RAPPORT 2012/02 KS1 Lokalisering av Forsvarets nye kampfly F-35 Haakon Vennemo, John Magne Skjelvik og Simen Pedersen Utarbeidet for Forsvarsdepartementet og Finansdepartementet
VistaAnalyseogHolteConsulting Dokumentdetaljer.. VistaAnalyseAS Rapportnummer2012/02 Rapporttittel KS1 LokaliseringavForsvaretsnyekampflyF>35 ISBN 978>82>8126>051>1 Forfattere Haakon Vennemo, John Magne Skjelvik og Simen Pedersen Datoforferdigstilling 14.februar2012 Prosjektleder HaakonVennemo Oppdragsgiver ForsvarsdepartementetogFinansdepartementet Tilgjengelighet Publisert Februar2012 Nøkkelord Kampfly, usikkerhetsanalyse og samfunnsøkonomisk analyse. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01
VistaAnalyseogHolteConsulting Forord. Vista Analyse AS og Holte Consulting har på oppdrag fra Forsvarsdepartementet og Finansdepartementet gjennomført en kvalitetssikring av valg av lokalisering av ForsvaretsnyekampflyF>35. 14.februar2012 HaakonVennemo Prosjektleder VistaAnalyseAS Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01
VistaAnalyseogHolteConsulting Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 Innhold. SAMMENDRAGOGKONKLUSJONER...1 1INNLEDNING...10 1.1Objektetforkvalitetssikringen...10 1.2Bakgrunn...10 1.3Innholdetikvalitetssikringen...11 1.4Arbeidetmedkvalitetssikringen...11 2BEHOVSANALYSEN...13 2.1Hvarammeavtalensier...13 2.2Interessenter/aktører...13 2.2.1FraKL>en...13 2.2.2Vårvurderingavinteressentanalysen...13 2.3Tiltaksutløsendebehov...14 2.3.1FraKL>en...14 2.3.2Vårvurdering...14 3OVERORDNETSTRATEGIDOKUMENT...15 3.1Hvarammeavtalensier...15 3.2Samfunnsmålet...15 3.2.1FraKL>en...15 3.2.2Vårvurderingavsamfunnsmålet...16 3.3Effektmålene...16 3.3.1FraKL>en...16 3.3.2Vårvurderingaveffektmålene...17 4OVERORDNEDEKRAV...18 4.1Hvarammeavtalensier...18 4.2KraveneiKL>en...19 4.3Vårvurdering...20 5MULIGHETSKAPITTELET...23 5.1Hvarammeavtalensier...23 5.2KL>ensmulighetskapittel...23 5.3Vårvurdering...24 6ALTERNATIVANALYSEN...25 6.1Hvarammeavtalensier...25 6.2KL>ensalternativanalyse...25 6.2.1Alt.1:Bodøsomenbasem/QRA...26 6.2.2Alt.2:Ørlandsomenbasem/QRA...27 6.2.3Alt.3>6:Ørlandm/QRAinord...28 6.2.4Alt.6>7:Tobaseløsninger...29 6.2.6KLssamledevurderingoganbefaling...30 6.3Vårvurdering...30 7.VÅRUSIKKERHETSANALYSE...33 7.1Hvarammeavtalensier...33 7.2Metode...33 7.3Sentraleforutsetninger...34 7.4Hovedresultaterivårusikkerhetsanalyse...37 8.SAMFUNNSØKONOMISKANALYSE...41 8.1Hvarammeavtalensier...41
VistaAnalyseogHolteConsulting 8.2Hovedpunkteriensamfunnsøkonomiskanalyse...41 8.3Valgavnullalternativ/referansealternativ...42 8.4Valgavkonseptalternativer...43 8.5Valgavomverdensforutsetninger...44 8.6Viktigeegenskapervedkonseptene...44 8.5Viktigenytte>ogkostnadsvirkningervedkonseptene...45 9VIRKNINGERFORFORSVARET...46 9.1Styrkeproduksjonogoperasjoner...46 9.2HLB...47 9.3SamdriftmedF16...48 10VIRKNINGERFORLOKALSAMFUNN...48 10.1Areal>ogbygningsverdier...48 10.2Kommunalogfylkeskommunalinfrastruktur...49 10.3Støy...50 10.4Miljø...50 10.5Sikkerhetforlokalbefolkningen...51 11SIVILLUFTFART...51 11.1Flyplassdrift...51 11.2Taksekostnader...53 11.3Flypassasjerenestidskostnader...53 12SAMFUNNSØKONOMISKRELEVANTELEVETIDSKOSTNADERFORFORSVARET...53 13SKATTEFINANSIERINGSKOSTNADER...54 14SAMLETVURDERINGAVALTERNATIVENE...55 14.1Innhold,tidogkostnad...55 14.2Beslutningsstrategi...55 14.3Planlagtbudsjettmessiginnfasing...56 14.4Sammenfatning...56 15FØRINGERFORFORPROSJEKTFASEN...61 15.1Gjennomføringsstrategi...61 15.2Avhengighetsforholdtilandreprosjekter...62 15.3Elementertilstyringsdokumentet...62 15.4Momenteravbetydningieteierperspektiv...63 REFERANSELISTE...63 VEDLEGG1>INTERVJUEDE...65 VEDLEGG2>USIKKERHETSANALYSE...66 VEDLEGG3>NOTAT1TILFORSVARSDEPARTEMENTETMEDSVAR...67 VEDLEGG4>NOTAT2TILFORSVARSDEPARTEMENTETMEDSVAR...75 Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01
VistaAnalyseogHolteConsulting Sammendrag.og.konklusjoner. Resymé Det$er$små$forskjeller$mellom$enbasealternativene$Bodø$og$Ørland.$Så$langt$vi$nå$vet,$ har$ørland$med$qra$på$basen$en$liten$kostnadsmessig$fordel$i$forhold$til$bodø,$og$kl$ argumenterer$etter$vårt$skjønn$overbevisende$for$at$ørland$er$noe$bedre$egnet$for$daglig$ trening,$såkalt$styrkeproduksjon.$når$det$gjelder$såkalte$operasjoner$har$ørland$en$liten$ fordel$i$forhold$til$samarbeid$med$allierte,$men$bodø$har$den$fordelen$at$tilstedeværelse$i$ nord$blir$enklere.$slik$vi$ser$det,$blir$spørsmålet$til$syvende$og$sist$om$fordelen$knyttet$til$ tilstedeværelse$i$nord$er$stor$nok$til$å$nøytralisere$de$momentene$som$taler$i$favør$av$ Ørland.$ Hvis$man$velger$Ørland$kan$det$være$fornuftig$å$betrakte$QRA$i$nord$som$en$opsjon,$men$ ikke$binde$seg$til$det$i$dag.$enbase$ørland$med$en$qrahenhet$i$nordhnorge$(andøya)$har$ omtrent$samme$forventede$kostnad$som$bodø$og$kan$gi$bedre$dekning$i$nord$dersom$ omstendighetene$tilsier$at$det$er$nødvendig.$hvis$man$velger$bodø$kan$man$bruke$f.eks.$ Ørland$som$opsjon$dersom$tilstedeværelse$i$syd$viser$seg$viktig.$$ Tobasealternativene$ BodøHØrland$ og$ ØrlandHEvenes$ er$ signifikant$ dyrere$ enn$ enbaseløsningene,$selv$om$kostnadsforskjellen$reduseres$i$forhold$til$i$kl.$$$$$$$$ Bakgrunn Denne rapporten presenterer resultatene av kvalitetssikring (KS1) av dokumentet «LokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsning>versjon 1.01»av25.november2011(nedenforkaltKL)utarbeidetavForsvarsdepartementet.I henhold til avrop av 7. februar 2012 har kvalitetssikringen fokusert på Forsvarsdepartementets vurdering av lokaliseringsløsningene med hensyn til egnethet for styrkeproduksjon og operativ virksomhet, de sideeffekter som kan oppstå ved de ulike lokaliseringsløsninger og kostnadene inkludert usikkerhetsanalyse for de ulike lokaliseringsløsningene. De behov, mål og krav som er knyttet til kampflykapasiteten, blantannetambisjonsnivå,tasforgittikvalitetssikringen. Kvalitetssikringen er gjennomført i henhold til rammeavtale mellom Finansdepartementet og Holte Consulting AS/Vista Analyse AS om kvalitetssikring av konseptvalgførforslagtilforprosjektleggesframforregjeringen(ks1).hensiktenmed KS 1 er at kvalitetssikreren skal bistå oppdragsgiveren med å sikre at konseptvalget undergis reell politisk styring. Kvalitetssikrers funksjon er begrenset til å støtte oppdragsgiverskontrollbehovmeddenfagligekvalitetpådeunderliggendedokumenter i beslutningsgrunnlaget. I tillegg skal kvalitetssikrer gjennomføre en egen samfunnsøkonomiskanalyseogusikkerhetsanalyse. Denne rapporten inneholder en gjennomgang og vurdering av om de ovennevnte dokumenteneertilstrekkeligesombeslutningsgrunnlag,samtvåreegneusikkerhets>og samfunnsøkonomiske analyser. Rapporten skal inngå som underlagsinformasjon for politiskbehandlingavkampflybasevalget. Problemstilling Kvalitetssikringenskalhjelpetilmedåbesvarefølgendehovedspørsmål: Hvilken$lokaliseringsløsning$for$de$nye$kampflyene$vil$gi$størst$samfunnsøkonomisk$nytte$ i$forhold$til$kostnadene?$$ Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 1
