Inger Lise Skog Hansen, Jon Hippe, Bård Jordfald, Kjell Ove Kalhagen, Ola Nafstad, Rolf Røtnes, Marit Svensgaard

Transkript

1 Inger Lise Skog Hansen, Jon Hippe, Bård Jordfald, Kjell Ove Kalhagen, Ola Nafstad, Rolf Røtnes, Marit Svensgaard Ståstedet Informasjonsteknologiens betydning for samfunnsutviklingen En rapport i prosjektet IKT og samfunnsutvikling. Et fellesprosjekt mellom Econ Pöyry og Fafo

2

3 Inger Lise Skog Hansen, Jon Hippe, Bård Jordfald, Kjell Ove Kalhagen, Ola Nafstad, Rolf Røtnes, Marit Svensgaard Ståstedet Informasjonsteknologiens betydning for samfunnsutviklingen En rapport i prosjektet IKT og samfunnsutvikling. Et fellesprosjekt mellom Econ Pöyry og Fafo Fafo-rapport 2008:35

4 Fafo 2008 ISBN ISSN

5 Innhold FORORD STÅSTED Problemstilling Leserveiledning Konklusjon: En etappe er fullført? Vi vet (omtrent) hvor vi står Vi vet hva IKT har bidratt til Vi forstår også en del om hvorfor det har blitt slik Vi har nådd et nivå hvor går det videre nå? To måter å forstå hvorfor vi er der vi er: OPPSPILL Teknologisk utvikling Fra stormaskiner til nettverk Teknologinæring i endring Parallellen til andre teknologiske revolusjoner Politisk utvikling Vekt på industriell utvikling Datapolitikk og behov for standardisering Nasjonal handlingsplan for IT Brent barn... IT-skandaler i offentlig sektor POLITISKE UTVIKLINGSLINJER tallet: IT blir et politisk tema Bit for bit første forsøk på et helhetlig dokument Millenniumstrusselen tallet e-norge og overordnet IKT-politikk De første egentlige planene: enorge-planene Bredbånd til alle? Lite vekt på IKT-forskning Underveisrapport enorge i 2006 og stortingsmeldingen Eit informasjonssamfunn for alle UTBREDELSE OG BRUK AV TEKNOLOGI I SAMFUNNET Vår tilgang til teknologiplattformer Hva bruker vi teknologien til? Hva bruker vi Internett til? Nettsamfunn som fenomen IKT i skolen Utbredelse av bredbånd og PCer i skolen Bruk av digitale læringssystemer i skolen Effekter av IKT på kvaliteten i undervisningen IKT for funksjonshemmede og eldre brukere med spesielle behov Universell utforming og IKT Talesyntese og språkbank er viktige virkemidler Den digitale generasjonskløften IKT i arbeidslivet

6 4.5.1 Hvor mange bruker IKT i arbeidslivet? Hvor godt behersker vi IKT i arbeidslivet? Hva med de som ikke er med? Endring av behov for arbeidskraft og kompetanse IKT I ØKONOMIEN Informasjonssektoren Mangfoldig, liten og spesialisert sektor Norges plass i den globale produksjonskjeden Høy forskningsinnsats Bruk av IKT i næringslivet IKT i alle ledd av verdikjeden Stor utbredelse og utstrakt bruk i norsk næringsliv Høyt kompetansenivå IKT og offentlig sektor Betydelig gevinstpotensial Variert intern bruk av IKT-systemer Ulik grad av elektroniske tjenester til innbyggere og næringsliv Norsk offentlig sektor langt framme Bedre tjenester, liten grad av frigjøring av ressurser IKT og produktivitetsvekst IKT påvirker produktivitet på flere måter IKT-sektoren har bidratt til produktivitetsvekst Forskjellen i produktivitetsvekst mellom EU og USA øker Høye IKT-investeringer i enkeltsektorer REFERANSER

7 Forord Prosjektet IKT og samfunnsutviklingen ble startet opp på slutten av 2006 og er et fellesprosjekt mellom Econ Pöyry og Fafo. Bak prosjektet står det en sterkt engasjert gruppe av oppdragsgivere. Først og fremst vil vi takke disse for at gjennomføring av prosjektet har vært mulig, og for deres engasjement underveis. De finansielle bidragsyterne er Abelia, DnB NOR, Det Norske Veritas (DNV), Fornyings- og administrasjonsdepartementet, Innovasjon Norge, Microsoft Norge, Norges forskningsråd, Næringslivets Hovedorganisasjon og Telenor. Informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) preger i dag alle samfunnsområder, og kan betraktes som en grunnleggende infrastruktur i samfunnet og som en integrert del av nordmenns arbeids- og hverdagsliv. Mange har beskrevet den revolusjonerende teknologiske utviklingen og informasjonsteknologiens mange sider. Dette prosjektet handler ikke om teknologien i seg selv, men hvordan IKT påvirker samfunnsutviklingen. En målsetting ved prosjektet har vært å vise hvordan utviklingen avhenger av ulike valg, nasjonalt og internasjonalt. Det har vært en klar intensjon å synliggjøre politikkens rolle i relasjon til IKT. Prosjektet har bestått av tre moduler. Modul 1 (denne rapporten) er en ståstedsanalyse som viser et bilde av hvordan IKT de siste 15 årene har vært med på å forme det samfunnet vi har i dag, hvordan Norge skiller seg fra andre land og hvilke egenskaper ved vårt samfunn som har gjort dette mulig. Modul 2 består av fem delstudier innenfor statlig tjenesteyting, privat tjenesteyting, utdanning, kommunal eldreomsorg og IKT og funksjonshemmede. Et viktig formål har vært å få en større forståelse for hva som har drevet utviklingen, hva som har fremmet eller hemmet bruk av IKT, og hva som er framtidige utfordringer innenfor de ulike områdene. Modul 3 er hovedleveransen i prosjektet, hvor hensikten har vært å etablere framtidsbilder av hvordan IKT kan bidra til å forme det norske samfunnet de neste 15 årene. Disse framtidsbildene presenteres i en egen rapport, hvor de danner bakgrunn for en drøfting av hvilke politiske og strategiske utfordringer de ulike framtidsbildene reiser for myndigheter, næringsliv og samfunnsaktører for øvrig. Prosjektet har vært drevet av en prosjektgruppe med forskere fra Econ Pöyry og Fafo. De som har bidratt i prosessen er Hanne Bogen, Inger Lise Skog Hansen, Gudmund Hernes, Jon M. Hippe, Bård Jordfald, Espen Løken og Åsmund Arup Seip fra Fafo. Jon M. Hippe og Inger Lise Skog Hansen har delt prosjektlederansvaret ved Fafo. Fra Econ har Marit Svensgaard, Live Albriktsen, Rolf Røtnes, Kjell Ove Kalhagen, Gitte Haugness og Pia Dybvik Staalesen bidratt i prosessen. Ola Nafstad har hatt prosjektlederansvar ved Econ Pöyry. Oslo, juni 2008 Ola Nafstad Jon M. Hippe 5

