Saksnr.: 2011/6923 Dokumentnr.: 141 Løpenr.: 169735/2015 Klassering: K23 Saksbehandler: Reidun Ottosen Møtebok Behandlet av Møtedato Utvalgssaksnr. Kultur- og miljøutvalget Formannskapet Høring - Skjerpede grenseverdier for svevestøv i forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet Utvalgsleders innstilling Utvalgsleder anbefaler kultur- og miljøutvalget å gi følgende innstilling til formannskapet: 1. Fredrikstad kommunes høringsuttalelse til skjerpede grenseverdier for svevestøv i forurensningsforskriften kapittel 7 om lokal luftkvalitet oversendes til Miljødirektoratet slik det fremkommer av vedlegg 1. 2. Vedtaket fattes med hjemmel i delegeringsreglementet 1.2.3 Fredrikstad, 20.10.2015 Kort begrunnelse for eventuelt endret innstilling fra utvalgsleder Ingen endring. Rådmannens kommentar Ingen kommentar. Rådmannens forslag til innstilling 1. Fredrikstad kommunes høringsuttalelse til skjerpede grenseverdier for svevestøv i forurensningsforskriften kapittel 7 om lokal luftkvalitet oversendes til Miljødirektoratet slik det fremkommer av vedlegg 1. 2. Vedtaket fattes med hjemmel i delegeringsreglementet 1.2.3 Sammendrag Miljødirektoratet har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendt ut forslag til innskjerping av grenseverdier for svevestøv på høring. Ny kunnskap om helseeffekter viser at svevestøv er skadelig ved lavere konsentrasjoner enn tidligere antatt, og det er et stort gap mellom nivåene som er ansett som trygg luft og grenseverdiene som fremkommer i forurensningsforskriften. Formålet med innstrammingen av grenseverdiene i forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet fra og med 1. januar 2016 er å bedre luftkvaliteten i norske byer, herunder å bidra til en bedre helse for innbyggerne. Rådmannen mener at forslag til skjerpede grenseverdier for svevestøv er av stor samfunnsmessig betydning. Endringene vil imidlertid ha konsekvenser for Fredrikstad kommune både som forurensningsmyndighet og som veieier. Risikoen for at Fredrikstad kommune skal bryte grenseverdiene for svevestøv vil øke dersom foreslåtte grenseverdier innføres. Dersom foreslåtte grenseverdier innføres, må Fredrikstad kommune vurdere om det er behov for å oppdatere eksisterende tiltaksutredning. Dersom kommunen registrerer brudd på de skjerpede grenseverdiene etter en eventuell innføring, stilles det krav om at eksisterende tiltaksutredning oppdateres innen to år. Ved brudd på grenseverdiene stiller forurensningsforskriften krav om gjennomføring av nødvendige tiltak for å sikre at
grenseverdiene blir overholdt. Eventuelle tiltak kan være innføring av piggdekkgebyr, subsidiering av piggfri dekk, redusert transportomfang m.m. Vedlegg 1 Forslag til høringsuttalelse - Skjerpede grenseverdier for svevestøv i forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet 2 Høringsbrev - Skjerpede grenseverdier for svevestøv i forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet - anmodning om høringsuttalelser 3 Konsekvensutredning av forskriftsendring - Innskjerping av grenseverdier for svevestøv (PM10 og PM2,5) 4 Forslag til endring i forurensningsforskriften kapittel 7 5 Forklaring til forslag til forurensningsforskriften kapittel 7 Andre saksdokumenter (ikke vedlagt) Rapport M-129-2014 Grenseverdier og nasjonale mål Tiltaksutredning/handlingsplan lokal luftkvalitet Fredrikstad/Sarpsborg Saksopplysninger Miljødirektoratet har på oppdrag fra Klima- og miljødepartementet sendt ut forslag til innskjerping av grenseverdiene gitt i forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet for svevestøv på høring. Formålet med innstrammingen av grenseverdiene fra og med 1. januar 2016 er å bedre luftkvaliteten i norske byer, herunder å bidra til en bedre helse for innbyggerne. I tillegg fører endringene til en harmonisering av nivåene av årsmiddelkonsentrasjonen av svevestøv mot døgnmiddelkonsentrasjonen. Forslaget er basert på anbefalinger fra Vegdirektoratet, Miljødirektoratet, Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet beskrevet i «Grenseverdier og nasjonale mål. Forslag til langsiktige helsebaserte nasjonale mål og reviderte grenseverdier for lokal luftkvalitet (rapport M- 129/2014)». Ny