Tiltak for å styrke klinisk veterinærtjeneste i næringssvake strøk Innstilling fra utvalg oppnevnt av Landbruksdepartementet 29/03/2004 Avgitt 10/09/2004 1
1. Utvalgets mandat og arbeid... 3 2. Historikk utviklingen i veterinærvesenet... 3 3. Dagens ordninger... 4 Lovmessig grunnlag... 4 Økonomiske/administrative ordninger... 4 Tilskudd til veterinær beredskap... 5 Tilskudd til veterinære reiser... 5 Kommunale ordninger... 5 Permisjoner fra Mattilsynet... 5 Koblet forvaltningsvakt Finnmark... 6 4. Forhold som har betydning for veterinærdekningen... 6 Utviklingen i husdyrholdet... 7 Oppdrettsnæringen... 8 Sports- og selskapsdyr... 8 Mattilsynets kjøp av tjenester og nye veterinæroppgaver... 9 Utdanning... 9 Rekruttering til veterinæryrket... 9 5. Fremtidig inntektsgrunnlag for kliniske veterinærtjenester... 9 6. Kartlegging av problemområder med hensyn til klinisk veterinærdekning... 10 7. Grunnlag for valg av løsningsmodell... 12 Generelle landbrukspolitiske rammer og føringer... 12 Klargjøring av skille mellom private og offentlig oppgaver... 13 Politiske føringer med hensyn til økt regionalt og lokalt ansvar... 13 8. Utvalgets forslag... 13 Beredskap... 14 Økonomiske konsekvenser... 15 Lokal tilpassning og interkommunalt samarbeid... 15 2
1. Utvalgets mandat og arbeid Utvalget ble oppnevnt av Landbruksdepartementet den 29/03/2004 og har hatt følgende mandat: - kartlegge områder i landet der det ut fra dagens forhold og utviklingen i de nærmeste år anses vanskelig å skaffe nødvendig veterinær betjening uten tilførsel av offentlige ressurser ut over dagens nivå. - vurdere hvordan en for veterinært personell kan bidra med offentlige virkemidler slik at tilfredsstillende veterinær dekning kan opprettholdes i området. - foreslå eventuelt andre virkemidler som sikrer veterinær betjening i næringssvake strøk, herunder virkemidler innenfor Mattilsynets ansvarsområde av permanent eller tidsavgrenset art. Utvalget har hatt følgende medlemmer; - Almar Sagelvmo, spesialrådgiver, Landbruksdepartementet, leder - Olav Ulleren, administrerende direktør. Kommunenes sentralforbund, nestleder - Eva Grendstad, avdelingsdirektør, Landbruksdepartementet - Anne Randi Vie, bonde - Hans Petter Bugge, president, Den norske veterinærforening - Kristina Landsverk, regiondirektør, Mattilsynet - Åsmund Prytz, rådgiver, Landbruksdepartementet, sekretær I perioden april-august 2004 har utvalget avholdt 6 møter. Bakgrunnen for utvalgets arbeid har i tillegg til de generelle endringene i husdyrbruket og i veterinærenes rammevilkår vært basert på de endringer som har skjedd i det offentlige veterinærvesen ved overgangen fra Statens dyrehelsetilsyn til Mattilsynet fra 1. januar 2004. Utvalget tar i denne innstillingen for seg behovet for kliniske veterinærtjenester. Kliniske veterinærtjenester er i denne sammenheng definert som oppgaver utført av privatpraktiserende veterinærer overfor husdyrholdere. 2. Historikk utviklingen i veterinærvesenet. Veterinærloven av 1948 etablerte distriktsveterinærordningen i Norge. Denne ordningen utgjorde ryggraden i den kliniske veterinærvirksomheten i Norge. Landet ble delt inn i distrikter og hvert distrikt fikk sin veterinær. Distriktsveterinæren var ved lov pålagt å yte klinisk veterinærhjelp. I tillegg skulle veterinæren dekke det offentliges behov for å få løst sine oppgaver. Ved at distriktsveterinærene hadde rett til å utføre klinisk virksomhet i arbeidstiden, bidro staten gjennom distriktsveterinærordningen til sikring av klinisk veterinær tilgjengelighet. Etter hvert økte antallet privatpraktiserende veterinærer i de mest husdyrtette områdene. Dermed ble behovet for at det offentlige tok ansvaret for veterinær beredskap på dagtid redusert. Antallet offentlige oppgaver økte også raskt og la mer og mer beslag på distriktsveterinærens arbeidstid. 3