VistaAnalyseogHolteConsulting Konklusjon og anbefaling Behov,$ mål$ og$ krav$ til$ kampflybaseløsningen$ er$ konsistente$ og$ utformet$ i$ henhold$ til$ kravene$til$et$klhdokument$ KL>endefinererfølgendedelbehov,listetiprioritertrekkefølge: Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 Delbehov1:Behovforågjennomførestyrkeproduksjon Delbehov2:Behovforågjennomføreoperasjoner Delbehov3:Behovforlavestmuliginvesterings>ogdriftskostnader Medstyrkeproduksjonmenesidennesammenhengallaktivitetutenomanvendelseav styrken.styrkeproduksjonkanassosieresmeddagligtrening.operasjonerdreiersegom anvendelse av styrken i normalsituasjonen, dvs utenom krise og krig. Slik anvendelse dreier seg om å hevde suverenitet og vise tilstedeværelse med flyene i luften. Styrkeproduksjonogoperasjonerernærtknyttetsammenogengodløsningmåvære tilfredsstillende for begge. Begrunnelsen for prioriteringen mellom de to henger sammen med at lokaliseringsløsningen først og fremst skal være egnet for styrkeproduksjon, men den må også gi tilfredsstillende evne til operasjoner under normalsituasjonen. Operasjoner i krise og krig vil kunne kreve deployering til andre baserforåoppnåbedreoperasjonsbetingelserenndetsomutgangslokaliseringengir. KL>en oppsummerer de viktigste behovene knyttet til sideeffekter av en fremtidig kampflybaseløsningsomdefølgende,listetitilfeldigrekkefølge: Delbehov4:Ivaretahensynettilsivilluftfart, Delbehov5:Minimerekonsekvenseneknyttettilnaturogmiljø, Delbehov6:Bidratilåopprettholdehovedtrekkeneibosettingsmønsteretog minimerernegativedistriktsmessigekonsekvenser. Det er formulert effektmål svarende til behovene. Til de 3 første effektmålene er det utledet i alt 6 skal>krav og 12 bør>krav som de ulike baseløsningene skal vurderes i forhold til. Skal>kravene er absolutte, og har til hensikt å utelukke lokaliseringsalternativer som ikke tilfredsstiller de meste sentrale kravene knyttet til styrkeproduksjonelleroperasjoner. Behov, mål og krav er etter vår vurdering innbyrdes konsistente. I motsetning til behovene, er effektmålene ikke innbyrdes prioritert. Vi mener det burde ha vært formulertkravogsåfordelbehov/mål4>6.detteerimidlertidingenalvorliginnvending motdokumentet,ettersomdeaktuellesideeffekteneblirvurdertogtildelskvantifiserti alternativanalysen. Sålangtvikanseerdeoppsattekravenerelevante,selvomdeflesteoppfyllesavallede mestaktuellebasealternativeneogfemavskal>kravenetilfredsstillesavallekandidater. Det sjette skal>kravet, «løsningen skal gi mulighet for presisjonsinnflyvning i begge rullebaneretningene»utelukkerevenessomenbaseløsning.viharfåttopplystatdette kravet har vært grundig diskutert og at det er en naturlig følge av målet om evne til styrkeproduksjon. Et viktig bør>krav er tilfredsstillende evne til tilstedeværelse over aktuelt operasjonsområde, som i fotnote er definert som «alt norsk landområde samt territorialfarvannmedtilstøtendesoner».inestesetningstårdetat«sometminimum børlokaliseringengikampflyeneevnetilåvisefysisktilstedeværelsemedf>35overhele Fastlands>Norge.»Tilsammengiravsnittetinntrykkavdetertograderavbørpådette punktet:etsterktbørknyttettilfastlands>norge,ogetnoemindresterktbørknyttettil 2
VistaAnalyseogHolteConsulting norsk operasjonsområde. Slik vi oppfatter det, er dette i tråd med realitetene man ønsker å uttrykke: Fastlands>Norge er viktigere enn sjøområdene. Kravet er etter vår oppfatningklargjørendefordenetterfølgendediskusjonialternativanalysen. DethartidligereværtlagtbetydeligvektpåtilstedeværelseavkampflyiNord>Norge, noe som bl.a. er presisert i St.prp. nr. 48 (2007>2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet,interesserogverdier,somleggertilgrunnatensåkaltquickreactionalert ellerqra,toflyikontinuerligberedskapundernato>kommando,skalplasseresinord. VinotereratKLifotnote11uttaleratmanharvalgtåvurdereandreløsningerennQRAi nord så lenge evnen til suverenitetshevdelse i nord opprettholdes. Etter vårt skjønn tjener dette valget og formuleringen om to grader av bør til å opplyse saken under diskusjon. Mulighetsstudien$velger$ut$ aktuelle$baseløsninger$ med$tydelig$metodikk$og$i$tråd$med$ mål$og$krav$ Hensikten med mulighetsstudien er å velge ut de baseløsningene som skal utredes videre.konseptueltstårvalgetmellomengeografiskkonsentrasjonavallekampflyene på en hovedbase (enbaseløsning) eller en spredning av flyene på to baser (tobaseløsning).hvisallekampflyenesamlespåenhovedbaseisør>norgekandetaltså være aktuelt med en QRA i nord. Bygging av ny base på et sted uten eksisterende infrastrukturharværtvurdertsomforkostnadskrevende. Muligekampflybasereriførsteomgangsortertmedutgangspunktidebasenesomhar militær infrastruktur og/eller militæraktivitet. I andre omgang er det valgt ut aktuelle QRA>baser i nord for det tilfellet at en base i Sør>Norge velges som enbase. I tredje omgangharensettpåaktuelletobaseløsninger. Utfradettestårenigjenmedfølgendealternativersomutredesialternativanalysen: Gruppe1 Enbaseløsninger(inklusivQRApåbasen): Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 - Bodø - Ørland Gruppe2 EnbaseløsningermedpermanentQRA>baseiNord>Norge - Ørland+QRA>baseAndøya - Ørland+QRA>baseBodø - Ørland+QRA>baseEvenes Gruppe3 Tobaseløsninger - BodøogØrland - ØrlandogEvenes Viregistrereratutvalgetavmuligheterharforegåttistegviseprosesserderalternativer er holdt opp mot kravspesifikasjonen. I praksis er alternativene også holdt opp mot effektmål med karakter av krav, for eksempel har støy vært viktig for Andøyas vedkommende.metodenerettervårtskjønntransparent,fornuftigogsikrerkonsistens meddeøvrigedokumentene. Deterimidlertidmuligåetterlyseflerekonsepterimulighetsstudien.Eteksempeleret konsept med hovedbase i Bodø og deployment på Ørland eller QRA på for eksempel Solaforådekkeland>ogsjøområdeneisør,noevikortvurdererivåralternativanalyse somenvariantavkonseptetenbasebodø. Alternativanalysen$gir$en$god$verbal$vurdering$av$fordeler$og$ulemper$ved$konseptene$i$ forhold$til$mål$og$krav$$ 3
