PLAN FOR GJENNOMFØRING AV FORVALTNINGSREVISJONSPROSJEKTER 2006-2007 - LEVANGER KOMMUNE - 2005
Innholdsfortegnelse 1 Bakgrunn... 1 2 Formål... 1 3 Hvordan er analysen utført?... 2 4 Risikoområder i Levanger kommune... 5 4.1 Produktivitet... 5 4.2 Oppfølging av vedtak... 5 4.3 Økonomistyring... 6 4.4 Måloppnåelse... 6 5 Forslag til årsplan for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjekter... 6 5.1 Kort om planen... 6 5.2 Disponibel tid til forvaltningsrevisjon.... 7 5.3 Rullering av planen.... 7 5.4 Oversikt over plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjekter... 8
1 Bakgrunn I nye forskifter til kontrollutvalg er det lagt opp til at kontrollutvalget minst en gang i løpet av valgperioden skal utarbeide en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen bør imidlertid rulleres årlig. Grunnen til dette er at kommunene står overfor store utfordringer, slik at risikoområder med behov for forvaltningsrevisjon endrer seg kontinuerlig. Planen skal bygge på en overordnet analyse av kommunens eller fylkeskommunens virksomhet ut fra risiko- og vesentlighetsvurderinger. Endringene i kontrollutvalgs- og revisjonsforskriftene, som ble iverksatt fra 1. juli 2004, er et tiltak fra lovgiverne for å forsterke forvaltningsrevisjonen med sikte på økt kvalitet, omfang og effektivitet. Som en del av dette er ansvaret for forvaltningsrevisjon lagt til kontrollutvalget som må bestille de konkrete forvaltningsrevisjonstjenester, følge opp gjennomføringen av prosjektene og rapportere tilbake til kommunestyret. Telemark kommunerevisjon IKS har utviklet en modell for den overordnede analysen. Vi har gjennomført analysen i Levanger kommune og presenterer på bakgrunn av dette forslag til plan for forvaltningsrevisjon. 2 Formål Hensikten med forvaltningsrevisjon er bl.a. å bidra til en bedre og mer effektiv kommunal forvaltning. Når det utføres forvaltningsrevisjon settes fokus på økonomi og måloppnåelse i vid forstand. Forvaltningsrevisjon kan, jfr. kommuneloven 77 pkt. 4, defineres som systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets eller fylkestingets vedtak og forutsetninger. Forvaltningsrevisjon ble lovfestet ved endringer i kommuneloven i 1992, og siden da har en stadig større del av revisjonens ressurser blitt benyttet til denne typen revisjon. Behovet for forvaltningsrevisjon er stort. En kommune står overfor betydelige utfordringer. Innbyggerne setter større krav til kvalitet, myndighetene setter større krav til økonomisk effektivitet, markedet skaper økt konkurranse om kompetanse og det er manglende samsvar mellom mål og ressurser. Det betyr at kommunen må sette større fokus på styring og ledelse, de må styre etter flere variabler (ikke bare økonomiske data), de må ha en strammere evaluering av måloppnåelse og det blir større krav til kommunalt lederskap. Ved utøvelse av forvaltningsrevisjon bidrar revisjonen til Å påvise forbedringsområder som bidrar til økt produktivitet og måloppnåelse i forhold til politiske vedtak og forutsetninger Å bidra med informasjon til kommunens beslutningstakere som er til nytte for I. kontrollutvalgets tilsyn med forvaltningen II. ledelsens vurdering av muligheter for mer sparsom/ økonomisk drift, økt produktivitet, større effektivitet og bedre måloppnåelse 1
Identifisering og utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter er viktig slik at ressursene settes inn på de riktige områdene, og kommunen får prosjekter med høy nytteverdi, dvs. at forvaltningsrevisjonen gir effekter i form av organisasjonsmessig læring og utvikling i kommunen. Tilbakemeldinger fra kontrollutvalg og administrasjonen i kommunene er at denne type revisjon er interessant og nyttig. KomRev Trøndelag IKS ønsker å levere forvaltningsrevisjonsprosjekter som betyr noe for kommunen, politikerne, administrasjonen og innbyggerne! 