Distriktsveterinærene hadde plikt til så vel klinisk som offentlig vakt i sine områder de hadde såkalt kombinert vakt. Fra 1970 ble det innført en avløserordning for distriktsveterinærene hvor andre veterinærer kunne tre inn i distriktsveterinærene sted med de retter og plikter som lå til distriktsveterinæren herunder plikt til klinisk beredskap. Avløserne var å regne som midlertidig ansatte og ble avlønnet gjennom fylkesveterinærkontorene I tillegg til distriktsveterinærordningen engasjerte etter hvert mange kommuner veterinærer i ulike stillingsprosenter. Disse veterinærene skulle sikre at distriktsveterinærene ikke var alene i sine distrikter og ordningen innebar at også disse fikk en offentlig grunnlønn på linje med distriktsveterinærene. I 1991 hadde landet 220 distriktsveterinærer. Dette året ble det innført en ordning med såkalte DV 1. I første omgang utgjorde denne gruppen bare 20 tjenestemenn. DV 1 var distriktsveterinærer som skulle arbeide med offentlige oppgaver på heltid. Bakgrunnen for denne ordningen var økningen i omfanget av offentlige oppgaver, men også behovet for å kunne minske mulige habilitetskonflikter og økonomiske bindinger mellom tilsyn og tilsynsobjekt. I perioden frem mot etableringen av Mattilsynet skjedde det en betydelig omstrukturering. Distrikter ble nedlagt og slått sammen. Gruppen av DV 1 økte og utgjorde pr. 31.12.2003 om lag 80 medarbeidere. Antall veterinærer som i tråd med den opprinnelige ordningen kombinerte klinisk praksis og offentlig arbeid (DV 2) var ved årsskiftet 2003/2004 110. Denne ordningen ble i prinsippet fjernet ved etableringen av Mattilsynet. For å møte de problemer som dette medførte med hensyn til klinisk veterinærdekning ble det som en midlertidig ordning opprettholt om lag 30 stillinger der medarbeidere i Mattilsynet kombinerte de to arbeidsoppgavene. For disse medarbeiderne gis det permisjon fra stillingen i Mattilsynet for å kunne arbeide i klinisk praksis. I Finnmark er det også en spesialordning hvor ansatte i Mattilsynet utfører klinisk praksis i arbeidstiden. 3. Dagens ordninger Lovmessig grunnlag Lov om veterinærer og annet dyrehelsepersonell (Dyrehelsepersonelloven) danner det lovmessige grunnlaget for dagens veterinærvirksomhet i Norge. Loven ble innført i 2001 og erstattet da den tidligere omtalte Veterinærloven. I tråd med formålsparagrafen i loven er det Staten som har det overordnede ansvaret for å sikre en landsdekkende dyrehelsetjeneste. Loven fastsetter også at det skal etableres en veterinær vakt i hele landet og pålegger Staten etter forhandlinger å inngå avtale med de private veterinærene om dette. Økonomiske/administrative ordninger Det finnes i dag følgende økonomiske/administrative ordninger hvor offentlige tiltak brukes i klinisk veterinær sammenheng: Tilskudd til veterinær beredskap Tilskudd til veterinære reiser Kommunale ordninger Permisjoner fra Mattilsynet Koblet forvaltningsvakt i Finnmark 4
Tilskudd til veterinær beredskap Under Mattilsynets budsjettkapittel 1115 post 70 ytes det til sammen 66,65 mill. kr til veterinær beredskap utenom ordinær arbeidstid. Av disse er 10 mill. kr satt av til spesialvakt for smådyr. Midlene under denne posten fremforhandles mellom Den norske veterinærforening og Staten ved Landbruksdepartementet. De 2 siste årene har det på grunn av uenighet om det økonomiske bidraget vært brudd i forhandlingene. Den norske veterinærforening sa opp avtalen om veterinærvakt 29. juni 2004. Oppsigelsen har virkning fra 1. januar 2005. Fra 1. mai 2004 er det i forskrift om veterinærvakt gitt åpning for at økningen i vakttilskuddet kan brukes til en styrking av tilskuddet i 24 næringssvake områder. Mattilsynet ved regionkontoret i Sandnes arbeider nå med kriteriene for utvelgelse av de 24 områdene. Arbeidet er planlagt ferdig i løpet av sommeren 2004. Den norske veterinærforening har fremmet innsigelser mot denne forskriften. Tilskudd til veterinære reiser Under budsjettkapittel 1150, Til gjennomføring av Jordbruksavtalen m.m., er det under post 77.11 en belastningsfullmakt på 36, 3 mill. kr til bruk for veterinære reiser i 2004. Formålet med midlene er å utjevne forskjellene mellom husdyrbrukere som benytter seg av veterinære tjenester. Midlene fordeles via Statens landbruksforvaltning og Fylkesmannen i de respektive fylker. Under samme post er det også satt av 30 mill kr til inseminering. Disse midlene fordeles med henholdsvis 5,8 mill. kr. til NORSVIN og 24,2 mill. kr. til GENO. Midlene fordeles til henholdsvis