VistaAnalyseogHolteConsulting OmtalenavBodøfremheverkonseptetsevnetilådekkekravtilpersonell,kompetanse ogdekningsområde.konseptetspositivesideriforholdtilstøyfremhevesogså.detsies samtidig at konseptet ikke fullt så godt dekker krav til arealmessig fleksibilitet og fleksibilitetiforholdtilsivilluftfart,sikringmotterrorogkravtilinfrastrukturiforholdtil ammunisjonsområde. Konseptets negative virkning på distriktet rundt Ørland, og negative konsekvenser for landskapet rundt ny rullebane i Bodø nevnes også. Det er kanskjesærligkravettilarealmessigfleksibilitetsomifølgekltalermotbodø. Omtalen av Ørland m/qra på basen fremhever konseptets evne til å dekke krav til arealmessigfleksibilitetogfleksibilitetiforholdtilsivilluftfart,samtsikringmotterror mv.ogsamvirkemedallierteforpliktelser.konseptetskårerdessutenbedreennbodø når det gjelder krav om å produsere såkalte sorties (avganger og landinger). Det sies samtidig at konseptet ikke fullt så godt dekker krav til personell, kompetanse og dekningsområde.konseptetsstøybelastningnevnesogså. Ørlandm/QRAinordfremhevessomfordelaktigiforholdtilkravtildekningsområde, mendekkerikkefulltsågodtkravtildagligtrening.tobaseløsningeneskårerbedreenn enbaseløsningene når det gjelder operasjoner, men de gir ulemper i forhold til daglig trening. Såvidtvikanse,holdesdrøftingenialternativanalyseninnenforrammenavkravogmål. Ettervårtskjønnerdrøftingenklarogpresis. Vår$usikkerhetsanalyse$av$Forsvarets$livsløpskostnader$gir$lavere$tall$enn$KL$ Våreendringerilivsløpskostnadenefordeulikealternativeneiforholdtilberegningenei KL er vist i figur 1. I tallmaterialet i KL er noen av kostnadene som er felles for alle alternativene utelatt og enkelte uvedkommende kostnader er tatt med, slik at fremstillingen ikke gir presist uttrykk for kostnadene ved drift av basene. Disse forholdene har vi ikke hatt mulighet til å korrigere for. Fordelen er at våre tall er sammenliknbare med KL. Vår analyse nedjusterer kostnadene i forhold til KL. Figuren viseratnedjusteringenerstørstfortobasealternativene,slikatkostnadsgapetmellom disseogenbasealternativeneminker. Figur.1. Forventede,.neddiskonterte.livsløpskostnader.for.Forsvaret.ved. ulike.basealternativer..milliarder.2011akroner.. 50,0 40,0 30,0 34,1 34,0 32,7 29,5 29,8 28,6 43,5 36,9 40,7 34,8 20,0 10,0 0,0-10,0-4,6-4,2-4,2 Bodø Ørland m/qra Ørland m/qra nord basen -6,6-6,0 Ørland-Bodø Ørland-Evenes Kilde:VistaAnalyse&HolteConsulting. KL Vår usikkerhetsanalyse Endring fra KL Nedjusteringen skyldes at vi på enkelte punkter har lagt til grunn andre beregningsforutsetningerennkl.endringeneiforutsetningenesomharstørsteffekter:. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 4
VistaAnalyseogHolteConsulting 0prosentforventetårligvekstiEBA>kostnader,tilforskjellfraKLsomforventer 1,6prosentårligrealvekstiEBA>kostnader. 0 prosent forventet årlig vekst i materialkostnader, til forskjell fra KL som forventer1,6prosentårligrealvekstimaterialkostnader. ReinvesteringenirullebanepåØrlandi2045er1/3avhvaKLleggertilgrunn. Detskyldesatflybaseneperforutsetningleggesnedi2052. Reinvesteringibygningerfra2045er10prosentavhvaKLleggertilgrunn. SalgsverdiBodøkanblibetydeliglavereennKLleggertilgrunn. StøytiltakØrlandkostermerennKLleggertilgrunn. Utvikling$i$driftskostnader$er$det$viktigste$usikkerhetsmomentet$ Usikkerhetsanalysenviseratdeterusikkerhetomdriftskostnadenesomerdenviktigste kildentilusikkerhet.figur2viserdetteforalternativetørlandmedqrapåbasen.de andrealternativeneerlikeartet.kostnadsutviklingenforeba>kostnaderogutviklingeni lønnskostnaderstårfortilsammenhenimot70prosentavusikkerhetsbildet.faktoren kaltstruktureffektivitetbetyrogsåenheldel,ogerdenstørstepåvirkbarefaktorenfor Forsvaret. Usikkerhetsspennet vist her sier lite om hvor robuste de forventede kostnadsforskjellene er, siden mange av usikkerhetsfaktorene er de samme for alle konseptene. Figur.2. Usikkerhetsbildet.for.alternativet.Ørland.med.QRA.på.basen. Kilde:VistaAnalyse&HolteConsulting Den$samfunnsøkonomiske$analysen$i$KLHen$avviker$fra$beste$praksis$$ MetodikkensomerbruktiKL>enavvikerfrabestepraksisisamfunnsøkonomisk$analyse påfølgendepunkter: Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 Det er ikke definert et presist nullalternativ eller referansealternativ som prosjektalternativene kan sammenliknes med. Vi har valgt å sammenlikne de andrealternativenemedørlandm/qraintegrertpåbasen. Sikkerhetsekvivalenter er ikke beregnet. (En sikkerhetsekvivalent korrigerer usikrestørrelsersåalleblirlikesikre.)detgjøripraksisatanalysenleggerfor storvektpåusikrestørrelseriforholdtilsikre. Beregningenetrekkerikkeutmoms,ogdetteslåruliktutforalternativene. Skattefinansieringskostnader (20 prosent av netto utgifter finansiert over statsbudsjettet)erikkelagttil. Konsekvensen av at flybasene per forutsetning legges ned i 2052 er ikke tilfredsstillendetatthensyntil,jfr.ovenfor. Forutsetningeneomrealprisveksterpåenkeltepunkterurealistiske,jfr.ovenfor. KLssamfunnsøkonomiskeanalyseogvåregenanalysegirlikevelettilstrekkeliggrunnlag forågåvidereiprosessen.itilleggtildeovennevnteendringeneharvilagtinnfølgende idensamfunnsøkonomiskeanalysen: 5
VistaAnalyseogHolteConsulting Økte taksekostnader pga. økt takseavstand når det bygges en ny rullebane i BodøerlagtinnpåsammemåtesomiKL. Tidskostnader for passasjerene pga. økt takseavstand i Bodø er lagt til i alternativetenbasebodøogtobasealternativetbodø>ørland.detteerikkelagt innikl. Kostnadertilstøytiltakfordensiviledelenavflyplasseneerlagttilpåsamme måtesomikl. ForåkorrigereforsalgavarealertilAvinor,ersalgsinntekterpåhenholdsvis450 mill. (Ørland) og 450 mill. kr. neddiskontert (Bodø) lavere verdsatt enn i usikkerhetsanalysen. DenførstekorrigeringenerogsågjortiKL.Denandreer ikkelagtinnikl. Neddiskontert kostnad til ekstra hurtigbåt mellom Ørland og Trondheim (75 mill.kr) er lagt til usikkerhetsanalysens alternativer Ørland og Ørland m/qra. DetteerikkelagtinniKL. Vår$ samfunnsøkonomiske$ analyse$ gir$ bare$ mindre$ kostnadsjusteringer$ for$ enbasealternativene$$$ Med utgangspunkt i vår egen usikkerhetsanalyse er den kostnadsmessige differansen ført videre slik at den er representativ for samfunnsøkonomiske forhold. Samlet sett førerdisseendringenetilatdenkostnadsmessigedifferansenenderoppsååsiakkurat derdenstartet,dvs.på1,1milliarderkroner(jfr.sistekolonneifigur3). Figur.3. Samfunnsøkonomiske.merkostnader.ved.enbase.Bodø.i.forhold.til. enbase.ørland.m/qra.på.basen..nåverdi.i.milliarder.2011akr... Kilde:VistaAnalyseogHolteConsulting Enstørrekostnadsforskjellennvistifigurenkanikkeutelukkes,mendetkanhellerikke en mindre kostnad. Andre indirekte, ikke>verdsatte elementer er behov$ for$ høy$ luftmilitær$beredskap$(hlb),$samdrift$fh16,$miljø,$og$sikkerhet$for$befolkningen$i$tilfelle$ krig.$ Etter vår vurdering er ikke disse elementene avgjørende i den samlede vurderingen. Konklusjonenpådensamfunnsøkonomiskeanalysenavdissetoalternativenemåbliat gittatdersomenvelgerenbaseløsning,ogdersomenvurdererørlandogbodøsomlike Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 6.