3 Hvordan er analysen utført? Modell Den overordnede analysen er basert på modellen presentert i figuren nedenfor. Til grunn ligger en tradisjonell verdikjedeanalyse, som vi har tilpasset kommunen og dens organisering. For å identifisere truslene kommunen står overfor er det lagt opp til bruk av KOSTRA- data. Analysen bygger på momenter hentet fra anerkjent teori og internasjonale standarder. Kommunens overordnede målsetting er, i følge kommuneloven, rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale fellesinteresser. For å nå dette målet må kommunen ha en god måloppnåelse, riktig oppfølging av vedtak, god økonomistyring og en optimal produktivitet. Disse fire forholdene blir videre definert som forutsetninger for å nå hovedmålet. Figur: En kommunes verdikjede I verdikjeden blir verdiene i kommunen skapt, man sier ofte at i verdikjeden ligger virksomheten/ kommunen sine primæraktiviteter. Input (innsatsfaktorer) er for eksempel 2
ansatte, utstyr, bygninger og kapital. Aktivitetene er de arbeidsoppgavene som tillegger verdi til de ulike tjenestene (output). Støttefunksjoner er funksjoner som gjør at kommunen er i stand til å utføre primærfunksjonene. Dette er styring, organisering og ledelse, rutiner og systemer, kultur og holdninger. I tillegg må en kommune forholde seg til rammevilkår og samfunnsmessige forhold, for eksempel ytre faktorer gitt av staten. Endringer i rammevilkår kan være endringer i rammeoverføringer og i rente-/ eller lønnsnivå. Det er lagt opp til bruk av KOSTRA- data for å identifisere risiko knyttet til de ulike forutsetningene. Dette blir gjort ved en benchmarkanalyse (sammenligning) av sentrale nøkkeltall mellom kommunene. KOSTRA står for KOmmune- STat- RApportering, og er et nasjonalt rapporteringssystem der alle landets kommuner og fylkeskommuner rapporterer regnskaps- og tjenestedata til staten. Risiko Risikovurderinger og målsettinger henger nøye sammen. En risikovurdering består av å identifisere relevante trusler når det gjelder oppnåelse av kommunens målsettinger. En risiko innebærer kun at det er en mulighet for tap/ ikke oppfyllelse av mål. Det finnes/ bør finnes en rekke målsettinger i kommunen. Målsettinger kan være kommunens strategi og verdier eller målsettinger for de enkelte tjenester, for regnskapsrapportering eller generelt for overholdelse av lover og regler. Det er kommunens internkontrollsystem som skal avdekke og motvirke risiko. Risiko kan skyldes både eksterne og interne faktorer. Eksterne faktorer kan være ny lovgivning/ nye reguleringer som gjør at driftsplaner og strategier må endres eller økonomiske forandringer som kan ha innvirkning på beslutninger om finansiering eller kapitalutgifter. Interne faktorer kan være et sammenbrudd i IT- systemene som har stor innvirkning på driften, eller endring i ledelsesansvar som påvirker måten enkelte kontrollrutiner utføres på. Etter å ha identifisert en trussel må man vurdere hvor stor risikoen er. En trussel som ikke har noen stor betydning/ konsekvens for kommunen og som med liten sannsynlighet vil inntreffe gir liten grunn til bekymring. Risikoen bestemmes derfor av to forhold; konsekvensen/ vesentligheten av et forhold og sannsynligheten for at det inntreffer. Figur: Risikomatrise 3
Det finnes en rekke metoder for å anslå kostnader i forbindelse med tap som skyldes forhåndsidentifisert risiko. Mange trusler er imidlertid vanskelig å anslå når det gjelder økonomisk effekt. Den kan i beste fall beskrives som stor, middels eller liten. Det er i denne analysen utarbeidet en standardisert tabell for vurdering av konsekvens og sannsynlighet, med en skala fra 1-3. Siden vesentligheten av en trussel vil variere med størrelsen på kommunen og dens totale økonomiske situasjon er det utviklet flere tabeller. Disse er hovedsakelig basert på prinsippene for inndeling av kommuner i KOSTRA- grupper. Den økonomiske konsekvensen av en trussel vil vurderes likt for kommuner med noenlunde samme folketall og størrelse på frie disponible inntekter. Høyeste mulige vurdering av risiko får etter dette verdien 9, mens forhold uten risiko får verdien 0. Identifisering av risikoområder i kommunen Den overordnede analysen består i å identifisere de eksterne og interne