet i ACER.» (EL og IT Forbundet 2017: 2). EL og IT uttrykte i samme notat bekymring for ytterligere avståelse av strategi- og beslutningsmyndighet i fremtiden, etterhvert som EUs energiunion bidrar til ytterligere integrasjon av energimarkedene. EL og IT plukker med dette opp både det konstitusjonelle sporet, energi- og klimasporet og forener disse i spørsmålet om ytterligere integrasjon av energimarkedene. På samme tid ser vi at Høyres Lene Westgaard-Halle kaster seg inn i debatten i Nationen. «Norges Vassdrags og Energidirektorat får plass ved bordet i Acer på vegner av Noreg. Då får vi vere med i ein tidleg fase av utviklinga av regelverket. Det er bra. Det som er bra med Acer er at der kan dei nasjonale regulatorane uttale seg. Om vi ikkje blir med, blir vi sittande på utsida, seier Westgaard-Halle.» (Nationen 16/12/2017). Fagbevegelsen og Nei til EU samles: I januar 2018 la De facto frem et notat som redegjorde for de ulike posisjonene i den norske ACER-debatten (Eilertsen 2018). Rapporten var finansiert av en rekke LO-forbund, -avdelinger og -klubber, samt fylkeslag i Nei til EU, og begrunner motstanden mot tredje energimarkedspakke. Her ligger tyngdepunktet på energi- og klimasporet, selv om også det konstitusjonelle sporet er behandlet. Et hovedargument var at et integrert europeisk energimarked vil være slutten på «billig elektrisk kraft som en avgjørende innsatsfaktor i industrien» i Norge. Norsk industri vil med andre ord ikke lenger kunne baseres på billig, fornybar kraft som et konkurransefortrinn. Rapporten legger imidlertid også vekt på miljøkonsekvenser av effektkjøring i norske vassdrag, stadig tettere integrasjon gjennom EUs energiunion, økte strømpriser som følge av økt utvekslingskapasitet og at ACER-tilknytning uansett må behandles etter grunnlovens 115 om suverenitetsavståelse. Rapporten ble omtalt i Klassekampen og Nationen. Det ble også sendt ut en NTB-melding, og meldingen var referert i en rekke lokale aviser, og rapporten ble senere referert i en rekke artikler. 3.2 ACER-debatten tar fyr 2018 startet med en kronikk fra jussprofessor Eirik Holmøyvik og Halvard Haukeland Fredriksen hvor de oppfordret Justisdepartementets lovavdeling til å gjøre en ny vurdering av behovet for å bruke Grunnlovens 115 under Stortingets behandling av tredje energimarkedspakke og ACER (Klassekampen 05/01/2018). Jussprofessor Henrik Bjørnebye trakk på sin side frem at tredje energimarkedspakke bare var starten på en flom av EUlovgivning på et felt hvor det ikke var gitt at norske interesser ville være sammenfallende med europeiske interesser (Klassekampen 15/01/2018). 16

17 Justisdepartementets lovavdeling hadde ved flere anledninger vurdert hvorvidt myndighetsoverføringen til ACER var å betrakte som så inngripende at Grunnlovens 115 skulle tas i bruk (Regjeringen 2017a). Nå skulle det gjøres en ny vurdering. Mot slutten av januar økte debatten i styrke. Nå ble begreper som «arvesølv» hyppig brukt i debatten. Samtidig advarte Nei til EU mot dobling av strømprisen (Dagsavisen 23/01/2018). På dette tidspunktet var det klart at Rødt, SV, MDG, Senterpartiet og Kristelig Folkeparti i utgangspunktet var skeptiske og at det kunne komme til å stå på Arbeiderpartiet når saken skulle behandles i Stortinget. Det var også på dette tidspunktet at splittelsen mellom fagbevegelse og deler av Arbeiderpartiet på den ene siden og Arbeiderpartiets ledelse på den andre virkelig kom til syne. 23. januar 2018 demonstrerte fagbevegelsen utenfor Stortinget. Debatten gikk fremdeles hovedsakelig i to spor det konstitusjonelle sporet med vekt på suverenitetsavståelse på den ene siden og energi- og klimasporet med vekt på kraftutveksling, utenlandskabler, strømpriser og fornybar kraft til klimavennlig norsk industriutvikling som det andre sporet. Fra dette tidspunktet bringes det få nye argumenter inn i debatten, men det mobiliseres spesielt i fagbevegelsen og i Arbeiderpartiet. 