8 1 Ståsted 2007 Denne rapporten, ståstedsanalysen, dokumenterer første del av prosjektet IKT og samfunnsutvikling. Ståstedsanalysen inngår i en større helhet og har vært et levende dokument som har blitt revidert og videreutviklet underveis i prosjektet hvor vi blant annet har gjort dypdykk i utvalgte enkeltsektorer. 1.1 Problemstilling Formålet med ståstedsanalysen er å gi et kvalifisert bilde av hvordan IKT de siste ti årene har vært med og formet det samfunnet vi har i dag, og hvilke egenskaper ved vårt samfunn som har gjort dette mulig. Med IKT mener vi moderne teknologier for å samle inn, lagre, prosessere, overføre og presentere tekst, bilder, video og lyd. Både begrepene informasjonsteknologi (IT) og informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) brukes i rapporten. Det ble mer vanlig å benytte terminologien IKT fra slutten av 90-tallet på grunn av den omfattende utbredelsen av Internett, trådløs kommunikasjon og etter hvert bredbånd. Vi vet at IKT har endret samfunnet på flere måter. IKT endrer ikke bare betingelsene for vare- og tjenesteproduksjon, men også hvordan økonomiske, sosiale og levekårsmessige forhold i samfunnet utvikler seg. I ståstedsanalysen ønsker vi å gi et bilde av hvordan og hvorfor IKT har vært en drivkraft i samfunnsutviklingen siden begynnelsen av tallet. Vi har tilnærmet oss dette ved blant annet å se på hvordan teknologiske revolusjoner kan endre samfunnet, hvilken politikk som er ført på relevante områder og hvordan politikken har utviklet seg, hvordan teknologien er tatt i bruk i dag, og ved å vurdere noen samfunnsmessige effekter teknologien har hatt i offentlig sektor, i næringsliv og i sosiale relasjoner. Ståstedsanalysen dekker selvsagt ikke alle områder og alle fenomener relatert til IKT, men den forsøker å danne et overordnet bilde av utviklingen av IKT i det norske samfunnet, hva som har påvirket utviklingen og en forståelse av hvor vi er i dag. Neste del av prosjektet er dybdestudier innenfor seks ulike temaområder: funksjonshemmede, eldre, utdanning, offentlig sektor, privat tjenesteyting og industri. Disse studiene vil gi oss mer dyptgående kunnskap om hvordan IKT har blitt implementert på ulike områder, kritiske valg, hva som har hemmet eller fremmet utvikling og hva som er de viktigste utfordringene framover. Ståstedsanalysen og de seks dybdestudiene danner grunnlag for utarbeiding av framtidsscenarier om IKT og framtidige utfordringer for det norske samfunnet. 1.2 Leserveiledning Rapporten er bygget opp som følger: Vi begynner i kapittel 2 med forhistorien der vi setter IKT inn i et historisk perspektiv, ser på IKT som parallell til andre teknologiske 4

