DET KONGELIGE KOMMUNAL- OG REGIONALDEPARTEMENT. Deres ref Vår ref Dato 05/ NWO

Transkript

1 DET KONGELIGE KOMMUNAL- OG REGIONALDEPARTEMENT ed SA!{, Ø, a va c3 0 DES J KT. S.BEH. AR V!5 Høringsinstansene iflg. liste Deres ref Vår ref Dato 05/ NWO Høring - forslag til endringer i lov 10. juni 2005 nr. 51 om statsborgerskap (statsborgerloven) og forskrifter til statsborgerloven m.m. Kommunal- og regionaldepartementet sender med dette på høring fc slag til endringer i lov 10. juni 2005 nr. 51 statsborgerloven som ikke er trådt i kraft. Forslagene som gjelder endrede styringsforhold har sin bakgrunn i at styringsforholdene i utlendingsloven (lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her) er endret. Ettersom det er nær sammenheng mellom utlendingsloven og statsborgerloven, og lovene administreres av de samme instanser, bør det vurderes om endringene i utlendingsloven bør få konsekvenser for ny lov om statsborgerskap. Når det gjelder forslag om lovendringer som knytter seg til personvern, henger dette sammen med at departementet er gjort oppmerksom på at den vedtatte statsborgerloven ikke i tilstrekkelig grad hjemler behandling av personopplysninger som er nødvendige for å få avgjort saker om statsborgerskap etter loven. Spørsmål om behandling av personopplysninger mv. er omtalt under punkt 8 fig. Høringsbrevet inneholder videre forslag til forskrifter til statsborgerloven. Forslaget skal komplettere forslag til forskrifter til statsborgerloven som ble sendt på høring 5. juli 2005, med høringsfrist 15. oktober Forslag om flere forskriftsbestemmelser skyldes ovennevnte lovendringsforslag, før statsborgerloven er trådt i kraft. Forskriftsforslagene er utarbeidet under forutsetning av at Stortinget slutter seg til forslagene til lovendringer. Nedenfor redegjøres det for bakgrunnen for de enkelte forslagene. Redegjørelsen for Postadresse: Kontoradresse: Telefon * Integrerings- og Saksbehandler: Postboks 8112 Dep Akersg / mangfoldsavdelingen Nina W0mar Oftedahl 0032 OSLO Org. nr.: Telefaks:

2 forskriftsforslagene er i stor utstrekning en gjentagelse av redegjørelsen i departementets høringsbrev av 21. april 2005 om utkast til endringer i utlendingsforskriften -styringsforhold på utlendingsfeltet. Deretter er det foretatt en vurdering av de administrative og økonomiske konsekvensene. Til slutt gis en samlet oversikt over forslagene. Liste over høringsinstansene ligger ved. Instansene bes vurdere om forslagene bør forelegges underordnede instanser som ikke står på listen. Høringsbrevet er tilgjengelig på ODIN ( Integrerings- og mangfoldsavdelingen i Kommunal- og regionaldepartementet blir pr. 1. januar 2006 flyttet til Arbeids- og inkluderingsdepartementet. Uttalelse til forslagene bes derfor sendt Arbeids- og inkluderingsdepartementet, Integrerings- og mangfoldsavdelingen, Postboks 8019 Dep 0030 Oslo, innen 7. februar Det bes om at uttalelsene også sendes elektronisk til nina.oftedahl@aid.de no A. BAKGRUNNEN FOR LOVFORSLAGENE 1 Generelt om bakgrunnen for forslagene om endrede styringsforhold Departementet fremmet 16. januar 2004 St. meld nr. 21 ( ) Styringsforhold på utlend=- ',feltet. Det ble i meldingen lagt opp til at departementet skulle få mer effektive styrin : -edskaper på utlendingsfeltet. I meldingen ble det fremmet en rekke forslag. Disse -:aldt ' både endringer i departementets styring av Utlendingsdirektoratet (UDI) og behandlingen av utlendingssakene i Utlendingsnemnda (UNE). Det vises til de enkelte forslagene i meldingen. Meldingen ble behandlet i Stortinget 8. juni 2004, se Innst. S. nr. 219 ( ). Stortinget sluttet seg i hovedsak til innholdet av meldingen. På bakgrunn av stortingsbehandlingen ble det fremmet forslag til endringer i utlendingsloven, se Ot.prp. nr. 31 ( ) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforholdet på utlendingsfeltet). Etter gjeldende lov om statsborgerskap (lov om norsk riksborgarrett av 8. desember 1950 nr. 3) er Kommunal- og regionaldepartementet klageinstans. Departementet har full instruksjonsmyndighet i statsborgersaker, som følge av sitt overordningsforhold over UDI. I ny lov om statsborgerskap er UNE gjort til klageinstans, se 27. Reglene om instruksjonsmyndighet i ny statsborgerlov 28 tilsvarer bestemmelsene i utlendingsloven 38 frem til disse ble endret ved lov av nr. 50, jf omtalen ovenfor. Da Ot.prp. nr. 41 ( ) Om lov om norsk statsborgerskap ble fremmet, var ikke forslagene om endringer i utlendingsloven (styringsforhold på utlendingsfeltet) behandlet i Stortinget. Departementet bemerket i Ot.prp. nr. 41 ( ) at dersom forslagene til endringer i utlendingsloven ble vedtatt, ville departementet vurdere om tilsvarende endringer bør gjelde også på statsborgerfeltet. Under punkt 2-7 tas det stilling til dette. Side 2

3 2 Adgang til å instruere UDI på statsborgerfeltet 2.1 Instruksjonsadgangen i ny lov om statsborgerskap 28 i ny lov om statsborgerskap lyder: "Departementet kan instruere om lovtolking og skjønnsutøvelse når det gjelder hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, og om avgjørelsen av enkeltsak som innbefatter slike hensyn. For øvrig kan departementet verken instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan instruere om prioriteringen av saker." Hovedregelen om at departementet ikke kan instruere om lovtolking, skjønnsutøvelse eller avgjørelsen av enkeltsaker, gjelder både overfor UNE og UDI, de to instansene som skal treffe vedtak etter ny statsborgerlov. 2.2 Departementets instruksjonsadgang etter utlendingsloven Det følger av forvaltningens hierarkiske oppbygning at et overordnet organ har full instruksjonsmyndighet over underordnet organ, med mindre annet er bestemt. Dette er bakgrunnen for ordlyden i utlendingsloven 38 første ledd som lyder: "Departementet kan ikke instruere om avgjørelsen av enkeltsaker. Departementet kan heller ikke instruere Utlendingsnemnda om lovtolking eller skjønnsutøvelse." Det følger av bestemmelsen, som trådte i kraft 9. september 2005, at departementet kan gi UDI (og politi og utenriksstasjoner, i den utstrekning disse treffer vedtak etter utlendingsloven) generelle instrukser, dvs. instrukser om lovtolking og skjønnsutøvelse. Departementet har likevel instruksjonsmyndighet overfor både direktoratet og nemnda i enkeltsaker, når hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Utlendingsloven 38 tredje ledd første punktum lyder: "For å ivareta hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn kan departementet instruere uavhengig av begrensningene i første ledd." 2.3 Begrunnelsen for innføring av generell instruksjonsrett i utlendingsloven Begrunnelse for regelendringen i utlendingsloven fremgår blant annet av Ot.prp. nr. 31 ( ) punkt 2.1. Det fremgår at det er behov for bedre politisk styring med praktiseringen av utlendingsloven. Målet er å få et bedre samsvar mellom politiske signaler og prioriteringer og praksis i utlendingssaker. Det siteres fra proposisjonen: Side 3