faktorene som utgjør risiko for at kommunen ikke skal nå forutsetningene for driften. Det er egenskaper ved de fire støttefunksjonene som avgjør hvilken risiko det for eksempel er for at kommunen ikke har en god økonomistyring. Analysen utføres ved hjelp av fire skjema knyttet til hver av de fire forutsetningene. Om kommunen har formulert strategier/ overordnede mål for den økonomiske utviklingen inneværende år og på lengre sikt, er et spørsmål som stilles for å finne ut om styring og utøvelsen av den er en risiko i forhold til god økonomistyring. Om det er etablert gode manuelle rutiner og kontrolltiltak som sikrer riktig økonomisk informasjon til rett tid, er et spørsmål som sier noe om hvilken risiko rutiner og systemer utgjør i forhold til å oppnå god økonomistyring. Utfyllingen av skjemaene er gjort ved et samarbeide mellom to av revisorene på avd.kontoret. Skjemaene er besvart uten spesielle undersøkelser, dvs. at det er lagt opp til en erfaringsbasert besvarelse. Grunnen til dette er kravene til lav ressursbruk for analysearbeidet i høringsutkastet til nye revisjons- og kontrollutvalgsforskrifter. Sentrale kommunale dokumenter er gjennomgått for innhenting av nødvendig informasjon. Risikoene blir identifisert på et overordnet nivå! Dataprogrammet som brukes til analysen sørger for at det automatisk kommer opp en prioritert liste over hvilke områder som er mest risikofylt. Utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter på bakgrunn av den overordnede analysen vil derfor sikre fokus på områder hvor risikoen er størst. 4
4 Risikoområder i Levanger kommune 4.1 Produktivitet Produktivitet er forholdet mellom ressursene kommunen setter inn og den tjenesten som blir levert, dvs. hvor mye kommunen klarer å produsere ut fra de tilgjengelige ressursene. Sammenslåinger/ samarbeid om utøvelse av tjenester er et aktuelt tema i de fleste kommuner. Levanger kommune har inngått et forpliktende samarbeid med Verdal gjennom Innherred Samkommune. Videre er det samarbeid på en rekke andre områder, bl.a. innen renovasjon, havnevesen, mv. Et av formålene med samarbeid er å legge til rett for bedre og mer effektive tjenester for innbyggerne. Bakgrunnen for slike samarbeid er ofte av økonomisk/ faglig karakter. Iverksettelse av denne type samarbeid innebærer ofte store organisatoriske endringer. Endringsprosesser av denne type vil alltid medføre risiko fordi det er knyttet usikkerhet til valg/ beslutninger som blir tatt. Det er da også viktig i ettertiden å forsøke å evaluere å se om valget/beslutningen medførte de fordeler som var forespeilet i forkant. KOSTRA- data inneholder verdifull informasjon og bør være et vesentlig styringsverktøy i enhver kommune. Dette selv om vi er klar over at kvaliteten på de innrapporterte tall og tjenestedata kan være variabel. Ut fra våre vurderinger har kommunen pr. i dag likevel ikke noe bedre styringsverktøy når det gjelder å vurdere sin egen produktivitet. Levanger kommune har i flere år strevd med økonomien og strever fortsatt. Ut fra dette vil det dermed bli mer og mer aktuelt å vurdere kommunens produktivitet. Dersom KOSTRA- data ikke brukes i tilstrekkelig grad vil det kunne utgjøre en risiko ved at kommunen går glipp av verdifull styringsinformasjon. En analyse av KOSTRA- data vil kunne bidra til å identifisere ev. flaskehalser/ overkapasitet i kommunen. Avvikene som fremkommer når Levanger kommune sine KOSTRA-tall sammenlignes med de øvrige kommunene i kommunegruppa og mot Nord-Trøndelag kan ha flere årsaker. Grunnskoleopplæring for voksne går med overskudd i motsetning til sammenlignbare kommuner og fylket for øvrig som går med underskudd på området. Innenfor sosialtjenesten brukes det mer enn gjennomsnittet for gruppa og fylket til forebyggende arbeid. Samtidig viser tallene at Levanger kommune har høyere driftsutgifter til rusproblematikk. Videre er det lengre saksbehandlingstid i barnevernet enn i gruppa og fylkesgjennomsnittet. Dette er noen få eksempler tatt ut av en helhet, og det vil være en forklaring på hvorfor resultatet har blitt slik. Det vil være interessant å analysere om dette skyldes systematiske feilføringer eller om det er reelle forskjeller i produktivitet mellom kommuner etter at for eksempel geografiske forhold er tatt i betraktning. Det er et potensiale for interessante forvaltningsprosjekt med produktivitet som vinkling. 