9 revolusjoner og på IKT-politikken fram mot Deretter går vi i kapittel 3 igjennom IKT-politikken fra 1990 til i dag, før vi i kapittel 4 ser på hvordan IKT er utbredt og tatt i bruk i samfunnet i dag, med spesiell vekt på hva vi bruker IKT til, bruk i skolen, IKT for funksjonshemmede samt IKT i arbeidslivet. Kapittel 5 har vi kalt IKT i økonomien, og vi ser her på hvordan IKT har påvirket næringsliv og offentlig sektor, samt på hva teknologien har betydd for produktivitetsutviklingen. 1.3 Konklusjon: En etappe er fullført? Ståstedanalysen ender opp med en begrunnet påstand om at første etappe av det norske samfunnets implementering av IKT er fullført med glans. Det kan imidlertid legges ulike forklaringsmodeller til grunn for å forstå disse resultatene. Den ene modellen tar utgangspunkt i at vi er et av verdens rikeste land og at velstanden har satt oss i en unik samfunnsmessig posisjon, herunder muligheten til å kjøpe og ta i bruk teknologi som behager oss, og vi liker å innrette oss bekvemt. Den andre modellen tar utgangspunkt i at vi har vist evne til å holde hodet kaldt. Norge har ikke hoppet på tilsynelatende tiltalende høyteknologiløsninger, men hatt evne til å vente og velge de beste løsningene. Vi har ikke drevet fram produksjon av hardware og software, men har overlatt dette til Kina og India, som har billigere arbeidskraft, spesielt ingeniører Vi vet (omtrent) hvor vi står I en global sammenheng framstår Norge som et land langt framme på bruk av IKT. Norge, sammen med andre rike land, særlig de nordiske landene, ligger langt framme med hensyn til anvendelse av IKT i arbeid og fritid. Vi har investert i mye utstyr, det er nytt og vi bruker mange penger på IKT. I internasjonale sammenligninger av IKT-næringene, det vil si produksjon av IKT hardware og software, kommer Norge ut som en mer middelmådig nasjon. Naturlig nok har enkelte land spesialisert seg på IKT-produksjon. Norge har en liten IKT-sektor når vi sammenligner oss med våre naboland, Sverige, Finland og Danmark. Selv om Norge ikke har en så stor IKT-produksjonssektor som våre naboland, har vi likevel noen små, men sterke og markerte aktører i den globale IKT-verdikjeden. Eksempler på slike er miljøer rundt Fast, Opera, NACRE, CARDIAC, Norman, Nordic Semiconductor, Kongsberg Spacetec, m.fl. Det er også verd å merke seg at innenfor telekommunikasjonsområdet er Telenor på ikke stort mer enn et tiår omdannet fra et statlig forvaltningsorgan til en global aktør innen mobiltelefoni Vi vet hva IKT har bidratt til IKT har styrket globaliseringen av det norske samfunnet og internasjonalt samkvem mellom land, bedrifter og folk. Teknologien har bidratt til økt produktivitet og verdiskaping. Det er liten tvil om at den har bidratt mye, selv om det er vanskelig å fastlå presist hvor mye. IKT har styrket velferden og forbedret levekårene for mange. Samtidig ser vi at det fortsatt er utfordringer knyttet til å inkludere alle i den digitale virkeligheten. Norge ligger høyt i anvendelse av IKT, men de ulikheter i bruk som finnes, er knyttet til tradisjonelle sosiale skillelinjer som geografi, inntekt, utdanning, funksjonsevne og alder. IKT preger i dag hele samfunnet, vårt hverdagsliv og arbeidsliv. Dette gjør selvsagt konsekvensene av digitale skillelinjer enda større. Har man ikke tilgjengelighet til den digitale verden, er man ekskludert fra viktige arenaer i 5

10 samfunnet. Særlige utfordringer er knyttet til å sikre at det velges og utvikles løsninger som ikke ekskluderer muligheten for deltakelse for personer med redusert funksjonsevne. Særlig store gevinster for verdiskaping og produktivitet oppstår når ny teknologi kobles til organisasjonsmessige endringer i foretak og samfunn. Vi kan observere mange eksempler på dette, både i næringslivet (varehandel, reiselivsnæringene, bank m.fl.) og i mange former for innovasjoner når det gjelder mellommenneskelige relasjoner. IKT er tatt i bruk i nesten hele næringslivet, og gjennomsyrer nå de fleste næringer. Det er bygget opp sterke teknologimiljøer. Offentlig sektor har kommet langt. Flere etater, som for eksempel Skatteetaten, har utviklet tjenester i toppklasse. Generelt er det stor utbredelse av offentlige elektroniske tjenester i Norge. Teknologien har betydd mye for endring av sosiale relasjoner i samfunnet gjennom de mulighetene som er skapt innen kommunikasjon, informasjonsutveksling og underholdning Vi forstår også en del om hvorfor det har blitt slik Egenskaper ved Norges befolkning, spesielt vårt høye velstands- og inntektsnivå og jevne inntektsfordeling i kombinasjon med et relativt høyt utdanningsnivå, har trolig bidratt til den raske utbredelsen og bruken av mange former for ny teknologi. Dette gjelder Norge, så vel som andre små, rike, og gjerne nordiske, land. Norge er kanskje også et folk av teknologientusiaster. Nordmenn liker å ta i bruk det nyeste, tidlig. Geografi og næringsstruktur er andre forhold som har stimulert kreativitet når det gjelder bruk av teknologi innenfor ulike næringer. Store avstander og spesielle behov i enkelte næringer, som for eksempel oljenæringen, har stimulert utvikling av teknologi og skapt nisjer. De store lete- og produksjonskostnadene i Nordsjøen gjorde behovet for god seismikk spesielt stort i norsk oljenæring, og både norske og internasjonale firma utvikler slik programvare her i landet. Skipsfarten og aktiviteten i Nordsjøen førte også med seg behov for satellittkommunikasjon og navigasjonsutstyr og har vært en pådriver for produsenter og operatører på området. Politiske beslutninger har også hatt en betydning, om enn ikke alltid som intendert. I etterkrigsperioden ble det satset sterkt på oppbygning av noen tunge teknologiske kompetansemiljøer, og disse miljøene har hatt og har fortsatt betydning for IKTinnovasjon i Norge. Den sosiale dimensjon i IKT-politikken knyttet til geografisk og sosial tilgjenglighet har vært vektlagt. Vi har satset mye, blant annet på infrastruktur og tilgjengelighet. Dette har gitt mange resultater, mens tidligere tiders teknologisatsinger ofte mislyktes. Derimot har trolig prioritering av IKT som verktøy for utvikling av offentlig sektor og stor frihet for de offentlige etatene, bidratt til at flere etater har kommet langt i å utvikle og ta i bruk gode løsninger. Offentlig sektor som en stor etterspørrer av IKT-løsninger, har selvsagt også bidratt til utvikling av IKT-næringen. De siste årene har politikken dreid fra et teknologifokus til samfunnsfokus, der bruk og tilgjengelighet prioriteres. Mens politikken tidligere var preget av hensyn til intern effektivisering, samt en teknologioptimisme på vegne av samfunnet, er den i dag preget av å skulle bidra til en effektivitetsfremmende offentlig sektor, inkludering av alle grupper samt å sikre en infrastruktur. 6