VistaAnalyseogHolteConsulting fra et nytteperspektiv, er det med den informasjonen som foreligger nå, naturlig å foretrekke Ørland. Dersom en vurderer Ørland og Bodø som i praksis like fra et kostnadsperspektiv, er det naturlig å foretrekke det alternativet som gir størst nytte. EttervårtskjønnargumentererKLgodtforatØrlandgirstørrenytteennBodøiforhold tilstyrkeproduksjon,dvs.dagligtrening.nårdetgjelderoperasjonerkommerdetmeran på øynene som ser. Den som legger vekt på tilstedeværelse i nord og altså legger til grunnlikekostnader,vilfortendeoppmedåanbefalebodøfremforørland. Velges$Ørland,$er$QRA$i$nord$en$opsjon$ Enopsjonerisamfunnsøkonomisksammenhengettiltakmankangjennomføredersom detiettertidvisersegatenopprinneligvalgtefeil.detsiesavogtilatmanharopsjon på tiltaket. I vår sammenhengen er QRA i nord en opsjon knyttet til Ørland, som kan benyttespåfølgendemåte:settatmaniutgangspunktetbestemmersegforørlandsom enbasemedqrapåbasen.settsåatdetiettertidtilkommerinformasjonsomgirbehov fortyngrerepresentasjoninord.dakanensetteoppenqrainordforåimøtekomme dettebehovet. ViharikkeregnetpåverdienavQRAsomopsjon,mendeteråpenbartatdenbidrartilå gjørealternativetørlandmerrobustiforholdtilbehovetfortilstedeværelseinord. DersomBodøvelgessomenbase,harmanmulighettilåstasjonere(«deployere»)flypå Ørland,somidettetilfelletfortsattvilfungeresombaseforNATO>materiell.Detburde ogsåværemuligåoppretteenqraforeksempelpåsola.detteeropsjonersombidrar tilåstyrkerobusthetentilbodø. Også muligheten for høy luftmilitær beredskap (HLB) kan i denne sammenheng oppfattessomopsjoner(knyttettilbeggebaser)somutøvesnåromstendighetenetilsier det. Betraktet$som$fast$alternativ$er$neppe$Ørland$med$QRA$i$nord$førstevalg KLleggertilgrunnatkonseptetØrlandmedQRAinordskalvelges,ellervelgesbort,nå. Det er jevngodt med å si at opsjonen QRA i nord utøves nå eller aldri. Gir det større nytteennkostnadåutøveopsjonennå?ettervårtskjønnerdetikkeopplagt.hvisdeto alternativene er Sett opp en QRA i nord nå til en forventet kostnad på 1,2 milliarder kroner,ellerventmeddenneavgjørelsenogseomdenvirkeligtrengs,såerdetliteå tapepååvente.iverstefallkandetvære1,2milliarderåtapepååutøveopsjonennå. DersomØrlandmedQRAinordskalværesamfunnetsførstevalg,børdethelstværeen betydeliggruppesamfunnsmedlemmersførstevalg.menvårtinntrykkeratdetipraksis er få som har Ørland med QRA i nord som sitt førstevalg. De som i utgangspunktet foretrekker Ørland foran Bodø, legger naturlig vekt på Ørlands fordeler. Ørland med QRA på basen gir optimale forhold for daglig styrkeproduksjon. Basene i nord kan fungere som arena for HLB når tilstedeværelse trengs. Vi tror mange av de som i utgangspunktetgårinnforørland,avdissegrunnerforetrekkerqrapåbasenfremfor QRAinord.Plussminus1,2milliarderispartekostnaderblirdetjoogså. FordesomiutgangspunktetforetrekkerBodøforanØrland,vildetværenaturligålegge vektpåbodøsfordeler.selvomenqralengernordennbodøgirbedredekningopp mot Svalbard, er det snakk om to fly under NATO>kommando, og Bodø vil gi større breddeidennordligetilstedeværelsen.ørlandmedqrainordvilettervårtskjønnikke bevegemangeavdesomforetrekkerbodø,tilåskifteovertilørland. DisseresonnementenetilsieratØrlandmedQRAinordikkevilværeførstevalgetforde fleste.dersomenkommertilatdetersamfunnetsførstevalg,mådetderforværesvært Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 7
VistaAnalyseogHolteConsulting mangesamfunnsmedlemmersomhardetsomengodnummerto.selvdaliggerdetet tankekorsiåvelgeørlandmedqrainord(dvsutøveopsjonennå). Det må legges til at Andøya som QRA>base balanserer på tålegrensen for støy. KL vurdererat104sorties/år,somdeterlagtopptil,erstøymessigakseptabelt,mensærlig flereerikkeakseptabelt.igittesituasjonerkanenqramedføreflereenn104sorties. De andre QRA>alternativene er dyrere enn Andøya (Evenes og Bodø) og har dårligere rekkeviddelengstnord(bodø). Vår$samfunnsøkonomiske$analyse$tilsier$at$tobaseløsningene$er$mindre$kostbare$enn$før$ antatt$ Figur 4 viser at vår usikkerhetsanalyse reduserer merkostnaden for samfunnet for alternativetørland>evenes,somerdenbilligsteavtobaseløsningene,med2,9mrd.kr.i forhold til merkostnaden for Forsvaret anslått i KL. Den samfunnsøkonomiske merkostnadenvedalternativeter nåanslått til 5,1 mrd.kr. i forhold til enbase Ørland medqrapåbasen. Eventuelle besparelser knyttet til det forhold at en trenger færre HLB,kommeritillegg. SelvomkostnadsforskjellenevedtobaseløsningeneerblittmindreenniKL,ertobase fremdelessignifikantdyrereennenbase.iforholdtilstyrkeproduksjonargumentererkl godt for at tobaseløsningene ikke er bedre. Dersom en velger tobaseløsning må det derfor være fordi en mener at mernytten i form av operasjoner, inkludert økt tilstedeværelseinord>norge,erminstpåstørrelsemedkostnadsforskjellen.enbørda velge Ørland>Evenes dersom manglende presisjonsinnflygingssystemer på Evenes ikke tilleggessærligvekt.denneløsningenerbilligereennørland>bodø,oggirbedredekning inord. Figur.4. 9,0 Samfunnsøkonomiske.merkostnader.ved.tobase.ØrlandAEvenes.i. forhold.til.enbase.ørland.m/qra.på.basen..nåverdi.i.milliarder. 2011Akr... 8,0 7,0 6,0 0,7 0,4 0,4 1,2 5,0 4,0 8,0 3,0 2,0 6,2 5,1 1,0 0,0 Differanse mellom alt. 6 og 4 i KL Kilde:VistaAnalyseogHolteConsulting Samlet$vurdering$ Ekstern kvalitetssikring Skattekostnad Investering Evenes og sivil støy Kjøp av flyplasskritiske flater og hurtigbåt Merverdiavgift Sikkerhetsekvivalent Differanse mellom alt. 6 og 4 UA UA Steg 1 Steg 2 Steg 3 Steg 4 Steg 5 SØA Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 8
VistaAnalyseogHolteConsulting Dersomtobaseløsningenefortsatteruaktuelle,seover,børvalgetettervårtskjønnstå mellomørlandmedqrapåbasenpådeneneside,ogbodøpådenannenside. Det virkerpåossikkefornuftigåbindesegtilørlandmedqrainordpådettetidspunkt. Sålangtvinåvet,harØrlandmedQRApåbasenenlitenkostnadsmessigfordeliforhold tilbodø,ogklargumentererettervårtskjønnoverbevisendeforatørlandaltialter bestegnetforstyrkeproduksjon.nårdetgjelderoperasjonerharørlandenlitenfordeli forholdtilsamarbeidmedallierte,menbodøhardenfordelenattilstedeværelseinord blir enklere. Slik vi ser det, blir spørsmålet til syvende og sist om fordelen knyttet til tilstedeværelseinorderstornoktilånøytraliseredemomentenesomtalerifavørav Ørland.Ivurderingenavdettespørsmålet,børentahensyntildeopsjoneneiformav QRA,HLBogeventuellannendeploymentsomerknyttettilkonseptene. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 9