teknikere, frakt/distribusjon og veterinærer. Av NORSVINs andel av midlene tilfaller om lag 0,9 mill. kr. veterinærer. Av GENOs andel tilfaller i underkant av 12 mill. kr. veterinærer. Takstene som brukes ved refusjoner til veterinærer under denne ordningen har ikke vært regulert siden 1989. I årets jordbruksforhandlinger ble belastningsfullmakten for veterinære reiser økt med 2 mill. kr, med det formål å styrke ordningen i næringssvake områder. Kommunale ordninger De kommunale ordningene er innført på frivillig basis og organisert på ulikt vis i de respektive kommunene, men felles for dem er at de er innført for å sikre tilgang til kliniske veterinærtjenester for kommunens innbyggere. Det er vanskelig å estimere nøyaktige tall for midlene som brukes i kommunene i dag. Ansettelser, driftstilskudd, kontortilskudd og reisestøtte er noen av ordningene som benyttes. Inntil etableringen av Mattilsynet var kombinasjonen klinisk praksis og deltidsstilling i det kommunale næringsmiddeltilsynet vanlig i deler av landet. Data innkommet fra Kommunenes sentralforbund viser at 5-10 mill. kr benyttes til kommunale ordninger. Kommunale ordninger er ujevnt fordelt i landet med hovedvekt på Nord-Norge og Vestlandet. Permisjoner fra Mattilsynet Ved opprettelsen av Mattilsynet og bortfallet av DV 2 stillinger oppstod det i flere områder mangel på veterinærer i klinisk praksis. For å bøte på dette ble omlag 30 av Mattilsynets ansatte i slike områder tilbudt midlertidig redusert stilling for å kunne utøve klinisk praksis i området. Pr. dato er det gitt permisjoner uten lønn i følgende områder: 5
Midt-Finnmark: 1 Midt-Troms: 1 Salten: 1 Vesterålen: 1 Midt-Helgeland: 2 Namdal: 1 Innherred: 1 Fosen: 1 Ålesund: 1 Indre Sunnmøre: 1 Søre Sunnmøre: 1 Ytre Sogn/Sunnfjord: 4 Hardanger: 1 Hauglandet: 1 Aust-Agder: 1 Vest-Agder: 2 Dalane, Sirdal, Flekkefjord: 1 Øst-Telemark, Numedal og Øvre Eiker: 1 Telemark: 2 Indre Østfold, Follo: 1 Rendalen: 1 Stor-Elvdal: 1 Åmot: 1 Elverum:1 Trysil, (Engerdal og til Solør): 1 Koblet forvaltningsvakt Finnmark For å sikre klinisk veterinærdekning i Finnmark er det åpnet for at ansatte veterinærer i Mattilsynet kan ha klinisk veterinærvakt samtidig som de har forvaltningsvakt for Mattilsynet. Denne løsningen kalles koblet vakt. Koblet vakt praktiseres i følgende 6 vaktområder i Finnmark: Alta Hammerfest Porsanger/Nordkapp Karasjok/Kautokeino Vadsø/Tana (inkluderer Lebesby) Sør-Varanger (inkluderer grensekontroll) I disse områdene har så vel Mattilsynets ansatte som privatpraktiserende veterinærer begge typer vakt, offentlig og klinisk vakt. 4. Forhold som har betydning for veterinærdekningen Det økonomiske grunnlaget for vanlig klinisk veterinærtjeneste er svekket i deler av Norge. Dette skyldes blant annet strukturendringer og økonomiske forhold i landbruket, samt forbedringer i den norske dyrehelsa med påfølgende antall reduserte veterinærbehandlinger. Bortfall av distriktsveterinærordningen og reduksjonen av kommunale ordninger er også viktig i denne sammenheng. Samtidig har utviklingen i akvakulturnæringen og smådyrholdet økt behovet for private veterinærtjenester innen disse fagfeltene. 6
Svekket økonomisk grunnlag for klinisk veterinærtjeneste gjør det vanskeligere å rekruttere veterinær arbeidskraft til flere distrikter. Dette kan føre til mindre fokus på forebyggende helsearbeid og dårligere beredskap mot alvorlige smittsomme dyresjukdommer. Manglende tilgang på kliniske veterinærtjenester kan i neste omgang gi svekket grunnlag for husdyrhold. Utviklingen i husdyrholdet For de veterinære sysselsettingsmuligheter innen tradisjonell klinisk praksis vil sannsynligvis dyretallet være en mer avgjørende faktor enn bruksstrukturen. Antall bruk er synkende og utvalget har lagt til grunn at denne trenden vil fortsette, samtidig som antall dyr pr. bruk vil øke. På grunn av økt kunnskap og større grad av profesjonalisering av gårdbrukerne vil sykdomsfrekvensen trolig synke. Det antas at rådgivings- og konsulenttjenester innen områder som drift, helse og kvalitetssikring vil øke. Behandling av sykdom hos husdyr har tradisjonelt vært veterinærenes viktigste inntektskilde. Den viktigste