4 "I innvandrings- og flyktningpolitikken er det ofte nødvendig med raske tiltak på bakgrunn av dramatiske verdenshendelser eller omlegging av politikken i land i vårt nærområde. Å endre loven og/eller forskriften vil ofte være for tidkrevende i slike situasjoner. [...] Lov- og forskriftsbestemmelsene kan heller ikke være så detaljerte og uttømmende at de dekker alle slags saker. Det kan blant annet føre til at regelverket blir svært uoversiktelig, lite fleksibelt og tungt å praktisere. Å være avhengig av lov- eller forskriftsendringer vil derfor gjøre det vanskelig for departementet å få justert praksis i tråd med de politiske prioriteringene." 2.4 Departementets forslag til endringer i statsborgerloven Departementet foreslår at det innføres adgang for departementet til å gi UDI generelle instrukser, tilsvarende ordningen i utlendingsloven etter lovendringen av Etter statsborgerloven er ikke politi- og utenriksstasjoner vedtaksmyndighet, slik at spørsmålet om å instruere dem ikke er aktuell problemstilling. Med generelle instrukser menes instrukser om lovtolking og skjønnsutøvelse. Departementet presiserer at man ikke vil foreslå å gjeninnføre adgangen til å instruere direktoratet i enkeltsaker. Adgangen til å instruere i enkeltsaker når hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn tilsier det, foreslås ikke endret. Bak forslaget om å frata departementet instruksjonsmyndighet i enkeltsaker i ny lov om statsborgerskap 28, som tilsvarer utlendingsloven 38 før den ble endret , lå en forutsetning om at styringssystemet i utlendingsloven og statsborgerloven bør være like. Det er nær sammenheng mellom utlendingsloven og statsborgerloven, blant annet er det et vilkår for statsborgerskap etter ny lov at søkeren har opphold med tillatelser etter utlendingsloven. UDI behandler søknader i første instans etter begge lovene, og UNE er klageinstans. Mange av hensynene som talte for å innføre generell instruksjonsmyndighet i utlendingsloven, gjør seg likevel ikke gjeldende med samme styrke på statsborgerfeltet. Det er f.eks. ikke samme grunn til å sikre politisk styring med praktiseringen av statsborgerloven. Dramatiske hendelser i verden tilsier sjelden raske tiltak når det gjelder statsborgerskap. Ny statsborgerlov er forsøkt utformet slik at det skal være minst mulig opp til forvaltningens skjønn om statsborgerskap skal innvilges eller ikke. Ønsket om at rettsreglene om statsborgerskap skal være lett tilgjengelige tilsier at regler fremgår av lov og forskrift. Det kan likevel være behov for utfyllende instrukser, f.eks. ved uforutsett uklarhet om hvordan en bestemmelse i lov eller forskrift skal forstås. Ved instrukser kan direktoratet få svar på generelle spørsmål raskt, i stedet for å måtte vente på lov eller forskriftsendring før saker behandles. Instrukser om regelforståelse vil bidra til at like tilfeller behandles likt. Det foreslås intet formkrav til instruksene, slik at de kan gis både skriftlig og muntlig. I praksis blir instrukser fra departementet gitt ved brev eller rundskriv. Det bør fortløpende vurderes om gitte instrukser bør forskriftsfestes. Side 4

5 Anvendelse av departementets instruksjonsmyndighet forutsetter at departementet kjenner til direktoratets praksis. I dag foranlediges departementets instrukser på statsborgerfeltet ofte av henvendelser fra direktoratet med spørsmål om hvordan bestemte tilfeller bør løses. Ved innføring av generell instruksjonsmyndighet kan det vurderes å etablere et kommunikasjonssystem, slik at departementet systematisk fanger opp spørsmål som oppstår i praksis, og som kanskje burde vært løst ved forskrift eller instruks. Departementet bør også få informasjon om praksisendringer i UDI som følge av at UNE har omgjort UDIs avslag. Et informasjonssystem er etablert vedr. praksis etter utlendingsloven. Departementet vil ikke foreslå å innføre adgang for departementet til å instruere UNE, verken i enkeltsaker eller ved generelle instrukser. Når det gjelder begrunnelsen for dette, vises det til Ot.prp. nr. 17 ( ) og Innst. 0. nr. 42 ( ) hvor det ble uttalt at det ville være uforenlig med opprettelsen av en frittstående klagenemnd å beholde den samme muligheten til politisk styring med enkeltsakene på utlendingsfeltet som tidligere. Både lovtolking, skjønnsutøvelse og avgjørelse av enkeltsaker burde derfor overlates til UNE. Som nevnt har et overordnet organ som hovedregel adgang til å instruere et underordnet organ. Det er derfor unntak fra en slik normalordning som må lovfestes. Dette er bakgrunnen for forslaget til ordlyd, se forslaget til endret Adgang til å bringe UDIs positive vedtak (vedtak til gunst for søkeren) i statsborgersaker inn for UNE 3.1 Innledning Forvaltningsloven kapittel VI inneholder generelle regler om klage og omgjøring av forvaltningsorganers vedtak som gjelder med mindre annet er bestemt i lov. Etter forvaltningsloven 28 skal klage på et vedtak gå til det organ som er overordnet den instansen som traff vedtaket. Ny lov om statsborgerskap 27 bestemmer at UDIs vedtak i statsborgersak kan påklages til UNE, som altså ikke er administrativt overordnet UDI. Negative vedtak om statsborgerskap vil som regel bli påklaget av den som fikk avslaget. Eventuell uriktig avgjørelse i underinstansen (UDI) blir da korrigert av klageinstansen, UNE. Den som får et positivt vedtak vil sjelden påklage avgjørelsen. Ingen andre har rett til å initiere en overprøving av vedtaket. Et positivt vedtak kan være feil. Feilen kan skyldes uriktig lovanvendelse, at feil faktum er lagt til grunn, at den som har truffet vedtaket mangler kompetanse eller saksbehandlingsfeil. En feil kan medføre at vedtaket kan anses ugyldig. 3.2 Adgangen til å få overprøvd UDIs positive vedtak etter utlendingsloven I Ot.prp. nr. 31 ( ) er forskjellige modeller for overprøving av positive vedtak Side 5

