kartlegging av årsaker til svikt i 2011 og 2012 Kristiansand kommune Prosjektteam: Kjetil Lie/Audun Thorstensen (TF), Gunleik Vøllestad (E&Y) 1
Innhold Hovedfunn Oppsummering Om oppdraget Bakgrunn Mandat Hypoteser Om skatteinngangen Inntektsutjevningen Effektberegninger Mulige indikatorer og årsaksforhold Befolkningsutvikling Inntektsnivå Yrkesdeltakelse Gjeld Boligpris Selskapsskatt 2
Hovedfunn Skatteinntektene for Kristiansand i 2011 og 2012 utviklet seg svakere enn landsgjennomsnittet. Våre beregninger viser at en skatteinntektsprosent for Kristiansand lik nivået i 2010 ville gitt om lag 72,4 mill kr i høyere inntekter for kommunen i 2011 og 2012. Blant sammenlignbare byer (Fredrikstad, Drammen, Arendal, Sandnes og Stavanger) er det imidlertid bare Sandnes og Stavanger som har hatt en positiv utvikling i «skatteinntektsprosenten» i perioden 2009 2012 Selv når det tas hensyn til inntektsutjevningen, har inntektstapet målt mot utviklingen på landsbasis likevel ikke vært ubetydelig for Kristiansand. Skatteinntektene for Kristiansands omkringliggende kommuner i 2011 og 2012 utviklet seg også svakere enn landsgjennomsnittet og avviker relativt lite fra utviklingen i Kristiansand Det vil si at denne utviklingen er regional, ikke lokalisert til Kristiansand alene 3
Hovedfunn Befolkningsutviklingen i Kristiansand har vært noe svakere enn i sammenlignbare byer. Når man ser på Kristiansandregionen, har en større andel av befolkningsøkningen skjedd i de omkringliggende kommunene. Det har av den grunn også skjedd en økt grad av innpendling til Kristiansand fra disse omkringliggende kommunene Utviklingen viser at det har vært en noe høyere vekst i arbeidsledigheten i Kristiansand enn landsgjennomsnittet, men ikke vesentlig. 4
Hovedfunn Når man ser på inntektsutviklingen (brutto inntekt etter skatt), viser denne at Kristiansand har hatt en noe svakere utvikling enn landsgjennomsnittet. Utviklingen i Kristiansand er derimot lik eller litt bedre enn de sammenlignbare byene (med unntak av Stavanger og Sandnes) Statistikken viser at utviklingen i rentefradraget (og i skattefradrag generelt) er relativt lik i Kristiansand sammenlignet med landet som helhet, Agder-fylkene og de sammenlignbare byene Rentefradraget har økt i 2011 sammenlignet med 2010, uten at utviklingen i rentenivået skulle tilsi en så stor økning. Det er da grunn til å anta at dette skyldes økning i husholdningenes gjeldsgrad. Økningen i boligprisene i Kristiansand synes å ha avtatt de senere årene sett i forhold til de sammenlignbare kommunene, sammenlignet med årene forut (årene fra 2005 2010) 5
Oppsummering Hovedkonklusjonen synes å være: Den reduserte økningen i skatteinngangen synes å være et regionalt fenomen, og gjelder ikke Kristiansand isolert. Det synes ikke å være en entydig årsak til denne utviklingen, men en generell utviklingstrend i flere faktorer de siste årene: Noe redusert befolkningsutvikling og en større andel av befolkningsøkningen skjer i nabokommunene til Kristiansand Større grad av innpendling fra nabokommunene Arbeidsledigheten er litt høyere enn landsgjennomsnittet Inntektsutviklingen i husholdningene avviker ikke mye fra utviklingen generelt, men indikerer heller ikke at Kristiansand og omegn er et pressområde Utviklingen i boligprisene indikerer heller ikke at Kristiansand og omegn er et pressområde, sett i forhold til sammenlignbare byer. 6
Bakgrunn for oppdraget Kristiansand kommune hadde vesentlig lavere skattevekst enn landsgjennomsnittet i 2011 og 2012. I rapporten «Regional analyse Kristiansandregionen» fra Telemarksforskning fremgår det at «Kristiansandregionen har vært en av de sterkeste vekstregionene etter 2000. Det er regionens attraktivitet for bedrifter i basisnæringene som har vært den viktigste drivkraften for det. Utviklingen i 2011 er imidlertid svakere enn på lenge, både med hensyn til arbeidsplassvekst og tilflytting». Dette er med å forklarer noe av den svake veksten fra 2010 til 2011, men vi ønsker en analyse der man ser på andre viktige forhold som påvirker skatteinngangen i kommunen (inntektsnivå, yrkesdeltakelse, kvaliteten i skatteinnfordringen med mer). Analysene er i det alt vesentlige basert på offentlig tilgjengelig informasjon og statistikk. 7