parameteren for det veterinære inntjeningspotensialet er antall sjukdomsbehandlinger. Ser vi på de husdyra som betyr mest, storfe og gris, hadde vi en økning i antall sjukdomsbehandlinger til midt på 90-tallet. Fra 1995 ser vi en reduksjon. Denne må tilskrives endret behandlingsstrategi (mindre bruk av antibiotika) og bedret helsetilstand pga forebyggende tiltak og avlsarbeid. Reduksjonen i antall behandlinger av storfe er betydelig, med nesten 140 000 fra 1994 til 1999. Dette gir en reduksjon i antallet sjukdomsbehandlinger på 38 % mens kutallet i samme periode bare er redusert med 2,4 % (Tine, 1999). På gris er det ikke like gode data som for storfe når det gjelder utvikling i sjukdomssituasjonen. I 1990 ble RAPP, et offentlig system for registrering av sjukdom opprettet. RAPP ble nedlagt i 1998. Ut fra de tallene vi finner i denne databasen er utviklingen i sjukdomsbehandlinger hos gris lik den vi ser på storfe. En økning tidlig i perioden og en kraftig reduksjon, helt opp mot 30 % i enkelte regioner, i slutten. Innføringen av lovpåbudet fra 01.08.02 om at kastrering av gris skal foretas av veterinær har medført noe mer arbeid for veterinærer, men ikke nok til å oppveie den generelle nedgangen i inntjeningsgrunnlaget. Også Totalkalkylen for jordbruket viser i sine dokumenter en nedgang i antall veterinærbesøk til norske husdyrbesetninger. Figuren nedenfor viser denne utviklingen. 7
1 200 000 Utvikling i dyrlegebesøk iflg. Totalkalkylen for jordbruket 1 100 000 1 000 000 Dyrlegebesøk 900 000 800 000 700 000 600 000 500 000 400 000 300 000 200 000 100 000 0 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Oppdrettsnæringen Oppgaver knyttet til oppdrettsnæringen utgjør en liten del av det veterinære arbeidsmarkedet. Som følge av de store sykdomsproblemene omkring 1990 vokste det fram flere fiskehelsetjenester langs kysten med et privat tjenestetilbud til oppdretterne. Oppkjøp og fusjoner i næringa har ført til at flere av oppdrettselskapene er blitt så store at de har ansatt egne veterinærer i sin stab. Senere tids endringer av offentlig regelverk innen fiskehelse, blant annet opphør av krav til helseattest ved salg av rogn og settefisk, vil sannsynligvis forsterke denne trenden. Dette kan føre til at grunnlaget for de private fiskehelsetjenestene opphører og at de mindre oppdretterne dermed står uten tilgang på kvalifiserte veterinærer. Dette er en så spesialisert tjeneste at kombinasjonen med annen veterinær virksomhet, som for eksempel klinisk husdyrpraksis, er lite utbredt. Sports- og selskapsdyr Praksis innen dette området har hatt en sterk vekst de siste tiårene. Få veterinærer var sysselsatt innen dette feltet for 30-år siden, i dag er det ca. 300. Det er heller ikke tegn til at veksten vil flate ut. Det er hunder som utgjør den største pasientgruppen og disse holder seg i følge Kennelklubben på et stabilt nivå. Det er altså ikke økning i populasjonen som er årsaken til den sterke veksten i antall smådyrklinikker og veterinærer sysselsatt i denne sektoren, men at terskelen for å søke veterinærtilbudene er lavere og en økt inntjening pr. dyr. Økt service, høyere faglig nivå, nye behandlingstilbud og økt tilgjengelighet er sannsynligvis viktige faktorer som forklarer hvordan de praktiserende veterinærene innen dette området har oppnådd en sterk og jamn vekst til tross for at dyretallet har holdt seg stabilt. Den samfunnsmessige utvikling med økt urbanisering kan også forklare noe av den holdningsendring som har funnet sted hos kundene. Dyreeierne er i økende grad villig til å investere i dyrenes helse og søker avanserte behandlingsopplegg som det tidligere knapt ville ha vært marked for. Det har også blitt utviklet nye markeder gjennom servicetilbud til dyrearter som tidligere ikke hadde noe slikt tilbud, for eksempel fugler, smågnagere og krypdyr. Likevel kan det stilles spørsmål ved om økningen av antall smådyrpraktikere i nevneverdig grad vil bidra til dekningen av kliniske veterinærtjenester på produksjonsdyr. 8