6 skissert og vurdert. Den modellen som ble vedtatt av Stortinget er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 31( ) punkt 4, og er uttrykt i utlendingsloven 38 fjerde og femte ledd. Ordningen er slik: Departementet har adgang til å beslutte at et positivt vedtak etter utlendingsloven, truffet av UDI, skal vurderes av UNE. Departementets beslutning om overprøving må treffes innen fire måneder etter at UDI traff vedtaket. Departementets beslutning om fornyet vurdering skal gis en kort begrunnelse, og dermed indikere hva departementet mener kan være tvilsomt. Forvaltningslovens regler om saksforberedelse, vedtak og klage gjelder ikke for departementets beslutning om overprøving. Departementets beslutning om ny vurdering kan ikke påklages. Dersom UNE finner at UDIs vedtak er gyldig, blir vedtaket stående, og UNE kan gi en uttalelse om sakens prinsipielle sider. Dersom UNE finner at UDIs vedtak er ugyldig, blir vedtaket opphevet, og saken returneres til UDI for hel eller delvis ny behandling. Adgangen til å oppheve vedtaket er således snevrere enn etter forvaltningsloven 35, som gir hjemmel for omgjøring også av gyldige vedtak. Fordi UNE i sjeldne tilfeller kan komme til at et vedtak er ugyldig, gis utlendingen rett til fritt rettsråd i alle slike saker, uten behovsprøving. Overprøvingen i UNE skjer i stornemnd, dvs. en nemnd bestående av tre nemndledere og fire medlemmer, jf utlendingsloven 38b annet ledd. At overprøvingen skjer i stornemnd følger ikke av loven, men av regler gitt av Kongen i medhold av utlendingsloven 38b annet ledd (se utlendingsforskriften 141a første ledd). Det er en forutsetning for departementets beslutning om overprøving av direktoratets positive vedtak, at departementet har kjennskap til vedtak som bør vurderes overprøvd. Departementet kan få slik kjennskap via media, ved enkelthenvendelser, eller ved at det etableres et system for informasjonsflyt. UDI kan f.eks. ta stilling til om et positivt vedtak bør forelegges departementet samtidig som et vedtak treffes. 3.3 Begrunnelsen for innføring av adgang til overprøving av UDIs positive vedtak i utlendingsloven Adgangen til å bringe UDIs positive vedtak inn for UNE medfører kvalitetssikring fordi ordningen sikrer toinstansbehandling i omstridte saker som ikke er påklaget av utlendingen. UNEs uttalelse om sakens prinsipielle sider, som skal være retningsgivende for praksis både i UDI og UNE, vil fremme likebehandling, og gi departementet bedre muligheter til effektiv styring gjennom regelverket. Hensynet til søkeren, som kanskje ikke burde hatt et positivt vedtak, ivaretas ved at vedtaket blir stående med mindre det er ugyldig, og prinsipputtalelsen blir gjeldende for senere saker. Uten en adgang til overprøving, samtidig som departementet ikke skal befatte seg med enkeltsaker, med mindre hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn foreligger, har man i praksis ikke adgang til å gripe inn overfor et positivt vedtak som er fattet i UDI, selv om det viser seg å være ugyldig. Selv om dette ikke er direkte uttrykt i Side 6

7 loven, følger det av ordningen om at departementet ikke skal befatte seg med enkeltsaker at overordnet organs omgjøringsadgang etter forvaltningsloven 35 ikke skal benyttes. Fordi departementet ikke lenger foretar ordinær saksbehandling, vil det normalt heller ikke være hensiktsmessig at departementet bestemmer hva nytt vedtak skal gå ut på. Det at klagesaksbehandlingen er lagt til uavhengig instans, UNE, tilsier også at det ikke er ønskelig at departementet treffer avgjørelser i enkeltsaker, heller ikke når et vedtak kan være ugyldig. Et av hovedformålene med ordningen med overprøving av positive vedtak er å bidra til en mer ensartet praksis i UDI og UNE. Effekten blir dermed en annen enn ved generell instruksjonsmyndighet overfor UDI. Instruksjonsmyndigheten ivaretar heller ikke departementets ønske om kontroll med positive vedtak som allerede er fattet. 3.4 Departementets forslag til endringer i statsborgerloven Ved ny lov om statsborgerskap mister departementet instruksjonsmyndigheten i enkeltsaker og i praksis den omgjøringsadgangen som følger av overordningsforholdet i henhold til forvaltningsloven. Departementet ønsker derfor å innføre en ordning der også UDIs positive vedtak kan vurderes på ny av UNE, tilsvarende ordningen skissert under punkt 3.2, som er innført etter utlendingsloven. Departementet antar at det vil være mindre behov for å innføre adgang til overprøving av positive vedtak etter statsborgerloven enn etter utlendingsloven, fordi bestemmelsene i statsborgerloven gir mindre anvisning på bruk av skjønn. Det er likevel ønskelig at lovene er mest mulig parallelle. Dersom det oppdages et ugyldig positivt vedtak, dvs. at noen uriktig er innvilget norsk statsborgerskap, vil det være uheldig om vedtaket blir stående, fordi det ikke er adgang til å fastslå ugyldigheten. Dersom det avdekkes sprikende praksis knyttet til skjønnsutøvelse eller at begreper i loven har uavklart innhold, kan det være nyttig å få praksis staket ut gjennom overprøving og eventuell prinsipputtalelse av UNE. Overprøvingen kan også avklare om det er nødvendig med lov- eller forskriftsendring, eventuelt generelle retningslinjer. Ved overprøving av positive vedtak vil det i første rekke være vedtak hvor UDI har vært i tvil som det er aktuelt å innberette til departementet. Som etter utlendingsloven, bør det ikke stilles krav om at UNE skal gi en prinsipputtalelse, bare at slik uttalelse kan gis. Enkelte tilfeller kan være så spesielle at det er vanskelig å gi en generell uttalelse. I enkelte tilfeller er det ikke nødvendig med prinsipputtalelse, f. eks. når UNE slutter seg til direktoratets vedtak og begrunnelse. Etter departementets syn er det ikke hensiktsmessig at UNE skal være begrenset til å drøfte de spørsmålene som tas opp av departementet i beslutningen om overprøving. Alle sider av UDIs vedtak bør kunne overprøves av UNE. Dersom UNE opphever UDIs vedtak, bør det være UDI som treffer nytt vedtak. Dermed blir søkeren sikret klagerett, Side 7 Side 9

8 Departementets begrunnelse for å innføre adgang for departementet til å bringe UNEs positive vedtak inn for domstolene fremgår i Ot.prp. nr. 31 ( ) punkt 5. Behovet for juridisk kontroll og ønske om praksis i overensstemmelse med politiske mål og prioriteringer avveies mot hensynet til UNEs uavhengighet, allmenhetens tillit til organet og hensynet til utlendingen som har fått et positivt vedtak i UNE. Det bemerkes at en nøytral overprøving av om UNEs vedtak er gyldige eller ugyldige neppe vil rokke ved UNEs uavhengighet og integritet. Dessuten vil det antagelig være snakk om svært få saker pr. år, anslagsvis ett. Ordningen vil kunne skjerpe oppmerksomheten i UNE rundt spørsmålet om gyldigheten av positive vedtak, og således i seg selv ha en funksjon. Et vilkår for å bringe UNEs vedtak inn for domstolene må være at det er grunnlag for å hevde at UNEs vedtak er ugyldig. I tillegg vil det ikke være aktuelt å bringe vedtaket inn for domstolsprøving med mindre det dreier seg om en spesiell sak som det knytter seg prinsipiell interesse til. Det vil for eksempel være uheldig dersom ugyldige innvilgelser av oppholdstillatelser etter utlendingsloven blir stående og skaper presedens for nye saker. For departementet er det viktig å kunne ha kontrollmulighet med ugyldige, positive vedtak. Ved domstolsprøving kan departementet dessuten få rettens vurdering av omstridte rettslige spørsmål, for eksempel rekkevidden av en konvensjonsforpliktelse. Hensynet til den utlending som risikerer å få et vedtak underkjent, må ses i lys av at UNE alltid selv har kompetanse til å omgjøre eget vedtak, dersom nemnda kommer til at vedtaket er ugyldig. Det er kun positive vedtak det er behov for kontroll med. Negative vedtak kan utlendingen selv påklage. Dersom departementet også skulle kunne beslutte at negative vedtak kunne overprøves, vil det kunne bli et stort press på departementet. 4.4 Departementets forslag om adgang til overprøving av UNEs vedtak etter stats borgerloven Departementet foreslår at det innføres en adgang for departementet til å bringe UNEs positive vedtak etter statsborgerloven inn for domstolene. Departementet foreslår at ordningen blir identisk med ordningen etter utlendingsloven. Det innebærer blant annet at det bare er ugyldige vedtak som domstolene kan oppheve. Etter departementets syn er det grunn til å ha tilsvarende kontrollordninger med vedtak etter statsborgerloven som etter utlendingsloven. Et ugyldig vedtak etter statsborgerloven vil riktignok ikke ha særlige økonomiske konsekvenser, da vedkommende uten vedtaket i de fleste tilfeller ville hatt rett til å oppholde seg i Norge uansett. De øvrige begrunnelsene for adgang til overprøving av UNEs vedtak etter utlendingsloven gjelder imidlertid tilsvarende. Departementet viser til disse, under punkt 4.3 ovenfor og i Side 10

