Referansegruppe for spørsmål om forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet

Transkript

1 Særdomstolsutvalget Deres ref: Vår ref: Dato Brev 29. mars / Referansegruppe for spørsmål om forvaltningsdomstol på utlendingsfeltet 1. Innledning Vi viser til utvalgets invitasjon 29. mars 2016 til å delta i referansegruppe for spørsmål på utlendingsfeltet, og møte med referansegruppen 17. juni. Utlendingsnemnda (UNE) benytter seg av utvalgets invitasjon til også å gi en skriftlig tilbakemelding. Denne tilbakemeldingen supplerer våre bidrag under møtet den 17. juni og informasjonen UNE ga utvalget i et møte hos oss 16. november Vi minner også om at vår nettside, inneholder informasjon om både driften av UNE og vår saksbehandling, blant annet interne retningslinjer for saksbehandlingen: Etter at utvalget besøkte UNE har vi lagt ut en ny rapport om saker om lengeværende barnefamilier, og den rapporten gir også informasjon om UNEs rolle og saksbehandling: %20og%20beredskapsdepartementet_varig-ordning-web.pdf. Innledningsvis vil vi understreke at UNE ikke har noe syn på om dagens klageordning bør erstattes av en domstol. Vi ønsker imidlertid å bidra med faktisk informasjon slik at utvalget får et best mulig grunnlag for sine vurderinger. Etter mandatet skal utvalget vurdere klageordningen ut fra hensyn til effektivitet, rettssikkerhet, legitimitet og politisk styring. Vi vil i det følgende kommentere disse fire dimensjonene. 2. Hensynet til effektivitet UNE oppfyller de krav til saksbehandlingstider som vi er pålagt fra departementet, og vi har stort sett kortere saksbehandlingstider enn domstolene, jf. vedlagte årsrapport for 2015 og virksomhetsrapport for første tertial i UNE har vist evne til å tilpasse seg endringer i saksinngang og sakenes innhold ved blant annet intern fleksibilitet og kjedesamarbeid. Et eksempel er de store ankomstene av asylsøkere over grensen fra Russland i fjor høst. UNE lånte her ut personell til Politiets Utlendingsenhet (PU) for å bistå med Besøksadresse: Stenersgata 1 B/C Tlf: Faks: Org.nr: Postboks 8165 Dep Oslo Internett: Bank:

2 registrering av asylsøkere. Vi opprettet et internt prosjekt for å behandle Storskog-sakene så raskt og effektivt som mulig. Vi har lykkes i å holde saksbehandlingstiden på under tre uker i et flertall av disse sakene. Endelig har vi hatt tett kontakt i kjeden når det gjelder hvordan PU, UDI og UNE kan bidra til at alle delene av saksflyten skal gå så lett som mulig. Etter loven har UNE flere avgjørelsesformer tilpasset den enkelte saks kompleksitet og om den byr på tvil. Saker som reiser vesentlige tvilsspørsmål av betydning for utfallet «skal» avgjøres i nemndmøte med en nemndleder og to lekmedlemmer. Andre saker «kan» avgjøres av en nemndleder etter forberedelse av sekretariatet eller av sekretariatet etter delegasjon. Dessuten kan vi sette stornemnd med tre nemndledere og fire lekmedlemmer i enkelte saker av prinsipiell betydning, ved tendenser til ulikebehandling mv., jf. utlendingsforskriften Ulike løp bidrar til effektiviteten i UNE. Vi søker også å tilpasse omfanget av saksforberedelsen til hva den enkelte sak krever, jf. neste punkt om rettssikkerhet. 