11 1.3.4 Vi har nådd et nivå hvor går det videre nå? Vår påstand er at vi nærmer oss mål i første etappe av det norske samfunnets utvikling som IKT-nasjon. Så langt er den fullført med glans. Norge er blant verdens fremste nasjoner med hensyn til å ta i bruk og dra nytte av moderne IKT. Selv om første etappe så langt er fullført med glans, er det imidlertid ikke gitt at neste etappe vil gå like bra. Det er grunn til å spørre: Hva bringer neste etappe? Vår hypotese er at IKT som samfunnsendrende kraft for Norge står ved et veiskille. Hvor samfunnet vil gå videre nå, vet vi ikke. Hvor vi vil komme til å gå videre, avhenger av hvorfor vi er kommet dit vi er. Vi ser to forskjellige måter å forstå dette på: To måter å forstå hvorfor vi er der vi er: Ser vi tilbake, kan vi fortelle to alternative historier som skiller seg fra hverandre på flere måter. 7

12 I Velstand, nytelse og IKT-forbruk Norge er et samfunn preget av velstand og nytelse. Det preger og forklarer vår bruk av IKT og hvordan teknologien har påvirket samfunnsutviklingen. Uten en helhetlig plan har vi tatt i bruk IKT på nesten alle samfunnsområder. Dermed har vi blitt brukere av IKT snarere enn produsenter av IKT-løsninger og IKT-kompetanse. Sporene er tydelige: Få land forbruker mer IKT. Når det gjelder produksjon og innovasjon ligger vi lavt på internasjonale sammenligninger. Nordmenns teknologientusiasme er bygget på økonomisk velstand og vilje til å underholdes og nyte. Teknologifascinasjonen i befolkningen har satt spor i offentlig virksomhet og private bedrifter. Dermed har produktiviteten i offentlig og privat virksomhet økt. Bare i begrenset grad har vi klart å etablere en ny kompetansebasert IKT-virksomhet som følge av vår store evne og vilje til å forbruke IKT. Så langt har lykken smilt til oss: Et digitalisert og mobilt Norge har klart seg bra i den internasjonale konkurransen. Vårt forsprang i anvendelse er imidlertid i ferd med å bli spist opp. Bekymringen Ved inngangen til 1990-tallet var IKT-optimismen begrenset og bekymringen betydelig for at Norge kunne bli hektet av en internasjonal utvikling. Produksjon av hardware ble sett som et uttrykk for en nasjons evne til å lykkes i en ny verden. Sverige hadde Ericsson og Finland Nokia. Norge hadde ingen suksessfull historie bak seg i forsøkene på å komme inn på nye it-markeder. Debatten om IT Fornebu viste med all tydelighet en uklarhet omkring hvilke grep som var nødvendige. Bak oss lå lite hyggelige itskandaler i offentlig sektor. Ville vi klare overgangen fra en råvarebasert økonomi til det mange omtaler som en kunnskapsindustri? Ville norske forbrukere henge med i utbredelsen av nye løsninger PCer, mobiltelefoni, nettverkskommunikasjon som man nå så starten på? Men, hva skjedde? 15 år senere er det norske samfunnet høyt oppe på utallige internasjonale sammenligninger. Vi har tatt i bruk teknologi i større grad enn de fleste andre nasjoner. Dette har vi i stor grad kunnet gjøre fordi det norske samfunnet har vært preget av velstand og nytelse. Norge er et av verdens rikeste land, og vi liker å innrette oss bekvemt. Velstanden har satt oss i en unik samfunnsmessig posisjon. Den har gitt oss muligheten til å kjøpe og ta i bruk teknologi som behager oss. Den viktigste samfunnsmessige forutsetningen bak historien er vår vilje til å bruke penger på å kjøpe inn og investere i ny teknologi. Vi har gjort stor suksess som importør. Og, den som har, skal få. Den sterke bruksviljen med hensyn til IKT-løsninger setter sitt preg på offentlig og privat virksomhet snarere på tross av enn på grunn av en helhetlig IKT-politikk. En langt på vei råvarebasert økonomisk vekst har gitt oss råd til å investere for å effektivisere eller for å underholdes mer. Vi satset på å utvikle en IKTøkonomi, men utviklet isteden en IKT-basert omdanning av eksisterende næringer og offentlig virksomhet. Samfunnsmessige forutsetninger At dette faktisk var mulig henger sammen med at en rekke særtrekk ved det norske samfunnet viste seg å gi gode betingelser for IKT-utviklingen. En høyt utdannet og 8