4.2 Oppfølging av vedtak Kommunestyret og andre politiske organ gir føringer/ beslutninger på hvilke mål kommunen skal ha. Analysen har ikke avdekket forhold som tilsier at politiske vedtak ikke blir fulgt opp. Risikoen knyttet til dette er lav, da kommunen er forholdsvis oversiktlig og man har få negative erfaringer å bygge på. 5
Risikoen for at politiske vedtak ikke blir fulgt opp vurderes som lav. 4.3 Økonomistyring Økonomistyring har med styring og fordeling/ oppfølging av knappe ressurser å gjøre. Det er viktig at beslutninger bygges på riktige opplysninger, dvs. at det foreligger et godt grunnlag for å styre de knappe ressursene. Budsjettprosessen er tradisjonelt sett en sentral og viktig aktivitet. I budsjettet blir midler fordelt mellom de ulike rammeområdene og de økonomiske målsettingene for driften satt. Økonomien i Levanger kommune er svært vanskelig, med mange års udekkede underskudd. Gjentatte budsjettoverskridelser årlig kan tyde på et for høyt driftsnivå, men også for stor optimisme på finanssiden. Det er derfor knyttet noe risiko til om budsjettprosessen setter de riktige operative mål for administrasjonen. Administrasjonen skal rapportere jevnlig til politisk nivå, det er en forutsetning at administrasjonen kan synliggjøre ressursbruk slik at politikerne i neste omgang kan justere budsjettet/ styre på annen måte. For alle styringsformål er det viktig at rapporteringen inneholder riktig informasjon til riktig tid. Det rapporteres kvartalsvis til kommunestyret og hver måned til formannskapet i Levanger kommune, og politikerne tar rapportene til orientering uten at det foretas budsjettjusteringer for å komme i balanse. Dette er i strid med forskriftene. Situasjonen for Levanger kommunes vedkommende betegnes som bekymringsfull og det ligger an til et stort merforbruk inneværende år. Det er sannsynlig at et forvaltningsrevisjonsprosjekt vil bidra til bedre økonomistyring. 4.4 Måloppnåelse Kommunen må sørge for å ha en tilstrekkelig saksbehandling overfor brukerne og ha en god oppfylling av eksterne/ interne mål. I årsrapporten blir det rapportert i forhold til økonomi og mål som er satt for de enkelte resultatenheter. Det er noe usikkert hvorvidt kommunen har rutiner som er gode nok til å rapportere på hvorvidt regelverk overholdes osv. Dersom det skulle vise seg at kommuner ikke overholder regelverket f eks når det gjelder off. anskaffelser, spesialundervisning, barnevern osv. så kan dette i neste omgang påføre kommunen store krav om erstatning. Samkommunestyret har engasjert Nord-Trøndelagsforskning til å evaluere samkommuneforsøket, og går derfor ikke nærmere inn på dette under måloppnåelse. Ev prosjekt vinkles i forhold til økonomistyring. Videre pågår en evaluering av distrikt Nord på områder som ledelse og økonomistyring. Intensjonen er at en på et senere tidspunkt skal evaluere hele omsorgssektoren. Risikoen for manglende måloppnåelse pga foran nevnte punkter vurderes som middels. 5 Forslag til årsplan for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjekter 5.1 Kort om planen Analysen legger opp til en risikodrevet utvelgelse av forvaltningsrevisjonsprosjekter. Et prosjekt blir satt i verk for å bidra til å redusere en mulig trussel. Ved en konkret utvelgelse av prosjekter må nytteverdien vurderes i forhold til forventet ressursbruk for å gjennomføre prosjektet. 6
