OM VINMONOPOLET KAN OVERTA TAXFREE-SALGET

Transkript

1 OM VINMONOPOLET KAN OVERTA TAXFREE-SALGET En utredning til Helse- og omsorgsdepartementet, 27. mai 2016 Per Andreas Bjørgan Advokatfirmaet Lund & Co DA MNA Akersgaten 30 Pb 1148 Sentrum, NO-0104 Oslo Tel: (+47) Fax: (+47) Org. nr : Bankgiro:

2 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 2 av 42 Ansvarlig advokat: Per Andreas Bjørgan Innhold 1. Innledning Om oppdraget Problemstillinger Avgrensninger Fremstillingen videre Generelt om AS Vinmonopolet og gjeldende norsk rett om omsetning av alkohol Norsk alkohollovgivning og forholdet til EØS-avtalen Kort om monopolordningen for alkohol i Sverige, Finland, Island og Færøyene EØS-rettslige skranker for om Vinmonopolet kan overta taxfree-salget Innledning EØS-avtalens virkeområde for alkohol Aktuelle skranker i EØS-avtalen for en utvidelse av monopolet EØS-avtalen artikkel 11 om fri flyt av varer og artikkel 16 om statlige handelsmonopoler Forholdet mellom artikkel 11 og 16 EØS Artikkel 11 EØS EØS-avtalen artikkel De andre frihetene Artikkel 59 EØS Organiseringen av salget, driften mv Betydningen av hvordan Vinmonopolet organiseres Andre folkerettslige skranker Hvilke rettsgrunnlag som kan være aktuelle for Vinmonopolets eventuelle overtakelse av taxfree-salget Innledning Lovfestet enerett for Vinmonopolet til taxfree-salg av alkohol Dersom Vinmonopolet ikke gis en lovfestet enerett Vår anbefaling om fremgangsmåte Nødvendige lovendringer Avsluttende merknader... 42

3 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 3 av Innledning 1.1 Om oppdraget Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) har bedt om «en juridisk analyse som vurderer alle relevante sider av om Vinmonopolet kan stå for taxfree-salg av alkoholholdig drikk på flyplassene. Det skal ikke vurderes om det er ønskelig at Vinmonopolet overtar taxfree-salget, men kun vurderes hva som er juridisk mulig, også sett i lys av EØS-regelverket og ev. andre internasjonale avtaler. Det skal legges til grunn at Vinmonopolet kun skal selge alkoholholdige drikkevarer og at dette også omfatter produkter som inneholder t.o.m. 4,7 volumprosent alkohol. Det forutsettes også at åpningstidene på taxfree-utsalgene skal være som i dag». Bakgrunnen for utredningen er at Stortinget har bedt regjeringen om å legge fram en helhetlig utredning om taxfree-ordningen i inneværende Stortingsperiode, inkludert en gjennomgang av de sosialpolitiske perspektivene, jf. anmodningsvedtak nr. 71 ( ). Det vises til dokument 8:83 S ( ) og Innst. 63 S ( ). En eventuell overtakelse av taxfree-salget og driften av salget mv. kan utformes på en rekke forskjellige måter. Hvordan utformingen, driften mv. utformes og hvilke hensyn som påberopes for utvidelsen vil kunne ha betydning for den EØS-rettslige vurderingen. Det har vært mange saker for de europeiske domstolene og hos EU-Kommisjonen og ESA om handelsmonopoler, særlig på alkoholområdet. Denne saken reiser allikevel flere uavklarte EØSrettslige spørsmål, særlig knyttet til hvorvidt den rettslige testen for en utvidelse av monopolet vil være den samme som domstolene hittil har lagt til grunn for eksisterende monopoler. Til tross for dette er vår konklusjon at det mest sannsynlig ikke er EØS-rettslige skranker til hinder for at Vinmonopolets enerett utvides til å omfatte taxfree-salg på flyplassene. Dette under forutsetning av at utvidelsen baseres på relevante alkoholpolitiske hensyn og at Vinmonopolets taxfree-salg med nødvendige tilpasninger drives i tråd med de generelle prinsippene og begrensningene for Vinmonopolets virksomhet. 1.2 Problemstillinger Den overordnede problemstillingen er om og i så fall hvordan Vinmonopolet kan drive taxfree-salget av alkoholholdig drikk på lufthavnene. Det som må vurderes er hvilke skranker som foreligger i dagens regelverk og eventuelt hvilke endringer som må gjøres i regelverket for at Vinmonopolet skal kunne overta taxfree-salget av alkoholholdig drikk på lufthavnene. Sentralt i vurderinger av om Vinmonopolet kan overta taxfree-salget, står forholdet til Norges folkerettslige forpliktelser. Det sentrale vil her være de forpliktelser Norge har etter EØS-regelverket. EFTA-domstolen har tidligere slått fast at Vinmonopolordningen var i samsvar med EØS-regelverket. Spørsmålet er om utvidelse av dagens monopol vil medføre at lovligheten etter EØS-avtalen vil slå annerledes ut.

4 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 4 av 42 De relevante bestemmelsene er særlig EØS-avtalen artikkel 11 som bestemmer at kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner i utgangspunktet er forbudt. Videre må vurderingen omfatte EØS-avtalen artikkel 16 om statlige handelsmonopoler. Det vil her særlig være spørsmål om hvordan innkjøpsordningene og produktutvalgsordningene skal utøves for å være i samsvar med EØS-avtalen. Videre skal det vurderes hvordan hensynene bak monopolordningen skal ivaretas i forbindelse med taxfree-salget, herunder om det vil være nødvendig å organisere salget på annen måte enn i dag. Det vil her være relevant å vurdere pris, eventuelt fravær av avgifter som ellers er ilagt Vinmonopolets produkter, lokalisering, tilgjengelighet, annonsering og åpningstider. Foruten EØS-regelverket må det vurderes om det kan være andre folkerettslige avtaler som kan være til hinder for at Vinmonopolet overtar taxfree-salget. Et annet spørsmål som er reist i HODs mandat gjelder eventuelle begrensninger på om Vinmonopolet kan betale høy leie til Avinor og dermed på samme måte som i dag sikre Avinors inntektsgrunnlag. Utredningen må videre inneholde en vurdering av om organiseringen og driften av selskapet vil kunne ha betydning for om ordningen vil være i tråd med EØS-regelverket og øvrig regelverk. Når det gjelder organiseringen av Vinmonopolet, må det vurderes om Vinmonopolet selv kan stå for salget eller om det må opprettes et datterselskap til Vinmonopolet eller annet særselskap. I tillegg til de overnevnte vurderingene fremgår det av HODs mandat at departementet ønsker en vurdering av hvilke rettsgrunnlag som kan være aktuelle for Vinmonopolets eventuelle overtakelse av taxfree-salget. 1.3 Avgrensninger Av mandatet fra HOD fremgår det uttrykkelig at utredningen ikke skal «gå inn på de juridiske spørsmålene knyttet til dagens avtaler mellom lufthavnene og dagens taxfree-operatører. Vi behandler derfor ikke juridiske problemstillinger knyttet til disse avtalene. Det følger videre av mandatet at det ikke skal vurderes om «det er ønskelig at Vinmonopolet overtar taxfree-salget». Utredningen behandler kun juridiske spørsmål. Vi forstår mandatet slik at spørsmål om lovligheten av dagens taxfree-salg og taxfree-kvoten ligger utenfor utredningen. 1.4 Fremstillingen videre I kapittel 2 gir vi en kortfattet beskrivelse av Vinmonopolordningen og gjeldende norsk rett om omsetning av alkohol som et bakgrunnsteppe for de videre drøftelsene. I kapittel 3 gjøres det en kort gjennomgang av norsk alkohollovgivning og forholdet til EØS-avtalen, mens det i kapittel 4 gis en kort omtale av monopolordningen for alkohol i Sverige, Finland, Island og Færøyene. I kapittel 5 gjøres det en nærmere vurdering av EØS-regelverket, om Vinmonopolet kan overta taxfreesalget, og eventuelt hvordan det må driftes, organiseres mv. for å være i samsvar med EØS-regelverket. Andre folkerettslige forpliktelser vurderes i kapittel 6. I kapittel 7 ses det på hvilke rettsgrunnlag som