9 Ot.prp. nr. 31 ( ). Departementet foreslår at de øvrige bestemmelsene i utlendingsloven 38a sjette ledd gjelder tilsvarende i statsborgersaker. Det innebærer at fristen for å fremme søksmål blir fire måneder, at søksmål reises mot utlendingen, og at megling i forliksrådet ikke skal foretas. Heller ikke når det gjelder tvist om norsk statsborgerskap er det mulig å komme til en mellomløsning. Når det gjelder spørsmålet om fri rettshjelp, vises det til punkt 5 nedenfor. Departementet foreslår at bestemmelsene om domstolsprøving av UNEs positive vedtak inntas i statsborgerloven Spørsmål om adgang til fritt rettsråd eller fri sakførsel 5.1 Ordningen på utlendingsfeltet Samtidig med innføringen av adgangen til å bringe UDIs og UNEs positive vedtak inn for henholdsvis UNE og domstolene etter utlendingsloven 38 fjerde ledd og 38a sjette ledd, ble det gjort endring i utlendingsloven 42 som omhandler rettshjelp. Utlendingsloven 42 tredje ledd lyder nå: "I sak som nevnt i 38 fjerde ledd har utlendingen rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. I sak som nevnt i 38a sjette ledd har utlending rett til fri sakførsel." Samtidig ble det gjort endring i lov 13. juni 1980 nr. 35 om fri rettshjelp 13 første ledd og 19 nr. 4, ved at det ble inntatt henvisninger til utlendingsloven i disse bestemmelsene. Rettshjelpsloven er endret ved lov 15. april 2005 nr. 17 som trer i kraft 1. januar Fra dette tidspunktet endres paragraftallet til henholdsvis 11 og 17. Rettshjelpsloven 13 første ledd om vilkår for fritt rettsråd lyder idag: "I saker etter utlendingsloven har utlending rett til fritt rettsråd uten behovsprøving som bestemt i utlendingsloven 42 tredje ledd og fjerde ledd første punktum. I saker om erstatning etter strafforfølgning etter straffeprosessloven..." Rettshjelpsloven 19 nr. 4 om rettens myndighet til å innvilge fri sakførsel uten behovsprøving lyder idag: "Vedkommende skal av eget tiltak og uten behovsprøving gi bevilling til fri sakførsel i følgende tilfeller: Side 11

10 4. for utlending i tilfeller som nevnt i lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her 42 første ledd og fjerde ledd annet punktum." Endringene medførte altså at den som får sitt positive vedtak av UDI eller UNE overprøvd, får rett til fritt rettsråd eller fri sakførsel uten behovsprøving. Begrunnelsen for ordningen var at sak som departementet bringer inn for UNE ofte vil være av prinsipiell betydning, og det taler for at fri rettshjelp gis. Departementet ga i Ot.prp. nr. 31 ( ) punkt 4.3 uttrykk for at det også var rimelig at det gis rett til fritt rettsråd uten behovsprøving når positivt vedtak bringes inn for UNE. 5.2 Departementets forslag - rettshjelp ved overprøving av positive vedtak Etter departementets syn er det rimelig at også den som får overprøvd et positivt vedtak etter statsborgerloven får fri rettshjelp, dvs. får dekket utgiftene til rettsråd eller sakførsel, tilsvarende den som får sitt vedtak overprøvd etter utlendingsloven. Som etter utlendingsloven vil saken som regel være av prinsipiell betydning. Det er flere alternative måter å hjemle en dekning av rettshjelp på, se punkt 5.3 nedenfor. 5.3 Alternative måter å hjemle rettshjelp etter statsborgerloven på a H'emmel for deknin av ut ' er til rettsråd o sakførsel i statsbor erloven Et alternativ er å innta en bestemmelse om fri rettshjelp i statsborgerloven. I ny lov om statsborgerskap har man imidlertid ingen generell bestemmelse om rettshjelp, tilsvarende utlendingsloven 42. En bestemmelse om rettshjelp knyttet til overprøving av positive vedtak i statsborgerloven kan lett bli tolket antitetisk, slik at den vil gi inntrykk av at det ikke er mulig med rettshjelp i andre tilfeller. b Deknin av ut ifter til rettsh'el uten s esifikk lovh'emmel Den som får vedtak etter statsborgerloven overprøvd, kan få dekket sine utgifter til rettsråd og sakførsel etter bestemmelsene i rettshjelpsloven 13 tredje ledd eller 17 annet ledd. Etter dette alternativet gis ikke vedkommende som får et positivt vedtak overprøvd et rettskrav på utgiftsdekning. Hvorvidt utgiftsdekning skal gis, vil i utgangspunktet avhenge av fylkesmannens eller rettens vurdering. Det kan imidlertid etableres en praksis, f.eks. etter instruks fra departementet, slik at alle gis utgiftsdekning. 13 tredje ledd om vilkår for fritt rettsråd lyder idag slik: "I andre saker enn nevnt i første og annet ledd, skal det som regel ikke gis fritt rettsråd. Når søkeren oppfyller de økonomiske vilkår i 8, jf. 10, kan fritt rettsråd likevel gis når det aktuelle problem åpenbart har så stor personlig og velferdsmessig betydning for vedkommende at det etter en samlet vurdering er rimelig at det offentlige yter fri rettshjelp." 17 annet ledd om fylkesmannens myndighet til å innvilge fri sakførsel lyder idag slik; Side 12