Ved utforming av et prosjekt vil revisjonen avgrense temaet slik at prosjektet blir konkret og gir kontrollutvalget de nødvendige opplysninger for deres kontroll med kommuneadministrasjonen. Forslagene til prosjekter bygger på analysen og gjelder alle områder hvor risikoen har blitt vurdert som middels eller høy. 5.2 Disponibel tid til forvaltningsrevisjon. I forbindelse med opprettelsen av KomRev Trøndelag IKS ble begrepet minimumsrevisjon utredet. Dette innebærer at det ble laget en oversikt for hver kommune over hvor mange timer revisjon, inkl. forvaltningsrevisjon, oppdraget ville bli gjenstand for ut fra tankegangen om minimumsrevisjon. For Levanger kommunes vedkommende er det i disse planene lagt inn 500 timer til forvaltningsrevisjon pr. år. Dette er et timeantall som kan brukes som et anslag i forhold til å se på hvor mange forvaltningsrevisjonsprosjekter en kan forvente å få gjennomført pr. år. Forvaltningsrevisjonsprosjektene vil variere i størrelse og omfang. Konkrete mål og dybde i prosjektene er ikke utredet i denne planen og følgelig heller ikke eksakt tidsbruk. Erfaringsmessig kan vi anslå tidsbruken til 150 250 timer pr. prosjekt. Dersom det viser seg at samme prosjekt kan gjennomføres i flere kommuner vil dette medføre en effektiviseringsgevinst. 5.3 Rullering av planen. I flg. forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 10 så skal det minst èn gang i valgperioden, og senest innen utgangen av året etter at kommunestyret er konstituert, utarbeides en plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjon. Planen som nå er utarbeidet vil gjelde ut 2007. Denne planen skal vedtas av kommunestyret. I flg. forskriften kan kommunestyret delegere til kontrollutvalget å gjennomføre endringer i planen i løpet av planperioden. Kontrollutvalget vil ut fra dette foreslå at de delegeres slik myndighet. 7
LEVANGER KOMMUNE 5.4 Oversikt over plan for gjennomføring av forvaltningsrevisjonsprosjekter Nr. Prosjektnavn Tema/vinkling Nytteverdi Risikoområde Tidsforbruk Årlige tilsynsbesøk i en resultatenhet Formålet med tilsynsbesøket kan være å vurdere - tjenesteproduksjonen - arbeidsmiljøet - informasjonsflyten - brukerinntrykk Kartlegge hvordan resultatenheten fungerer på de områdene som kontrollutvalget ønsker å se nærmere på. Vil gi kommunen tilbake nyttig informasjon i en rapport som blir utarbeidet etter tilsynsbesøket. Måloppnåelse/ produktivitet Kap 5.2 Rapportering til politisk nivå Rutiner omkring økonomistyring. Rapporteres det til politisk nivå når det gjelder overholdelse av nasjonale målsettinger/regelverk(oppfølging av vedtak?) Har politikerne satt krav til slik rapportering Vurdere budsjettprosessen i kommunen med tanke på realismen i budsjettet. Vurdere budsjettoppfølgingen som skjer i løpet av året, og hva som kan gjøres for å få et resultat i balanse. Bidra til at politikerne setter klarere krav til administrasjonen Bidra til at kommunen får et operasjonelt styringsverktøy som er best mulig med tanke på å forsøke unngå store budsjettoverskridelser i fremtiden. Måloppnåelse Økonomistyring Hvordan gjøres resultatsenhetslederne i stand til å overholde sine budsjetter? Informasjon, intern kommunikasjon, motivasjon, ansvarliggjøring, eierskap til mål osv. 8
LEVANGER KOMMUNE Kompetansestyring Med utgangspunkt i de omorganiseringene som har vært, bl.a. egne resultatenheter, har vi vurdert det som interessant å se på om det er god kompetansestyring i kommunen. Har lederne på alle nivå tilfredsstillende kompetanse på økonomistyring? I forbindelse med omorganisering og innsparingstiltak, kan det være risiko for ansatte og særlig ledere som har fått nye ansvars- og arbeidsområder, ikke har tilstrekkelig kunnskap om hva som finnes av lover, forskrifter og retningslinjer. Nye ledere kan ha behov for å tilegne seg kompetanse på andre områder enn sitt opprinnelige fagområde. I et slikt prosjekt vil vi kartlegge hvordan kommunen håndterer denne type utfordringer. Måloppnåelse/ Økonomistyring Regnskapsmessige avgrensninger samkommunen/mor kommunen Handtering av grunnavtalen, fungerer dette? Hvilke utgifter/inntekter skal belastes mor- og samkommunen? Intern kontroll på området? Kartlegging av den interne kontrollen. Bidra til at regnskapene i mor og samkommunen blir korrekt, og påse at det blir etablert en tilfredsstillende intern kontroll. Økonomistyring 9