Mandat Kartlegge mulige årsaker til sviktende skatteinngang i Kristiansand i 2011 og 2012. Kommunenes skatteinntekter stammer fra inntektsskatt og formuesskatt fra personlige skattytere. Aksjeselskaper og andre upersonlige skattytere skatter kun til staten. Fra 2010 til 2011 ble skatteøret til kommunene satt ned fra 12,8 % til 11,6 %. Det innebærer at alle kommunene får en reduksjon i sine skatteinntekter i 2011. I 2012 øker skatteøret til kommunene til 11,6 %. 8
Hypoteser mht årsak Befolkningsutvikling, bosettingsmønster, tilflytting og fraflytting, pendling mv Arbeidsmarkedet, yrkesdeltakelse, antall personer i arbeid og utenfor arbeidsmarkedet Inntektsutviklingen for personer i arbeid Boligmarkedet, dvs utviklingen av boligmarkedet mht forskjellige boenheter Gjeldsbelastning, herunder effekt av rentefradraget Effektiviteten i skatteinnkrevingen 9
Sviktende skatteinngang i 2011 Fylkesvis rangering av %-vis endring skatt 2011 Skatt til primærkommunen %-vis endring (mill kr) Hele landet 111 957-3,2 1 03 Oslo 18 652 3,1 2 11 Rogaland 11 391-1,6 3 12 Hordaland 11 300-1,8 4 02 Akershus 14 606-1,9 5 16 Sør-Trøndelag 6 034-4,4 6 06 Buskerud 5 845-4,5 7 15 Møre og Romsdal 5 298-5,0 8 14 Sogn og Fjordane 2 238-5,1 9 09 Aust-Agder 2 204-5,2 10 20 Finnmark 1 377-5,4 11 19 Troms 2 988-5,9 12 18 Nordland 4 458-6,1 13 17 Nord-Trøndelag 2 230-6,2 14 10 Vest-Agder 3 564-6,3 15 01 Østfold 5 066-6,9 16 07 Vestfold 4 659-7,0 17 05 Oppland 3 396-7,6 18 08 Telemark 3 363-7,7 19 04 Hedmark 3 289-8,9 Fylkesvis rangering av %-vis endring skatt 2011 Skatt til primærkommunen %-vis endring (mill kr) 10 Vest-Agder 3 563,9-6,3 1 1046 Sirdal 79,0-0,9 2 1002 Mandal 278,5-3,3 3 1026 Åseral 30,2-3,3 4 1018 Søgne 219,5-3,7 5 1017 Songdalen 103,2-6,0 6 1032 Lyngdal 132,0-6,1 7 1001 Kristiansand 1 828,5-6,3 8 1029 Lindesnes 76,6-6,9 9 1003 Farsund 182,0-7,0 10 1014 Vennesla 227,2-7,6 11 1004 Flekkefjord 187,4-7,7 12 1027 Audnedal 27,8-9,5 13 1037 Kvinesdal 122,3-9,7 14 1021 Marnardal 39,8-11,3 15 1034 Hægebostad 29,8-14,1 10
og 2012 Fylkesvis rangering av %-vis endring skatt 2012 Skatt til primærkommunen %-vis endring (mill kr) Hele landet 119 565 6,8 1 07 Vestfold 5 140 10,3 2 19 Troms 3 267 9,4 3 17 Nord-Trøndelag 2 429 8,9 4 16 Sør-Trøndelag 6 548 8,5 5 11 Rogaland 12 307 8,0 6 18 Nordland 4 814 8,0 7 12 Hordaland 12 193 7,9 8 04 Hedmark 3 540 7,6 9 15 Møre og Romsdal 5 693 7,5 10 06 Buskerud 6 272 7,3 11 20 Finnmark 1 470 6,8 12 01 Østfold 5 399 6,6 13 14 Sogn og Fjordane 2 382 6,5 14 05 Oppland 3 603 6,1 15 02 Akershus 15 478 6,0 16 10 Vest-Agder 3 732 4,7 17 03 Oslo 19 505 4,6 18 08 Telemark 3 512 4,4 19 09 Aust-Agder 2 280 3,5 Fylkesvis rangering av %-vis endring skatt 2012 Skatt til primærkommunen %-vis endring (mill kr) 10 Vest-Agder 3 731,7 4,7 1 1032 Lyngdal 146,4 10,9 2 1037 Kvinesdal 135,6 10,9 3 1027 Audnedal 30,0 7,7 4 1017 Songdalen 110,6 7,1 5 1034 Hægebostad 31,8 7,0 6 1046 Sirdal 84,5 7,0 7 1029 Lindesnes 81,1 5,9 8 1021 Marnardal 42,1 5,8 9 1002 Mandal 293,9 5,5 10 1018 Søgne 230,9 5,2 11 1014 Vennesla 238,2 4,8 12 1003 Farsund 190,2 4,5 13 1004 Flekkefjord 193,9 3,5 14 1001 Kristiansand 1 891,5 3,4 15 1026 Åseral 31,0 2,6 11
Skatteinngang 2009-12 Hele landet 2009 2010 2011 2012 Bokført skatt landstall - 1000 kr 108 475 138 115 694 824 111 957 333 119 565 164 Nominell skattevekst fra året før 5,9 % 6,7 % -3,2 % 6,8 % Skatt i kr pr innb 22 603 23 814 22 754 23 981 Vekst fra året før 4,5 % 5,4 % -4,5 % 5,4 % 1001 Kristiansand 2009 2010 2011 2012 Bokført kommuneskatt - 1000 kr 1 769 367 1 951 816 1 828 531 1 891 457 Nominell skattevekst fra året før 6,0 % 10,3 % -6,3 % 3,4 % Skatt i kr pr innb 22 087 24 009 22 193 22 722 Vekst fra året før 4,4 % 8,7 % -7,6 % 2,4 % Skatt i pst av landsgjennomsnittet 97,7 % 100,8 % 97,5 % 94,8 % 12