3. Rettssikkerhet Som klageorgan er UNE selv en del av rettssikkerheten på utlendingsrettsfeltet, og klagernes rettssikkerhet må også ivaretas av Utlendingsdirektoratet i første instans. Hvilke rettssikkerhetsgarantier som bør knyttes til klageorganet, må derfor ses i sammenheng med saksbehandlingen i førsteinstans. UNE gjør et omfattende arbeid med kvalitetssikring, og dette arbeidet er nå satt i system. Vi viser til vedlagte informasjon om vårt faglige kvalitetssystem, som viser hvordan vi systematisk jobber for riktig kvalitet med god avveining mellom grundighet og effektivitet. Rettssikkerhet omfatter først og fremst korrekte vedtak, med korrekt og etterprøvbar saksbehandling der klagerne får oppfylt sine rettigheter. Vi mener at UNE kommer godt ut av disse parameterne, se nedenfor. Enkelte aktører på feltet har tatt til orde for at UNE bør innføre eller erstattes med en topartsprosess, ha mer kontradiksjon og vise større åpenhet om egne vedtak. Videre mener noen at det er uheldig at UNE både utreder og avgjør sakene. Selv om UNE har domstolliknende trekk, minner vi om at UNE følger gjeldende saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og spesialregler i utlendingsloven og statsborgerloven med forskrifter. Hvilke saker som skal avgjøres i nemndmøte av en nemndleder og to lekmedlemmer og med fremmøte av klageren, er regulert i lov og forskrift og interne retningslinjer. UNEs saksbehandling følger altså forvaltningssporet, ikke de prosessuelle regler som gjelder for domstolene. Vi har et eget saksforberedende sekretariat som utreder sakene ubunden av den saksbehandlingen førsteinstansen UDI har foretatt. Sekretariatets saksforberedelse er til hjelp for nemndledernes og nemndenes vedtaksfatning, slik at disse kan treffe vedtak på et best mulig opplyst grunnlag. Sekretariatet har også fått delegert vedtaksmyndighet i en del saker. Både UNEs sekretariat og beslutningstakere har selvsagt det samme målet: korrekt saksbehandling og vedtak i henhold til de regler som til enhver tid gjelder, og likebehandling av likeartete tilfeller. Et argument er gjerne at en topartsprosess er en styrke for rettssikkerheten. Det ligger like fullt en verdi for rettssikkerheten i at klageorganet selv forestår en utredning av sakens faktiske og rettslige sider ubunden av førsteinstansens saksbehandling. Dagens nemndlederrolle i nemndmøter er kompleks ved at nemndleder både skal lede møtet, være ansvarlig for sakens opplysning og avgjøre saken sammen med to lekmedlemmer. I saker hvor klagerens troverdighet etterprøves under utspørringen, vil nemndleder kunne stille spørsmål som klageren opplever som kritiske eller ubehagelige. Ved en topartsprosess vil slike spørsmål nok i større

3 grad bli reist av førsteinstansens partsrepresentant, og nemndlederrollen kan mer rendyrkes som prosessleder og beslutningstaker. Når klagernes rettssikkerhet skal vurderes, kan det være relevant å se hen til det samlete antall rettssaker og antall rettskraftige dommer innenfor saksfeltet. I 2015 behandlet UNE hele saker. Samme år var vi part i 273 saker for domstolene, derav 156 etter stevning. Av 151 rettskraftige avgjørelser i 2015 fikk UNE medhold i 113 saker, altså i 75 % av sakene. Se UNEs årsrapport for 2015 og vedlegg 1 pkt. 8 til rapporten. Et annet mulig mål på rettssikkerhet er antall kritikk-saker fra Sivilombudsmannen. I 2015 realitetsbehandlet ombudsmannen 37 saker fra UNE. To saker endte med kritikk. Et system med selvstendige beslutningstakere, og der lekmedlemmer er med på å avgjøre tvilssaker, er