13 kompetent befolkning tar i bruk teknologi. Arbeidsstyrken er preget av høy utdanning, bred fagkompetanse, stor grad av likhet og nære sosiale relasjoner. Dette er et arbeidsliv som evner å utnytte ny teknologi. Nært samarbeid mellom ledelse og ansatte, og mellom konstruktive og sterke organisasjoner i arbeidslivet, har gitt mulighet for omstilling og innovasjon i større grad enn i mange andre land. Og, en sterk etterspørselsdrevet IKT-utvikling gir grobunn for framvekst av nye IKTvirksomheter innen software, konsulenttjenester og innholdsproduksjon. Ikke som en bevisst strategi, men som en ikke intendert bieffekt av kjennetegn ved det norske samfunnet. Politiske grep? Denne første IKT-etappen er derfor langt fra et uttrykk for en politikk som lyktes. Tvert imot mislyktes vi i å skape en egen norsk IKT-industri. Selv om vi lå foran Sverige og Finland i utviklingen av mobilteknologi på mange områder, klarte vi aldri å kommersialisere blant annet produksjon av håndsett (mobiltelefoner). Offentlig politikk har langt på vei vært feilslått i sine forsøk på å tilrettelegge for innovasjon og produksjon eller standardisering og nye løsninger. Det var først når etatene selv fikk velge sine løsninger at politikken ga resultater for innbyggere og for underleverandører som nettopp ikke er norske selskaper. Offentlig sektor har blitt ledende på flere felter, men har ikke lagt grunnlag for en betydelig næringsutvikling. Næringslivets rolle Som landets forbrukere har næringslivet, godt hjulpet av en vekstperiode og gunstige råvarepriser, evnet å innovere og utvikle eksisterende virksomhet. Dette er historien om digitalisering og teknologi som forbedrer og utvikler eksisterende produksjon. Banktjenester over nettet, oljeplattformer som kan driftes via e-drift, nye funn som kan høstes, prosessindustri som effektiviseres. Teknologiomstillingen i næringslivet blir godt hjulpet av et velorganisert arbeidsliv som evner å håndtere omstilling og lønnsdannelse. Vi klarer en ny omdreining i globaliseringen, og IKT spiller en rolle. Likevel, Norge utviklet ikke først og fremst en ny IKT-industri, men utviklet IKT for eksisterende industri. Slik har Norge kunnet oppvise en av de sterkeste produktivitetsvekstene i verden. Vi har utviklet et høyt kunnskapsinnhold i de fleste tradisjonelle næringene. Innbyggernes atferd Innbyggernes atferd har vært preget av statusjag. Vi ønsker det nyeste og beste: Den nyeste telefonen, den kraftigste PCen og den beste teknologien. Bruksverdien er mindre viktig enn verdien som statusobjekt. Og viktige pådrivere var, i tillegg til statusjag og sosialt press, ringetoner, porno, spill og fotball. Det går raskere å kommunisere, og sosiale relasjoner endres. I større grad enn å fjerne barrierer for inklusjon i arbeids- og samfunnsliv, eller å bedre omsorgstjenester, har IKT så langt gitt underholdning og nytelse. Her ligger også framtidens utfordring: Andre land kommer etter i bruk. Vi må omstille og innovere. Vi må hindre nye digitale skiller å sette seg, og bygge ned gamle skiller med nye IKT-løsninger. Det handler både om økonomi og om levekår og livskvalitet. 9

14 II Sent, men godt! Det norske samfunnet har tatt i bruk IKT på nesten alle samfunnsområder. Vi har gjort valg som har brakt landet i fremste rekke i å utnytte nye teknologiske muligheter. Vi har vist evne til å holde hodet kaldt: Nordmenns teknologientusiasme har drevet fram nye virksomheter, kompetanse og omstillingsevne. Vi har latt teknologien jobbe for oss: offentlig virksomhet er effektivisert, og private bedrifter har systematisk utnyttet teknologiske muligheter i en stadig mer globalisert økonomi. Dermed har vi kommet sent, men godt. Nettopp vår evne til å vente har gjort at vi ikke har hoppet på tilsynelatende tiltalende høyteknologiløsninger, men valgt de beste løsningene. Vi har ikke drevet fram produksjon av hardware, men overlatt dette til Kina og India, som gjør det billigere enn oss. Ved å øke produktiviteten i eksisterende offentlig og privat virksomhet, konkurrerer vi på områder en høykostøkonomi kan konkurrere på. De siste 15 årenes utvikling gir et digitalisert og mobilt Norge gode muligheter til å delta i en ny omdreining i IKT-drevet globalisering. Men, jo mer IKT-skruen dreies om, jo sterkere er utfordringene for å sikre fortsatt utvikling og hindre framvoksende digitale skiller i å bli uoverstigelige barrierer for mange. Bekymringen Ved inngangen til 1990 tallet var IKT-optimismen begrenset og bekymringen betydelig for at Norge kunne bli hektet av en internasjonal utvikling. Produksjon av hardware ble sett som et uttrykk for en nasjons evne til å lykkes i en ny verden. Sverige hadde Ericsson og Finland Nokia. Norge hadde ingen suksessfull historie bak seg i forsøkene på å komme inn på nye it-markeder. Debatten om IT Fornebu vist med all tydelighet en uklarhet omkring hvilke grep som var nødvendige. Bak oss lå lite hyggelige itskandaler i offentlig sektor. Ville vi klare overgangen fra en råvarebasert økonomi til det mange omtaler som en kunnskapsindustri? Ville norske forbrukere henge med i utbredelsen av nye løsninger PCer, mobiltelefoni, nettverkskommunikasjon som man nå så starten på? Men, hva skjedde? 15 år senere er det norske samfunnet høyt oppe på utallige internasjonale sammenligninger. Vi har tatt i bruk teknologi i større grad enn de fleste andre nasjoner. Den første etappen i utviklingen som IKT-nasjon er fullført bedre enn mange hadde turt å håpe på. Tilbakeholdenhet og realisme er de viktigste samfunnsmessige forutsetningene bak den vellykkede IKT-historien. Det har ikke ligget i den norske kulturen å gå raskt fram på nye felter, vi har ventet og sett og høstet av andres erfaringer før vi selv har valgt vår vei. Historien bak er en fascinerende kombinasjon, hvor viktige valg i politikk og næringsliv har gitt gode resultater under gitte samfunnsmessige betingelser i det mange omtaler som den norske modellen. Det hele er smurt med en betydelig økonomisk vekst. Vi kunne ta oss råd til å investere for å effektivisere eller for å underholdes mer. Dette ga et samfunnsmessig trollbrygg som ingen hadde hele oppskriften på i forkant, men som likevel viste seg å virke bra. 10

