Når størrelsen teller. Fordeler og ulemper med interkommunalt samarbeid om bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram:

Transkript

1 Høgskolen i Lillehammer Høgskolen i Lillehammer Masteroppgave Når størrelsen teller. Fordeler og ulemper med interkommunalt samarbeid om bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram: en casestudie av Gran og Lunner kommuner Masteroppgave av Anastasia Pettersen Master i Public Administration (MPA) moderne forvaltning, breddemaster Avdeling for økonomi og organisasjonsvitenskap Høgskolen i Lillehammer Vår 2014

2 i Forord Prosessen med å skrive masteroppgaven kan jeg beskrive som en mental og følelsesmessig berg-og-dal-bane. Valg av tema og case ble gjort med utgangspunkt i egne faglige interesser og arbeidserfaring og hjernen og kroppen grugledet seg til å jobbe med problemstillingen. En følelse av spenning blandet med frykt spenning og iver for å lære mer, forstå bedre og prøve å finne forklaringer; og frykten av å feile, miste fokuset, komme avveie eller ikke klare å stå hele løpet. Denne berg-og-dal-banen kunne jeg ikke ha klart på egen hånd, og jeg vil nå rette en stor takk til de som var med og støttet meg gjennom hele prosessen. Først og fremst vil jeg takke min veileder Aksel Hagen for gode og konstruktive råd og kommentarer, for oppmuntrende tilbakemeldinger og ros da jeg selv ikke forventet det, for å være tilgjengelig og fleksibel gjennom hele skriveperioden. Hjertelig takk til mine informanter deres engasjement, faglig tyngde og kompetanse var min inspirasjonskilde. Takk til arbeidsgiveren for muligheten jeg fikk til å ta en masterstudie ved siden av fulltidsjobb, og all den tilretteleggingen dere måtte gjøre for meg. Anton, Celina og Emma, nå slipper dere å være musestille hver gang mor sitter i stua begravd i bøker, med fingra på tastaturet og blikket festet på pc-skjermen. Og sist men ikke minst, tusen takk til deg, kjære Kai Espen uten deg kunne jeg ikke ha klart å komme i mål. Kapp, 15. mai 2014

3 ii Sammendrag Denne oppgaven har hatt som mål å evaluere interkommunalt samarbeid om bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram mellom to konkrete kommuner, Gran og Lunner. Oppgaven er en casestudie, og poenget med evaluering av et område kommunene samarbeider om er å få dybdekunnskap om fenomenet, finne ut hvordan samarbeidet praktiseres og hvilke effekter det har gitt. Organisasjonsteori og teori om samarbeid anvendes for å få bedre forståelse av samarbeidet, tolke dets ulike aspekter og belyse målmiddel sammenhenger. Oppgaven belyser årsakene til kommunenes valg av samarbeidet, gir oversikt over forutsetningene som Gran og Lunner har hatt for å lykkes, og presenterer samarbeidets fordeler og ulemper. Jeg har også forsøkt å diskutere hvorvidt det interkommunale samarbeidet til Lunner og Gran er grunnen til kommunenes effektivitet og kvalitet i arbeidet med bosetting og introduksjonsprogram. Avslutningsvis vurderer jeg om samarbeidsmodellen til Gran og Lunner har overføringsverdi for andre kommuner som bosetter flyktninger. Interkommunalt samarbeid er en organisasjonsform som Gran kommune og Lunner kommune har jobbet grundig med, og som karakteriseres av et omfattende samarbeidsregime med detaljerte rutiner og rolle- og ansvarsfordeling i tråd med regelverket som regulerer samarbeidet. Dette er en organisasjonsform som er utprøvd og som har forplantet seg i kommunenes organisasjonsstruktur. Interkommunalt samarbeid på Hadeland bærer elementer av institusjonalisering, der man snakker om kultur og tradisjon for samarbeid. Gran og Lunner valgte å samarbeide om oppgaver med bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram det året da det ble obligatorisk for kommunene å tilby introduksjonsprogram til personer som omfattes av introduksjonslovens målgruppe. Hovedårsaken til opprettelse av samarbeidet var kommunenes ønske om større tjeneste som er robust og fleksibel nok til å klare utfordringer på fagfeltet. Etablering av interkommunal flyktningtjeneste med ansvar for bosetting av flyktninger og koordinering av kommunenes introduksjonsprogram har resultert i slike fordeler som et stort fagmiljø, muligheter for fagspesialisering, bedre rekrutteringsgrunnlag, forenkling og profesjonalisering av arbeidsrutinene, mer effektiv bruk av ressurser, bedre brukerorientering i form av differensiering av opplæringstilbud, utvikling av spesiell fagkompetanse.