5 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 5 av 42 kan være aktuelle for Vinmonopolets eventuelle overtakelse av taxfree-salget. Deretter i kapittel 8 ses det nærmere på hvilke lovendringer som er nødvendige for at Vinmonopolet skal overta. I kapittel 9 følger enkelte avsluttende bemerkninger og anbefalinger fra vår side. 2. Generelt om AS Vinmonopolet og gjeldende norsk rett om omsetning av alkohol Norge fører en restriktiv alkoholpolitikk som er begrunnet i helse- og sosialpolitiske hensyn, og har som mål å begrense de samfunnsmessige og individuelle skader som alkoholbruk kan innebære, gjennom blant annet å begrense forbruket. De viktigste virkemidlene i alkoholpolitikken har vært og er et høyt avgiftsnivå, monopolordning for omsetning, bevillingssystemet, reklameforbud, begrensede salgs- og skjenketider og restriksjoner på innførsel fra utlandet. Alkohollovens utgangspunkt er at all bruk av alkohol kan medføre skade - både samfunnsmessig og individuelt. Utgangspunktet er videre at økende forbruk av alkohol gir økende skadevirkninger. Alkoholloven skal bidra til å sikre at skadevirkningene av alkoholbruk blir så små som mulig - dels ved å begrense tilgjengeligheten, dels ved at omsetningsformene er betryggende, jf. formålsbestemmelsen i alkoholloven De konkrete virkemidlene finnes i lovens øvrige bestemmelser. Ett av virkemidlene i alkoholloven er Vinmonopolets detaljsalgsmonopol. Vinmonopolet ble etablert som et privat aksjeselskap under statlig kontroll i 1922 og er således en ordning Norge har hatt i meget lang tid. Navnet har sin opprinnelse i at det på etableringstidspunktet bare var tillatt å selge vin i Norge. Private eiere i Vinmonopolet ble etter hvert kjøpt ut, og siden 1939 har staten eid Vinmonopolet fullt ut. Vinmonopolet ble opprettet for at staten skulle kunne utøve kontroll med omsetningen av vin og brennevin, og for å holde privatøkonomiske interesser utenfor deler av vin- og brennevinsomsetningen. 2 Fravær av privatøkonomiske interesser som motiverende for salg, bidrar til å begrense skadevirkningene av alkohol og at kontrollen med at salget følger reglene i alkoholloven blir mer effektiv. Vinmonopolordningen er derfor et viktig virkemiddel for å forebygge alkoholrelaterte skader og problemer. 3 Selskapets virksomhet er regulert i lov om Aktieselskapet Vinmonopolet (vinmonopolloven) av Det følger av vinmonopolloven 3 at aksjeloven ikke gjelder for selskapet, med mindre annet er fastsatt i denne loven. Det er i alkoholloven 3-1 femte ledd nedlagt forbud mot at Vinmonopolet forskjellsbehandler produkter på grunnlag av nasjonalitet eller opprinnelsesland. Departementet har i den forbindelse gitt forskrifter om Vinmonopolets innkjøpsvirksomhet mv., FOR , og om nemnd på prøving av AS Vinmonopolets beslutninger om innkjøp mv., FOR Forskriften om Vinmonopolets innkjøpsvirksomhet gjelder innkjøp og omsetning av alkoholholdig drikk som omfattes av selskapets enerett, jf. alkoholloven 3-1 første ledd og forskriften 1-3. Formålet med forskriften er å sikre at Vinmonopolets innkjøp og salg av alkoholholdig drikk skjer innenfor alkoholpolitiske rammevilkår på vanlige forretningsmessige betingelser og sikre likebehandling. 1 Jf. rundskriv IS s Jf. NOU 1995: 24 s. 79. Fra 1. mars 1993 omfattet monopolet også alt detaljsalg av sterkt øl. 3 Jf. for eksempel dokument 8:83 S ( ) s. 1 og Ot.prp. nr. 86 ( ) s. 102