kunnskap om helseeffekter viser at svevestøv er skadelig ved langt lavere konsentrasjoner enn tidligere antatt og det er et stort gap mellom nivåene som er ansett som trygg luft og grenseverdiene som fremkommer i forurensningsforskriften. Flere norske byer har nivåer av luftforurensning som kan påvirke befolkningens helse og føre til utvikling av sykdom, forverre sykdom og forkorte levetiden. Gjeldende grenseverdier (PM=particulate matter=svevestøv. PM 10 er de største partiklene, PM 2,5 er de minste): PM 10 Årsmiddelkonsentrasjon 40 µg/m 3 Døgnmiddelkonsentrasjon 50 µg/m 3 med maksimalt 35 tillatte overskridelser PM 2,5 Årsmiddelkonsentrasjon 25 µg/m 3 Forslag til nye grenseverdier: PM 10 Årsmiddelkonsentrasjon 25 µg/m 3 Døgnmiddelkonsentrasjon 50 µg/m 3 med maksimalt 30 tillatte overskridelser PM 2,5 Årsmiddelkonsentrasjon 15 µg/m 3
Miljødirektoratet har signalisert at det i 2018 skal gjennomføres en ny vurdering av hvorvidt grenseverdiene skal skjerpes ytterligere fra 2020, basert på et oppdatert kunnskapsgrunnlag for 2018, herunder vurdering av samfunnsøkonomisk nytte og gjennomførbarhet. Forskriftsendringene inkluderer også endringer i vurderingstersklene for PM 10 og PM 2,5 som angir krav til målenettverk og utarbeidelse av tiltaksutredninger. Dersom forslag til nye grenseverdier fører til at en kommune går over øvre vurderingsterskel må kommunen vurdere om det er behov for å oppdatere eksisterende tiltaksutredning. For å sikre akseptabel luftkvalitet er det fastsatt grenseverdier for ulike forurensningskomponenter i forurensningsforskriften. Norge har implementert EUs luftkvalitetsdirektiv (2008/50/EC) i forurensningsforskriftens kapittel 7. Grensene i direktivet angir et minimumskrav til luftkvalitet. Det foreligger per i dag ingen forslag til strengere grenseverdier for svevestøv i EU, på tross av helseekspertenes anbefalinger. Forslaget til skjerpede grenseverdier i forurensningsforskriften kapittel 7 vil således innebære at Norge får strengere grenseverdier for svevestøv enn minstekravet i EU direktivet. Det er kommunen som er myndighet etter forurensningsforskriftens kapittel 7 og som har ansvar for å etablere målestasjoner, gjennomføre målinger, utarbeide tiltaksutredninger og informere befolkningen om forurensningssituasjonen. Kommunen kan også gi pålegg for å sikre at grenseverdiene overholdes. Som veieier er kommunen også eier av et anlegg som bidrar til lokal luftforurensning. Forurensningsforskriftens kapittel 7 pålegger eiere av anlegg som bidrar til fare for overskridelse av grenseverdiene å medvirke til målinger, beregninger og tiltaksutredninger og dekke kostnader basert på sine bidrag til overskridelser. Anleggseiere må også sørge for å gjennomføre nødvendige tiltak for å sikre at grenseverdiene blir overholdt og dekke sin del av kostnadene forbundet med gjennomføring av tiltak. Andre viktige anleggseiere knyttet til vei er Statens vegvesen og Østfold fylkeskommune. Måling av svevestøv i Fredrikstad kommune Målinger og beregninger viser at det i Fredrikstad er veitrafikken som bidrar mest til luftforurensning. Vedfyring bidrar også noe. Beregninger viser at fv. 109 mellom Rolvsøysund bru og Fredrikstad sentrum er den veistrekningen som bidrar til de høyeste verdiene av svevestøv PM 10. Enkelte delstrekninger er mer utsatt enn andre, og spesielt området ved Østfoldhallen. Rv. 110 fra St.Croix og østover er også utsatt. Fredrikstad kommune har målt svevestøv i St.Croix-krysset siden 2007. Ved målestasjonen ble det i perioden 2007 2014 kun målt svevestøv PM 10. Fra og med oktober 2014 ble målestasjonen oppgradert til også å måle svevestøv PM 2,5. Området hvor målestasjonen er plassert er et av de mest trafikkerte i regionen, og antas å være representativt for de mest belastede veistrekningene i regionen. Målingene registrerer utslipp fra veitrafikk. I 2014 ble det også etablert en såkalt bybakgrunnsstasjon på rådhustaket. I 2015 vil det i tillegg etableres en målestasjon for måling av svevestøv langs fv. 109, i nærheten av Østfoldhallen. Figurene nedenfor viser hvilke måleresultater for svevestøv PM 10 som er registrert ved målestasjonen i St.Croix-krysset i perioden 2007 2014.