11 "Fri sakførsel skal bare gis når søkeren oppfyller de økonomiske vilkår i 8, jf. 10, og det aktuelle problem åpenbart har så stor personlig og velferdsmessig betydning for vedkommende at det etter en samlet vurdering er rimelig at det offentlige yter fri rettshjelp. Ved vurderingen skal det særlig legges vekt på sakens art, søkerens mulighet til å vinne fram med sin sak og sakens eventuelle prinsipielle interesse." Rettshjelpsloven 10 gjør unntak fra inntekts- eller formuesgrensen fastsatt i 8. c) H'emmel for deknin av ut ' er til rettsråd o sakførsel i rettsh'el sloven Et tredje alternativ er å innta spesifikke bestemmelser i rettshjelpsloven om at vedkommende som får positivt vedtak overprøvd etter statsborgerloven skal ha rett til dekning av utgifter, uten at tilsvarende bestemmelse inntas i statsborgerloven. 5.4 Departementets vurdering av hvordan fri rettshjelp bør hjemler Etter departementets syn er det som nevnt rimelig at den som får et positivt vedtak overprøvd, etter beslutning av departementet, får dekket utgiftene til rettshjelp. Dette bør fastslås i lovs form, slik at det gir forutberegnelighet og likebehandling. Dermed er det ikke ønskelig å basere seg på alternativ 5.3b ovenfor, selv om det kan etableres en praksis hvor det gis rettshjelp etter fylkesmannens eller rettens vurdering. Etter departementets syn er det heller ikke ønskelig at en hjemmel for fri rettshjelp inntas i statsborgerloven, fordi det kan oppfattes som at det kun er ved overprøving av positive vedtak at det er anledning til å få rettshjelp. Departementet foreslår følgelig at dekning av utgifter til rettshjelp hjemles i rettshjelpsloven. Nærmere bestemt foreslår departementet at en bestemmelse om fritt rettsråd for den som får positivt vedtak av UDI etter statsborgerloven overprøvd, inntas i rettshjelpsloven 13 første ledd som nytt annet punktum. Departementet foreslår videre at hjemmel for at den som får positivt vedtak av UNE overprøvd av domstolene får dekket sine utgifter til sakførsel ved at det inntas et nytt nr. 5 i rettshjelpsloven Bør Kongen i statsråd være klageorgan i saker som berører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn? 6.1 Bakgrunn 27 i ny statsborgerlov regulerer saksgangen. Det følger av bestemmelsen at UDIs vedtak om statsborgerskap kan påklages til UNE. 28 om departementets instruksjonsmyndighet er gjengitt under punkt 2.1. Departementets forslag under punkt 2.4 om endret instruksjonsadgang for departementet innebærer ingen materiell endring i ny lov når hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn er berørt. Departementet kan instruere UDI om lovtolking, skjønnsutøvelse og hva en avgjørelse skal gå ut på i saker som vedrører hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn. Dersom UDI avslår en slik sak, kan vedtaket, slik loven er Side 13

12 utformet, på vanlig måte påklages til UNE. I saker hvor nevnte hensyn gjør seg gjeldende, har departementet samme instruksjonsmyndighet overfor nemnda som overfor direktoratet. En ordning som gir departementet instruksjonsmyndighet over både første og annen instans, kan indikere at klagebehandlingen ikke blir reell. Dermed er det grunn til å vurdere om annen instans enn UNE bør være klageinstans. Det vanlige er at Kongen i statsråd er klageinstans i saker som er avgjort av et departement, med mindre klageadgangen er avskåret etter forvaltningsloven 28. I Ot.prp. nr. 31 ( ) punkt 6.2 er det nevnt eksempler på at Kongen i Statsråd er klageinstans i saker som er avgjort av andre organer enn et departement. 6.2 Ordningen etter utlendingsloven I utlendingsloven er bestemmelsene om instruksjonsmyndighet og overprøving av vedtak samlet i 38. Etter denne paragrafen skal klage i saker hvor hensynet til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende, behandles av Kongen i statsråd. Det er imidlertid en forutsetning at departementet har benyttet sin instruksjonsadgang. I motsatt fall er UNE klageinstans. 6.3 Begrunnelsen i Ot.prp. nr. 31 ( ) for at Kongen i statsråd er klageinstans Se Ot.prp. 31 ( ) Om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet) punkt 6. Det er viktigheten av å ha en reell klagebehandling og sakenes utpregede utenrikseller sikkerhetspolitiske karakter, som taler for å la Kongen i statsråd være klageinstans i saker som vedrører rikets sikkerhet og utenrikspolitiske hensyn. Dersom departementet kan instruere både førsteinstansen og klageinstansen kan det reises tvil om klagebehandlingen er reell. Ved å la Kongen i statsråd være klageinstans i sakene hvor departementet har benyttet sin instruksjonsmyndighet, dvs. saker som vedrører rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn, vil man bedre denne situasjonen. Hensynet til reell klagebehandling tilsier likevel ikke at Kongen i statsråd er klageinstans, dersom departementet ikke har benyttet sin instruksjonsadgang over førsteinstansen. At instruksjonsmyndigheten ikke er benyttet kan indikere at sakene ikke er viktige nok, til å bringes inn for Kongen i statsråd. Sakenes utpregede utenriks- eller sikkerhetspolitiske karakter tilsier også at Kongen i statsråd er mer egnet til å overprøve dem enn UNE. Det understrekes i Ot.prp. nr. 31 ( ) at Kongen i statsråd som klageorgan er like bundet av norske lover og internasjonale forpliktelser som en hver annen klageinstans. Det legges også til grunn at departementet orienteres av PST (Politiets Sikkerhets Tjeneste), UDI og UNE om saker hvor hensyn som nevnt kan gjøre seg gjeldende. Side 14

13 6.4 Departementets forslag til endringer i statsborgerloven Departementet foreslår at Kongen i statsråd gjøres til klageinstans også på statsborgerfeltet, dersom hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende. Forslaget innebærer at Kongen i statsråd behandler klager på vedtak truffet av UDI hvor slike hensyn gjør seg gjeldende, istedenfor UNE. Begrunnelsen for forslaget er at ordningen gjør toinstansbehandlingen mer reell, enn om UNE, som også kan instrueres av departementet i slike saker, skal behandle klagen. Klagebehandlingen blir mer reell når Kongen i statsråd treffer avgjørelsen, selv om departementet, som har instruert UDI om hva avgjørelsen skal være, vil fungere som sekretariatet for Kongen i statsråd. Ordningen er også i overensstemmelse med ordningen etter utlendingsloven, og nærheten mellom lovene tilsier at organiseringen av klagebehandlingen blir lik. Som etter utlendingsloven foreslår departementet at Kongen i statsråd bare skal være klageinstans i de tilfellene hvor departementet har benyttet sin instruksjonsmyndighet. I ny statsborgerlov er bestemmelsene om saksgang og instruksjonsmyndighet fordelt på 27 og 28, mens de i utlendingsloven er samlet i en bestemmelse, 38. Departementet foreslår at bestemmelsene om at Kongen i statsråd er klageinstans dersom hensyn til rikets sikkerhet eller utenrikspolitiske hensyn gjør seg gjeldende, inntas i statsborgerloven 27 tredje ledd nytt annet punktum. 7 Bør utlendingslovens bestemmelser om stornemnd gjelde ved behandling av saker etter statsborgerloven? 7.1 Innledning Det vises til departementets utredning om stornemnd i Ot.prp. nr. 31 ( ) om lov om endringer i utlendingsloven m.m. (styringsforhold på utlendingsfeltet) punkt 7. På bakgrunn av uttalelser fra høringsinstansene til departementets forslag, konkluderte departementet med den løsningen som er omtalt nedenfor under punkt 7.2, og som også ble vedtatt av Stortinget. I ny lov om statsborgerskap er UNE gjort til klageinstans i saker etter statsborgerloven, jf. 27 tredje ledd. Et nærliggende spørsmål er derfor om behandling i stornemnd skal kunne finne sted også i saker etter statsborgerloven. Spørsmålet er aktuelt både når UNE har en klage til behandling, og når nemnda behandler UDIs positive vedtak etter beslutning fra departementet, se punkt 3 foran. 27 tredje ledd annet punktum bestemmer at klagen behandles etter utlendingsloven 38a og 38b. Da Ot.prp. nr. 41 ( ) ble fremmet, inneholdt ikke utlendingsloven 38b annet ledd bestemmelsene om stornemnd. Stortinget er dermed ikke forelagt dette spørsmålet. Dersom det er ønskelig at reglene om stornemnd skal gjelde også på statsborgerfeltet, kan henvisningen til utlendingsloven 38b bli stående. I motsatt fall bør statsborgerloven 27 tredje ledd endres. Side 15