4 iii Selv om kommunene er godt fornøyd med samarbeidet, støter de på flere utfordringer: bosetting er en kompleks oppgave som kommunene arbeider med på flere nivå, både det politiske nivået (prosesser opp mo kommunestyrevedtak om bosetting av flyktninger) og det administrative nivået (realisering av bosettingsvedtak). Når samarbeidet gjelder kun den administrative delen av bosettingsarbeidet, blir arbeidet med bosetting av flyktninger en styringsmessig krevende sak for samarbeidskommunene, hvor kun deler av kommunenes bosettingsarbeid er «låst» av avtalen om interkommunalt samarbeid. Ellers har samarbeidet mellom Gran og Lunner de ulempene som er karakteristiske for interkommunalt samarbeid generelt, blant annet styringsutfordringer der man er nødt til å forholde seg til samarbeidets rammer og der forandringer krever partenes enighet, mer byråkrati, større tidsuttak. Interkommunalt samarbeid mellom Gran og Lunner har gitt kommunene fordeler som har bidratt til effektivitet og kvalitet i kommunenes arbeid med bosetting og introduksjonsprogram, men denne formen for organisasjonsutforming er ikke en forutsetning for effektivitet og/ eller kvalitet av tjenester. Samarbeidet har vært kommunenes instrument, hjelpemiddel, for å oppnå bestemte målsettinger. Det administrative vertskommunesamarbeidet mellom Gran og Lunner har hatt de nødvendige forutsetningene til å lykkes, og er derfor et godt eksempel på hvordan kommunene sammen løser oppgaver med bosetting og introduksjonsprogram. Samarbeidet til Gran og Lunner kan ikke defineres som en universell løsning klar til bruk for andre kommuner. Har andre kommuner forutsetninger som tilsvarer de Gran og Lunner har hatt, kan interkommunalt samarbeid være en organisasjonsform verdt et forsøk, hvis og når kommunene ser mål og mening med samarbeid og har vilje til å løse oppgaver med bosetting og introduksjonsprogram i fellesskap.

5 iv Innhold Forord... i Sammendrag... ii Innhold... iv 1. Innledning Oppgavens struktur Problemstilling Bakgrunn Interkommunalt samarbeid Aksjeselskap Interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper Interkommunalt styre etter kommuneloven Vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28-1 a-k Samkommune Bosetting av flyktninger Bosetting som kommunal oppgave Introduksjonsprogram Kommunens ansvar og oppgaver Oppsummering Teori Det instrumentelle perspektivet Det institusjonelle perspektivet Interkommunalt samarbeid Begrepsavklaringer Om samarbeidets forutsetninger, gevinster og utfordringer Teoretiske perspektiver på samarbeid: utvekslingsperspektivet og mandatperspektivet... 23

6 v Forutsetninger for godt samarbeid Samarbeidsgevinster Årsaker til samarbeidsproblemene Effektivitet og kvalitet av tjenester diskusjon av begrepene Effektivitet i offentlig sektor Tjenesters kvalitet Oppsummering Metode Casestudie Dokumentundersøkelse Intervjuer Validitet og reliabilitet Oppsummering Empiri Bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram i Gran og Lunner: samarbeidets organisering Flyktningtjenesten for Gran og Lunner: organisering og oppgaver Opprettelse av interkommunalt samarbeid om flyktningtjenesten for Gran og Lunner Motiver for samarbeidet Rutiner ved det interkommunale samarbeidet om flyktningtjenesten for Gran og Lunner Bosetting av flyktninger i Gran og Lunner Introduksjonsprogrammet for nyankomne flyktninger i Gran og Lunner Kommunenes ansvar for introduksjonsprogram Innhold av introduksjonsprogrammet Gran og Lunner voksenopplæring: tjenestens organisering og oppgaver Samarbeid om introduksjonsprogram mellom interkommunale tjenester... 57

7 vi 5.4. Samarbeidets gevinster Stor og robust tjeneste Effektiv tjeneste Utfordringer ved interkommunalt samarbeid om bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram Samarbeidsutfordringer generelle for begge kommunene Utfordringer for vertskommunen Utfordringer for samarbeidskommunen Oppsummering Diskusjon Instrument eller oppskrift? Modellen til Gran og Lunner kommuner Forutsetninger for godt samarbeid Samarbeidets fordeler Ulemper ved interkommunalt samarbeid Interkommunalt samarbeid = effektive tjenester = nøkkelen til suksess? Effektivitet og kvalitet av flyktningtjenesten Interkommunalt samarbeid = nøkkelen til suksess? Interkommunalt samarbeid om bosetting og introduksjonsprogram =universell løsning? Konklusjon Avsluttende kommentarer Litteraturliste Vedlegg Vedlegg 1. E-post til administrativ og politiske ledelse i kommunene Vedlegg 2. Samtaleguide administrativ og politisk ledelse i kommunene Vedlegg 3. Samtaleguide tjenesteledere (flyktningtjenesten og voksenopplæringen) 110 Vedlegg 4. Samtaleguide fagansatte