45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 41 37 37 26 27 26 22 13 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Figur 1 Figuren viser antall overskridelser av grenseverdien for døgnmiddel PM10 i Fredrikstad kommune i årene 2007 2014. Rød linje viser forslag til ny grenseverdi (PM10-døgnmiddelkonsentrasjon på 50 µg/m 3 med maksimalt 30 tillatte overskridelser). 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0 26,2 31,5 29,8 28,1 30,3 25,1 27,7 22,7 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Figur 2 Figuren viser PM10-årsmiddelkonsentrasjon i Fredrikstad i årene 2007 2014. Rød linje viser forslag til ny grenseverdi (25 µg/m3). Fredrikstad kommune har registrert overskridelser av gjeldende grenseverdi for PM10-døgnmiddelkonsentrasjon i St.Croix-krysset. I årene 2009, 2011 og 2013 hadde Fredrikstad flere overskridelser av døgnmiddelkonsentrasjonen enn tillatt. Med bakgrunn i disse overskridelsene fikk Fredrikstad kommune pålegg fra Miljødirektoratet om å levere en tiltaksutredning innen 1. desember 2014. Tiltaksutredningen måtte inneholde en handlingsplan med tiltak for å få svevestøvnivåene ned. Tiltaksutredningen ble levert innen fristen og det jobbes i disse dager med tiltakene som ble vedtatt i handlingsplanen. Konsentrasjonen av svevestøv PM10 i luften varierer med ulike meteorologiske forhold. Vinteren 2014/2015 var preget av forholdsvis høye temperaturer og mye fuktighet, som ga utslag i lave svevestøvkonsentrasjoner dette året. I tillegg ble det på slutten av 2013 installert nye måleapparater på målestasjonen og det er knyttet usikkerhet til om dette gir noe lavere måleverdier for svevestøv PM10. Fredrikstad kommune har foreløpig ikke målt svevestøv PM 2,5 et helt kalenderår, og PM 2,5 årsmiddelkonsentrasjon er følgelig ikke registrert. Målingene av PM 2,5 startet i oktober 2014 og følgende månedskonsentrasjoner er registrert:
Tabell 1 Tabellen viser gjennomsnittlig konsentrasjon av svevestøv PM2,5 målt i St.Croix-krysset i perioden november 2014 september 2015. Måned PM2,5-månedsmiddelkonsentrasjon November 2014 13,9 Desember 2014 18,5 Januar 2015 11,6 Februar 2015 12,7 Mars 2015 12,9 April 2015 7,5 Mai 2015 Ikke registrert - årlig service Juni 2015 5,4 Juli 2015 6,0 August 2015 8,1 September 2015 6,1 Foreløpige måleresultater for PM 2,5, og registrerte PM 2,5-årsmiddelkonsentrasjoner i perioden 2003 2012 i Oslo, Bergen, Trondheim, Lillehammer og Grenland tilsier at risikoen for å bryte foreslått grenseverdi for PM 2,5 i Fredrikstad kommune er liten. Økonomiske konsekvenser Forslag til skjerpede grenseverdier for svevestøv vil kunne medføre økonomiske konsekvenser for Fredrikstad kommune, både som forurensningsmyndighet og som veieier. Målte svevestøvkonsentrasjoner i Fredrikstad er førende for hvilke tiltak som må gjennomføres. Dersom de foreslåtte grenseverdiene innføres må Fredrikstad kommune gå gjennom eksisterende tiltaksutredning og handlingsplan. Dersom gjennomgangen konkluderer med at eksisterende tiltaksutredning og handlingsplan ikke er tilstrekkelig for å sikre at grenseverdiene overholdes, må tiltaksutredning og handlingsplan oppdateres. Dersom Fredrikstad kommune bryter de nye grenseverdiene må eksisterende tiltaksutredning og handlingsplan oppdateres innen to år etter brudd. Fredrikstad kommune som forurensningsmyndighet har ansvar for en slik oppdatering. En oppdatering av tiltaksutredning og handlingsplan krever stor arbeidsinnsats, og det er behov for konsulentbistand. Kostnader forbundet med oppdatering av tiltaksutredning og handlingsplan