6 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 6 av 42 Vinmonopolets produktutvalg omfatter et basisutvalg, et partiutvalg, et tilleggsutvalg, et testutvalg og et bestillingsutvalg, jf. forskriften 1-4, 2-1, 4-1, 5-1 og 6-1. Nemnda kan prøve hvorvidt de beslutninger AS Vinmonopolet treffer om prisfastsettelse, om innkjøp av et produkt eller om stansing av videre innkjøp er i samsvar med innkjøpsforskriften. Nemnda kan ikke prøve det forretningsmessige skjønnet som selskapet utøver innenfor forskriftens rammer. Alkoholloven skiller mellom salg og skjenking av alkoholholdig drikk. Med salg menes overdragelse av alkoholholdig drikk til forbruker mot vederlag for drikking utenfor salgsstedet, mens det med skjenking menes salg for drikking på stedet, jf. alkoholloven 1-4. Det følger av alkoholloven 3-1 første ledd at salg av alkoholholdig drikk med mer enn 4,7 volumprosent alkohol, altså alkoholholdig drikk gruppe 2 og 3, er forbeholdt Vinmonopolet. Vinmonopolets enerett inkluderer ikke taxfree-salg. Tidligere hadde Vinmonopolet også enerett til salg av vin og brennevin med lavere alkohol enn 4,76 volumprosent, men denne eneretten ble opphevet ved ikrafttredelsen av lov- og forskriftsendringene om likebehandling av øl og annen drikk med samme alkoholinnhold den 1. januar Etter alkoholloven 3-1a første ledd kan tillatelse til avgiftsfritt salg av alkoholholdig drikk ved utreise fra og ankomst til norske flyplasser gis av toll- og avgiftsetaten. Hovedregelen er at salg av alkoholholdig drikk i Norge krever bevilling etter alkoholloven. Avgiftsfritt salg på norske flyplasser ved reise til utlandet og ankomst til Norge innebærer således et unntak fra denne hovedregelen. De øvrige generelle reglene i alkoholloven gjelder for slikt salg. For eksempel gjelder aldersgrensebestemmelsene, forbudet mot reklame for alkoholholdig drikk og forbudet mot å dele ut alkoholholdig drikk i markedsføringsøyemed fullt ut på norske flyplasser, medregnet i transittområder og utsalg der tillatelse til salg er gitt av toll- og avgiftsetaten. Unntaket innebærer imidlertid at de reglene i alkoholloven, som er knyttet til bevilling til salg av alkoholholdig drikk, ikke kommer til anvendelse, jf. Helsedirektoratets rundskriv IS s. 99. Alle norske lufthavner, som har kommersiell rute- og chartertrafikk til utlandet, har avgiftsfritt salg av alkohol. I alt har 16 lufthavner i Norge slike utsalg. Utsalgene kan deles i tre grupper. Ved fem av de største lufthavnene generer Travel Retail Norway (TRN) taxfree-salget på grunnlag av kontrakt med Avinor. Butikkene bruker navnet Heinemann Duty Free etter medeier Gebr. Heinemann. På mindre lufthavner har Avinor selv ansvar for driften, men får varer levert av Heinemann. Den tredje gruppen består av Rygge og Torp som ikke tilhører Avinor. På disse lufthavnene har Airport Retail Norway kontrakt på salg av avgiftsfrie varer i butikker merket som ARG Duty Free. 5 Vinmonopolets datterselskap Nordpolet AS foretar avgiftsfritt salg av alkohol på Svalbard. Dagens taxfree-kvoter er regulert i tollforskriften Kvoten ble utvidet fra 1. juli Utvalget Grønn Skattekommisjon har foreslått å fjerne taxfree-salget. 6 4 Se Ot.prp. nr. 86 ( ) s Jf. SIRIUS-rapport nr «Avgiftsfritt sal av alkohol og tobakk ved norske lufthavner» s Jf. NOU 2015: 15 Grønn skattekommisjon. Se i den forbindelse også NOU 2007: 8 En vurdering av særutgiftene, hvor det tas til orde for å fjerne taxfree-kvoten, eventuelt fjerne taxfree ved ankomst på norske flyplasser.

7 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 7 av Norsk alkohollovgivning og forholdet til EØS-avtalen Alkoholpolitikken var et omstridt tema da EØS-avtalen ble forhandlet frem tidlig på 1990-tallet. Det ble tidlig klart at EØS-retten ville kunne påvirke norsk alkohollovgivning, men hvor mye og på hvilken måte var mer usikkert. Mange var bekymret for at EØS-avtalen ville føre til en betydelig svekkelse av norsk alkoholpolitikk og en påfølgende økning av alkoholrelaterte problemer i befolkningen. 7 Spørsmålet om Vinmonopolet ble ikke bragt inn i de formelle forhandlingene om EØS-avtalen, men fra norsk side tolket man EU/EØS-retten slik at monopolet kunne videreføres, jf. St.prp. nr. 100 ( ). Regjeringen mente imidlertid at noen omlegginger i Vinmonopolets drift og praksis var nødvendig for å gjøre ordningen forenlig med EØS-avtalen. En ny innkjøpsordning med vekt på likebehandling ble innført, og selskapet ble delt i en salgsdivisjon og driftsdivisjon. I 1994 avga EFTA-domstolen en rådgivende uttalelse om at importmonopolet til det finske alkoholmonopolet ikke var forenlig med EØS-avtalen. 8 ESA tok deretter den norske importordningen opp med norske myndigheter, som etter hvert gikk med på å innføre endringer. Import-, videresalgsog eksportmonopolet ble avviklet, og Vinmonopolet ble delt i to statlige selskaper. Vinmonopolet beholdt eneretten til detaljsalg. Det nye statseide selskapet, Arcus AS, overtok import- og videresalgsvirksomheten i konkurranse med private aktører. Vinmonopolets detaljsalgsmonopol ble ikke berørt av endringene. I 1997 kom EU-domstolen i den kjente Franzen-saken til at det svenske detaljsalgsmonopolet for alkohol, Systembolaget, var forenlig med EU-retten. 9 Med støtte i Franzen-saken kom EFTA-domstolen i en rådgivende uttalelse til samme resultat for det norske detaljsalgsmonopolet. 10 I desember 2000 stevnet ESA Norge for EFTA-domstolen i den såkalte rusbrussaken. 11 Bakgrunnen for søksmålet var at alkoholloven tillot salg av øl inntil 4,75 volumprosent i dagligvarebutikker, mens andre drikkevarer med samme alkoholinnhold (slik som rusbrus) bare kunne selges på Vinmonopolet. EFTAdomstolen kom til at de norske reglene var i strid med artikkel 16 EØS da regelverket favoriserte øl under 4,75 volumprosent (som i hovedsak er norskprodusert) på bekostning av rusbrus (som i hovedsak er utenlandsk). Etter dommen ble det åpnet for salg av rusbrus i butikkene. I perioden ble det norske forbudet mot alkoholreklame utfordret for domstolene i den såkalte Vinforum-saken, som gjaldt forbudet mot alkoholreklame. Saken gjaldt reklame i et mat- og vinblad. Høyesterett kom til at reklameforbudet ikke var i strid med EØS-avtalen fordi det var egnet virkemiddel for å opprettholde et lavt alkoholforbruk og nødvendig fordi alternative tiltak ikke ville være like effektive, jf. Rt s Se nærmere om EØS-avtalens påvirkning på norsk alkoholpolitikk- og lovgivning i NOU 2012: 2 Utenfor og innenfor Norges avtaler med EU kapittel Sak E-1/94 Restamark. 9 Jf. sak C-189/95 Franzén. 10 Jf. sak E-6/96 Wilhelmsen. 11 Sak E-9/00 ESA mot Norge. 12 Det er verdt å merke seg at resultatet i Sverige ble annerledes ved at den svenske Marknadsdomstolen kom til at det generelle svenske reklameforbudet, som var nærmest lik det norske, var i strid med EU-retten. Det svenske forbudet ble delvis opphevet.