8 vii Vedlegg 5. Samtaleguide: IMDi-representant Vedlegg 6. Samtaleguide bosatte flyktninger Figur- og tabelloversikt Tabell 1. Typer av interkommunalt samarbeid... 7 Tabell 2. Samarbeidsgevinster Tabell 3. Informanter Tabell 4. Bosetting av flyktninger i Gran og Lunner kommuner Tabell 5. NIR: resultater i introduksjonsprogram Tabell 6. Kommunestatistikk: resultater i introduksjonsprogram Figur 1. Interkommunalt samarbeid på Hadeland - samarbeidsrutiner, mål og måloppnåelse... 49

9 1 1. Innledning Norge huser innbyggere fordelt på 428 kommuner i følge SSB (SSB, ). Antall innbyggere i kommuner varierer fra noen få hundre personer til flere tusen. Uavhengig av sin størrelse og populasjon, har kommunene en stor oppgaveportefølje og er lovpålagt til å yte et bredt spekter av tjenester til sine innbyggere. Har kommuner med få innbyggere like muligheter til å ivareta sine lovpålagte oppgaver som store kommuner med flere titusen innbyggere? Hvilke løsninger finnes det for kommunene for å levere gode tjenester som imøtekommer innbyggeres forventninger og tilfredsstiller lovenes krav? Tusenvis av mennesker søker asyl i Norge hvert år; i 2013 søkte om lag personer om beskyttelse (NOAS, 2013), og cirka 65 % av søkere som fikk behandlet sin asylsøknad ble innvilget oppholdstillatelse som gir dem rett til å bo i Norge (UDI, 2013). Personer som har fått innvilget lovlig opphold i Norge etter søknad om asyl/ beskyttelse er kalt flyktninger, i følge Integrerings- og mangfoldsdirektoratet og Utlendingsdirektoratet (IMDi, 2013). De fleste flyktningene trenger hjelp fra det offentlige til å etablere seg på et nytt sted i en kommune, få seg bolig og nødvendig kvalifisering for å komme i arbeid (Thorshaug et al., 2013). Flyktninger bosettes i norske kommuner etter avtale mellom staten ved Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og kommunene, som etter IMDis anmodning fatter politisk vedtak om bosetting av flyktninger. Videre skal nybosatte flyktninger tilbys et kvalifiseringsopplegg, introduksjonsprogram, en ordning som alle kommuner er pålagt å tilby nyankomne innvandrere i tråd med introduksjonsloven. (Introduksjonsloven, 2003). Introduksjonsprogrammet skal gi deltakere grunnleggende norskferdigheter, innsikt i det norske samfunnsliv, og forberede dem til deltakelse i arbeidslivet, jf. Introduksjonsloven 4 (ibid.). Introduksjonsloven definerer kommunenes ansvar for introduksjonsprogram, regulerer målgruppen, programmets oppstart, innhold og varighet (ibid.).

10 2 Oppgavene med bosetting av flyktninger og deres kvalifisering til arbeidslivet omfatter en begrenset innbyggergruppe i kommunene, og konkurrerer om prioritering og ressurser med andre kommunale tjenester og oppgaver som ytes til større brukergruppe (flyktninger inkludert), som for eksempel skole eller sosiale tjenester. Hvilke organisatoriske løsninger velger kommunene for å løse oppgavene med bosetting av flyktninger og deres kvalifisering til arbeid? Og hvordan påvirker valg av organisasjonsmodeller tjenestenes effektivitet og kvalitet? Interkommunalt samarbeid er en kjent form for oppgaveløsning i kommunesektoren, og det finnes mange typer samarbeid mellom kommunene (Weigård, 1991). Samarbeid mellom kommunene om løsning av enkeltoppgaver eller enkelttjenester kan i følge Sanda (2001) føre til stordriftsfordeler og kvalitetsgevinster. Stordriftsfordeler har sammenheng med ressursbruk og kostnader, og innebærer bedre utnyttelse av produksjonsmidlene. Kvalitetsgevinster er først og fremst knyttet til fagkompetanse og robusthet i et tjenestetilbud (Jacobsen and Repstad, 2004), men handler også om evnen til å ta effektive beslutninger og tilpasse tjenesten befolkningens behov. Interkommunalt samarbeid om både bosetting og kvalifisering av flyktninger er et område som det ikke har vært forsket mye på. Det finnes en god del forskning om interkommunalt samarbeid om andre tjenester og oppgaver som kommunene utfører. Forskere ved Telemarksforskning-Bø skrev rapport om kjennetegn for vellykket interkommunalt samarbeid (Sanda, 2001), der målsettingen var å belyse fordeler og ulemper av interkommunale samarbeid i forhold til utførelse av kommunale oppgaver hver for seg. Agderforskning kom med blant annet en rapport som diskuterer interkommunalt samarbeid som organisasjons og styringsform og utreder grunnlaget for fremtidig organisering av interkommunalt samarbeid i Østre Agder (Jeppesen, 2008). Flere masteroppgaver har vært skrevet på temaet: (Ditlefsen, 2012), (Kristiansen, 2011), (Brattli, 2010). Denne oppgaven tar for seg to kommunale oppgaver rettet mot en bestemt innbyggergruppe, nemlig flyktninger. Gjennom analyse av bosettings- og kvalifiseringsarbeid i Gran og Lunner kommuner ønsker jeg å belyse årsaker til kommunenes valg av interkommunalt samarbeid om de to oppgavene, presentere rammer for samarbeidsmodellen, gjøre rede for de forutsetningene kommunene har hatt for å lykkes og drøfte samarbeidets effekter.