VistaAnalyseogHolteConsulting 1 Innledning Idettekapitletgjennomgåsgrunnlagetforkvalitetssikringenogdetbeskriveshvordan oppdrageterutført. 1.1 Objektet for kvalitetssikringen Objektetforkvalitetssikringenergitti Avroppårammeavtaleav4.mars2011mellom Finansdepartementet og Holte Consulting AS/Vista Analyse AS om kvalitetssikring av konseptvalg,samtstyringsunderlagogkostnadsoverslagforvalgtprosjektalternativ 7. februar 2012, knyttet til en kvalitetssikring av«lokaliseringsalternativerforforsvarets nyekampflyf>35 Konseptuellløsning>versjon1.01. Avropetgjeldervurderingavfølgendeelementer: $«Det$vil$gjennomføres$en$forenklet$KSH1$ av$ konseptuell$ løsning$ for$ lokalisering$ av$ nye$ kampfly.$i$dette$ligger$at$de$behov,$mål$og$krav$som$er$knyttet$til$kampflykapasiteten,$ inkl.$ ambisjonsnivå,$ tas$ for$ gitt$ og$ at$ det$ derfor$ ikke$ vil$ bli$ redegjort$ ytterligere$ eller$ gjennomført$kvalitetssikring$av$disse$inngangsverdiene.$andre$behov,$mål$eller$krav$som$ er$ knyttet$ til$ den$ fremtidige$ lokaliseringsløsningen$ må$ det$ redegjøres$ for$ etter$ normal$ modell.$dette$gjelder:$ Fagmilitære$forhold$knyttet$til$innretning$og$lokalisering$av$kampflybasen(e)$ Sivil$luftfart$ Naturmiljø$og$støy$ Distriktsmessige$forhold»$$ Avropeterknyttettilhelhetenikampflyanskaffelsen,herunderForsvarsdepartementets vurdering av ulike lokaliseringsløsninger for nye kampfly med hensyn til egnethet for operativvirksomhet,desideeffektersomkanoppståveddeulikelokaliseringsløsninger og kostnadene for de ulike lokaliseringsløsninger for F>35 kampflyanskaffelsen. Kvalitetssikringen skal omhandle Forsvarsdepartementets kostnadsgrunnlag og usikkerhetsanalyser,ogskalinngåsomunderlagsinformasjontilforpolitiskbehandling avkampflybasevalg. 1.2 Bakgrunn I St.prp. nr. 48 (2007>2008) la regjeringen opp til å vurdere fremtidig lokalisering av kampfly,luftvernogbasesettilysavprosessenknyttettilfremskaffelseavnyekampfly. GjennombehandlingenavInnst.S.nr.318(2007>2008)sluttetStortingetsegtildette.I St.prp. nr. 36 (2008>2009) fremmet regjeringen forslag om at FD skal innlede en forhandlingsprosess for anskaffelse av nye kampfly av typen F>35 Joint Strike Fighter (JSF).IProp.1S(2009>2010)orienterteregjeringenomatenanbefalingomlokalisering avdenyekampflyeneskulleleggesfremforstortingetpåenegnetmåtei2010.iprop.1 S (2010>2011) ble det orientert om en endring i den planlagte innfasingsplanen for kampfly,ogatanbefalingenavlokaliseringsløsningvilleblifremlagtvåren2012somdel av en mer helhetlig fremleggelse av kampflysaken i en ny langtidsplan for Forsvarssektoren.. Idokumentet«LokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampfly(Konseptuellløsning> versjon 1.01)» datert 25. november 2011 (KL>dokumentet) oppsummerer Forsvarsdepartementet utredningsarbeidet knyttet til valg av lokaliseringsløsning for Forsvaretsnyekampfly.Vurderingenesompresenteresidennerapportenvilinngåsom endelavbeslutningsgrunnlagetforregjeringensanbefalingknyttettillokaliseringavnye Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 10
VistaAnalyseogHolteConsulting kampfly. Rapporten vil, sammen med fremskaffelsesløsning for nye kampfly og Forsvarssjefens fagmilitære råd, utgjøre de mest sentrale innspill til regjeringens og Stortingetsarbeidmednylangtidsplanforforsvarssektoren. De aktuelle basene er vurdert både som enbaser og i kombinasjoner som tobaseløsninger.meddetteutgangspunktetharformåletmedkl>enværtå: 1.Vurderedetenkeltebasealternativsegnethetsomlokaliseringsløsning 2.Klarleggevesentligesideeffekterknyttettildetenkeltebasealternativ 3.Kostnadsberegnedemuligelokaliseringsløsningene 1.3 Innholdet i kvalitetssikringen Arbeidet omfatter i henhold til rammeavtale mellom Finansdepartementet og Holte ConsultingAS/VistaAnalyseASkvalitetssikringavkonseptvalgførforslagtilforprosjekt leggesframforregjeringen(ks1).hensiktenmedks1eratkvalitetssikrerenskalbistå oppdragsgiveren med å sikre at konseptvalget undergis reell politisk styring. Kvalitetssikrersfunksjonerbegrensettilåstøtteoppdragsgiverskontrollbehovmedden fagligekvalitetpådeunderliggendedokumenteribeslutningsgrunnlaget. Kvalitetssikringen skal omfatte en Konseptvalgutredning (KVU), i forsvarssektoren kalt Konseptuell løsning, som skal være strukturert med følgende kapitler (jfr. rammeavtalen): Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 Behovsanalyse Strategikapittel Overordnedekrav Mulighetsstudie Alternativanalyse Føringerforforprosjektfasen I tillegg skal kvalitetssikrer gjennomføre en egen samfunnsøkonomisk analyse og usikkerhetsanalyse. Foreliggende rapport inneholder en gjennomgang og vurdering av om de ovennevnte dokumenteneertilstrekkeligesombeslutningsgrunnlag,samtvåreegneusikkerhets>og samfunnsøkonomiskeanalyser. 1.4 Arbeidet med kvalitetssikringen Første del av arbeidet har bestått i å gjennomgå KL>dokumentet og sentrale bakgrunnsdokumenter utarbeidet spesielt for basevalget. Andre utredninger og ulike stortingsproposisjoner og andre politiske dokumenter er også gjennomgått. Høringsuttalelsene til KL>rapporten er også gjennomgått og noen av merknadene fra disseervurdertiarbeidet. DeteriløpetavarbeidsprosessengjennomførtmøtermedulikepersoneriØrlandetog Bodøkommuner,medLuftfartstilsynetogAvinor.Oversiktoverpersonerviharsnakket mederpresentertivedlegg1. Foreløpige konklusjoner ble presentert på et møte med Forsvarsdepartementet og Finansdepartementetden7.februar2012. Kvalitetssikringsarbeidetharpågåttoverenperiodepådrøyetomånederinkl.juleferie. Detteeretbegrensettidsromforenkvalitetssikringavetsåpassomfattendeprosjekt 11
VistaAnalyseogHolteConsulting sompotensieltberørerenrekkesektorerogområder.vitarderforforbeholdomatdet kanværevirkningerogkostnadersomviharoversett. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 12