Denne typen praksis har etter hvert blitt mer spesialisert og en stor del av disse praksisene er lokalisert i bynære strøk. Mattilsynets kjøp av tjenester og nye veterinæroppgaver Utvalget mener Mattilsynet i fremtiden i større grad bør kjøpe tjenester av privatpraktiserende veterinærer. Oppgavene må være av en slik art at de ikke skaper habilitetsproblemer og at de lar seg gjennomføre i kombinasjon med klinisk virksomhet. Oppgaver som for eksempel blodprøvetaking av storfe og sau, skrapesjukebesøk og uttak av TSE-prøver på sau i henhold til nasjonalt overvåkningsprogram, samt vaksinering av geitekje mot paratuberkulose er oppgaver som utføres av privatpraktiserende veterinærer på oppdrag for Mattilsynet i dag. Utdanning Tidligere var den nasjonale utdanningskapasiteten en begrensende faktor for veterinærdekningen. Dette er ikke lenger tilfellet. Kapasiteten ved Norges veterinærhøgskole er utvidet, men også antallet norske veterinærstudenter i utlandet har økt kraftig. I dag finnes det like mange norske veterinærstudenter i utlandet som i Norge. På sikt vil dette si at Norge vil ha tilgang på ca. 100 nyutdannede veterinærer hvert år. Den nye studieplanen ved Norges veterinærhøgskole innebærer en viss differensiering i kandidatenes kompetanse som vil kunne svare på et differensiert krav fra samfunnet. Rekruttering til veterinæryrket Bakgrunnen til norske veterinærer har endret seg i de siste 20 årene. Yrkesgruppen var i likhet med andre akademiske yrker mannsdominert. Utdanningen har i dag en andel av 70 til 80 % kvinnelige studenter. Tidligere hadde de fleste studenter bakgrunn fra landbruket og bodde i distriktene, i dag kommer studentene i sterkere grad fra urbane strøk. Det norske arbeidsmarkedet er mer åpent i dag en tidligere. EØS avtalen medfører også at en veterinærutdanning fra et EU land automatisk vil gi norsk autorisasjon. Andelen av utenlandske veterinærer har økt, men er fortsatt lav. Det antas at det er et potensial for at flere utenlandske veterinærer vil arbeide i Norge. Framtidens veterinærer vil trolig stille andre krav til ordnet arbeidstid og andre velferdsordninger. Dette vil stille krav til strukturen i de ordninger som skal legge til rette for den kliniske veterinærdekningen. En- eller topersons praksiser vil være lite robuste i en slik sammenheng. Veterinærgrupper på 3 til 4 personer vil sannsynligvis være en forutsetning for stabile løsninger. 5. Fremtidig inntektsgrunnlag for kliniske veterinærtjenester På bakgrunn av utviklingen i husdyrholdet og de forutsetningene vi har lagt til grunn ser utvalget for seg en utvikling i retning av en enda klarere deling av det kliniske veterinærmarkedet i fremtiden. Det er grunn til å tro at spesialiseringen innen sports- og selskapsdyr og akvamedisin vil fortsette. Med de krav brukerne stiller til behandlingen av disse dyregruppene kan dette gjøre det vanskelig å kombinere praksis innenfor disse fagfeltene med generell husdyrpraksis. 9
I områdene med det mest konsentrerte husdyrholdet vil det trolig også være marked for veterinærer som kan spesialisere seg på fagfeltet produksjonsdyrmedisin. Disse veterinærene må i tillegg til tradisjonell veterinærmedisinsk kompetanse også beherske områder som forebyggende helsearbeid, fôring, avl, økonomi, og ha innsikt og forståelse i produksjonsprosesser og driftsformer. De må være orientert om utviklingen innen disse områdene og kunne gi råd og forslag til endringer som vil hjelpe brukerne til å kutte kostnader og øke sine inntekter. Disse spesialiserte veterinærene vil være utsatt for konkurranse fra utenlandske veterinærer/selskaper som opptrer på det samme område. I tillegg må vi regne med at den nasjonale konkurransen også vil bli betydelig. Det økonomiske utbyttet vil i økende grad tas ut direkte fra brukeren. Et eksempel på denne typen veterinær er veterinærene ansatt i de store oppdrettsselskapene. En tilfredsstillende veterinærdekning i de mer næringssvake områder kan sannsynligvis ikke dekkes av denne typen spesialiserte veterinærer. I de mer næringssvake områdene vil inntektene fra tradisjonell klinisk praksis bare utgjøre en begrenset del av inntektene for veterinærene. Disse veterinærene må derfor i større grad supplere sine inntekter med andre gjøremål. Det er vanskelig å se at dette kan skje uten at det offentlige bidrar med oppgaver