11 3 Basert på diskusjonen ovenfor har denne masteroppgaven følgende tema: «Når størrelsen teller. Fordeler og ulemper med interkommunalt samarbeid om bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram: en casestudie av Gran og Lunner kommuner» 1.1.Oppgavens struktur Oppgaven består av sju kapitler. Det første kapitlet, innledningsdel, inneholder en beskrivelse av oppgavens struktur, problemstillinger og målsettinger. I det andre kapitlet presenteres det bakgrunn for oppgavens tema: interkommunalt samarbeid, bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram. Først forsøker jeg å gi oversikt over modeller for interkommunalt samarbeid, og tar utgangspunkt i lovverk som regulerer samarbeidet mellom kommunene. Videre redegjør jeg for bosettingsordningen i Norge, samt skisserer hovedelementene av introduksjonsprogrammet som er regulert av Introduksjonsloven. Oppgavens tredje kapitel, teoridel, inneholder presentasjon av organisasjonsteori og teori om samarbeid som senere blir brukt i analysen av samarbeid mellom Gran kommune og Lunner kommune. Ulike begrep og teoretiske perspektiver beskrevet i kapitel tre vil bli anvendt ved diskusjon og tolkning av studiens empiriske funn. Kapitel fire er en presentasjon av metoden som ble valgt. Denne oppgaven er en teoretisk fortolkende studie, der jeg bruker case som forskningsmetode. Casestudier brukes vanligvis hvis/når en forsker ønsker å studere et fenomen i dybde. Kapitel fire inneholder redegjørelse for begrepet case, beskrivelse av karakteristiske trekk ved casestudier, samt diskusjon av metodens validitet og reliabilitet. Jeg gir også en kort beskrivelse av hva dokumentstudier og intervjuene er, og hvordan jeg planla og gjennomførte dem. Studiens empiriske funn og presentasjon av innsamlede materiale er gitt i kapitel fem. I det kapitlet gir jeg en beskrivelse av nåværende samarbeid mellom de to kommunene, redegjør for samarbeidets rammer og form, dets forutsetninger, gevinster og utfordringer, slik studiens informanter opplever og vurderer de. Studiens empiriske funn blir drøftet i kapitel seks, oppgavens diskusjonsdel. I dette kapitlet diskuterer jeg temaer som har blitt presentert i oppgavens kapitel fem, og drøfter empiri med utgangspunkt i de teoretiske begrepene og perspektivene som finnes i kapittel tre.

12 4 Avsluttende kapittel er oppgavens oppsummeringsdel, der jeg gir konklusjoner i forhold til problemstillingen og kommer med forslag til temaer og problemstillinger som bør undersøkes/ studeres videre. 1.2.Problemstilling Hovedmålet med denne masteroppgaven er å evaluere interkommunalt samarbeid mellom Gran og Lunner kommuner om to konkrete oppgaver: bosetting av flyktninger og introduksjonsprogram. Hovedproblemstillingen til denne oppgaven lyder slik: Hvilke effekter gir interkommunalt samarbeid om bosetting og introduksjonsprogram? Arbeidet med problemstillingen innebærer en studie av flere forhold som belyser kommunenes samarbeid om de nevnte oppgavene. Hvorfor har kommunene valgt å inngå interkommunalt samarbeid om bosetting og kvalifisering av flyktninger? Hvilke gevinster ønsket kommunene å få? Hvilke fordeler og ulemper har interkommunal organisering av arbeidet ført til? Følgende forhold blir vurdert for å svare på disse spørsmål: - årsaker for valg av interkommunal samarbeid; - samarbeidets forutsetninger; - rammer for kommunenes samarbeid om bosetting og introduksjonsprogram; - erfaringene Gran og Lunner har gjort seg i det interkommunale samarbeidet om bosetting og introduksjonsprogram; - resultatene kommunene har oppnådd på feltet i løpet av de siste fem år; - positive og negative sider av samarbeidet, med fokus på tjenestenes kvalitet og effektivitet. Oppgaven er en casestudie, en teoretiske fortolkende studie som har som mål å forklare og tolke et konkret tilfelle av interkommunalt samarbeid. Det er ikke oppgavens mål å generere en teori om interkommunalt samarbeid om bosetting og introduksjonsprogram. Jeg anvender teori om organisasjonsutforming og samarbeid til å belyse sammenhenger som er gyldige for den bestemte tilfellen av interkommunalt samarbeid (Andersen, 2013), og forsøker å forklare ulike sider av samarbeidet mellom Gran og Lunner ved hjelp av de teoretiske tilnærmingene jeg har valgt. Avslutningsvis vil jeg også diskutere hvorvidt