VistaAnalyseogHolteConsulting 2 Behovsanalysen 2.1 Hva rammeavtalen sier Rammeavtalen med Finansdepartementet for kvalitetssikringsoppdraget sier følgende ombehovsanalysen: «Behovsanalysen$ skal$ inneholde$ en$ kartlegging$ av$ interessenter/aktører$ i$ en$ interessentanalyse.$leverandøren$skal$ foreta$en$vurdering$av$hvorvidt$det$tiltaket$som$ det$påtenkte$prosjektet$representerer$er$relevant$i$forhold$til$samfunnsmessige$behov.$$ Leverandøren$ skal$ vurdere$ om$ dokumentet$ er$ tilstrekkelig$ komplett$ og$ kontrollere$ det$ mhp$ indre$ konsistens.$ Det$ skal$ gis$ en$ vurdering$ av$ i$ hvilken$ grad$ tiltaket$ vil$ medføre$ effekter$ som$ er$ relevante$ i$ forhold$ til$ samfunnsbehovene.$ Den$ underliggende$ politiske$ verdivurdering$bak$de$oppgitte$samfunnsbehov$er$ikke$gjenstand$for$vurdering.»$ Vi har vurdert foreliggende behovsanalyse i henhold til dette. Vurderingen er oppsummertitabell2.1. Tabell.2.1. Oppsummert.vurdering.av.behovsanalysen Tilfredsstillende beskrivelse av interessenterogaktører Tiltaket relevant i forhold til samfunnsmessigebehov Behovsanalysen tilstrekkelig komplett og harindrekonsistens Merknad: Antall svarer til grad av positivitet i vurderingen. Tre tilsvarer godkjent uten vesentligemerknader. 2.2 Interessenter/aktører 2.2.1 Fra KL-en Interessentene er kartlagt gjennom en egen interessentanalyse (Vedlegg D til KL> dokumentet)ogsammenfattetikap.2.1ibehovsanalysen.behovenesomfremkommer fra ulike interessenter er oppsummert under Forsvarets grunnleggende behov for styrkeproduksjon (daglig trening og utdanning), operasjoner (i fredstid) og kostnadseffektiv drift; og behov knyttet til sideeffektene sivil luftfart, distriktsmessige forholdsamtnaturogmiljø.detkonkluderesmedatdenanbefaltebaseløsningenførst og fremst skal tjene Forsvarets grunnleggende behov knyttet til styrkeproduksjon, operasjonerogkostnadseffektivdrift. 2.2.2 Vår vurdering av interessentanalysen Interessenterogaktørererettervårvurderingtilfredsstillendekartlagt.Vileggermerke tilatingeninteressenter/aktørermålbæreratbasenisærliggradskaldekkeforsvarets behovunderkriseogkrig. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 13
VistaAnalyseogHolteConsulting 2.3 Tiltaksutløsende behov 2.3.1 Fra KL-en Behovet for kampflybaseløsning springer ut av det overordnede samfunnsbehovet for «kampfly som bidrar til nasjonal trygghet» (se under). For å bidra til å oppfylle dette behovetmåkampflyenehaetstedågjennomførevirksomhetenfra,gjennometablering av en eller flere kampflybaser. Lokaliseringsløsning for nye kampfly må derfor ta utgangspunkt i behovene knyttet til den operative virksomheten, det vil si styrkeproduksjon og operasjoner under normale omstendigheter. I tillegg bør den operativevirksomhetengjennomføressåkostnadseffektivtsommulig,dvs.medlavest mulig investerings> og driftskostnader. Forsvarets behov kan oppsummeres i følgende delbehov,listetiprioritertrekkefølge: Delbehov1:Behovforågjennomførestyrkeproduksjon Delbehov2:Behovforågjennomføreoperasjoner Delbehov3:Behovforlavestmuliginvesterings>ogdriftskostnader Styrkeproduksjon og operasjoner er nært knyttet sammen og leder til mange av de sammekrav(seunder).engodløsningmåværetilfredsstillendebådemedhensyntil styrkeproduksjonogoperasjoner.begrunnelsenforprioriteringenmellomdetohenger sammen med at lokaliseringsløsningen først og fremst skal være egnet for daglig styrkeproduksjon, men den må også gi tilfredsstillende evne til operasjoner under normalsituasjonen. Operasjoner i krise og krig vil kunne kreve deployering til andre baserforåoppnåbedreoperasjonsbetingelserenndetsomutgangslokaliseringengir. KL>en oppsummerer de viktigste behovene knyttet til sideeffekter av en fremtidig kampflybaseløsningsomfølgendedelbehov,listetitilfeldigrekkefølge Delbehov4:Ivaretahensynettilsivilluftfart, Delbehov5:Minimerekonsekvenseneknyttettilnaturogmiljø, Delbehov6:Bidratilåopprettholdehovedtrekkeneibosettingsmønsteretog minimerernegativedistriktsmessigekonsekvenser. Deteritilleggutledetialt27konkretebehovsomspesifisererdelbehovenenærmere. 2.3.2 Vår vurdering Tiltaket«nybaseløsning»erettervårvurderingrelevantiforholdtilsamfunnsmessige behov.behoveneerettervårvurderingformulertpåenkonsistentmåte.deomtalerde effektersomerviktigeforsamfunnsbehovet.viharingenmerknadertilprioriteringen avbehoveneforforsvaret. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 14
VistaAnalyseogHolteConsulting 3 Overordnet strategidokument 3.1 Hva rammeavtalen sier Rammeavtalen med Finansdepartementet for kvalitetssikringsoppdraget sier følgende omstrategikapitlet: «Strategikapitlet$ skal$ med$ grunnlag$ i$ behovsanalysen$ definere$ mål$ for$ virkningene$ av$ tiltaket:$ - For$samfunnet:$Samfunnsmål$ - For$brukerne:$Effektmål$ Leverandøren$ skal$ kontrollere$ dokumentet$ mhp.$ indre$ konsistens$ og$ konsistens$ mot$ behovsanalysen.$det$skal$gis$en$vurdering$av$hvorvidt$oppgitte$mål$er$presist$nok$angitt$ til$ å$ sikre$ operasjonalitet.$ Hvis$ det$ er$ oppgitt$ flere$ enn$ ett$ mål$ på$ noen$ av$ de$ to$ punktene,$ må$ det$ vurderes$ om$ det$ foreligger$ innebygde$ motsetninger,$ eller$ at$ målstrukturen$blir$for$komplisert$til$å$være$operasjonell.$det$er$et$krav$at$helheten$av$ mål$må$være$realistisk$oppnåelig$og$at$graden$av$måloppnåelse$i$ettertid$kan$verifiseres.$ I$praksis$innebærer$dette$at$antallet$mål$må$begrenses$sterkt.$ Målene$ må$ være$ prosjektspesifikke.$ De$ må$ utformes$ slik$ at$ de$ beskriver$ relevante$ egenskaper$ved$den$ønskede$tilstand$etter$gjennomføring$av$tiltaket.» Vi har vurdert foreliggende strategikapittel i henhold til dette. Vurderingen er oppsummertitabell3.1. Tabell.3.1. Oppsummert.vurdering.av.strategikapittelet. Konsistensmellommålogbehovsanalyse Konsistensmellommålpåulikenivåer Konsistensmellommålpåsammenivå Operasjonellmålstruktur Verifiserbarmåloppnåelse Prosjektspesifikkemål Tilstandsbeskrivendemål Merknad: Antall svarer til grad av positivitet i vurderingen. Tre tilsvarer godkjent uten vesentligemerknader.to tilsvarergodkjentmednoenmerknader. 3.2 Samfunnsmålet 3.2.1 Fra KL-en Kampflyprogrammets samfunnsmål er også lagt til grunn som samfunnsmål for lokaliseringsløsningen,nemlig: «Kampflykapasitet$som$bidrar$til$nasjonal$trygghet»$$ Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 15
VistaAnalyseogHolteConsulting 3.2.2 Vår vurdering av samfunnsmålet Ettervåroppfatningersamfunnsmåletkonsistentmeddeprosjektutløsendebehovene definert i behovsanalysen. Det er prosjektspesifikt, tilstandsbeskrivende og så verifiserbartsomdeterfornuftigåværepådettenivået. 