15. februar ble det tent fakler fra Mo i Rana til Odda og Kristiansand mot ACER (Nationen 15/02/2018). Knappe to uker etter, 27. februar 2018, samlet Ap-ordførere seg til fanemarkering sammen med fagbevegelsen utenfor Stortinget (Frifagbevegelse 27/02/18). I starten av mars gikk ledelsen for NHO, Norsk Industri, Energi Norge og Norsk olje og gass sammen om en kronikk hvor de advarte mot at nei til ACER og EUs tredje energimarkedspakke vil «sette tusenvis av norske arbeidsplasser i fare», fordi Norge kunne miste markedsadgang (NRK 07/03/18). I Arbeiderpartiet samlet en rekke ordførere seg bak et opprop mot ACER. 9. mars hadde 97 ordførere undertegnet oppropet: «Vi kan ikke akseptere at Norge gir fra seg suverenitet over egne kraftressurser til EUs energibyrå Acer. Norge skal ha råderett og nasjonal, demokratisk kontroll over egne kraftressurser og utnyttelsen av disse. Derfor ber vi Arbeiderpartiets stortingsgruppe si nei til regjeringens forslag om myndighetsoverføring til EUs energibyrå Acer» (Klassekampen 09/03/2018). Etter valget 2015 hadde Arbeiderpartiet 203 ordførere. Da ordfører-opprøret var fulltegnet, hadde over 120 av Arbeiderpartiets ordførere undertegnet. 8. mars 2018 vedtok også Fagforbundet og Fellesforbundet å gå mot ACER. Nå gikk Arbeiderpartiets ledelse ut og advarte mot at Norge kunne bli straffet ved å måtte gjøre større utslippskutt nasjonalt og at et nei til ACER kunne gå ut over eksportindustrien. På dette tidspunktet ble det også klart at det gikk et skille mellom lederne for kraftkrevende industri og de ansatte. Men ansatte og ledelse var samlet i spørsmålet om utenlandskabler, var de splittet i spørsmålet om norsk deltakelse i ACER. Mens mange ansatte var motstandere av ACER, ønsket ledelsen ved de største industribedriftene norsk deltakelse (Klassekampen 09/03/2018). 17

18 Samtidig som ordbruken hardnet til, ser vi at fokus på «handlingsrommet» økte i mediedekningen av ACER-debatten. Fellesforbundets Roar Abrahamsen satt kritikken på spissen, og mente at ACER var testen på om man mente alvor med vetorett og handlingsrom: Om vi meiner noko med vetoretten og handlingsrommet i EØS-avtalen som eg er for må vi seie nei no. Gjennom handlingsrommet og vetoretten kan vi leve med EØS-avtalen på godt og vondt, meiner eg. Men om ikkje denne saka er den rette å bruka vetoretten på, då må gudane vite kva slags sak det skulle vere. (Klassekampen 27/02/2018). Regjeringen viste til at vedtakskompetansen kun ville være rettet mot statlige myndigheter. Mens fremtredende jurister som Eirik Holmøyvik rettet følgende kritikken mot regjeringens tolkning: «Problemet med denne forståelsen er imidlertid at Esas vedtak ikke skal adresseres til nasjonale myndigheter underlagt regjeringens og Stortingets kontroll, men til en uavhengig enhet i NVE som vil få navnet «Reguleringsmyndigheten for energi» (RME).» (Klassekampen 05/01/2019). I starten av mars kom Justisdepartementets lovavdeling tilbake med en ny vurdering av Grunnlovens 115. Lovavdelingen mente at suverenitetsavståelsen var så lite inngripende at det ikke utløser Grunnlovens 115 om suverenitetsavståelse, fremdeles med vekt på at vedtakskompetansen var rettet mot statlige myndigheter. Denne konklusjonen ble imidlertid bestridt imidlertid av jussprofessorene Hans Petter Graver og Eivind Smith (Nationen 02/03/2018). - Energiforsyningen er viktig både økonomisk og strategisk, og beslutningskompetansen er knyttet til spørsmål der de nasjonale myndighetene ikke blir enige. Dette er presumptivt spørsmål hvor nasjonale eller faglige interesser står mot hverandre, og dermed presumptivt saker av viktighet,» sa Hans Petter Graver til Klassekampen (Klassekampen 01/03/2018). 