13 5 samarbeidsmodellen til Gran og Lunner har overføringsverdi for andre kommuner som bosetter flyktninger. 2. Bakgrunn 2.1. Interkommunalt samarbeid Kommuner samarbeider med hverandre på flere ulike måter, og samarbeidet omfatter alle typer virksomhet. Sanda (2001) grupperer samarbeidsinitiativer i to hovedkategorier: det «innenrikspolitiske» og det «utenrikspolitiske» samarbeidet. Den første kategorien handler om løsning av enkelttjenester eller oppgaver innenfor kommunens grenser. Motiver til samarbeidet kan være: ønske om bedre ressursutnyttelse og oppnåelse av stordriftsfordeler og kvalitetsgevinster, eller muligheten til å sikre rekruttering til små fagmiljøer. Samarbeid om «utenrikspolitiske» områder innebærer kommunens relasjon til omverdenen, dvs. statlige myndigheter, naboregioner eller næringslivet innenfor og utenfor regionen. I tillegg til de to kategoriene av samarbeidsinitiativer, nevner Sanda (ibid.) to motiver til: kommunenes frykt for sammenslåing og interkommunalt samarbeid som forløper til senere kommunesammenslåing. Fokuset i denne oppgaven er kommunenes samarbeid om «innenrikspolitiske» områder, og jeg vil nå se på ulike former at denne typen samarbeid. Sanda (2001) omtaler følgende typer av interkommunalt samarbeid: 1. Kontakt i enkeltsaker- gjelder uformell kontakt om situasjoner eller enkeltsaker mellom kommunene; kontakten har uforpliktende karakter, handler om erfaringsutveksling og er ikke avhengig av et etablert samarbeidsforhold på forhånd. 2. Uformelle nettverk- en mer strukturert form av samarbeid enn kontakt i enkeltsaker, men har fortsatt stor grad av uforpliktende karakter. Fagpersoner og politikerne har mulighet for erfaringsutveksling og utvikling gjennom kontakt med kolleger i andre kommuner på etablerte arenaer. Nettverkenes eksistens er avhengig av kommunerepresentanters interesse og deltakelse.

14 6 3. Interkommunalt samarbeid om enkeltsaker og tjenester- beskrives som samarbeid mellom to eller flere kommune om løsning av en enkelt kommunal oppgave, og innebærer større grad av forpliktelse enn de to forrige former. Forpliktelser til samarbeidspartene kan formaliseres ved inngåelse av skriftlige samarbeidsavtaler. Motivasjon til interkommunalt samarbeid om enkeltsaker og tjenester kan være: ønske å spare penger, utstyr- og kompetansemessige årsaker, pålegg fra overordnede myndigheter om å lage fellesløsninger. Med enkeltsaker mener Sanda (2001) enkeltoppgaver eller tjenester som f. eks. felles innkjøp, felles kulturskole, felles legevakttjenesten. Med andre ord, representerer oppgaver eller tjenester det samarbeides om en del av fagområdet som kommunene har forvaltningsansvaret for (f. eks. fagområde kultur og fritid, fagområde skole og utdanning, fagområde helse), som Sanda (ibid.) refererer til som kjerneområder. 4. Helhetlig kommunalt samarbeid om kjerneområder- den mest forpliktende form av samarbeid mellom kommunene, som handler om allianser mellom samarbeidskommunene om kjerneområder, og ikke bare enkeltsaker. Sanda nevner kommunens kjerneaktiviteter som planlegging, økonomifunksjoner og tjenesteproduksjon innenfor tunge kommunale sektorer, som f. eks. helse og omsorg. Av og til kan det være vanskelig å skille mellom helhetlig kommunalt samarbeid mellom kommunene og samarbeid om enkeltsaker. Denne type samarbeid er lite utbredt, for den innebærer partenes samstemthet om sentrale politikkområder. Samkommune er et eksempel på helhetlig interkommunalt samarbeid om kjerneområder. 5. Kommunesammenslåing tilfelle der to eller flere kommuner slås sammen til en. Hensikten med kommunesammenslåing er generelt likt den som ble omtalt i beskrivelse av interkommunalt samarbeid om enkeltsaker og kjerneområder, mens sammenslåingens omfang er klart større enn de forrige samarbeidsformene. Kommunal- og moderniseringsdepartementet gir oversikt over samarbeidsmodeller som er avhengige av hvilken oppgave det samarbeides om: lovpålagte oppgaver eller oppgaver som kommunen(e) påtar seg frivillig (Høringsnotat, 2010). Interkommunalt samarbeid om oppgaver som ikke er lovpålagte kan uformes etter slike modeller som: aksjeselskap etter aksjeloven; interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper, interkommunalt samarbeid med eget styret etter kommuneloven 27 (ibid.).