14 7.2 Stornemndsbehandling av saker etter utlendingsloven - gjeldende rett Begrunnelse for valgte løsninger fremgår av Ot.prp. nr. 31 ( ) punkt 7, og er kort gjengitt i punkt 7.3 nedenfor. Ved behandling av saker etter utlendingsloven i stornemnd i UNE deltar tre nemndledere og fire nemndmedlemmer. Til sammenligning deltar en nemndleder og to medlemmer i ordinær nemnd. Dette følger av utlendingsloven 38b første og annet ledd. Av de fire medlemmene i stornemnden er det to som representerer humanitære organisasjoner. De to øvrige lekmedlemmene trekkes ut blant dem som er oppnevnt etter forslag fra Kommunal- og regionaldepartementet (Arbeids- og inkluderingsdepartementet fra ), Utenriksdepartementet og Norges Juristforbund. De fire medlemmene er faste medlemmer i stornemnda, mens nemndlederne, herunder stornemndslederen, rullerer. Stornemnda treffer første gangs nemndsvedtak og skal ikke overprøve vedtak som allerede er fattet i UNE, med mindre et vedtak er truffet i nemnd, og nemndlederen mener at vedtaket er ugyldig. Kriterier for hva slags saker etter utlendingsloven som skal behandles i stornemnd fastsettes i regler gitt av Kongen. Det innebærer at forskriftsformen ikke er nødvendig, og departementet kan fastsette slike bestemmelser ved instruks. Kongen kan også gi regler om myndighet til å avgjøre hvorvidt en sak som er brakt inn for behandling i stornemnda skal antas til behandling. Departementet og UDI kan kreve, og nemndlederne i UNE kan be om, at en sak behandles i stornemnd. Dette er fastslått i utlendingsforskriften 141a tredje ledd. Dersom vilkårene for sornemndsbehandling er oppfylt, skal saken behandles i stornemnd. Klageren er ikke gitt rett til å kreve stornemndbehandling, men kan argumentere for dette. Krav om stornemndsbehandling kan fremsettes helt frem til nemnda har truffet avgjørelse i saken i en av de andre saksbehandlingsformene i UNE, dvs. behandling i ordinær nemnd, av nemndleder alene eller av sekretariatet. Den som får sin klage behandlet av stornemnd har ikke større rett til fri rettshjelp enn om saken var under ordinær nemndsbehandling, med mindre det er et av UDIs positive vedtak som nemnda har til ny vurdering. Begrunnelsen for dette er at stornemndbehandling må anses som en særskilt betryggende behandlingsform, slik at behovet ikke er til stede. Klageren har like stor anledning til å møte personlig i stornemnd som i de ordinære nemndmøtene. 7.3 Begrunnelse for forslaget om stornemnd i Ot.prp. nr. 31 ( ) Departementets forslag om opprettelse av stornemnd hadde sin bakgrunn i at UDI og UNE på enkelte områder hadde noe ulik praksis. Også internt i nemnda har ulik praksis vært et problem. Dermed var det ønskelig at det på ett nivå i utlendingsforvaltningen ble fattet vedtak i enkeltsaker som kan være presendensskapende, dvs. retningsgivende for behandling av tilsvarende saker senere. Hensikten med opprettelse av systemet med stornemnd var dermed å sikre større grad av lik praksis og likebehandling i utlendingsforvaltningen. Stornemnda skulle behandle Side 16

15 - saker av stor prinsipiell betydning - saker som kan få konsekvenser for mange likeartede saker - saker der det kan være tendenser til ulik praksis i UDI og UNE - positive vedtak fra UDI som departementet beslutter at UNE skal vurdere. Dette er nå fastslått i utlendingsforskriften 141a. 7.4 Departementets forslag om stornemndsbehandling etter stats borgerloven Departementet foreslår at stornemndsbehandling kan anvendes også etter statsborgerloven. Hensynene som ligger bak innføringen av stornemndsbehandling etter utlendingsloven, se punkt 7.3 ovenfor, taler for å innføre den betryggende behandlingsformen også etter statsborgerloven. Hensynet til at saksbehandlingen etter utlendingsloven og statsborgerloven gjøres mest mulig lik, ettersom det er samme organer som behandler sakene, taler også for at det etter statsborgerloven bør være mulig at en sak behandles i stornemnd, og at samme bestemmelser skal gjelde om hvem som kan kreve stornemndsbehandling, der vilkårene for øvrig er oppfylt. Det følger av utlendingsloven 38b annet ledd at Kongen kan gi regler om hvilke saker som skal behandles i stornemnd. Denne hjemmelen gjelder saker etter utlendingsloven. Departementet foreslår derfor at det inntas en tilsvarende hjemmel i statsborgerloven. Kriteriene som er skissert ovenfor under punkt 7.3 gir et godt utgangspunkt for å bestemme hvilke type saker som bør fylle kravene for slik behandling. Som nevnt under punkt 7.1 bestemmer statsborgerloven 27 tredje ledd annet punktum at klagen behandles etter utlendingsloven 38a og 38b. Bestemmelsene om stornemnd i utlendingsloven gjelder dermed ikke når et positivt vedtak av UDI etter beslutning av departementet skal nemndbehandles, fordi dette ikke er klagesak. Departementet foreslår derfor at 27 endres, slik at også disse tilfellene omfattes av utlendingslovens bestemmelser i 38a og 38b om saksbehandling i nemnda. Etter departementets syn bør også generelle bestemmelser om nemndas saksbehandling, som er gitt i utlendingsforskriften, gjelde tilsvarende når nemnda behandler saker etter statsborgerloven. Slike bestemmelser bør gis i forskrift til statsborgerloven. En forskriftshjemmel foreslås inntatt i Generelt om bakgrunnen for forslagene om rettslig grunnlag for å behandle og utveksle personopplysninger Ved behandling av sak etter lov 10. juni 2005 nr. 51 om statsborgerskap (statsborgerloven) må forvaltningen ha tilstrekkelige opplysninger til å avgjøre saken. I en viss utstrekning er forvaltningens behov for opplysninger for å behandle en søknad om statsborgerskap ivaretatt av statsborgerloven 29 om opplysnings-, dokumentasjons- og møteplikt for den som saken gjelder. Et krav om at Side 17