godt egnet til konkrete individuelle avgjørelser men gir samtidig utfordringer med hensyn til likebehandling. Det gjelder for domstolene, og det gjelder i UNE. UNE har flere tiltak for å fremme likebehandling, blant annet ulike typer av faglige møter, gjennomganger og redegjørelser om praksis, i tillegg til interne retningslinjer om saksbehandlingen. Alle saker forberedes dessuten av UNEs eget sekretariat, som er inndelt i seksjoner etter landområder eller sakstyper. Dette gir et godt grunnlag for arbeidet for likebehandling. Dessuten vil en behandling i stornemnd, med tre nemndledere og fire lekmedlemmer, være særlig aktuelt ved sprikende praksis. Stornemndas vedtak danner presedens for likeartede saker. Åpenhet om praksis kan oppfattes som en del av rettssikkerheten. UNE følger forvaltningslovens regler om taushetsplikt og kontradiksjon og offentlighetslovens regler om innsynsrett, mens rettssaker for de ordinære domstoler i utgangspunktet er åpne for allmenheten. Mange utlendingssaker omfatter svært sensitive personopplysninger, der UNE har taushetsplikt. Vi søker imidlertid å være åpne om vår praksis ved å publisere anonymiserte sammendrag av vedtak i en praksisbase. Dessuten utarbeider og publiserer vi praksisnotater og praksisrapporter. Våre brukere og allmenheten har på denne måten innsyn i virksomheten og i praksis på sentrale områder, noe som igjen er viktig blant annet av hensyn til brukernes forutberegnelighet. Vi er videre i dialog med Lovdata om også å publisere informasjon om vår praksis gjennom deres database. Et forbedringspunkt har vært at vedtakene rent språklig kan være vanskelig å forstå for folk flest, noe som kan ha betydning også for rettssikkerheten til den enkelte. Vi jobber nå aktivt for å forenkle språket i vedtak og andre tekster i tråd med vår nye språkprofil, og vi får støtte fra Difi i dette arbeidet. Se vedlagte språkprofil. Etter utlendingslovens formålsparagraf skal ikke UNE bare ivareta hensynet til klagernes rettssikkerhet, men også bidra til at innvandringen er kontrollert og regulert. UNE skal gi tillatelse til de som fyller vilkårene, men ikke til de som ikke oppfyller dem. Regelverket krever i utgangspunktet at identiteten er avklart før en tillatelse gis, og i saker om opphold på humanitært grunnlag må sterke menneskelige hensyn etter loven avveies mot innvandringsregulerende hensyn. Både hensynet til klagernes rettssikkerhet og kontrollformålene tilsier at saksbehandlingen må være av god kvalitet. Rettssikkerhetsbetraktninger kan tilsi at UNE gir en tillatelse i tvilstilfeller, mens kontrollformålene kan tilsi at saken heller bør utredes ytterligere slik at tvilen om mulig ryddes av veien. I noen tilfeller vil tvilen bestå også etter en nærmere utredning. I beskyttelsessaker vil i så fall reell tvil om klagerens returvern føre til at UNE gir opphold. 4. Legitimitet Gjennom flere år har omdømmeundersøkelser vist økende tiltro til utlendingsforvaltningen. Vi ser også at mediene har blitt flinkere til å skille mellom politikk og vedtaksfatning. Feilinformasjon i