3.3 Den politiske løsningen - Arbeiderpartiets ufravikelige krav De viktigste skillelinjene i ACER-debatten var det konstitusjonelle spørsmålet om myndighetsoverføring til ACER som overnasjonalt organ, samt spørsmålet om økt kraftutveksling gjennom utenlandskabler. I løpet av høsten 2017 og vinteren 2018 ble imidlertid kravet om nasjonal kontroll over vannkraften koblet på ACER-debatten. Det ble også trukket paralleller fra motstand mot private utenlandskabler til offentlig eierskap av norske vannkraftressurser. Fagbevegelsen og industrien la videre stor vekt på at norsk fornybar kraft skal brukes til å øke verdiskapning og sysselsetting i norsk industri fremfor eksport. Det var på dette grunnlaget den politiske løsningen ble utformet i form av Arbeiderpartiets åtte ufravikelige krav til regjeringspartiene foran forhandlingene i Stortinget. Dette lå til grunn for det endelige forliket mellom regjeringspartiene, Arbeiderpartiet og Miljøpartiet de Grønne. 1. Det skal være nasjonal og samfunnsmessig kontroll over vannkraftressursene. 2. Det offentlige eierskap til norske vannkraftressurser skal ligge fast, og minst to tredjedeler skal være offentlig eid. 18

19 3. Norsk fornybar kraftproduksjon skal bidra til økt verdiskaping og sysselsetting i Norge og til å erstatte fossil energi med fornybar energi. 4. Norske myndigheter skal ha selvstendig kontroll over alle avgjørelser med betydning for energisikkerheten i Norge, herunder avgjørelser knyttet til industri og utkobling av kraft. 5. Beslutninger om eventuelle nye utenlandskabler skal fortsatt være en suveren beslutning fattet av norske myndigheter og erfaringene med de to kablene som nå bygges gjennomgås før nye utenlandsforbindelser kan vurderes. 6. Eventuelle nye kabler skal være samfunnsøkonomisk lønnsomme. 7. Statnett skal eie og drifte alle framtidige mellomlandsforbindelser. Dette skal inntas i energiloven. 8. Flaskehalsinntektene skal fortsatt kunne benyttes til å redusere nettariffene så vel som til vedlikehold og utbygging av det norske strømnettet. 3.4 Medias dekning av ACER-debatten 2017/2018 Medias dekning av ACER-debatten illustrerer at norsk europadebatt er en krevende øvelse. Riksavisene dekket i liten grad debatten før helt mot slutten. Det er bare et knippe aviser som har fulgt saken over noe tid. Klassekampen har dekket energi- og klimasporet, mens Nationen har dekket det konstitusjonelle sporet. Også Dagens Næringsliv har dekket saken. 10 Figur 1 viser dekningen av ACER-saken i alle norske kilder i Retriever fra oktober 2017 til og med mars , og illustrerer at mediedekningen av den gryende motstanden høsten 2017 var svært begrenset. En kildeanalyse viser at det først og fremst var Klassekampen og Nationen som dekket ACER-saken høsten Dagens Næringsliv på papir inngår ikke lenger i Retriever-databasen. 11 Søk på ACER* eu* energi* i perioden 01/10/2017 til 31/03/2018 gir treff i norske kilder i Retriever. 19

20 3000 ACER EU* energi* /17 11/17 12/17 01/18 02/18 03/18 Figur 1. Mediedekning av ACER-saken fra oktober 2017 til mars Treff alle norske kilder per måned. Figur 2 viser dekningen av ACER-saken i alle norske kilder i Retriever fra 1. januar 2018 til og med 31. mars Den viser at dekningen var begrenset også i januar Det var først fra uke 4-5 dekningen økte. En analyse av riksavisenes dekning i samme periode viser at det er fremdeles først og fremst Klassekampen og Nationen som skriver om saken med henholdsvis 179 og 102 treff på papir i perioden. 13 Neste avis på listen er Dagsavisen, som skriver jevnlig om saken fra uke 4 med i alt 55 treff på papir i denne perioden. Deretter følger Aftenposten med 21 treff, VG med 17 og Dagbladet med 16 treff, alle tre med hovedvekt på treff i uke 11 og 12. Det er interessant å se at debattinnlegg står for en vesentlig del av treffene spesielt i starten av perioden, og at rikspressen skriver om ACER-saken på lederplass uten å ha dekket saken på redaksjonell plass. Dagbladet trakk på lederplass frem at en tilslutning er «rasjonell, fremtidsrettet og klimavennlig» og viste også til at Norge ville få en plass ved bordet (Dagbladet 23/01/2018). I midten av februar støttet VG på lederplass norsk deltakelse i EUs energiunion, og advarte mot en «skremmekampanje» fra særinteresser og «ville overdrivelser» (VG 18/02/2018). Aftenposten støttet også norsk deltakelse i EUs energisamarbeid på lederplass (Aftenposten 27/02/2018). Utover omtale på lederplass, er det imidlertid bemerkelsesverdig hvor lite spalteplass som vies ACER-debatten i rikspressen. 