skal dekkes av eier av anlegg som bidrar til fare for overskridelse av grenseverdiene. Kostnadene skal fordeles i forhold til den enkeltes bidrag til forurensningssituasjonen. Anleggseier skal også sørge for gjennomføring av nødvendige tiltak for å sikre at grenseverdiene blir overholdt, og skal dekke kostnadene forbundet med gjennomføringen. Fredrikstad kommune som veieier må dekke kostnader forbundet med oppdatering av tiltaksutredning og handlingsplan i forhold til sitt bidrag til forurensningssituasjonen på lik linje med andre anleggseiere. Kommunen som veieier må også dekke kostnader forbundet med gjennomføring av nødvendige tiltak. Ved en eventuell oppdatering av tiltaksutredning og handlingsplan skal det redegjøres for hvilke ytterligere tiltak som er nødvendig for at grenseverdiene skal overholdes. Kostnader og arbeidsinnsats knyttet til tiltakene er avhengig av hvilke tiltak som innføres. Aktuelle tiltak som retter seg direkte mot utslippskilden (vegtrafikk) kan være innføring av piggdekkgebyr, subsidiering av piggfrie dekk, redusert transportomfang m.m. Det er i utgangspunktet anleggseier som skal bekoste gjennomføring av tiltak, men for enkelte tiltak kan det være naturlig at kommunen også bidrar. Enkelte tiltak kan også kreve at kommunen tar ansvar for den praktiske gjennomføringen. Ved en eventuell innføring av piggdekkgebyr er kommunen ansvarlig for å gjennomføre praktisk gebyrordning og informasjon om dette. Eventuelle inntekter fra en slik gebyrordning tilfaller kommunen. Arbeid med å redusere transportomfanget tilfaller også for en stor del kommunen.
Vedfyring bidrar også til produksjon av svevestøv. Eventuelle kostnader og arbeidsinnsats forbundet med gjennomføring av tiltak for å få ned svevestøvkonsentrasjonene fra vedfyring vil tilfalle kommunen. Eksakte kostnader knyttet til de ulike tiltak vil komme frem i en oppdatert tiltaksutredning. Konsekvenser levekår/folkehelse God luftkvalitet er viktig for å bevare god helse og forslag til skjerpede grenseverdier for svevestøv i forurensningsforskriftens kapittel 7 om lokal luftkvalitet anses derfor å ha betydning for levekår og helse, både på kort og lang sikt. Luftforurensning kan påvirke befolkningens helse. Luftforurensning utløser og forverrer sykdommer, først og fremst i luftveiene og hjerte- karsystemet. Det er imidlertid også stadig sterkere holdepunkter for at luftforurensning kan påvirke nervesystemet og øke hyppigheten av sykdommer som diabetes. De mest sårbare for luftforurensning er barn, eldre og personer med underliggende sykdommer som luftveissykdommer (astma, KOLS) og hjertekarlidelser. I tillegg til disse gruppene er det i studier rapportert at diabetikere, overvektige og personer med lav sosiøkonomisk status har økt følsomhet. Mengden forurensning en person får i seg ved innånding (eksponeringsgraden) er avhengig av både konsentrasjonen i luften og eksponeringstiden (hyppighet og varighet), samt fysisk aktivitet som påvirker hvor mye og hvor dypt man puster inn. De foreslåtte grenseverdiene fører til at tiltak for å redusere konsentrasjonen av svevestøv må iverksettes ved lavere konsentrasjoner enn tidligere. Det forventes derfor at de foreslåtte grenseverdiene vil ha positiv effekt på befolkningens helse. Ansattes medbestemmelse Ikke relevant Vurdering Forslag til skjerpede grenseverdier for svevestøv i forurensningsforskriftens kapittel 7 er fornuftig ut fra eksisterende kunnskap om hvilke helseeffekter svevestøv gir, og gjennomført nytte- kostnadsanalyse som ser på potensialet for innstramming av