8 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 8 av 42 I Prop. 116 L ( ) foreslår Helse- og omsorgsdepartementet endringer i alkoholloven som vil åpne for salg direkte fra produsent av produkter over 4,7 volumprosent i alkohol. Produktene som kan selges faller utenfor anvendelsesområdet for EØS-avtalen og kan ikke være tilsatt brennevin eller være blandet med andre alkoholholdige drikkevarer. Departementet legger til grunn at endringen ikke får konsekvenser for den norske alkoholpolitikken og ikke påvirker Vinmonopolets stilling. Flere av høringsinstansene har tatt til orde for at slikt gårdssalg sammen med andre endringer, slik som utvidelsen av taxfree-salget, kan undergrave Vinmonopolets stilling. Taxfree-handel er avviklet innad mellom EU-landene. Norge har opprettholdt taxfree-handel for internasjonale reiser med fly og ferge. Taxfree-kvoten har også blitt utvidet og det er åpnet for salg av taxfree-varer på norske flyplasser også ved ankomst fra utlandet og ikke bare ved utreise til utlandet. Det knytter seg betydelige politiske og økonomiske interesser til fremtidig organisering av taxfreesalget. I rettspraksis fra EU-domstolen og EFTA-domstolen har det vært mange saker om blant annet fri flyt av varer og statlige monopoler og berettigelsen av nasjonale restriksjoner på salg og omsetning av alkohol. En rekke sider ved den restriktive norske alkohollovgivningen har blitt forsøkt utfordret på grunnlag av EØS-retten. Antakelig er alkohol det saksområdet som har medført flest juridiske tvister under EØS-avtalen. 13 Dette viser at nasjonal alkohollovgivning er et saksfelt der ESA og aktører innen alkoholbransjen følger nøye med, og at nasjonale regler forholdsvis ofte blir underlagt granskning eller bragt inn for domstolene. Ved en eventuell overtakelse av taxfree-ordningen for Vinmonopolet må det derfor forventes saken vil kunne bli gransket av ESA og/eller bragt inn for domstolene ved søksmål fra en eller flere aktører innenfor alkohol- og taxfreebransjen. 4. Kort om monopolordningen for alkohol i Sverige, Finland, Island og Færøyene Flere av sakene fra EU- og EFTA-domstolen gjelder alkoholmonopol i andre land, og da særlig Sverige, Finland og Island. Som et bakgrunnsteppe gir vi derfor en kort oversikt over alkoholmonopolordningen i disse landene og Færøyene. Et bærende prinsipp i svensk alkoholpolitikk, er at handel med alkoholholdig drikk, dvs. drikk med en alkoholprosent over 2,25, skal være kontrollert. Detaljsalg av alkoholholdig drikk er i prinsippet forbeholdt Systembolaget AB, som innehar eneretten til detaljsalg av spritdrikker, vin og sterkøl. Øl med en alkoholprosent mellom 2,25 og 3,5 får imidlertid selges i dagligvarebutikker. 14 Systembolaget har over 400 butikker. I tillegg er det ca. 500 distribusjonspunkter i butikker, bensinstasjoner osv. der forbrukeren kan bestille og hente systembolagsprodukter. Systembolaget har, så vidt vi er kjent med, ikke taxfree-utsalg på flyplasser. Vínbúð har monopol på detaljsalg av alkoholholdige drikkevarer på Island. Selskapet eies av ÁTVR som er et statlig alkohol- og tobakksforetak. Vínbúð ble etablert i 1922, 15 samme år som Vinmonopolet ble etablert. Alkoholholdig drikk er i den islandske alkoholloven definert som drikke med mer enn 2,25 volumprosent alkohol. Duty Free Store selger taxfree på flyplassen. I mars 2016 hevdet HOB Vín, en islandsk grossist av alkoholholdig drikk, at den islandske alkoholloven ikke gir rett til avgiftsfritt 13 Jf. også NOU 2012: 2 s Jf. SOU 2010: 98 kapittel

9 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 9 av 42 alkoholsalg på flyplassen, og at det bare er ATVR som kan selge alkohol på Island. 16 HOB Vín har varslet søksmål mot Duty Free Store. Etter den finske alkoholloven har det statseide aksjeselskapet Alko AB enerett til detaljsalg av alkoholholdig drikk. Dagligvarebutikker mv. kan etter tillatelse selge alkoholholdig drikk som inneholder inntil 4,7 volumprosent alkohol. 17 Alko driver ifølge dets nettsider også taxfree-salg. 18 Alko har 48 butikker hvor det selges taxfree, 19 men har så vidt vi er kjent med ikke taxfree-salget på flyplassene. Rusdrekkasølan har monopol for alkoholholdig drikk over 2,8 volumprosent på Færøyene og ble først etablert i Nedenfor følger en oversikt fra 2005 som viser stor del av omsetningen som selges gjennom de nasjonale alkoholmonopolene i de ulike landene: 20 Færøyene Finland Island Norge Sverige Omsetningsprosent for det registrerte alkoholforbruket Estimert omsetningsprosent av det totale alkoholforbruket At monopolet i Finland og Norge har lavere omsetningsprosent av det registrerte og totale alkoholforbruket må blant annet ses i sammenheng med at Alko og Vinmonopolets enerett er begrenset. Vinmonopolet har bare enerett for salg av alkoholholdig drikk over 4,7 volumprosent, mens eksempelvis ATVR har enerett for salg av alkoholholdig drikk over 2,25 volumprosent. 5. EØS-rettslige skranker for om Vinmonopolet kan overta taxfree-salget 5.1 Innledning Den sentrale problemstillingen er om Vinmonopolet innenfor rammene av EØS-avtalen kan overta taxfree-salget på flyplassene, og i så fall hvordan det skal driftes mv. for å være i samsvar med EØSavtalen. I punkt 5.2 redegjøres det kort for EØS-avtalens virkeområde for alkohol og punkt 5.3 gis det en oversikt over de mulige relevante EØS reglene. Deretter fra punkt 5.4 til punkt 5.7 vurderer vi de mulig relevante bestemmelsene nærmere. Til slutt i punkt 5.8 gjøres det nærmere rede for hvordan salget, driften mv. bør organiseres og utformes, herunder om det har betydning for den EØS-rettslige vurderingen hvordan Vinmonopolet organiseres om Vinmonopolet selv står for salget eller om det opprettes et eget selskap. 16 Jf Jf. SOU 2010: 98 s. 49. I Finland er det også unntak for gårdsutsalg av alkohol. 18 Se nærmere på Alkos hjemmesider: Ôrnberg og Olafsdottir «How to sell alcohol? Nordic alcohol monopolies in a changing epoch», Nordic studies on alcohol and drugs volume 25/2008 s , s. 136.