12 Søk på ACER* eu* energi* i perioden 01/01/2018 til 31/03/2018 gir treff i norske kilder i Retriever, hvorav er inkludert i analysen av dekningen per uke i figur Dagens Næringsliv på papir inngår ikke lenger i Retriever-databasen. 20

21 1000 ACER* EU* energi* /18 02/18 03/18 04/18 05/18 06/18 07/18 08/18 09/18 10/18 11/18 12/18 13/18 Figur 2. Mediedekning av ACER-saken fra januar 2019 til mars Treff alle norske kilder per uke. 21

22 4 Hva kan vi lære? Kapitlene 2 og 3 har redegjort for skillelinjene i ACER-debatten og hvordan debatten utspilte seg. Det andre spørsmålet som stilles i dette notatet er hva norske beslutningstakere, fagbevegelse og næringsliv kan lære av ACER-debatten? Men først, hvordan kunne ACER-debatten bli en så opphetet debatt? En viktig forklaring ligger i koblingen EU/EØS og norsk industri- og energipolitikk. Debatten om ACERs myndighet, suverenitetsavståelse og RME ble koblet på debatten om (private) utenlandskabler fra Norge til kontinental-europa og Storbritannia. Spørsmålet om ACER mobiliserte dermed ikke bare Nei til EUs kjernetropper, men også industri og fagbevegelse. Videre står mobiliseringen av og i fagbevegelsen helt sentralt. Mobiliseringen hvilte på nettopp fagbevegelsens engasjement for og misnøye med norsk industri- og energipolitikk. Det er liten grunn til å tro at spørsmålet om norsk deltakelse i energiregulatorbyrået ACER i seg selv ville ha ført til vardetenning og ordføreropprør. Kryssende skillelinjer: Samtidig er det interessant å notere seg at det var kryssende skillelinjer i saken. Mens norsk industri kunne samles om motstand mot utenlandskabler, og private utenlandskabler spesielt, var industrien splittet i spørsmålet om ACER. Ledelsen i store industribedrifter støttet i stor grad ytterligere integrasjon av energimarkedene i EU og dermed ACER. I fagbevegelsen var motstanden stor. I SV var splittelsen en annen. SV sto samlet i motstanden mot ACER, men var mer splittet i spørsmålet om antall utenlandskabler. De kryssende skillelinjene bidro til at det ble en enda mer uoversiktlig debatt enn det ellers ville ha vært. Samtidig kan kryssende skillelinjer bidra til mindre grad av polarisering enn om det hadde vært to helt klare fronter. Faktiske interessemotsetninger: ACER-debatten ble særdeles opphetet, med sterke beskyldninger fra begge sider. Samtidig er det liten tvil om at uenighetene om sporene i ACER-debatten det konstitusjonelle sporet, energi- og klimasporet og det tredje sporet om ytterligere integrasjon av europeiske energimarkeder bunner i faktiske interessemotsetninger. Interessemotsetninger det konstitusjonelle sporet: Her gikk det grunnleggende skillet mellom de som er for norsk medlemskap i EU og de som er mot, men også mellom fagfolk med ulikt syn på nye overnasjonale byråer og grad av myndighetsoverføring. Når det gjelder suverenitetsavståelse, gikk skillet mellom de som delte justisdepartementets syn på at dette var «lite inngripende» på den ene siden, og de som mente at Grunnlovens paragraf 115 burde vært tatt i bruk fordi dette var mer enn «lite inngripende», herunder flere jussprofessorer. Når selv ikke juristene kan gi entydige svar på hva nye overnasjonale byråer vil bety for Norge som EØS-medlem, kan det være god grunn til å ikke trekke skråsikre konklusjoner. Det kan være verdt å notere seg at skillelinjene her ikke nødvendigvis følger spørsmålet