grenseverdiene. De nye grenseverdiene vil imidlertid ha konsekvenser for Fredrikstad kommune som forurensningsmyndighet og som veieier. Forslag til endring av grenseverdien for PM 10-døgnmiddelkonsentrasjon medfører mest sannsynlig ingen store konsekvenser/endringer for Fredrikstad kommune. Måleresultater fra St.Croix-krysset i perioden 2007 2014 viser at det kun er i de årene hvor det er registrert overskridelse av gjeldende grenseverdi, at forslag til ny grenseverdi brytes. Antall overskridelser i de årene hvor det ikke er registrert brudd på gjeldende grenseverdi, ligger under forslag til ny grenseverdi. Foreslåtte endringer for svevestøv PM 10 fører til at årsmiddelkonsentrasjonen vil harmonisere bedre med antall overskridelser av døgnmiddelkonsentrasjonen for PM 10. Norsk institutt for luftforskning (NILU) har utført en måledataanalyse for Miljødirektoratet i forbindelse med forslag til skjerpede grenseverdier som viser at en PM 10- årsmiddelkonsentrasjon på 25 µg/m 3 tilsvarer ca. 30 overskridelser av en døgnmiddelkonsentrasjon på 50 µg/m 3. Fredrikstad kommune, som allerede har overskridelser av døgnmiddelkonsentrasjonen for PM 10, kan derfor forvente at også grenseverdien for årsmiddelkonsentrasjonen for PM 10 vil overskrides i årene fremover. Målingen som er gjennomført i St.Croix-krysset i perioden 2007 2014 viser at årsmiddelkonsentrasjonene i alle år, bortsett fra 2014, ligger over forslag til ny grenseverdi. Denne statistikken viser at risikoen for å bryte grenseverdien for PM 10-
årsmiddelkonsentrasjon i Fredrikstad vil være større enn risikoen for å bryte grenseverdien for PM 10 døgnmiddelkonsentrasjon i årene fremover. Konsekvensene knyttet til en ytterligere innstramming av grenseverdiene for svevestøv fra 2020 er avhengig av hvilke grenseverdier som innføres, men vil sannsynligvis være store. Konsekvensene vil også være avhengig av hvilke tiltak for å redusere svevestøvkonsentrasjonen som innføres før 2020, og effekten av disse. Målte svevestøvkonsentrasjoner i Fredrikstad i perioden 2007 2014 viser at risikoen for å bryte grenseverdiene blir stor ved en ytterligere innstramming. Foreslåtte endringer i vurderingstersklene for PM 10 og PM 2,5 vil ikke føre til krav om etablering av flere målestasjoner i Fredrikstad kommune. I Fredrikstad kommune er det per i dag etablert en målestasjon i St.Croix-krysset, en på taket av rådhuset i Nygaardsgata og det skal etableres en ny målestasjon langs fylkesveg 109. Med disse målestasjonene dekker Fredrikstad kommune kravet til antall målestasjoner som er gitt i forurensningsforskriften kapittel 7. Foreslåtte endringer i vurderingstersklene for PM 10 og PM 2,5 vil føre til at Fredrikstad kommune må vurdere om det er behov for å oppdatere eksisterende tiltaksutredning. I eksisterende tiltaksutredning er fokus først og fremst rettet mot overskridelse av grenseverdien for døgnmiddelkonsentrasjon PM 10, og tiltakene som er vedtatt i handlingsplanen har følgelig fokus på å redusere døgnmiddelkonsentrasjonen. Dette, i tillegg til det at effektene på helse ved eksponering av for høye nivåer av svevestøv over lengre tid er ansett som spesielt skadelig, taler for en oppdatering av eksisterende tiltaksutredning. Målte årsmiddelkonsentrasjoner i årene 2007 til 2014 viser at risikoen for overskridelse av forslag til ny grenseverdi for årsmiddel PM 10 er stor i Fredrikstad. Ved overskridelse av grenseverdien må eksisterende tiltaksutredning oppdateres innen to år etter brudd da tiltakene i den eksisterende tiltaksutredningen ikke vil være tilstrekkelige.