10 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 10 av EØS-avtalens virkeområde for alkohol EØS-avtalen omfatter som hovedregel ikke handel med landbruksvarer. 21 Det følger imidlertid av EØSavtalen artikkel 8 nr. 3 bokstav b at avtalen får anvendelse for varer oppført i protokoll 3 i samsvar med de særlige bestemmelser som er fastsatt i protokollen. Det følger av protokoll 3 at øl, brennevin og vermut er omfattet av EØS-avtalens virkeområde. 22 Det er imidlertid visse alkoholholdige produkter som faller utenfor EØS-avalens virkeområde slik som eple- og pæresider, mjød og andre former for alkohol fremstilt ved gjæring. Som en mellomkategori er det visse former for alkoholholdig drikk som bare omfattes av deler av EØS-avtalen. I protokoll 8 til EØS-avtalen er det en særregel om at artikkel 16 om statlige handelsmonopoler får anvendelse for vin av druer. Det betyr at salgsmonopolet for vin må tilfredsstille kravene i artikkel 16 til likebehandling m.m., selv om vin av druer som vare ikke er omfattet av EØS-avtalen. En annen, generell begrensing for EØS-avtalens virkeområde er at avtalen kun får anvendelse på produkter med opprinnelse i EU og EØS-landene, med mindre annet er angitt. 23 Vi kan imidlertid ikke se at disse begrensingene har betydning for vurderingene i denne utredningen. Det er ikke et aktuelt alternativ at Vinmonopolet kun overtar taxfree-salget av alkoholholdige drikker som faller utenfor EØS-avtalen. Vi går derfor ikke nærmere inn på hvilke alkoholtyper som faller innenfor eller utenfor EØS-avtalens virkeområde. 5.3 Aktuelle skranker i EØS-avtalen for en utvidelse av monopolet EØS-avtalens regler om de fire friheter vil kunne være mulige, relevante skranker som må vurderes ved vurderingen av om Vinmonopolet kan overta taxfree-salget på flyplassene. De fire friheter er en fellesbetegnelse på reglene om fri bevegelighet av varer, tjenester, personer/etablering og kapital. Bakgrunnen for reglene om de fire friheter var ønsket om å skape et felles marked i EU/EØS-området med de samme karakteristika som et nasjonalt marked. «Frihet» etter EØS-avtalen vil si at det ikke skal være unødvendige restriksjoner på utveksling av varer, tjenester, personer og kapital mellom statene. EØS-regelverket om de fire friheter består primært av generelle forbudsbestemmelser med tilhørende unntak. Et grunnprinsipp i nær sammenheng med de fire friheter er forbudet mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling i artikkel 4 EØS. De fire friheter legger omfattende bånd på de nasjonale myndigheters handlefrihet, men viktige samfunnsmessige hensyn kan berettige unntak så fremt hensynet er legitimt og tiltaket for å oppnå formålet er proporsjonalt. EØS-avtalen del II inneholder bestemmelser om det frie varebyttet. Det er ikke tvilsomt at alkoholprodukter som faller innenfor EØS-avtalens virkeområde er en «varer» i EØS-avtalens forstand. Artikkel 10 og 14 forbyr forskjellige former for avgifter som hinder den frie bevegelighet av varer. Artikkel 15 har regler om at avgiftsrefusjon ikke kan overstige de avgifter som disse varer direkte eller indirekte har vært pålagt. Andre handelshindre reguleres av artikkel 11 og 12, som forbyr kvantitative import- og eksportrestriksjoner. Hjemmel for unntak fra forbudet i artikkel 11 og 12 finner vi i artikkel 21 Se nærmere om dette i Baudenbacher (red.) «The Handbook in EEA Law» s. 417 flg. 22 Se nærmere Ot.prp. nr. 89 ( ) pkt. 2.4 og EØS-avtalen protokoll 3, HS nr. 2203, HS nr og HS nr Se f.eks. Rt s. 834 (Vannscootersaken).

11 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 11 av Artikkel 16 er en særregel om tilpasning av statlige handelsmonopoler. I tillegg er det en rekke forordninger og direktiver som tar sikte på å fjerne eller redusere handelshindringer over landegrensene. Ved en utvidelse av Vinmonopolets enerett vil artikkel 11 og 16 kunne utgjøre relevante skranker. Artikkel 31 og 34 EØS gir regler om fri bevegelighet for selvstendig næringsdrivende og juridiske personer som skal utøve økonomisk virksomhet på stabil og vedvarende måte i en annen EØS-stat. Artikkel 32 og 33 gir hjemmel for å gjøre unntak fra etableringsretten. En utvidelse av Vinmonopolets virksomhet kan hindre personer og selskaper i å etablere taxfree-salg i Norge og kan derfor utgjøre en etableringshindring etter artikkel 31 EØS. Reglene om fri bevegelighet av tjenester finner vi kapittel 3 i EØS-avtalen del III. Artikkel 36 og 37 inneholder hovedreglene. Det er videre gitt en rekke forordninger og direktiver om tjenesteytelser. Etableringsretten og tjenester gjelder i utgangspunktet for de samme typer aktiviteter. Tjenestereglene kommer imidlertid til anvendelse når den økonomiske aktiviteten i eller mot en annen medlemsstat er midlertidig, mens etableringsretten gjelder mer vedvarende økonomisk aktivitet. Også reglene om fri bevegelighet av tjenester kan derfor være relevante. Reglene om den frie bevegelighet av kapital finner vi EØS-avtalen del III kapittel 4. Vi kan ikke se at disse reglene vil være relevant ved utvidelse av Vinmonopolet. EØS-avtalen del 5 inneholder konkurranseregler. Sentrale målsetninger for EØS-avtalen er blant annet å sikre like konkurransevilkår innenfor EØS og sikre at konkurransen ikke vris, jf. artikkel 1 EØS. Konkurransereglene skal bidra til å realisere det indre markedet innenfor EØS og beskytte mot konkurransebegrensende tiltak iverksatt av markedsaktører. Artikkel 53 EØS har forbud mot konkurransebegrensende samarbeid, mens artikkel 54 inneholder forbud mot utilbørlig utnyttelse av et foretaks dominerende stilling i markedet. Artikkel 59 fastsetter at for offentlige foretak eller foretak som medlemsstatene gir særlige eller eksklusive rettigheter, så skal avtalepartene avholde seg fra å treffe eller opprettholde tiltak som strider mot reglene i denne avtale, særlig reglene i artikkel 4 og artikkel 53 til 63. Retts- og Kommisjonspraksis i EU inneholder flere eksempler på at tilsvarende bestemmelse i EU traktaten har blitt anvendt for å regulere utvidelse av monopolrettigheter. Artikkel 61 EØS oppstiller forbud mot statsstøtte. Artikkel 61 skal forhindre at konkurransen vris som følge av at medlemsstatene gir støtte til utvalgte foretak. Statsstøttereglene skal altså sikre like konkurransevilkår ved å sørge for at statene ikke forskjellsbehandler markedsaktørene. Statsstøttereglene synes først og fremst å være relevante å vurdere her dersom tildelingen av taxfreesalget skal settes ut på anbud. Når det gjelder tolkningen av EØS-rettslige regler, så er det klare utgangspunktet at EØS-avtalens materielle bestemmelser skal tolkes i samsvar med de tilsvarende EU-reglene, jf. homogenitetsprinsippet. 24 Vi vil i det følgende vurdere nærmere de mulig relevante bestemmelsene i EØS avtalen, og begynner med artikkel 11 og 16 EØS. 24 Jf. artikkel 1 og 6 EØS og ODA-avtalen artikkel 3.