16 forvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes følger av lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) statsborgersaker kan det f.eks. være nødvendig å verifisere opplysningene søkeren har fremlagt. Dermed blir det nødvendig å innhente nye opplysninger fra andre myndigheter, norske eller utenlandske, for å sikre at riktig faktum når det gjelder familierelasjoner, søkerens identitet, vandel m.m. legges til grunn. Innhenting av opplysningene kan imidlertid være avskåret av annen lovgivning som utfyller statsborgerloven, f..eks. forvaltningslovens bestemmelser om taushetsplikt, og lov om behandling av personopplysninger av 14. april 2004 nr. 31 (personopplysningsloven) som skal beskytte den enkelte mot at personvernet blir krenket ved behandling av personopplysninger. Hva som forstås med behandling av personopplysninger defineres i personopplysningsloven 2 nr. 2: "enhver bruk av personopplysninger, som f.eks. innsamling, registrering, sammenstilling, lagring og utlevering eller en kombinasjon av slike bruksmåter" Personopplysningsloven krever et rettslig grunnlag for å behandle personopplysninger. Hjemmel i lov eller samtykke fra den opplysningene gjelder er de mest vanlige grunnlagene. I praksis skal det stilles strenge krav for å kunne bruke samtykke som hjemmel. Samtykket skal være informert, uttrykkelig og frivillig. Kravet til frivillighet er ikke oppfylt hvis det å ikke samtykke kan få negative konsekvenser. Dermed er lovhjemmel det mest praktiske rettslige grunnlaget for behandling av personopplysninger. Spørsmålet i det følgende er hvilke hjemler i statsborgerloven som er nødvendige for å sikre at hensiktsmessig behandling av personopplysninger etter loven ikke støter mot forbud i andre lover. I det følgende behandles blant annet spørsmål knyttet til fremleggelse av politiattest i statsborgersaker (punkt 9) og UDIs og UNEs tilgang til opplysninger fra andre myndigheter (punkt. 10). 9 Spørsmål knyttet til fremleggelse av politiattest 9.1 Innledning Det følger av ny statsborgerlov 7 første ledd bokstav g) at den som søker statsborgerskap ikke må være ilagt straff eller strafferettslig særreaksjon. I så fall må søkeren ha utholdt karenstid før statsborgerskap kan innvilges, jf lovens 9. Systemet med karenstid innebærer at et straffbarts forholds betydning for spørsmålet om statsborgerskap reduseres med tiden, se nærmere Ot.prp. nr. 41 ( ) Om lov om norsk statsborgerskap punkt Foreslåtte forskriftsbestemmelser om karenstid ved ilagte reaksjoner for straffbare forhold, (se departementets høringsbrev av 5. juli 2005 punkt 5) baserer seg på at det er mulig for statsborgermyndighetene å få Side 18

17 kunnskap om en person som søker statsborgerskap er ilagt reaksjon for straffbart forhold. Søkeren må dokumentere at kravet til vandel er oppfylt, jf statsborgerloven 29 om søkerens opplysnings-, dokumentasjons- og møteplikt. Dokumentasjonskravet imøtekommes ved fremleggelse av politiattest. En politiattest er en attest som viser hvorvidt en person har vært gjenstand for strafferettslige reaksjoner eller andre tiltak i anledning av straffbare handlinger som vedkommende har begått, jf. 5 i lov av 11. juni 1971 nr. 52 om strafferegistrering (strafferegistreringsloven). I henhold til strafferegistreringsloven 6 skal de eldste og de mildeste straffene ikke medtas i en politiattest. Ny statsborgerlov 30 annet ledd fastsetter at behandlingen av en søknad om statsborgerskap kan stilles i bero dersom søkeren er under etterforskning for et straffbart forhold som kan få betydning for søknaden. Et straffbart forhold har betydning for søknaden dersom den strafferettslige reaksjonen for forholdet gir karenstid som medfører at tidligste tidspunktet for innvilgelse av statsborgerskap utskytes. Bestemmelsen innebærer at forvaltningen må ha tilgang til opplysninger om søkeren er siktet eller tiltalt for straffbart forhold. 9.2 Gjeldende rett Gjeldende statsborgerlov (lov av 8. desember 1950 nr. 3 om norsk riksborgarrett) inneholder ingen eksplisitt bestemmelse om politiattester. At fremleggelse av politiattest er nødvendig kan utledes av lovens 6 første ledd nr. 3, fordi man ellers ikke vil kunne avgjøre om søkeren fyller kravet til vandel. Selv om ordlyden i gjeldende lov ikke begrenser vandelskravet til straffbare forhold, er bestemmelsen i 6 første ledd nr. 3 etter hvert tolket som at søkeren ikke skal være ilagt reaksjon for straffbart forhold. Gjeldende lov har ingen bestemmelse om at søknad kan stilles i bero. En hjemmel for berostillelse følger imidlertid av Justisdepartementets rundskriv G-99/28, se nærmere punkt 9.3 nedenfor. En plikt for søkeren til å fremlegge politiattest som også viser anmeldelser, siktelser og tiltaler må baseres på dette rundskrivet. 9.3 Gjeldende praksis I henhold til Justisdepartementets rundskriv G-99/28 kap. VII avsnitt 7.4 skal ikke politiet oversende søknad om statsborgerskap til UDI for behandling, hvis søkeren er siktet for straffbart forhold. Først når straffesaken blir henlagt, eller når den er avgjort på annen måte, oversender politiet søknaden om statsborgerskap til UDI med opplysning om utfallet av straffesaken. Dersom en søknad om statsborgerskap er sendt direktoratet, og politiet deretter opplyser at søkeren er siktet, returnerer direktoratet saken til politiet. Ved behov for oppdaterte vandelsopplysninger sender UDI en telefaks til det Side 19

18 politidistriktet søkeren sokner til, og ber opplyst om eventuelle nye straffbare forhold etter at forrige politiattest ble utstedt. Dersom søkeren er registrert med nye straffbare forhold, sender politiet ny politiattest til UDI. Dersom det ikke er noe å tilføye, informerer politiet saksbehandler om at det ikke er nye forhold. UDI mottar som regel ordinær politiattest av politiet. Enkelte politidistrikter sender også uttømmende attest, hvor alle straffereaksjoner er tatt med. Ved saksbehandlingen ser direktoratet bort fra dommer/bøter som er foreldet etter strafferegistreringsloven 6 første og annet ledd, og dermed ikke ville fremgått av en ordinær attest. Ved behandling av en klage på direktoratets avslag på søknad om statsborgerskap, kontrollerer departementet ved kontakt med et politidistrikt at søkeren ikke er anmerket med nye straffbare forhold før statsborgerskap eventuelt innvilges. 9.4 Vandelsopplysninger og utlendingsloven Både gjeldende utlendingslov og forslaget til ny utlendingslov legger til grunn at politiet gir utlendingsmyndighetene nødvendige opplysninger om en utlendings vandel, og at verken UDI eller UNE har eller skal ha noe selvstendig ansvar for å innhente vandelsopplysninger. Med hjemmel i lov 22. mai 1981 nr. 25 om rettergangsmåten i straffesaker (straffeprosessloven) er det gitt forskrift om påtalemyndigheten; påtaleinstruksen. Påtaleinstruksen 5-13 har bestemmelser om at politiet skal gi melding til UDI om etterforskning mot utenlandsk statsborger eller grunn for utvisning. Etter denne bestemmelsen skal politiet straks underrette UDI når utenlandsk statsborger er siktet for straffbart forhold. Det er imidlertid en forutsetning at vedkommende ikke har bosettingstillatelse, og ikke er nordisk borger. Dersom vedkommende blir tiltalt for et straffbart forhold som antas å kunne føre til utvisning, skal underretning til UDI gis også i disse tilfellene. Hvis politiet ikke gir noen opplysninger, legger direktoratet til grunn at utlendingen er uten anmerkninger. Etter påtaleinstruksen 5-15 kan riksadvokaten bestemme at det også i andre tilfeller enn angitt i kapittel 5 skal gis melding til offentlig myndighet når dette anses nødvendig av hensyn til myndighetens oppgave etter lov, instruks eller oppnevningsgrunnlag. 9.5 Departementets vurdering og forslag Påtaleinstruksen 5-13 gir ikke hjemmel for å pålegge politiet å gi opplysninger om straffbare forhold til bruk ved behandling av søknad om statsborgerskap. En plikt for søkeren til å fremlegge ordinær politiattest følger etter departementets vurdering av ny statsborgerlov 29, sammenholdt med lovens krav om at søkeren ikke må være ilagt reaksjon for straffbart forhold, jf lovens 7 første ledd bokstav g. Side 20