om norsk EU-medlemskap, fordi problemstillingen er hvordan Norge som EØSmedlem bør håndtere nye overnasjonale byråer ikke hvorvidt Norge bør gå inn i EU eller ei. Interessemotsetninger energi- og klimasporet: Her går skillelinjene mellom kraftprodusenter og industri og tvers gjennom miljøbevegelsen som har ulikt syn på hvorvidt Norge skal bidra til klimaomstilling gjennom kraftutveksling og/eller eksport av industrivarer produsert på den samme fornybare kraften. Blant motstanderne av økt kraftutveksling finner vi både økonomiske argumenter og miljøargumenter. Mens industrien 22

23 har vært bekymret for økonomiske konsekvenser i form av økte strømpriser, er deler av miljøbevegelsen spesielt opptatt av naturvern. De ønsker ikke såkalte «effektkjøring» av norske vannmagasiner eller utbygging av mer fornybar (vind)kraft i Norge, hvis slik utbygging går på bekostning av norsk natur. Det er også faktiske interessemotsetninger mellom kraftprodusenter og (stor)forbrukere av energi. Samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter er ikke nødvendigvis prosjekter der kostnader og utgifter er jevnt fordelt. Utenlandskabler er ett slik eksempel, opprinnelsesgarantier er et annet. Her er imidlertid en viktig del av diskusjonen hvor store disse interessemotsetningene faktisk er. Mens kraftprodusentene legger vekt på at interessemotsetningene er svært små, mener industrien at motsetningene er større. Interessemotsetninger ytterligere integrasjon av europeiske energimarkeder: Her forenes det konstitusjonelle sporet og energi- og klimasporet. Ett skille går mellom de som ønsket en plass ved bordet i ACER, europeisk samarbeid og (ytterligere) integrasjon av energimarkedene, og de som ikke ønsket en plass ved bordet i ACER når denne plassen ikke innebar stemmerett. Dette er en skillelinje vi kjenner fra debatten om norsk EUmedlemskap, men igjen er det viktig å ha i bakhodet at problemstillingen her er hva Norge som EØS-land bør gjøre. Det har vært stor usikkerhet om hvordan EUs energiunion vil utvikle seg fremover og hvilke konsekvenser det vil ha for Norge. I Revidert Nasjonalbudsjett 2017 redegjorde regjeringen for virkningene av EUs energiunion på norske energiinteresser. Der het det blant annet: «Det er derfor ennå usikkert hvilke konsekvenser Kommisjonens forslag [vinterpakken fra 2016, inkludert fjerde energimarkedspakke] vil ha for EUs energipolitikk og markedsutvikling, og således for norske energiinteresser.» Regjeringen viste til at EUs energiunion vil påvirke Norge langs flere dimensjoner, herunder utviklingen i energimarkedene og tilgrensende markeder, og at dette vil påvirke verdien av norske energiressurser. EUs energiunion vil også påvirke Norge gjennom endringer i energipolitikk, regelverk og rammebetingelser. Regjeringen konkluderte med at: «Generelt kan de samlede virkningene [av EUs energiunion] for Norge vanskelig vurderes før de forskjellige regelverkene under energiunionen er endelig vedtatt, prosessen med EØS-relevansvurderinger er gjennomført og før eventuelle forhandlinger på relevante rettsakter og regelverk er fullført.» (Regjeringen 2017b: 158). Det er med andre ord ikke faglig grunnlag for å trekke skråsikre konklusjoner. Uansett må det sies å være helt legitimt å ha ulike syn på hvorvidt Norge som EØS-land bør delta i ytterligere integrasjon av europeiske energimarkeder. Denne usikkerheten om konsekvensene av EUs energiunion og ytterligere integrasjon av europeiske energimarkeder lå til grunn for LOs vedtak om å avvente EUs behandling av fjerde energimarkedspakke, og gjøre en grundigere analyse av konsekvensene for Norge. En bredere debatt enn bare ACER: Både under og etter ACER-debatten ble motstanderne kritisert for å bringe inn langt flere spørsmål enn det spørsmålet om innlemmelse av tredje energimarkedspakke egentlig rommet. Og det er liten tvil om at dette ble en anledning til å 23