12 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 12 av EØS-avtalen artikkel 11 om fri flyt av varer og artikkel 16 om statlige handelsmonopoler Vinmonopolets overtakelse av taxfree-salget vil innebære at en salgskanal til deler av det norske detaljsalgsmarkedet, vil bli avviklet. Lovteknisk kan ordningen gjennomføres på ulike måter men realiteten i ordningen er en utvidet enerettsmodell for Vinmonopolet. Taxfree-salget representerer en forholdsvis betydelig del av det samlede detaljsalget i Norge. Selv om alkoholprodusenter for fremtiden vil kunne få adgang til det norske markedet gjennom Vinmonopolet, så vil slik tilgang måtte baseres på Vinmonopolets utvelgelseskriterier. Bortfallet av den alternative salgskanalen vil derfor kunne anses som en restriksjon på de frie varebevegelser. Det foreligger lite rettspraksis om utvidelse av monopoler. Dette skyldes nok at trenden hos EØS statene de siste 10-årene først og fremst har gått andre veien monopoler og beslektede eksklusive rettigheter for offentlige foretak har i den grad det er gjennomført endringer, gjennomgående heller blitt innskrenket eller avviklet, for eksempel innenfor tidligere monopoliserte sektorer som energi, telekommunikasjon, transport og post. De mest nærliggende eksempler på en motsatt trend i form av styrking av nasjonale monopoler finner vi på pengespillområdet. Der har det vært en rekke saker de senere år vedrørende nasjonale regler som tar sikte på å beskytte nasjonale spillemonopoler blant annet mot fri bevegelighet av pengespill på internett. En sak med en viss parallell er saken om utvidelse av Norsk Tippings enerett til å omfatte drift av spilleautomater. De private aktørene som hadde kunnet operere spilleautomater på vegne av ideelle organisasjoner, ble dermed utestengt fra denne delen av spillmarkedet. Utestengelsen ble vurdert som en restriksjon på etableringsretten og fri bevegelighet av tjenester. Det er imidlertid ingen tilsvarende bestemmelse som artikkel 16 som forutsetter eksistensen av statlige handelsmonopoler, på tjenesteområdet. Vi vil i det følgende gjennomgå rettspraksis om artikkel 16 vs. artikkel 11 EØS, og dernest vurdere nærmere hvilken rettslig test som vil gjelde for utvidelsen av Vinmonopolets enerett. Spørsmålet som må vurderes nærmere er om restriksjonen skal vurderes etter artikkel 11 eller etter artikkel 16 EØS. Dette spørsmålet har betydning ettersom den rettslige testen etter de to bestemmelsene i utgangspunktet er forskjellig Forholdet mellom artikkel 11 og 16 EØS EØS-avtalen del II inneholder bestemmelser om det frie varebyttet. EØS-avtalen artikkel 11, som tilsvarer artikkel 34 TEUF, bestemmer at kvantitative importrestriksjoner og tiltak med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriksjoner skal være forbudt mellom partene i EØS-avtalen. Meningen med forbudet er å ramme alle nasjonale bestemmelser som hindrer import og eksport mellom EØS-statene. 25 Varer som er lovlig produsert i et EØS-land, skal ha uhindret tilgang til markedene i de øvrige EØS-landene. Når varene først er på markedet skal forbudet sikre at reguleringen av omsetningen av varene ikke forskjellsbehandler rettslig eller faktisk omsetningen av importerte varer og innenlandske varer. 25 Jf. Sejersted m.fl. «EØS-rett» (2011) s. 313.

13 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 13 av 42 Artikkel 16 EØS, som tilsvarer artikkel 37 TEUF, krever at statlige handelsmonopoler tilpasses slik at det ikke finner sted noen forskjellsbehandling av statsborgere fra EUs medlemsstater og EFTA-statene når det gjelder vilkårene for forsyning og avsetning. EØS avtalens artikkel 16 forutsetter eksistensen av handelsmonopoler og opprettholdelse av slike monopoler krever etter rettspraksis neppe nærmere begrunnelse eller rettferdiggjørelse. Bestemmelsen krever først og fremst at handelsmonopoler justeres i den grad det er nødvendig for å hindre forskjellsbehandling av innenlandske og utenlandske varer. EØS-retten krever ikke at statlige handelsmonopoler avskaffes men at monopolet er utformet og driftes slik at omsetningen av de varer som er omfattet av monopolet ikke forskjellsbehandler importproduktorer og innenlandske produkter, se for eksempel sak C-438/02 Hanner avsnitt 34: «I en sådan situation følger det af fast retspraksis, at artikel 31, nr. 1, EF uden at kræve, at de statslige handelsmonopoler afskaffes fuldstændigt, kræver, at de tilpasses, således at enhver form for forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsynings- og afsætningsvilkår er udelukket». EØS-avtalen artikkel 16 har således en side til artikkel 11, 26 og forholdet mellom artikkel 11 og artikkel 16 kan reise særlige spørsmål. Det er i rettspraksis fastslått at bestemmelsene har et eksklusivt virkeområde og kan derfor ikke anvendes kumulativt, jf. f.eks. sak E-19/11 Vin Trìò mot Island avsnitt 36: «According to settled case law, Articles 11 and 16 EEA are to be understood as applying exclusively rather than cumulatively. Each provision covers different aspects of State monopolies of a commercial character.» 27 Artikkel 16 er ansett å være lex specialis til de generelle bestemmelsene om fri bevegelighet av varer i artikkel 11 og I henhold til EFTA-domstolen og EU-domstolens praksis skal bestemmelser som vedrører selve monopolet og dets funksjon herunder utøvelse av eneretten behandles etter artikkel 16. Mens importrestriksjoner som har tilknytning til monopolet, uten å berøre dets funksjon, skal vurderes etter artikkel 11, jf. den grunnleggende dom i sak C-120/78 Rewe-Zentral (Cassis de Dijon-dommen) avsnitt 6-7: «Den nationale ret ønsker altså at blive forsynet med fortolkningselementer,der sætter den i stand til at afgøre, om kravet om et bestemt mindsteindhold af alkohol strider mod forbudet i traktatens artikel 30 mod alle foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative indførselsrestriktioner i samhandelen mellem medlemsstaterne, eller mod forbudet i artikel 37 mod enhver forskelsbehandling af medlemsstaternes statsborgere med hensyn til forsyningsog afsætningsvilkår; 26 Artikkel 16 EØS må også ses i sammenheng med EØS-avtalens artikkel 59. Statshandelsmonopoler vil normalt ha en dominerende markedsstilling etter EØS-avtalens artikkel Se også sak E-4/05 HOB-vìn mot Island m.fl. 28 Jf. f.eks. sak C-438/02 Hanner, sak C-120/78 Rewe-Zentral AG, sak C-119/78 Perureux II og sak C-387/93 Banchero.