15 Samfunnsmessige forutsetninger En rekke særtrekk ved det norske samfunnet viste seg sannsynligvis i større grad å være forutsetninger for IKT-utviklingen enn til hinder for den. En høyt utdannet og kompetent befolkning som også har en åpenbar teknologifascinasjon og modernitet, er ikke vanskelig å be: den tar del i forbruket av teknologi. Nye løsninger kan effektivt prøves ut i det norske markedet. I tillegg til denne åpenbare etterspørselsdrevede endringen er en arbeidsstyrke preget av høy utdanning, bred fagkompetanse, stor grad av likhet og nære sosiale relasjoner særtrekk ved et arbeidsliv som evner å utnytte ny teknologi. Nært samarbeid mellom ledelse og ansatte, og mellom konstruktive og sterke organisasjoner i arbeidslivet, har gitt mulighet for omstilling og innovasjon i større grad enn i mange andre land. Og, vi kunne trekke på fortidens satsinger: Norge utviklet tidlig sterke IKT-relaterte kompetansemiljøer. Vi bygde opp noen få sterke IKT-miljøer, blant annet rundt Televerket og Forsvaret. Disse miljøene sørget for at vi stod godt rustet til å gå videre da tiden var inne. Dette la grunnlaget for avansert og målrettet innfasing av IKT. Politiske grep? Den første IKT-etappen er ikke et resultat av en overordnet politisk IKT-plan, eller politikkens seier over markedet. Tvert imot ble mange forsøk på å skape en IKTindustri via offentlige virkemidler skrinlagt. Likevel har offentlig politikk vært en viktig drivkraft, fordi offentlig sektor har satset på fornying. Selv om den overordnede politikken har vært preget at forsiktighet, har en desentral styring der etatene selv fikk velge sine løsninger, vist seg å gi resultater. På den måten fikk vi fram gode løsninger der det var viktig, og potensial for det som på skattesiden, moms, avgifter og på næringslivets innrapporteringer. Vi har turt å satse på utvalgte områder. Offentlig politikk har vektlagt digital inkludering ved å koble det tradisjonelle perspektivet om sosial likhet til IKT-samfunnet. Slik har offentlig sektor blitt innovatør og ledende på flere felter. Sammen med en moderne befolkning har dette styrket etterspørselsdrevet omstilling og vekst i IKT-samfunnet. Næringslivets rolle Den første fasen i IKT-samfunnets utvikling førte ikke til rasering av gammel, ofte råvarebasert industri med påfølgende vekst i den nye kompetanseindustrien. I Norge kan en heller si at vi hadde mange eksisterende virksomheter som evnet å utnytte IKT til å innovere og utvikle sin virksomhet. IKT ble ikke en norsk variant av historien om Nokia som la ned sin tradisjonelle produksjon og gikk over til å satse alt på en liten, men framtidsrettet produksjon av mobiltelefoni. Tvert imot er det heller langt på vei historien om digitalisering og teknologi som forbedrer og utvikler eksisterende produksjon. Banktjenester over nettet, oljeplattformer som kan driftes via e-drift, nye funn som kan høstes, prosessindustri som effektiviseres, gamle avishus som utnytter internettets muligheter. Norge utviklet ikke først og fremst en ny IKT-industri, men utviklet IKT for eksisterende industri. Næringslivet har utviklet IKT-kompetanse på bred basis, og har evnet å ta i bruk teknologien for å avhjelpe mangel på arbeidskraft og å øke produktiviteten. Slik har Norge kunnet oppvise en av de sterkeste produktivitetsvekstene i verden. Vi har utviklet et høyt kunnskapsinnhold i nesten alle de tradisjonelle næringene. 11

16 Innbyggernes atferd Historien om stadig økende forbruk av IKT er drevet fram av befolkningen selv. Det norske samfunnet har bidratt til å skape en svært bred sosial tilgjengelighet til IKT. Dermed er ikke bare arbeidsdagen for mange nordmenn grunnleggende endret av IKT. Vi opplever også en hverdag og ei fritid i rask endring. Det går raskere å kommunisere, sosiale relasjoner utvikles og vedlikeholdes på nye måter. Nye tjenester gir nytt innhold, det er lettere å bruke banktjenester og bestille billetter eller bøker, og vi lar oss underholde og oppleve digitalt innhold på stadig nye måter. Norge kan stå foran en neste etappe i anvendelsen av teknologi. Nye løsninger i en veltrent brukerbefolkning kan fjerne barrierer for inklusjon i arbeids- og samfunnsliv, eller bedre omsorgstjenester. Her ligger også framtidens utfordring: Andre land kommer etter i bruk. Vi må fortsatt omstille og innovere. Vi må hindre nye digitale skiller i å sette seg, og bygge ned gamle skiller med nye IKT-løsninger. Vi må videreføre og bli bedre på nettopp det vi har vært gode på: Å bruke IKT for å styrke vår økonomi, befolkningens deltakelse i arbeids- og samfunnsliv, levekår og livskvalitet. 12