15 7 Interkommunalt samarbeid om lovpålagte oppgaver styres av kommuneloven 28 ak, og det stilles strengere krav til organisatoriske løsninger. Kristiansen (2011) presenterer interkommunalt samarbeid klassifisert etter organisasjonsform, hvor hun skiller mellom interkommunalt samarbeid med og uten organisatorisk overbygging. Jeg velger å utfylle Kristiansens beskrivelse med en organisasjonsform til, som hun ikke nevner samkommune. Tabell 1 nedenfor er en samlet presentasjon av former for interkommunalt samarbeid med utgangspunkt i Kristiansens (ibid.) kategorisering. Tabell 1. Typer av interkommunalt samarbeid Organisasjonsform Organisatorisk overbygging Vertskommunesamarbeid med folkevalgt nemnd Interkommunalt samarbeid med eget styre Aksjeselskap (AS) Interkommunalt selskap (IKS) Samkommune Juridisk grunnlag Kommuneloven 28-1c Kommuneloven 27 Aksjeloven Loven om interkommunale selskaper Kommuneloven 28-2 Uten organisatorisk overbygging Administrativt vertskommunesamarbeid Avtalebaserte samarbeid og stiftelser Kommuneloven 28-1b Egne avtaler Kilde: Kristiansen (2011) Jeg skal nå gi en kort beskrivelse av de samarbeidsmodellene som kan være aktuelle for kommuner. Modellene er omtalt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet (Kommuneloven, 1992) og Kristiansen (2011), med henvisning til det lovverket som regulerer disse samarbeidsformene Aksjeselskap Kommuner har mulighet til å delta i aksjeselskaper sammen med andre kommuner, staten eller private bedrifter, samt etablere aksjeselskap med kommunen som den eneste aksjonær. Bestemmelser for aksjeselskaper er regulert i Loven om aksjeselskaper (aksjeloven). Aksjeloven definerer aksjeselskap som ethvert selskap hvor ikke noen av

16 8 deltakerne har personlig ansvar for selskapets forpliktelser, udelt eller for deler som til sammen utgjør selskapets samlede forpliktelser, hvis ikke noe annet er fastsatt i lov» (Aksjeloven, 1997). Deltakerkommuner har begrenset ansvar i aksjeselskaper, og kan utøve sin makt gjennom vedtak i generalforsamlingen. Generalforsamlingen er aksjeselskapets øverste organ, og styret (valgt av generalforsamlingen) og daglig leder (underordnet styret) utgjør selskapets ledelse (Kommuneloven, 1992, Kristiansen, 2011, Aksjeloven, 1997) Interkommunalt selskap etter lov om interkommunale selskaper Loven om interkommunale selskap, IKS-loven (KMD, 2013) gir et rammeverk for opprettelse og drift av interkommunale selskap. Interkommunale selskap kan bestå av kommuner, fylkeskommuner og andre interkommunale selskaper. Private selskaper og selskaper med deltakelse av både private organisasjoner og kommuner kan ikke være deltakere i interkommunale selskaper. Er det behov for samarbeid mellom kommuner og private selskaper, eller selskaper med representasjon av private organisasjoner, skal aksjeselskap velges som samarbeidsform (Høringsnotat, 2010). IKS-loven gir deltakerne i interkommunalt selskap ubegrenset ansvar for selskapets forpliktelser. Ansvaret skal i hovedsak være i tråd med deltakerens eierandel i selskapet. Til grunn for samarbeidet skal det ligge en skriftlig selskapsavtale. Myndighetsutøvelse skjer gjennom representantskapet alle deltakere skal være representert med minst en representant. Representantskapet er selskapets øverste organ. Kommunestyre til deltakerkommunene kan instruere kun sine egne medlemmer i representantskapet. Interkommunale selskap har også styret og daglig leder. Styret velges av representantskapet. Daglig leder i selskapet og medlem av representantskapet kan ikke velges som styremedlemmer (Kommuneloven, 1992, KMD, 2013) Interkommunalt styre etter kommuneloven 27 I følge 27 av kommuneloven (Kommuneloven, 1992), kan kommunene løse felles oppgave(r) ved å opprette et eget felles styre. Interkommunalt styre får delegert beslutningsmyndighet over de utvalgte oppgavene; myndigheten til styret er begrenset til