3.3 Effektmålene 3.3.1 Fra KL-en Deteretablertetteffektmål: «Tilfredsstillende$og$kosteffektiv$utgangslokalisering$for$Forsvarets$nye$kampfly»$ Effektmålets «tilfredsstillende og kosteffektiv» henspiller på en lokalisering som balanserer de ulike behovene som fremkommer av behovsanalysen på en fornuftig måte.fordideforskjelligelokaliseringsalternativenevilhaulikegnethetmedtankepå styrkeproduksjonogoperasjoner,erdetifølgekl>enikkehensiktsmessigåbaserevalg avlokaliseringsløsningenkunpåkostnader. «Tilfredsstillende» innebærer i denne sammenheng å kunne løse pålagte oppdrag (operasjoner)frautgangslokaliseringen(e)undernormalsituasjonen,samtidigsomdaglig treningogutdanning(styrkeproduksjon)kangjennomføres.hvasomertilfredsstillende kanifølgekl>enværesubjektivtogdetkanværevanskeligågjøre«tilfredsstillende» målbart, men ved å koble effektmålet opp mot mer konkretiserte delmål og krav vil effektmåletværemermålbart. Den andre hovedkomponenten i effektmålet handler om investerings> og driftskostnader, som er målbare. Den tredje komponenten i effektmålet (utgangslokalisering)henspillerpådetstedethvorfradendagligevirksomhetenknyttet til styrkeproduksjon og operasjoner under normalsituasjonen gjennomføres. Utgangslokaliseringen bør derfor være slik at man tilfredsstiller disse to behovene i størstmuliggrad. Balansemellomoperativebehovogkostnaderervurdertsomdetviktigstekjennetegn på en god lokaliseringsløsning. En åpenbar suksessfaktor er at det er etablert og ferdigstiltenkampflybasenårdeførsteflyeneankommeri2018. Deteretablertfølgendedelmål: 1. Lokaliseringsløsning$ som$ sikrer$ kosteffektiv$ styrkeproduksjon, dvs. all aktivitet forutforanvendelsenavstyrken(operasjoner) 2. Forsvaret$har$en$utgangslokalisering$som$gir$evne$til$å$gjennomføre$operasjoner, dvs. evne til å løse oppdrag under normalsituasjonen (fredstid). Det er særlig rekkevidde og holdetid som påvirker måloppnåelsen, som i hovedsak handler omavstandenfrabasentilderoppdragetogtilstedeværelsenerønsket.somet minimumbørbasen(e)derforhaengeografiskbeliggenhetsomgjørdetmuligå overfly og vise fysisk tilstedeværelse over hele Norge, uten mellomlanding og etterfyllingavdrivstoff. 3. Lavest$ mulig$ investeringsh$ og$ driftskostnader. Ved å samlokalisere sammenfallende miljøer vil blant annet sårbare kompetansemiljøer bli styrket og Forsvaret vil kunne etablere en mer robust og stabil organisasjon. Konsentrasjon av kampflyvirksomheten på færrest mulig baser for å utnytte stordriftsfordeler gjennom sambruk av blant annet bygg, støttetjenester og Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 16
VistaAnalyseogHolteConsulting kompetanse vil gi lavere kostnader, og er således hensiktsmessig fra et økonomisksynspunkt. 4. Færrest$ mulig$ negative$ sideeffekter, knyttet til støy, landskap, naturmiljø, kulturminner og kulturmiljøer; sysselsetting i berørte kommuner og regioner samtsivilluftfart. 3.3.2 Vår vurdering av effektmålene Effektmåletogdelmåleneerslikviserdet,konsistentemedbehovsanalysen.Delmål1>3 svarertildelbehov1>3ogersåledesiprioritertrekkefølge.delmål4svarertildelbehov 4>6.Oppdelingenietteffektmålmedfleredelmålernoeuvant.Effektmålmeddelmåler konsistentmedsamfunnsmål. Effektmåletogdelmåleneerikkekvantifiserteslikatdeeksplisittkanetterprøves,men er tilstandsbeskrivende og presise nok til å sikre operasjonalitet, herunder en operasjonellsamfunnsøkonomiskanalyse.begrepersomlavestmulig,færrestmulig,gir evne og kosteffektiv forstås da i forhold til en simultan optimering av ulike nytteelementer i forhold til kostnader. Målstrukturen får fram hvilke avveininger som måforetasmellommålene,særligmellomforsvaretsbehovogkostnadeneveddeulike alternativene.etsærligforholdgjeldersammenhengenmellomsamfunns>ogeffektmål pådeneneside,ogbegrepetambisjonsnivåpådenannen,iforholdtiltilstedeværelsei nord.vidrøfterdettesamletidiskusjonenavkrav>kapitlet. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 17
VistaAnalyseogHolteConsulting 4 Overordnede krav 4.1 Hva rammeavtalen sier Rammeavtalen med Finansdepartementet for kvalitetssikringsoppdraget sier følgende omoverordnedekrav: «Det$ overordnede$ kravkapitlet$ skal$ sammenfatte$ betingelsene$ som$ skal$ oppfylles$ ved$ gjennomføringen.$$ Det$er$tale$om$to$typer$krav:$ - Krav$som$utledes$av$samfunnsH$og$effektmålene.$ - IkkeHprosjektspesifikke$ samfunnsmål.$ I$ praksis$ vil$ slike$ mål$ fremstå$ som$ rammebetingelser$ for$ tiltaket.$ Av$ denne$ grunn$ er$ det$ mest$ hensiktsmessig$ å$ behandle$disse$målene$i$kravkapitlet.$da$det$finnes$svært$mange$generaliserte$ mål,$må$antallet$som$analyseres$begrenses$til$slike$som$er$spesielt$relevante$for$ undersøkelsen$av$mulighetsrommet.$ Kravkapitlet$ skal$ være$ fokusert$ mot$ effekter$ og$ funksjoner.$ I$ forhold$ til$ det$ å$ ha$ en$ konsistent$ prioritering$ og$ robusthet$ i$ dataenes$ utsagnskraft$ på$ et$ overordnet$ nivå,$ er$ teknisk$løsningsorientering$og$detaljeringsgrad$av$underordnet$betydning.$ Leverandøren$ skal$ kontrollere$ dokumentet$ mhp.$ indre$ konsistens$ og$ konsistens$ mot$ strategikapitlet.$ Leverandøren$ må$ videre$ vurdere$ relevansen$ og$ prioriteringen$ av$ ulike$ typer$ krav$ sett$ i$ forhold$ til$ målene$ i$ strategikapitlet$ (eksempelvis$ prioritering$ mellom$ funksjonelle,$estetiske,$fysiske,$operasjonelle$og$økonomiske$krav).»$ Viharvurdertforeliggendekravkapittelihenholdtildette.Vurderingeneroppsummerti tabell4.1. Tabell.4.1. Oppsummert.vurdering.av.kravkapittelet. Konsistens mellom kravkapittel og strategikapittel Konsistensmellomkrav Relevans og prioritering mellom ulike typer krav i forhold til mål i strategikapitlet Merknad: Antall svarer til grad av positivitet i vurderingen. Tre tilsvarer godkjent uten vesentlige merknader. To tilsvarer godkjent med noen merknader. Én tilsvarer godkjent medvesentligemerknader. svarertilnegativvurdering. Det er vanlig å dele krav inn i skal>krav og bør>krav. Finansdepartementet (2010) presisereratantalletskal>kravbørværesålitesommulig,oguttaler:«i$noen$tilfeller$kan$ det$være$fornuftig$å$stille$absolutte$krav$for$å$kunne$sile$vekk$ikke$relevante$alternativer.$ Utrederne$ bør$ imidlertid$ være$ varsomme$ ved$ bruk$ og$ utforming$ av$ absolutte$ krav$ og$ kunne$redegjøre$for$forankringen.$det$må$presiseres$at$det$ikke$er$kravdokumentet,$men$ alternativanalysen$som$skal$angi$rangeringen$av$alternativene.»$sammedokumentfra Finansdepartmentet peker også på at krav bør utformes slik at de kan brukes i den etterfølgendealternativanalysen:«krav$som$er$relatert$til$effekter$som$kan$omregnes$til$ kroner$inkluderes$som$prissatte$konsekvenser$i$den$samfunnsøkonomiske$analysen.$krav$ Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 18