4 mediene kan likevel forekomme uten at det er enkelt å få rettet opp. Vi opplever at UNEs rolle i all hovedsak forstås og respekteres av ulike interessenter på fagfeltet, selv om noen aktører kan gå tøft ut i enkeltsaker eller til enkelttemaer. Utlendingssaker kan reise sterke følelser og vekker gjerne interesse i samfunnsdebatten. Slik var det da Justisdepartementet var klageorgan og slik er det om enn i noe mindre grad med UNE som klageorgan. Det er liten grunn til å tro at den politiske dimensjonen og oppmerksomheten rundt enkeltsaker helt vil opphøre selv om klageorganet erstattes av en domstol. Vedtakenes legitimitet i betydningen om klagerne lojalt følger dem, er et annet spørsmål. UNE treffer et endelig forvaltningsvedtak, men i praksis vil ikke alltid vedtakene være en siste avslutning av saken. UNE mottar hvert år et stort antall anmodninger om omgjøring av vedtak og beslutninger. I 2015 mottok UNE nær 4000 slike anmodninger. Muligheten til å be om omgjøring av vedtak kan være en styrke for rettssikkerheten. Klagernes situasjon eller situasjonen i hjemlandet kan endre seg etter vedtaket. Etter våre internasjonale forpliktelser er den norske stat ansvarlig for at utsendelse til et hjemland er forsvarlig på utsendelsestidspunktet. Norge må derfor ha et system som kan vurdere betydningen av endrede forhold i tidsrommet etter et endelig vedtak og fram til utsendelse. Vår erfaring er imidlertid at mange ber om omgjøring selv om det ikke er noe vesentlig nytt i saken. Dersom en domstolløsning eller endringer innenfor gjeldende klageordning vil stille strengere krav for gjenopptakelse av saken, kan det styrke respekten for klageinstansens avgjørelser. Den samlede effekten når det gjelder ressursbruk i forvaltningen og om klagerne etterlever vedtakene, vil også bero på i hvilken grad klagerne i stedet kan be om omgjøring eller fremme ny sak hos førsteinstansen. Vi viser her til forslaget fra klagesaksutvalget om at omgjøringsanmodninger bør fremmes for UDI og ikke klageinstansen (NOU 2010: 12). 5. Politisk styring Det ble i 2015 innført en generell instruksjonsmulighet fra departementet overfor UNE om lovtolkning og skjønnsutøvelse, i tillegg til den tidligere instruksjonsadgangen om prioriteringer i saksbehandlingen. Den nye instruksjonsadgangen er tidsavgrenset. Departementet kan fortsatt ikke instruere om enkeltsaker, slik at UNE fremdeles er et selvstendig klageorgan i avgjørelsen av den enkelte sak. Noen utlendingssaker reiser spørsmål av politisk art, for eksempel terskelen for opphold på humanitært grunnlag og hvordan sterke menneskelige hensyn bør avveies mot innvandringsregulerende hensyn. Det kan tale for en mulighet til politisk styring. På den andre siden vil politisk styring utover den som skjer gjennom lov og forskrift støte mot en selvstendig og uavhengig beslutningsmyndighet. En instruks vil kunne likne på og kan alternativt gis som en forskrift. Men instrukser vil også kunne være mer detaljerte og regulere spørsmål som normalt ikke reguleres i forskrifter, i alle fall ikke med samme detaljeringsnivå. Vi antar at det ikke vil være aktuelt å gi regjeringen instruksjonsadgang overfor en domstol. Utvalget bør vurdere hvordan balansen mellom politisk styring og klageorganets selvstendighet bør være, eventuelt om balansen kan vektes ulikt beroende på hva slags typer av saker det er tale om. Vi kan nevne at de aller fleste klageorganer på utlendingsfeltet i Europa, etter det vi kjenner til, følger domstolmodellen. Departementet har ellers også andre styringsmuligheter innenfor dagens ordning, f.eks. gjennom lovog forskriftsendringer, tildelingsbrev og annen styringsdialog.