17 9 beslutninger angående virksomhetens organisering og drift. Styret et det øverste organet i samarbeidet, og kan ikke instrueres av kommunestyrer i enkelte deltakerkommunene. Kommunestyre i enkelte deltakerkommuner har styringsmulighet gjennom sine egne representanter i det interkommunale styret (Høringsnotat, 2010). Samarbeid etter kommuneloven 27 har blitt benyttet som organisasjonsmodell for regionråd, og representerer en alternativ løsning til selskapsrettslig organisering i form av interkommunale selskap etter IKS-loven (ibid.) Vertskommunesamarbeid etter kommuneloven 28-1 a-k I følge 28-1 a av kommuneloven (Kommuneloven, 1992), kan en kommune «overlate utførelsen av lovpålagte oppgaver, herunder delegere myndighet til å treffe vedtak som omtalt i forvaltningsloven 2 første ledd bokstav a (offentlig myndighetsutøvelse) til en vertskommune etter 28-1 b og 28-1 c hvis den aktuelle lov ikke er til hinder for det». Kommunen som får delegert beslutningsmyndighet defineres som vertskommune, mens kommunen som delegerer omtales som samarbeidskommune. Begrepet «deltakerkommune» brukes også om de kommunene som deltar i samarbeidet. Samarbeid mellom kommunene skal reguleres av en samarbeidsavtale, jf. Kommuneloven, 28-1 e (Kommuneloven, 1992). Loven skiller mellom to typer av vertskommunesamarbeid: administrativt vertskommunesamarbeid (jf. Kommuneloven, 28-1 b) og vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemd (jf. Kommuneloven 28-1 c). Hovedforskjellen mellom disse to samarbeidstyper er beslutningsmyndighet ved prinsipielle saker: ved administrativt vertskommunesamarbeid er myndighet for å treffe prinsipielle beslutninger ikke overført fra samarbeidskommune(r) til vertskommunen, mens ved vertskommunesamarbeid med en felles folkevalgt nemd blir prinsipielle beslutninger truffet av nemnda (Kommuneloven, 1992, Overå and Bernt, 2011). Ved administrativt vertskommunesamarbeid, inngår en samarbeidskommune og en vertskommune en avtale om at vertskommunen skal utføre bestemte oppgaver og treffe beslutninger etter delegert myndighet fra samarbeidskommunen. Kommunestyret i samarbeidskommunen gir instruks til egen administrasjonssjef om delegasjon til

18 10 administrasjonssjefen i vertskommunen. Når myndighetsdelegasjonen har skjedd, har kommunestyret i samarbeidskommunen ingen instruksjons- eller omgjøringsmyndighet. Vertskommunen kan få instruks fra samarbeidskommunen om utøvelsen av den delegerte myndigheten i saker som gjelder samarbeidskommunen eller dens berørte innbyggere. Samarbeidskommunen har omgjøringsmyndighet i saker der vedtaket er truffet av vertskommunen etter delegasjon fra samarbeidskommunen (Kommuneloven, 1992). Ved vertskommunesamarbeid med felles folkevalgt nemd, skal det etableres en felles folkevalgt nemd som treffer beslutninger av prinsipiell karakter, alle deltakerkommunene skal være representert i nemnda og delegere myndighet til nemda (Høringsnotat, 2010). Når myndighetsdelegasjon har funnet sted, har folkevalgte organer i vertskommunen ingen instruksjons- eller omgjøringsmyndighet. På lik linje med bestemmelser som gjelder administrativt vertskommunesamarbeid, kan samarbeidskommunen instruere vertskommunen og omgjøre et vedtak som vertskommunen har truffet i saker som gjelder samarbeidskommunen og dens berørte innbyggere (Kommuneloven, 1992) Samkommune En annen form for organisering av interkommunalt samarbeid er samkommune. To eller flere kommuner kan velge å opprette en samkommune for å løse felles oppgaver (Kommuneloven, 1992). En samkommune er en sterkt formalisert form for det interkommunale samarbeidet (Rapport , 2005). I samkommune etableres det samkommunestyret, et politisk organ med politikerne som velges fra og av kommunestyrene i samarbeidskommunene, jf. Kommuneloven kap. 5b, 28-2 a, b (Kommuneloven, 1992). Samkommune er et eget rettssubjekt med beslutningsmyndighet over egne oppgaver (ibid.). Det valgte organet tar over ansvaret for de oppgavene som legges inn i avtalen om samkommune. Samkommunen blir organisert med egen administrasjon og fagenheter som tidligere lå i enkelte kommunene. Medlemskommunene finansierer drift av samkommunen (Kommuneloven, 1992). En samkommunemodell handler om mindre omfattende omstillinger enn kommunesammenslåing, og gir kommunene mulighet til å kombinere løsning av oppgavene på lokalt kommunalt nivå og på interkommunalt nivå. En samkommune kan inngå avtaler om interkommunalt samarbeid etter Kommuneloven 28-1bog 28-1c, med andre kommuner enn deltakerkommunene i samkommunen. Samkommunen vil da være vertskommune i denne