17 2 Oppspill Sjelden har endringer gått raskere og hatt større betydning. Det vil være den klassiske måten å begynne en historie om informasjons- og kommunikasjonsteknologi på. Følelsen av å leve i en nærmest unik periode i menneskehetens utvikling er imidlertid ikke av ny dato. Mange ville benytte de samme ordene for å beskrive tiden da biler og fly ga nye transportmuligheter og når elektrisiteten kom til bygda, for ikke å snakke om telegrafen og telefonen, eller kombinasjoner av teknologier som elektrisitet og telefon som åpnet for større sentraler og nett. Utsagnet er et uttrykk for den kraften teknologisk utvikling har på enkeltmenneskers liv, sosiale relasjoner, organisasjoners virkemåter og derigjennom på innretningen av vårt samfunn. Det interessante spørsmålet er dermed ikke så mye om teknologi endrer, men hvordan dette skjer. Formålet med dette kapitlet er å sette informasjons- og kommunikasjonsteknologien inn i et overordnet historisk perspektiv både når det gjelder teknologisk og politisk utvikling. 2.1 Teknologisk utvikling Det finnes en rekke historiske eksempler på store teknologiske endringer. Flere økonomer har trukket en parallell mellom IKTs inntog og innføringen av andre bredt anvendbare teknologier slik som dampmaskinen, dynamoen og elektrisiteten. Et trekk som kjennetegner disse teknologiske revolusjonene er at de utspant seg i et samspill med store organisatoriske endringer i arbeidslivet og bidro til en bred internasjonal endringsprosess. Langt på vei kan det se ut til at teknologiske skift henger nært sammen med globalisering. Teknologier krysser landegrenser, og med teknologien kommer standardisering og nye organisasjonsformer. Samspill mellom innføringen av ny teknologi og organisatoriske endringer, er kostnadskrevende og tar tid. Avkastningen ligger i økt framtidig produktivitet av arbeidskraft og andre ressurser. I dette delkapitlet er målet å se IKT i et historisk perspektiv. Vi vil se på hvordan det vi i dag kaller IKT har utviklet seg. Vi vil også diskutere om denne typen teknologiske endringer kan finne sine historiske paralleller. Vi tror at en sammenligning med andre teknologiske revolusjoner som elektrisiteten kan bidra til å øke forståelsen av mekanismer og samfunnsmessige virkninger av teknologisk endring. Vår ambisjon er ikke å lage en detaljert teknologisk beskrivelse, men å trekke ut sentrale kjennetegn ved teknologien og dens samfunnsmessige rolle som et utgangspunkt for dette prosjektets ambisjon om å forstå forholdet mellom teknologi og samfunnmessig endring Fra stormaskiner til nettverk Utbredelsen av det som i dag kalles IKT, har gått gradvis gjennom de siste årene. I løpet av og 1960-tallet gjorde elektronisk databehandling det mulig på minutter å foreta kalkulasjoner som det tidligere tok uker, måneder og år å gjennomføre. Datateknologi var i begynnelsen ensbetydende med store maskiner som ikke kommuniserte seg imellom. Utviklingen ble brutt i 1970-årene av teknologi som muliggjorde at flere kunne bruke samme maskin samtidig gjennom terminaler, og et konsept for organisering av maskinbruken som ble kalt tidsdeling. 13

18 Denne utviklingen har også preget norsk IKT-historie: Norsk Datas suksess med minimaskin kom på det tidspunktet hvor maskiner og tidsdeling overtok den posisjonen som stormaskiner tidligere hadde hatt. I 1972 ble mikroprosessoren kommersielt introdusert. Prisene på mikroprosessorer har siden den gang falt betydelig, til tross for at prosessorene har blitt stadig raskere. Fra 1980-årene flyttet datamaskinene seg gradvis over til den enkelte bruker i form av PCer som etter hvert fikk økende datakraft. Det ble også vanligere å koble datamaskiner sammen i nettverk. PC-utviklingen undergravde Norsk Datas og andre minimaskiners posisjon, og la grunnlaget for utviklingen av mikromaskiner som Mycron og TikiData. Figur 2.1 illustrerer ulike stadier i IKTutviklingen. Figur 2.1 Ulike stadier i IKT-utviklingen Stormaskiner og minimaskiner Server/klient PC-sentrisk Nettverksstyrt Brukerstyrt Lukkede systemer De factostandarder De jure Internettstandarder Informasjonsog transaksjonsstandarder (?) 2020(?) Gjengitt etter Arild Haraldsen: 50 år og bare begynnelsen Cappelen Akademisk Forlag Kilde: Dave Moschella Customer driven IT, HBP PCer i nettverk gjorde det mulig å dele mer informasjon både fordi flere var koblet sammen i nett og fordi mer kunne sendes i nettene, for å si det svært forenklet. Internt i bedrifter gjorde lokalnett det mulig å dele filer og printere. I telenettet medførte digitalisering og større båndbredde nye muligheter for utveksling av tunge databehandlingsapplikasjoner som e-post. Mye av IT- og kommunikasjonsteknologien hadde sine forløpere, men teknologiene modnet i en digitalisert verden. Langt på vei kan vi si at tre hovedtrender preget informasjons- og kommunikasjonsteknologien på 90-tallet: Digitalisering av prosesser de fleste vil her tenke på tekstbehandling Sammenkobling i nett telenett, mobilnett, www m.v. Konvergens distribusjon og innhold i nye koblinger Den enkeltfaktoren med kanskje størst betydning for de siste års utvikling, er etter alle solemerker utviklingen av Internett. Internett har åpnet for sammenkobling og kommunikasjonsmuligheter som få ville ha kunnet beskrive på en adekvat måte for år siden. Konvergens er dels preget av at vi tar i bruk teknikker og verktøy fra ett område på nye områder og dels av at eksisterende informasjon, kanaler og verktøy får nye og bredere anvendelser. TV-bilder kan sendes over Internett og over mobiltelefon. IP-telefoni (bredbåndstelefoni) presser priser i fastnettet, og mange surfer på Internett over 14