og ordninger. Allrounderen må ved siden av kunnskaper innen tradisjonell veterinærmedisin ha kompetanse innen områder som i dag i mindre grad sees på som veterinære oppgaver. Eksempler kan være undervisning i skoleverket, saksbehandler for kommunene innen miljørettet helsevern, miljø og naturressurser og bygdeutvikling. Man kan også se for seg at disse veterinærene ved siden av driver annen næringsvirksomhet ut fra et selvstendig grunnlag, eventuelt med støtte fra det offentlige. Utvalget mener også at veterinærene innehar kompetanse som i større grad bør kunne benyttes i biobasert næringsutvikling, for eksempel i prosesser som gjør bruk av bio- og genteknologi. 6. Kartlegging av problemområder med hensyn til klinisk veterinærdekning. For å kartlegge de områder i landet med svakt næringsgrunnlag for veterinære tjenester er det utarbeidet kart basert på tallmateriale fra SSB. Det er brukt tall for totalt antall slaktede storfe, gris og sau i 2003. Tallene er lagt inn for hver kommune. Storfe er den dyrearten som innebærer den største arbeidsmengden for veterinærene. Gris og sau utgjør noe mindre arbeid. For å utjevne arbeidsmengden mellom de ulike dyreslagene ble 1 storfe vektet til henholdsvis 5 gris og 20 sau. Det må imidlertid påpekes at det er svært store sesongvariasjoner og at sauepraksis i de viktige sauedistriktene utgjør hovedvekten av praksis i månedene april og mai. Tall for sports- og selskapsdyr er vanskeligere å estimere. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at det er problemområder for den kliniske veterinærdekningen overfor husdyr som er viktig å kartlegge. På generelt grunnlag mener arbeidsgruppen at de største konsentrasjoner av sportsog selskapsdyr finnes i bynære strøk. I slike områder er det ikke rapportert om problemer med hensyn til veterinærdekning. Utvalget legger derfor til grunn at det ikke er knyttet problemer til veterinærdekningen overfor sports- og selskapsdyr og utelater derfor disse dyrene fra kartleggingen. For å vekte de ulike områdene er 25% av vaktområdene med lave dyretall markert med rosa. De vaktområdene som har middels dyretall er markert med rødt og de 25% av vaktområdene som har høye dyretall er markert med mørkrødt. Kartet viser tall for storfe, gris og sau. 10
11
I grove trekk kan man si at kartet viser følgende tilstand: Vaktområdene med de høyeste dyretallene finner vi i: - Oslofjordregionen - Gudbrandsdalen - Sandnes/Stavanger/Jæren - Aksen Trondheim - Steinkjer Vaktområdene med de laveste dyretallene finner vi i: - Finnmark - Indre Troms - Kyststrøk i Nordre Nordland - Øysamfunn og indre strøk av Helgeland - Deler av kyst- og øysamfunn i Trøndelag og Møre og Romsdal - Indre strøk i Hordaland, Agder og Telemark - Østerdalen De resterende områdene har middels dyretall. Utvalget har lagt til grunn at områder med lave dyretall gir et dårligere inntektsgrunnlag for kliniske veterinærtjenester enn områder med høye dyretall. Mattilsynets regionkontor har også rapportert om områder som de finner problematiske med hensyn til tilstrekkelig klinisk veterinærdekning. I tillegg til denne informasjonen har utvalget og Mattilsynet mottatt flere henvendelser fra områder i Norge der det er vanskelig å skaffe tilfredsstillende veterinærdekning. Det har også vært en del presseoppslag det siste året knyttet til manglende veterinærdekning i disse områdene. Dette gjelder spesielt områdene Finnmark, Indre strøk av Helgeland, Øvre Telemark og Østerdalen. Meldingene om problemer som er rapportert til Mattilsynet samsvarer godt med kartet. I tillegg vil utvalget presisere at kommunale ordninger og permisjoner fra Mattilsynet har medført at en rekke områder med lav dyretetthet ikke framstår som problemområder i dag. 7. Grunnlag for valg av løsningsmodell Generelle landbrukspolitiske rammer og føringer I St. meld. nr. 19 (1999-2000) Om norsk landbruk og matproduksjon, er det gitt klare politiske føringer om at det skal legges til rette for å opprettholde/utvikle et aktivt landbruk over hele landet. Et aktivt landbruk i næringssvake områder vil i praksis si husdyrbruk. Tilgang på veterinære tjenester er en forutsetning for at næringsmessig husdyrhold skal kunne drives innenfor forsvarlige rammer. Arbeidsgruppen legger derfor til grunn at fremtidig veterinærdekning i seg selv ikke skal være en begrensende faktor i forhold til den næringsmessige utviklingen i husdyrholdet. Derimot ser utvalget fremtidens veterinær som en viktig ressurs og aktør i utviklingen av landbruket og annen biobasert næringsutvikling. 12