19 11 type samarbeid (ibid.). Den største forskjellen mellom samkommunemodellen og den tradisjonelle interkommunale organiseringen er at samkommune er beslutningseffektiv, dvs. at parallelle prosesser med politiske og administrative behandlinger blir erstattet av felles prosesser som ivaretas av samkommunens styret (Rapport , 2005) Bosetting av flyktninger Bosetting a flyktninger er en oppgave innenfor offentlig politikk og administrasjon som involverer aktører på tre forvaltningsnivå: det nasjonale, det regionale og det lokale. På det nasjonale nivå bestemmer Stortinget rammene for bosettingsarbeidet i Norge, og regjeringen sørger for iverksettelse av integrerings- og inkluderingspolitikk. Årlig bosettingsbehov bestemmes av Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting, tidligere kalt for Nasjonalt bosettingsutvalg, som ledes av Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) og består av likt antall representanter fra kommunesektoren og staten. Utvalget fastsetter bosettingsbehovet i kommuner, vurderer kriterier for fordeling av bosettingsplasser mellom regioner og fylker, og fordeler plasser etter disse kriteriene. Regionalt nivå er presentert av regionale IMDi kontor som i samarbeid med Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS) på fylkesnivå bestemmer hvilke kommuner skal anmodes om bosetting av flyktninger. Det lokale nivå er kommuner som etter anmodning fra staten ved IMDi fatter politiske vedtak om å bosette flyktninger eller ei. Frem til 2013 var det enkelte kommuner i Norge som ikke fikk IMDi anmodning om bosetting av flyktninger disse kommunene hadde frihet til å fatte politisk vedtak om bosetting av flyktninger uten statens anmodning. I januar 2014 var samtlige kommuner i Norge anmodet om bosetting av flyktninger (IMDi, , IMDi, u.å., IMDi, 2013). Kommunene har betydelig selvstendighet til å bestemme hvorvidt de ønsker å bli involvert i bosettingsprosessen, og har frihet til å bestemme omfang av bosettingen selv. Det er med andre ord opp til norske kommuner å bestemme antall bosettingsplasser pr. år, og staten har ingen sanksjonsmulighet over kommunenes beslutning (Shakar, 2009, Thorshaug et al., 2009). Denne bosettingsmodellen ble innført i 2002, og representerer en ordning hvor en nasjonal oppgave løses gjennom samarbeid mellom staten og kommunene, og baseres på frivillighet fra

20 12 kommunesektorens side. Bosettingsmodellen ble vedtatt av Stortinget i 2001 og iverksatt i 2002 (Thorshaug et al., 2013, Friberg and Lund, 2006). Kommunene får utbetalt tilskuddsmidler, integreringstilskudd, ved bosetting av flyktninger. Integreringstilskudd utbetales for hver flyktning kommunen bosetter i løpet av første 5 år fra bosettingsdato. Integreringstilskuddet skal i utgangspunktet dekke kommunenes utgifter med bosetting og integrering av enkelte flyktning. Tilskuddet er ikke øremerket, som betyr at kommunene har frihet til å disponere midlene slik de selv mener er formålstjenlig (IMDi, u.å.). Staten kan ikke pålegge kommunene å bosette flyktninger og er derfor avhengig av samarbeid med kommunesektoren som bringer resultater i tråd med regjeringens målsetting i integrerings- og inkluderingspolitikken. Regjeringens mål om bosetting av flyktninger er direkte avhengig av to trinn i kommunens arbeid: 1) politisk avgjørelse om bosetting av flyktninger (vedtak) forutsetningen for måloppnåelse i bosettingsarbeidet er at kommunene fatter vedtak om antall bosettingsplasser som er i tråd med bosettingsbehovet; 2) realisering av kommunens politiske vedtak, dvs. at flyktninger blir faktisk bosatt i kommunen, og alle vedtaksplasser blir utnyttet. Staten har mulighet til å påvirke kommunenes avgjørelse gjennom økonomiske virkemidler (tilskuddordninger ved bosetting av flyktninger), samt ved å involvere kommunesektoren i prosesser knyttet bestemmelse av bosettingsbehovet og fordeling av bosettingsplasser mellom fylker via Nasjonalt utvalg for mottak og bosetting (Friberg and Lund, 2006). Den norske bosettingsmodellen er et sterkt omdiskutert tema nå i disse dagene, både faglig og politisk. I følge informasjon som IMDi har på sin nettside (IMDi, ) er behovet for bosetting mye større enn antall vedtaksplasser som kommunene har gitt for bosetting i 2014 av plasser som IMDi anmodet kommunene om for bosetting i 2014, hadde kommunene pr vedtak på omtrent bosettingsplasser. Over flyktninger med lovlig oppholdstillatelse venter på bosetting, og nesten halvparten av de personene som venter på å flytte fra asylmottak til en kommune har ventet på bosetting lenger enn 6 måneder etter innvilget oppholdstillatelse. I sin notat (Gran, 2014) til Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet utrykker KS bekymring for å erstatte den norske bosettingsmodellen med et av to alternativer: tvangsbosetting i likhet med den danske