19 mobilnettet. Vi har fått digitalt innhold i mange kanaler. Vi kan dermed få tilgang til mer innhold der vi til enhver tid måtte befinne oss. Fenomener som digitalisering, sammenkobling og konvergens har utviklet seg gradvis. Selv om det ikke er mulig å tidfeste nøyaktig viktige endringspunkter for denne typen glidende endringsprosesser, vil mange koble IKT-revolusjonen til Internett i Vi kan dermed si at 90-tallet og de første årene på 2000-tallet representerer en av flere særlig tunge teknologiske endringsperioder. Mekanismene for en slik endringsprosess kan være mange. I et samfunnsøkonomisk perspektiv vil man ofte koble introduksjonen av ny teknologi til framvekst i kjernebransjer, altså i bransjene som utviklet teknologien. For IKTs del var dette universiteter, forskningsinstitusjoner og forsvarsindustrien. Deretter ble teknologien tatt i bruk i elektronikkindustrien og i bransjer der elektronikk utgjorde store deler av investeringskostnaden, som for eksempel tele- og mediesektorene, før teknologien nådde næringslivet for øvrig. Framveksten av teknologisk endring er dermed ikke rent markedsstyrt, men koblet til politiske mål og myndigheters mer eller mindre rasjonelle ambisjoner om å realisere militære, forskningmessige eller andre nasjonale mål. I så måte er de historiske parallellene mange, teknologi har alltid vært nyttig i de herskendes hender enten det er stigbøylen som muliggjorde effektiv krigføring til hest eller teknikker som gjorde artilleri lettere og kanoner flyttbare. Svenske stormaktsambisjoner var for eksempel nært knyttet til et teknologisk forsprang nettopp på dette området Teknologinæring i endring I 1980 var dataindustrien karakterisert ved stor grad av vertikal integrasjon. Den enkelte produsent tilbød kunden et komplett tilbud, som inkluderte alt fra datamaskin til programvare. Kunden hadde ikke selv muligheten til å kombinere ulike løsninger, for eksempel kjøpe datamaskinen fra én produsent og programvaren fra en annen. Hvis kunden først hadde tatt et valg, var en som kunde innelåst hos denne produsenten. Bytte av produsent ville da kreve høye kostnader. Følgelig var det konkurranse om å vinne markedet. I Norge var produsenten Norsk Data et klassisk eksempel på vertikal integrasjon. Var du først kunde hos Norsk Data, hadde du små muligheter for å kunne kommunisere (teknologisk) med andre. I Figur 2.2 har vi illustrert dette. Figur 2.2 Dataindustrien i 1980 og Kilde: Figuren er bygget på Bresnahan, T. (2002): The Right Remedy, Working Paper 233, Stanford University 15

20 Teknologisk utvikling har imidlertid påvirket mulighetene og konkurranseforholdene i markedet og endret næringen. Som figuren viser ble situasjonen i næringen en annen utover på 90-tallet. Fra å være dominert av vertikalt integrerte aktører utviklet næringen seg til å bli lagdelt. I hvert lag kunne kunden etter hvert velge mellom alternative produkter fra ulike produsenter, og det er dette som karakteriserer markedet i dag. For eksempel kan vi først velge en datamaskin, og deretter hvilken programvare vi vil benytte på denne datamaskinen. Ingen selskaper kontrollerer hele kjeden fra databrikke til ulike programmer. Utviklingen har gjort at vi får framvekst av temporære monopoler. Dette medfører en reell trussel om at en kan blir erstattet, og at et bedre produkt overtar hegemoniet. Endringer i markedsdynamikk er en kontinuerlig politisk økonomisk prosess. Politisk i den forstand at produsenter blir gjenstand for offentlig regulering og rettslige kjennelser når det gjelder markedsmakt. Økonomisk eller markedsmessig i den forstand at teknologiutviklingen og markedet i seg selv endrer framtidig markedsdynamikk. Eksemplene på en slik dynamikk kan være inntreden i markedet av aktører som for eksempel Google, Skype, Facebook og YouTube. Slike nye forretningsmodeller er basert på å generere Internett-trafikk gjennom å tilby ulike former for tjenester gratis (søk, nedlastning av fri programvare, telefoni, video, e-post, chatting, videotelefoni) som igjen genererer inntekter fra annonsering. Slike nye modeller utfordrer tradisjonelle aktører som Microsoft på den ene siden i programvaremarkedet, og på den andre siden tradisjonelle aktører i mediemarkedet som Schibsted. Samtidig beveger tradisjonelle aktører seg inn i nye markeder, slik Microsoft gjør med MSN, og Schibsted med Sesam og Finn. En annen teknologisk endring er etablering av såkalt tjenesteorientert arkitektur og felles standarder som gjør det relativt enkelt for små selskaper å bygge tjenester og applikasjoner på toppen av en felles "infrastruktur". Dette kan åpne for utvikling av IKT-industri på enkeltområder og i enkeltland på en ganske annen måte enn man så for seg for bare få år siden. Utviklingen forsterkes av framveksten av konvergensen mellom ulike typer nett. Konvergens undergraver tidligere nettmonopoler fordi alt innhold kan transporteres gjennom alternative nett. Utviklingen av IP-baserte nett bidrar til å skape nye typer tjenester der innovasjonen flyttes til sluttbrukeren i større grad. Utviklingen i markedsdynamikken er gjort mulig av bred internettdekning, økt kapasitet i Internett og dermed mulighet for overføring av omfattende innhold. Gamle strukturer brytes ned raskere enn tidligere, og det er ikke nødvendigvis "economy of scale or scope" som teller lenger, men "economy of speed". For en liten kunnskapsnasjon som Norge kan dette gi økte muligheter. Høy utdanning, rask adapsjon og spredning av nye tjenester gjør at vi raskt kan ta tak i de nye mulighetene som oppstår. Morgendagens IKT-marked har med andre ord plass for latecomers, og Norge kan være bra posisjonert i denne kunnskapsøkonomien der teknologiene, ideene og kunnskapene spres hurtigere enn tidligere. På den andre siden er dette en utvikling som åpner den globale markedsplassen, og hvor våre komparative fortrinn er få. Vinneren er de som utvikler løsninger som dekker brukerbehov på en ny og bedre måte enn tidligere Parallellen til andre teknologiske revolusjoner Som vi har belyst, endrer IKT våre liv og våre markeder. Langt på vei må det være mulig å snakke om en teknologisk revolusjon der produktivkreftene endres, for å låne et 16