VistaAnalyseogHolteConsulting som$ helt$ eller$ delvis$ ikke$ kan$ innarbeides$ som$ prissatte$ konsekvenser,$ skal$ behandles$ som$tiltaksspesifikke$ikkehprissatte$konsekvenser$i$den$samfunnsøkonomiske$analysen.»$ 4.2 Kravene i KL-en Medutgangspunktibrukerbehov(delbehov1>3ibehovsanalysen)ogeffektmålerdet definertialt18konkretekravtillokaliseringsløsningen.disseerdeltinniskal>kravog bør>krav. Skal>kravene er som nevnt absolutte, og har til hensikt å utelukke lokaliseringsalternativer som ikke tilfredsstiller de meste sentrale kravene knyttet til styrkeproduksjonelleroperasjoner.kraveneer(noeforkortet)gjengittitabell4.2. Tabell.4.2.Krav.spesifisert.i.KL. Delmål Delmål 1: Evne til styrkeproduksjon Krav 1. Skal gi evne til min. 24 sorties/dag fordelt på 2x12. Bør gi evne til å generere opptil 40 sorties/dagvedbehov. 2.Skal.gimulighetforpresisjonsinnflygingibegge rullebaneretningene. Dette innebærer innflygingssystemer som ivaretar regularitet, nøyaktighet og sikkerhet i forbindelse med landingogavgangidagligstyrkeproduksjon. 3. Bør. ha tilfredsstillende tilgang til øvingsområderinnen15min.transittflyging(120 NM)frabasenbådeiutstrekning(volum)ogiet tilstrekkeligantall 4.Bør.gistørstmuligfleksibilitetmedhensyntil nyeogendredebehovvedvirksomheten 5. Bør. plasseres slik at daglig trening mellom egne luft>, land> og sjøstyrker samt allierte luftstyrker kan foregå fra F>35s utgangslokalisering 6. Bør. gi best mulig sikring og beskyttelse mot terror,sabotasjeogannenkriminalitet 7.Skal.ivaretaForsvaretsbehovforpersonellog kompetanse til å opprettholde et kompetent kampflyvåpenpåkortoglangsikt 8.Bør.ivaretabasesettetogLuftvernetsbehovfor infrastruktur og basestøtte på de(n) nye kampflybasen(e), slik at disse avdelingene kan gjennomføresindagligevirksomhet 9. Bør. ivareta andre enheters eksisterende Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 19
VistaAnalyseogHolteConsulting infrastruktur og basestøtte ved både nye og gamlekampflybaserslikatdisseavdelingenekan gjennomføresindagligevirksomhet Delmål 2: Evne til å gjennomføre operasjoner 10. Bør. gi kampflyene tilfredsstillende evne til tilstedeværelse over aktuelt operasjonsområde 1. Som et minimum bør lokaliseringen gi kampflyene evne til å vise fysisk tilstedeværelse medf>35overhelefastlands>norge 11. Skal. gi to stk F>35 på 15 minutters kampflyberedskap hele døgnet, hele året for NATOQRA 12. Skal. gi mulighet for presisjonsinnflygingssystem i begge rullebaneretningene 13. Bør. plasseres slik at fellesøvelser mellom egne luft>, land> og sjøstyrker bør kunne foregå fraf>35utgangslokalisering 14.Skal.muliggjørespredningavkampflyvåpenet påkortvarselogsikreoperativitetfradeployerte lokasjoner 15. Bør. videreføre Norges evne til å ta imot alliertestyrkerogopereresammenmeddem 16. Bør. ivareta eksisterende allierte samarbeidsavtaler(cob,mcpp,fol,awacs) 17. Bør. ivareta behovet for å skåne sivile og objekter så langt som det er mulig for de farer somkanfølgeaveventuellekrigshandlinger Delmål 3: Investerings> og driftskostnader 18. Bør. gi lavest mulig investerings> og driftskostnader. 4.3 Vår vurdering Kravenetarslikviserdetutgangspunktisamfunns>ogeffektmålene,ogerfokusertmot effekterogfunksjoner.ettervårvurderingerdeinnbyrdeskonsistentepådenmåtenat detikkeerformulertinnbyrdesmotstridendemålomsammeforhold.kraveneuttrykker 1 Aktuelleoperasjonsområdereriprinsippetaltnorsklandområdesamtterritorialfarvannmedtilstøtende soner. Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 20
VistaAnalyseogHolteConsulting likevel et ønske om å gjøre det best mulig langs ulike dimensjoner på en måte som i praksis må bli gjenstand for en avveining. Slik vi ser det, er dette ikke et uttrykk for inkonsistens,menetnyttigoppspilltilalternativanalysen. Vi konstaterer at det ikke er formulert krav basert på sideeffektene (delbehov 4>6, jf delmål4).disseeffektenemåkarakteriseressomikke>prosjektspesifikkesamfunnsmål, jfr.strekpunkt2irammeavtalensitertovenfor,somdetburdehaværtdefinertkravfor. Dermed kan det ikke sies å være konsistens mellom strategikapittel og kravkapittel. Detteforholdetgirtrekkievalueringstabellenover.Ettervårvurderingerdetimidlertidi praksis ingen stopper for analysen, ettersom støy, regional sysselsetting og andre sideeffekterblirvurdertogtildelskvantifisertialternativanalysenbasertpåbehovene ogeffektmålene. Sålangtvikanse,erdeoppsattekravenerelevante,selvomdeflesteoppfyllesavalle demestaktuellealternativeneogsåledesikkeskillermellomdem.kraveneerprioriterte pådenmåtenatdeerknyttettilprioritertedelbehov/delmål.kravenegirlikevelikke uttrykkforfullstendigrelevansogprioriteringsidendeterkravsommangler. Deseksskal>kravenesynesrelevanteogfemavdemerukontroversielleidenforstand atdetilfredsstillesavallekandidatersomiutgangspunktetvaraktuelle.detsjetteskal> kravet, «løsningen skal gi mulighet for presisjonsinnflyvning i begge rullebaneretningene» utelukker Evenes som enbaseløsning. I dialog med prosjektorganisasjonen har vi muntlig fått opplyst at dette kravet har vært grundig diskutert og at det er en naturlig følge av målet om evne til styrkeproduksjon. Spørsmålet er også besvart i «Tilsvar til Notat 1» fra Forsvarsdepartementet, se vedlegg.vihardaingenytterligerekommentarer. Viregistrereratåivaretaeksisterendealliertesamarbeidsavtaler(COB,MCPP,FOL, AWACS)eretbør>kravogikkeetskal>krav.Ipraksistilfredsstillerdeaktuelleløsningene dettekravet. Et annet viktig bør>krav er tilfredsstillende evne til tilstedeværelse over aktuelt operasjonsområde. Norsk operasjonsområde er i fotnote definert som «alt norsk landområdesamtterritorialfarvannmedtilstøtendesoner».inestesetningstårdetat «som et minimum bør lokaliseringen gi kampflyene evne til å vise fysisk tilstedeværelse med F>35 over hele Fastlands>Norge.» Til sammen gir avsnittet inntrykkavdetertograderavbørpådettepunktet:etsterktbørknyttettilfastlands> Norge,ogetnoemindresterktbørknyttettilnorskoperasjonsområde.Slikvioppfatter det,erdetteitrådmedrealitetenemanønskeråuttrykke:fastlands>norgeerviktigere enn sjøområdene. Kravet er etter vår oppfatning klargjørende for den etterfølgende diskusjonialternativanalysen. Som vi har sitert over, er det tidligere i dokumentet, i utdypingen av delmålet om operasjonerbruktfølgendeformulering:«sometminimumbørbasen(e)derforhaen geografiskbeliggenhetsomgjørdetmuligåoverflyogvisefysisktilstedeværelseover helenorge,utenmellomlandingogetterfyllingavdrivstoff.»mankanspørreomkravet er fullt ut konsistent med dette målet. Åpenbart er Norge byttet ut med Fastlands> Norge,noesomisolertsettentenereninnsnevringellerenpresisering.Pådenannen sideersetningenomtilstedeværelseiaktueltoperasjonsområdelagttil.tilsammengir kravetettervåroppfatninginntrykkavenpresiseringognyanseringavdelmålet,ikkeen svekkelse. DethartidligereværtlagtbetydeligvektpåtilstedeværelseavkampflyiNord>Norge.I St.prp.nr.48(2007>2008)EtforsvartilvernomNorgessikkerhet,interesserogverdier, heterdet: Kvalitetssikring(KS1)avLokaliseringsalternativerforForsvaretsnyekampflyF>35 Konseptuellløsningversjon1.01 21