Klargjøring av skille mellom private og offentlig oppgaver Utvalget tar det for gitt at klinisk veterinærtjeneste i utgangspunktet skal være basert på tjenesteyting fra privatpraktiserende veterinærer, og at kombinasjoner hvor samme personell utøver både kliniske veterinærtjenester og offentlige tilsyns- og kontrolloppgaver på et tilsynsobjekt skal unngås så langt det er mulig. Utvalget vil imidlertid peke på at et fullstendig skille i noen områder medfører så store praktiske og økonomiske problemer at det neppe vil være forsvarlig. I slike tilfeller må det tilstrebes å finne løsninger som hindrer at habilitetsproblemer oppstår. Politiske føringer med hensyn til økt regionalt og lokalt ansvar. I tråd med St. meld. Nr. 19 (2001-2002) og St. prp. Nr. 1 (2003-2004) for Landbruksdepartementet er det lagt opp til at kommunene i større grad skal bli en aktiv landbrukspolitisk aktør med ansvar for styring og gjennomføring av landbrukspolitikken. Dette skal gi en best mulig lokal tilpasning av de nasjonale virkemidlene. Bakgrunnen er både et generelt mål om å styrke lokaldemokratiet og en erkjennelse av at de utfordringer landbruket står ovenfor varierer og krever ulike løsninger. Ved denne typen reformer er det lagt opp til stimulering av lokal forankring, kunnskap og aksept for de landbrukspolitiske virkemidler. Kommunene vil gjennom dette få større handlingsrom og det legges til rette for et sterkere lokaldemokrati. Også problemstillingene med hensyn til veterinærdekning er forskjellige i ulike deler av landet jf. kap. 4. Arbeidsgruppen ser det derfor som naturlig at en søker å oppnå differensierte og fleksible løsninger i de ulike delene av landet. Dette vil i størst mulig grad sikre at økonomiske midler brukes der det er behov for de, og at de kan tilpasses endringer i behovet over tid. Utvalget mener problemstillingene knyttet til veterinærdekning er vel egnet til lokal forankring og lokale løsninger. Utvalget mener således kommunene på bakgrunn av følgende momenter er en velegnet aktør i forhold til lokalt ansvar: Kliniske veterinærtjenester er konkret tjenesteyting ovenfor kommunenes innbyggere. Utfordringene er ulike og krever ulike løsninger i de enkelte distrikter. Det vil i mange områder være nødvendig å kombinere klinisk veterinærtjeneste med andre oppgaver der veterinær kompetanse kan nyttes. Slike oppgaver vil trolig være lettere å finne, og være mindre problematiske habilitetsmessig, innenfor kommunal sektor enn statlig. 8. Utvalgets forslag Utvalget mener at de utfordringer en står ovenfor med hensyn til å få en tilfredsstillende veterinærdekning i alle deler av landet best kan løses ved at tilgang på kliniske veterinærtjenester gjøres til et kommunalt ansvar. Utvalget tilrår derfor at kommunene gis ansvar for at det finnes en tilfredsstillende veterinærdekning. Utvalget mener det i denne sammenheng vil være nødvendig at også det statlige ansvaret for den kliniske veterinærvakten legges til kommunal sektor. Utvalget er inneforstått med at spørsmålet om veterinærvakt ligger utenfor mandatet, men oppfatter en slik ansvarsoverføring som en naturlig konsekvens av utvalgets forslag med hensyn til det generelle ansvar for kliniske veterinærtjenester. Dette innebærer: 13