14 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 14 av 42 det skal i denne henseende bemærkes, at artikel 37 er en særbestemmelse om statslige handelsmonopoler; denne bestemmelse gælder derfor ikke for nationale retsforskrifter, som ikke vedrører et offentligt monopols særlige funktion nemlig udøvelse af eneret men generelt omfatter fremstilling og afsætning af alkoholholdige drikkevarer uden hensyn til, om disse er omfattet af det pågældende monopol; under disse omstændigheder skal virkningen af den af den nationale retsinstans nævnte foranstaltning på samhandelen inden for Fællesskabet udelukkende undersøges ud fra de krav, der følger af artikel 30, som første spørgsmål omhandler.» Se også sak C-189/95 Franzén avsnitt 35-36: Der skal på baggrund af Domstolens praksis foretages en undersøgelse af reglerne om monopolet og dets funktion i forhold til bestemmelserne i traktatens artikel 37, som særligt finder anvendelse på et statsligt handelsmonopols udøvelse af sin eneret (dom af , sag 91/75, Miritz, Sml. s. 217, præmis 5, af , sag 120/78, Rewe-Zentral,»Cassis de Dijon-dommen«, Sml. s. 649, præmis 7, og af , sag 91/78, Hansen, Sml. s. 935, præmis 9 og 10). Derimod skal virkningerne for samhandelen inden for Fællesskabet af andre bestemmelser i den nationale lovgivning, der ikke vedrører monopolets funktion, men alligevel har betydning herfor, undersøges på grundlag af traktatens artikel 30 (jf. i denne retning Miritz-dommen, præmis 5, Cassis de Dijon-dommen, præmis 7, og dom af , sag 86/78, Peureux, Sml. s. 897, præmis 35). I sak E-1/94 Restamark ble krav om importtillatelse for private importører vurdert etter artikkel 11 EØS, mens eksistensen av det finske detaljsalgsmonopolet som sådan ble vurdert etter artikkel 16 EØS. I sak E-6/96 (Wilhelmsen) vurderte EFTA-domstolen en henvisning av sterkøl til detaljsalgsmonopolet opp mot artikkel 11 EØS. I sak E-9/00 (Rusbrus) ble en henvisning av rusbrus til detaljsalgsmonopolet, selv om øl med samme alkoholinnhold kunne selges i dagligvareforretninger, vurdert mot artikkel 16 EØS, mens strengere regler for retten til å servere drikkevarer i lukket forpakning med et alkoholinnhold mellom 2,5 og 4,75 volumprosent sammenlignet med reglene for retten til å servere øl, ble vurdert mot artikkel 11 EØS. I sak E-4/05 HOB vín ble monopolets krav til sine leverandører om bruk av EUR-paller ved levering, og om at pallene skulle selges til monopolet sammen med varepartiet som stod på pallen, vurdert etter artikkel 16 ettersom disse kravene bare gjaldt salg til monopolet. I avsnitt oppsummerer EFTA domstolen spørsmålet om bestemmelsenes virkeområde slik: According to the case law of the Court of Justice of the European Communities, Articles 28 and 31 EC, the provisions on which Articles 11 and 16 EEA have been modelled, are to be understood as applying exclusively rather than cumulatively. Following this approach, each provision covers different aspects of State monopolies of a commercial character. Whereas Article 31 EC applies to rules relating to the existence and operation of the monopoly and, more specifically, to the exercise by a domestic commercial monopoly of its exclusive rights, the effect on intra- Community trade of the other provisions of domestic legislation, which are separable from the operation of the monopoly although they have a bearing upon it, fall to be examined under

15 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 15 av 42 Article 28 EC (Case C- 189/95 Franzén [1997] ECR I-5909, paragraphs 35-36). The Court has followed this line of argument when defining the relationship between Articles 11 and 16 EEA in Cases E-1/97 Gundersen v Oslo commune [1997] EFTA Court Report 108, paragraph 17-18, and E-4/01 Karlsson v Iceland [2002] EFTA Court Report 240, paragraphs 15 and 22. In the case at hand, the contested requirements do not relate to the existence but to the operation of ÁTVR. Consequently, the applicability of Articles 16 and 11 EEA respectively, in cases such as the one at hand, depends on whether the requirements are inseparably linked to the operation of the monopoly or can be separated from the latter... I den nærmere vurderingen av restriksjonen la EFTA-domstolen til grunn at bestemmelsene bare gjaldt for monopolet og bestemmelsene ble derfor ansett for å gjelde utøvelsen av monopolets eksklusive rettigheter: «As to the dividing line in the case at hand, the crucial factor must be that the statutory requirements allowing for standardized product handling and storage only apply to ÁTVR and not to other undertakings that are operating warehouses. Since they exclusively regulate ÁTVR s contractual relationships, the requirements at issue are to be considered inseparable from the operation of the monopoly.» I sak C-170/04 Rosengren la EU-domstolen til grunn at svenske regler som forbød privatpersoner å importere alkohol per postordre ikke falt inn under den daværende EF-traktatens artikkel 31 (nå artikkel 37 TEUV) fordi det svenske vinmonopolets enerett ikke omfattet import. I sak E-19/11 (Vìn Trìò), som gjaldt nektelse av salg av alkoholholdige drikkevarer som inneholdt koffein, fant EFTA-domstolen at tiltaket gjaldt monopolets regler for produktutvalg, et forhold som måtte anses som nødvendig for og dermed uløselig knyttet til driften av monopolet og som således måtte vurderes etter artikkel 16. En relativt ny dom om forholdet mellom bestemmelsene er dommen i sak C-198/14 Visnappu som gjaldt Finlands alkoholmonopol. EU-domstolen fastslo at det etter fast rettspraksis skal foretas en vurdering etter artikkel 37 TEUF (artikkel 16 EØS) av reglene om et monopol og dets funksjon, som spesifikt finner anvendelse på et statlig handelsmonopols utøvelse av sine enerettigheter. Derimot skal virkningene for samhandelen innen EU/EØS for andre bestemmelser i nasjonal lovgivning, som ikke berører monopolets funksjon, men allikevel har betydning for dette, vurderes etter artikkel 34 TEUF (artikkel 11 EØS). Ett av spørsmålene i dommen var om kravet om detaljhandelstillatelse av alkoholholdige drikkevarer med henblikk på detaljsalg av disse til forbrukere i Finland, utgjorde en regel om monopolet og dets funksjon eller om det utgjorde en regel som ikke vedrørte monopolets funksjon. Om dette uttalte EU-domstolen følgende i avsnitt 89-92: «Den særlige funktion, som monopolet er blevet tillagt i henhold til alkohollovens 13, består i, at det har eneretten til at drive detailhandel med alkoholholdige drikkevarer i Finland. I henhold til alkohollovens 14 er to kategorier af alkoholholdige drikkevarer dog udelukket fra Alkos eneret til detailhandel, og enhver person, som har opnået tilladelse hertil, kan drive detailhandel med nævnte drikkevarer. Det følger af det ovenstående, at den med alkohollovens 13 indførte monopolordning skal undersøges i henhold til artikel 37 TEUF [artikkel 16 EØS], for så vidt som den fastsætter reglerne om et statsligt handelsmonopol og dets funktion.