19 Det følger av 30 at en søknad om statsborgerskap skal stilles i bero når en søker er under etterforskning for straffbart forhold. Det fremgår av Ot.prp. nr. 41 ( ) Om lov om norsk statsborgerskap punkt at siktelse vil være det vanlige grunnlaget for berostillelse, men at også etterforskning som ikke har resultert i siktelse må kunne gi grunnlag for å stille en søknad i bero. Dermed er det nødvendig med politiattest som også viser anmeldelser, siktelser og tiltaler. Det må imidlertid ikke være slik at sjikanøse anmeldelser kan hindre en søker å få statsborgerskap. Det følger av personopplysningsloven, se punkt 8 foran, at en tilgang til slike opplysninger krever lovhjemmel. En lovbestemmelse kan enten presisere hva politiattesten skal inneholde, eller bestemme at kravet til innholdet i politiattesten skal gis ved forskrift. Departementet foreslår at det fremgår av loven hva slags politiattest som kreves. Departementet foreslår likevel at det gis en hjemmel for at Kongen i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om krav til politiattesten. Dette kan f.eks. være opplysninger om i hvilke tilfeller en politiattest bør oppdateres. Departementet foreslår at bestemmelser om politiattest inntas i lovens 7 nytt tredje ledd. Forslaget til forskriftshjemmel foreslås inntatt i det som da blir 7 fjerde ledd. 10 Tilgang til nødvendige opplysninger fra andre myndigheter 10.1 Innledning Som nevnt under punkt 8 er det ved behandling av søknad om statsborgerskap en rekke opplysninger som statsborgermyndighetene har behov for. Dette gjelder oppdatering, verifisering og evt supplement av opplysningene som søkeren har fremlagt. Fordi ekteskap med norsk borger gir rett til statsborgerskap etter kortere botid enn lovens hovedregel, er det f.eks. nødvendig med informasjon fra Det sentrale folkeregisteret om blant annet historikk for søkerens sivilstand, dvs. om vedkommende er gift, separert, skilt etc. Fordi foreldre med foreldreansvar handler på barnets vegne, jf. statsborgerloven 31, er det også nødvendig med opplysninger om hvem av foreldrene som har foreldreansvar. Ved behandling av søknad om statsborgerskap vil det ofte være behov for oppdatert politiattest, for å sikre at søkeren ikke er under etterforskning eller er ilagt reaksjon for nye straffbare forhold. I slike tilfeller er det mer effektivt om statsborgermyndighetene kan ta direkte kontakt med andre myndigheter, i stedet for å be søkeren innhente oppdaterte opplysninger Gjeldende rett Loven inneholder ingen bestemmelse som gir adgang for forvaltningen til å innhente oppdatert politiattest for å kontrollere at søkeren ikke er registrert med nye straffbare forhold etter at søknaden ble fremmet, når søknad om statsborgerskap tas til behandling. Loven inneholder heller ikke hjemmel for å innhente opplysninger fra andre myndigheter. Side 21

20 10.3 Ordningen i Danmark og Sverige I Sverige har Migrationsverket direkte tilgang til politiets Kriminalitetsregister og Mistankeregister. Saksbehandlingen vil dermed ikke måtte utsettes i påvente av at søkeren innhenter oppdaterte vandelsopplysninger. Migrationsverket har ikke direkte tilgang til Sikkerhetspolitiets liste over personer som er mistenkt for forbrytelser mot rikets sikkerhet eller allmenn sikkerhet. Migrationsverket sender derfor en datafil med navn til Sikkerhetspolitiet og mottar allerede dagen etter svar på forespørselen om det er noe å bemerke. Migrationsverket har ikke direkte tilgang til Folkeregisteret. Opplysninger fra Folkeregisteret må søkeren selv sende inn. Migrationsverket kan imidlertid gå inn på et SPAR register som inneholder mye informasjon om personer bosatt i Sverige. Migrationsverket har også tilgang til opplysninger om søkerens gjeld til offentlige og private gjennom den svenske Kronofogdemyndigheten som blant annet bistår med gjeldsinndrivelse. I Danmark kontrollerer Ministeriet for Flygtninge, Indvandrere og Integration opplysninger via en rekke registre før en søker opptas på et lovforslag om statsborgerskap. I Det Sentrale Personregisteret undersøkes blant annet adresse, statsborgerrettslig status, innreisetidspunktet mv. I et register som kalles Integrasjonsportalen undersøkes søkerens innreisetidspunkt og oppholdsgrunnlag. Ved å sjekke opplysninger i Det sentrale Kriminalregister, undersøkes om søkeren er registrert med kriminalitet som er til hinder for statsborgerskap. Endelig kontrollerer myndighetene Det sentrale Fordringsregister, for å se om søkeren er registrert med gjeld til det offentlige som er til hinder for statsborgerskap. Søkeren gis imidlertid en frist for å betale gjelden Ordningen på utlendingsfeltet Etter utlendingsloven 45 kan Kongen gi bestemmelser om at melding om forskjellige forhold skal gis til politiet eller utlendingsmyndighetene. Utlendingsloven 45 første ledd bokstav h lyder: "Kongen kan gi bestemmelser om: at offentlig myndighet etter anmodning skal gi utlendingsmyndighetene opplysninger til bruk i sak etter loven her om utlendingers navn og adresse uten hinder av taushetsplikt etter lov av 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. 8-8 eller lov av 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester 6-7." Utlendingslovutvalget foreslår i NOU 2004:20 å videreføre bestemmelsen i 94 nr. 1 i utkast til ny utlendingslov. Imidlertid er opplysninger om utlendingers navn og adresse i gjeldende utlendingslov 45 foreslått byttet ut med utlendingers personlige forhold. Det bemerkes i utredningen punkt at det ikke er meningen at det rutinemessig skal kreves slike opplysninger, men at det må knyttes opp mot konkrete forhold i den Side 22