Ansvar for nødvendige tiltak for tilgjengelighet av kliniske veterinærtjenester og tilstedeværelse av en klinisk veterinærvakt legges til kommunal sektor og omfatter dermed hele landet. Det forutsettes at kommuner i de områder der det markedsmessige grunnlaget for veterinær virksomhet ikke er tilstrekkelig, bidrar med ordninger som sikrer tilfredsstillende tilgang på kliniske veterinærtjenester. Det finansielle grunnlag forutsettes permanent å inngå i de ordinære overføringene til kommunene, men vil i en overgangsperiode kunne være nødvendig å opprettholde som en øremerket bevilgning. Omleggingen følges opp gjennom de ordinære konsultasjonsordninger mellom Regjeringen og Kommunenes sentralforbund Det etableres et forum for samarbeid og avklaringer mellom Kommunenes sentralforbund, Den norske veterinærforening og Landbruksdepartementet i gjennomføringen av denne ordningen. Utvalget konstaterer at det er uenighet mellom Staten og Den norske veterinærforening vedrørende forhold tilknyttet veterinærvakten. Utvalget legger til grunn at disse spørsmålene finner sin løsning før, eller i forbindelse med at, ansvaret overføres til kommunal sektor. Denne løsning innebærer en forvaltningsmessig reform som vil kreve endringer i dyrehelsepersonelloven. Blant annet må lovens 26 endres. Denne paragrafen omhandler klinisk veterinærvakt. Tilhørende forskrifter, avtalemessige forhold og finansiering må også gjennomgås. Det finansielle grunnlag for reformen bør innarbeides i den ordinære finansiering av kommunenes virksomhet basert på kriterier som styrer midlene til de områder hvor det ikke er tilstrekkelig markedsmessig inntektsgrunnlag for en tilfredsstillende veterinærdekning. Dette kan legges inn som et tillegg i eksisterende landbrukskriterium eller inngå som et tillegg i skjønnsposten. Arbeidsgruppens vurdering er at ordningen bør innføres fra 01.01.2006 og introduseres i statsbudsjettet for 2006. En forvaltningsmessig reform som beskrevet vil det ta noe tid å gjennomføre fullt ut. I en overgangsperiode vil det derfor, etter utvalgets oppfatning, være nødvendig å øremerke midler til finansiering av nødvendige tiltak for opprettholdelse av en tilfredsstillende klinisk veterinærtjeneste i næringssvake områder, samtidig som bevilgningen til den landsdekkende veterinære vaktordningen opprettholdes. Beredskap En vesentlig del av beredskapen i forhold til smittsomme sjukdommer og akutt dyrevern har i utgangspunktet basert seg på distriktsveterinærene. Etter hvert som de privatpraktiserende veterinærene har overtatt en større del av det kliniske arbeidet spiller denne gruppen i dag en viktigere rolle som første linje i felten. Ved en overføring av ansvaret for den kliniske veterinærdekningen til kommunene er det viktig å ha en spesiell fokus på at beredskapen i felten ikke reduseres. Dette forutsetter et tett samarbeid mellom Mattilsynet, kommunene, landbrukets organisasjoner og de praktiserende veterinærene. 14
Økonomiske konsekvenser For å kunne gjennomføre en vellykket reform med hensyn til veterinærdekningen i Norge mener arbeidsgruppen det er nødvendig å øke den totale økonomiske rammen for kliniske veterinærtjenester i Norge. Utvalget anslår, ut fra dagens situasjon, at et driftstilskudd til områder med svakt næringsgrunnlag minst bør ha en ramme på 10 mill. kroner utover de midler som i dag brukes av kommunene. Utvalget antar at behovet for offentlig støtte vil øke framover som følge av de utviklingstrekk som er beskrevet, jf. kap. 4. I forbindelse med tildelingen av et slikt tilskudd vil det påløpe en del administrative kostnader for kommunene. Også i forbindelse med vaktordningen vil det påløpe noen administrative kostnader for kommunene. Arbeidsgruppen legger til grunn at de administrative kostnadene i stor grad vil være de samme uavhengig av om det er staten eller kommunene som administrerer dem. Ved en overføring av vaktmidlene vil således Mattilsynet få redusert sitt administrative arbeide. Lokal tilpassning og interkommunalt samarbeid Arbeidsgruppen mener de enkelte kommunene vil være de beste til å vurdere hvordan tilfredsstillende klinisk veterinærdekning skal opprettholdes i området. Arbeidsgruppen mener derfor at kommunene bør gis stor frihet i hvordan de velger å benytte de økonomiske midlene som stilles til rådighet. Eksempelvis kan det tenkes tilsatt kommuneveterinærer i hele eller delte stillinger i noen kommuner, mens andre kommuner ser det som mest hensiktsmessig å yte driftstilskudd til veterinærer i området. I tråd med de eksisterende veterinærområder bør de respektive kommuner oppfordres til et utstrakt interkommunalt samarbeid for å best mulig utnytte de økonomiske ressurser som gjøres tilgjengelig for klinisk veterinærtjenester. 15