16 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 16 av 42 De med alkohollovens 14 to indførte tilladelsesordninger regulerer ikke det til Alko tildelte monopols funktion eller udøvelsen af dets eneret som omhandlet i den ovennævnte retspraksis, idet de indrømmer andre personer end Alko en ret til at drive detailhandel med visse typer af alkoholholdige drikkevarer, såfremt de opnår tilladelse hertil. Disse to tilladelsesordninger vedrører derfor ikke det til Alko tildelte monopols funktion og skal undersøges i henhold til artikel 34 TEUF, således som den finske og den norske regering med rette har anført. Det femte til det ottende spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet, omhandler udtrykkeligt et krav om detailhandelstilladelse, der er pålagt Valev Visnapuu i hovedsagen. Et sådant krav om tilladelse henhører nødvendigvis under alkohollovens 14 og skal derfor undersøges i henhold til artikel 34 TEUF og ikke i henhold til artikel 37 TEUF.» Det følger altså av rettspraksis at vurderingen av om restriksjonen faller inn under artikkel 16 eller artikkel 11, er basert på om restriksjonen uløselig relaterer seg til selve eneretten eller om den inngår i en mer generell regulering. En avvikling av dagens taxfree ordning vil innebære en endring med effekt for en rekke markedsaktører, inkludert alkoholprodusenter som selger til taxfree virksomhetene samt sistnevnte virksomheter på flyplassene og deres eiere. Det kan derfor hevdes at de lovendringene som må gjennomføres for å sikre Vinmonopolets enerett, inkludert avviklingen av dagens taxfree ordning, også innebærer en mer generell regulering av andre aktører. Ethvert handelsmonopol vil imidlertid innebære en form for salgsrestriksjon ved at det er monopolisten som bestemmer hvilke produkter som får adgang til det nasjonale detaljsalgsmarkedet. Det ligger videre i monopolets natur at ikke andre aktører kan drive konkurrerende virksomhet. Det forhold at utvidelse av eneretten til Vinmonopolet også innebærer en tilsvarende innskrenkning av andre markedsaktørers rettigheter, vil derfor etter vårt syn ikke gjøre at lovendringene skal kunne anses som en generell regulering av omsetningen av alkohol. Begrensningene for andre aktører er derimot bare konsekvenser av enerettskonseptet. Derfor vil lovendringene i form av avvikling av dagens taxfree-salg, nærmest uavhengig av hvordan lovbestemmelsene konkret blir utformet, etter vårt syn vanskelig kunne sees som annet enn en regulering av selve monopolets funksjon og utøvelse av eneretten. Begrensningene på andre aktørers virksomhet er en innebygget følge av lovendringene vedrørende omfanget av eneretten. Vinmonopolets eventuelle overtakelse av taxfree-salget må altså sies å berøre monopolets funksjon som sådan, nemlig utstrekningen av dette. Rettspraksis så langt har imidlertid bare tatt stilling til eksisterende monopoler og om disse har vært i overenstemmelse med kravene i artikkel 16, særlig om monopolene diskriminerer utenlandske varer. Spørsmålet er derfor om artikkel 16, og statenes rett til å beholde ikke-diskriminerende handelsmonopoler, også omfatter rett til å utvide eksisterende monopoler, eller endog opprette nye monopoler. Det vil kunne gi en EØS stat relativt frie tøyler til å monopolisere handel med varer som hittil har vært åpen for konkurranse, ettersom den rettslige prøvelsen vil være begrenset til en vurdering av om det nye monopolet likebehandler utenlandske og innenlandske varer. Det vil med andre ord ikke være påkrevet å påvise at utvidelsen av monopolet er basert på legitime hensyn samt at den er nødvendig og proporsjonal for å ivareta hensynene.

17 Advokatfirmaet Lund & Co DA Side 17 av 42 Alternativt kan det hevdes at en utvidelse uansett krever en nærmere begrunnelse/rettferdiggjørelse, altså om utvidelsen må være basert på et legitimt hensyn og om utvidelsen av eneretten kan anses som nødvendig og proporsjonal for å realisere hensynet. Dersom en slik test kan utledes av artikkel 16, vil for eksempel ikke en EØS-stats eventuelle økonomiske interesser kunne begrunne utvidelse eller opprettelse av nye monopoler. Det neste spørsmålet er derfor om også en utvidelse av et eksisterende monopol til en aktivitet som hittil har vært åpen for konkurranse, vil være gjenstand for den samme rettslige testen som rettspraksis har lagt til grunn for eksisterende monopoler. En første observasjon er at ordlyden i artikkel 16 EØS ikke sondrer mellom eksisterende og nye monopoler. Den viser derimot til «Any State monopoly». Dersom meningen hadde vært å skille mellom eksisterende og nye monopoler ville det ha vært naturlig å basere bestemmelsen på samme sondring som avtalepartene fastsatte for ny og for eksisterende statsstøtte i artikkel 61 og 62 EØS. Rettspraksis har tidvis gitt uttrykk for et restriktivt syn på handelsmonopoler, jf. For eksempel Hanner saken: «artikel 31, nr. 1, EF uden at kræve, at de statslige handelsmonopoler afskaffes fuldstændigt, kræver, at de tilpasses». Selv om det språklig sett er forskjell på ikke å måtte fullstendig avskaffe monopoler og å opprette nye, kan det neppe legges særlig mye i disse uttalelsene siden sakene uansett gjaldt eksisterende monopoler. Heller ikke mer generelle EØS rettslige prinsipper tilsier at det skulle være noen forskjell på å beholde eksisterende monopoler og opprette nye. Denne sondringen er bare kjent fra statsstøttereglene samt i forbindelse med spesifikke overgangsregler. For øvrig må bestemmelsene i EØS avtalen undergis en effektsbasert fortolkning der spørsmålet gjennomgående vil være om en bestemt tilstand eller restriksjon er lovlig som sådan, hva enten den er gammel eller ny. Heller ikke EØS-rettens prinsipp om dynamisk fortolkning burde tilsi et annet resultat. Etter vår oppfatning er det derfor ikke grunnlag i artikkel 16 EØS for noen sondring mellom eksisterende og nye monopoler som sådan. Etter vår vurdering skal derfor utvidelsen av monopolordningen vurderes etter artikkel 16 EØS. Etter gjeldende rettspraksis innebærer den rettslige testen da først og fremst en vurdering av eventuell forskjellsbehandling av innenlandske og utenlandske produkter. Et annet spørsmål er imidlertid om det allerede ligger begrensninger i bestemmelsen som vil aktualiseres på annen måte enn det som hittil har vært tilfelle i rettspraksis, ved utvidelse av monopolet. EØS-retten er utpreget formålsbasert. I avsnitt 39 i Franzen-saken beskrev EU-domstolen formålet med artikkel 37 TEUF slik: The purpose of Article 37 of the Treaty is to reconcile the possibility for Member States to maintain certain monopolies of a commercial character as instruments for the pursuit of public interest aims with the requirements of the establishment and functioning of the common market. It aims at the elimination of obstacles to the free movement of goods, save, however, for restrictions on trade which are inherent in the existence of the monopolies in question.