5 6. Nærmere om en domstolløsning Hvordan effektivitet, rettssikkerhet, legitimitet, politisk styring og andre relevante hensyn kommer ut ved en sammenlikning mellom dagens UNE og en forvaltningsdomstol, kommer an på hvordan en domstolløsning vil bli. Flere muntlige forhandlinger og derved økt bruk av lekmedlemmer, som flere frivillige organisasjoner og advokater har tatt til orde for, vil for eksempel bli mer ressurskrevende. Dersom en domstol bare skal utøve gyldighetskontroll av UDIs vedtak og ikke som i dag foreta et fritt forvaltningsskjønn kan klagebehandlingen bli mer effektiv. Samtidig vil det innebære et brudd med norsk forvaltningstradisjon dersom forvaltningsskjønnet kun skal utøves av førsteinstansen. Et annet spørsmål er om en domstol vil ha et eget faglig sekretariat som utreder alle sakene, slik UNE har, eller om opplysning av sakene vil bli overlatt til partene, altså klagerne med advokater/fullmektiger og UDI. Et argument i den svenske debatten om migrasjonsdomstol er at rettssikkerheten kan bli svekket ved at ansvaret for sakens opplysning overlates til partene. Videre må en domstol kunne håndtere et svært stort antall saker hvert år og være i stand til å tilpasse seg fleksibelt til topper og bunner i saksinngangen noe som reiser spørsmål om ulik behandlingsform og delegasjon også i domstolen. Noen temaer her vil være: når skal saker behandles i rettsmøte med fremmøte av parten, i hvilke saker skal lekmedlemmer delta i avgjørelsen, hvilke saker kan ev. avgjøres av en dommer «alene», ev. som kontorforretning? Dersom domstolen skal ha lekmedlemmer som meddommere, er spørsmålet hvordan disse skal oppnevnes. I dag oppnevnes lekmedlemmer i UNE av Justisdepartementet etter forslag fra Justisdepartementet selv, Utenriksdepartementet, Juristforbundet og humanitære organisasjoner. I hvert nemndmøte skal den ene av de to lekmedlemmene være fra den delen av utvalget som er foreslått fra en humanitær organisasjon. En fordel med denne type oppnevning er at UNE kan få interesserte og engasjerte nemndmedlemmer, som regel med en viss kunnskap om feltet. Medlemmene fra de humanitære organisasjonene kan også bidra til økt legitimitet av UNEs vedtak inn i miljøer som er særlig opptatt av utlendingssaker. På den annen side kan det diskuteres om alle nemndmedlemmer oppnevnt etter dagens ordning har et tilstrekkelig nøytralt og distansert utgangspunkt for sin vurdering av den enkelte sak. Et alternativ vil være å trekke medlemmer fra det ordinære lekmannsutvalget for domstolene. En slik ordning vil gi et mer reelt lekmannsinnslag, og vil gjøre klageorganet eller domstolen mer lik de ordinære domstolene. Et tema som berører både rettssikkerheten og systemets effektivitet, er om avgjørelsene fra en forvaltningsdomstol skal kunne bringes videre til de ordinære domstolene, og om det i så fall bør være tingretten eller lagmannsretten, eventuelt om det bør opprettes en egen overdomstol for utlendingssaker, eventuelt som egen avdeling av lagmannsretten. Hvilken rolle en domstol kan spille i et kjedesamarbeid med UDI og PU, vil ha betydning for utlendingsfeltets samlede effektivitet og for kvaliteten på det arbeidet som gjøres på feltet. Vi viser her til gjennomførte prosjekter på utlendingsfeltet, som ID fra A til Å og Dublin fra A til Å, som utvalget allerede er gjort kjent med. Selv om utvalget kun skal vurdere om det bør innføres en domstol som klageinstans i utlendingssakene, og ikke om UNE bør endres, er det like fullt et sentralt spørsmål om det man måtte ønske å oppnå ved en forvaltningsdomstol, også kan oppnås ved justeringer innenfor dagens klageordning. For eksempel er det mulig å endre reglene for når en sak skal avgjøres i nemndmøte. Det samme gjelder regler og retningslinjer knyttet til graden av åpenhet og kontradiksjon i UNE. Videre kan departementets instruksjonsmyndighet reverseres og er uansett foreløpig tidsbegrenset. Ønsker man et innslag av topartsprosess som supplement til eller (delvis) erstatning for dagens ordning, kan dette også innføres uten nødvendigvis å måtte velge en domstolløsning. En domstol vil

6 formodentlig være underlagt klare og utfyllende prosessregler, og ytterligere prosessregler kan også vurderes selv om UNE skulle bli videreført som klageorgan. Med hilsen Ingunn-Sofie Aursnes direktør Vedlegg: - årsrapport virksomhetsrapport første tertial informasjon om faglig kvalitetssystem - UNEs språkprofil Dette brevet er godkjent elektronisk i Utlendingsnemnda og har derfor ingen signatur.