Skatt i pst av landsgjennomsnittet 2009-12 Skatt i pst av landsgjennomsnittet 2009 2010 2011 2012 0106 Fredrikstad 84,3 % 85,4 % 81,9 % 81,1 % 0602 Drammen 97,9 % 99,7 % 99,0 % 97,8 % 0906 Arendal 89,1 % 87,9 % 88,4 % 85,9 % 1001 Kristiansand 97,7 % 100,8 % 97,5 % 94,8 % 1102 Sandnes 112,7 % 113,2 % 111,7 % 113,1 % 1103 Stavanger 134,2 % 138,6 % 142,9 % 145,7 % Med unntak for Stavanger og Sandnes har alle disse byene hatt en fallende skatteinntektsprosent.* Dette synes derfor ikke å være noen spesiell utvikling for Kristiansand. *Skatteinntekter pr innbygger i kommunen, målt mot gjennomsnittlig nivå på landsbasis 13
Skatt i pst av landsgjennomsnittet 2009-12 Skatt i pst av landsgjennomsnittet 2009 2010 2011 2012 0926 Lillesand 104,5 % 101,6 % 92,7 % 89,9 % 0928 Birkenes 75,4 % 77,2 % 70,2 % 69,7 % 1001 Kristiansand 97,7 % 100,8 % 97,5 % 94,8 % 1014 Vennesla 78,0 % 78,8 % 74,9 % 73,1 % 1017 Songdalen 79,2 % 77,7 % 75,6 % 74,8 % 1018 Søgne 91,1 % 91,1 % 90,1 % 88,7 % Generelt fallende skatteinntektsprosent synes også å være gjeldende for omkringliggende kommuner, dvs. å være et regionalt fenomen. 14
Om kommunenes inntektssystem Kommunesektorens frie inntekter består av rammetilskudd og skatteinntekter, og utgjør sammen med momskompensasjonen om lag 80 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Dette er inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt uten andre føringer fra staten enn gjeldende lover og regelverk. Det overordnede formålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes forutsetninger for å gi et likeverdig tjenestetilbud til sine innbyggere. Ved fordelingen av rammetilskuddet tas det hensyn til strukturelle ulikheter i kommunenes kostnader (utgiftsutjevning) og ulikheter i skatteinntektene (inntektsutjevning). 15
Om inntektsutjevningen i inntektssystemet Inntektsutjevningen utjevner delvis forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene. Inntektsutjevningen for kommunene omfatter inntekts- og formuesskatt fra personlige skatteytere og naturressursskatt fra kraftforetak (se illustrasjon). Kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet (kommune B) blir kompensert for 60 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinngang over landsgjennomsnittet (kommune A) trekkes 60 prosent av differansen mellom egen skatteinngang og landsgjennomsnittet. Kommuner med skatteinntekter på under 90 prosent av landsgjennomsnittet (kommune C) blir i tillegg kompensert for 35 prosent av differansen mellom egne skatteinntekter og 90 prosent av landsgjennomsnittet. Finansieringen av tilleggskompensasjonen skjer ved at hver kommune trekkes med et likt beløp per innbygger. 16
Skatt og netto inntektsutjevning 2009-12 1001 Kristiansand 2009 2010 2011 2012 Skatt på inntekt og formue 1 769 367 1 951 816 1 828 531 1 891 457 Netto inntektsutjevning 1 906-30 426 214 35 592 Sum skatt og netto inntektsutjevning 1 771 273 1 921 390 1 828 745 1 927 049 Skatt i pst av landsgjennomsnittet 97,7 % 100,8 % 97,5 % 94,8 % Andel skatt og netto inntektsutjevning 97,8 % 99,2 % 97,5 % 96,5 % 17
Andel skatt og netto inntektsutjevning 2009-12 Andel skatt og netto inntektsutjevning 2009 2010 2011 2012 0106 Fredrikstad 94,1 % 94,5 % 94,1 % 94,2 % 0602 Drammen 97,9 % 98,8 % 98,1 % 97,7 % 0906 Arendal 94,4 % 94,7 % 94,4 % 94,4 % 1001 Kristiansand 97,8 % 99,2 % 97,5 % 96,5 % 1102 Sandnes 104,3 % 104,3 % 103,2 % 103,9 % 1103 Stavanger 113,5 % 114,7 % 115,7 % 116,9 % Denne oversikten viser at inntektsutjevningen gjør at de forskjellene som utviklingen i skatteinntekter gir, i noen grad kompenseres gjennom inntektsutjevningen. 18
Andel skatt og netto inntektsutjevning 2009-12 Andel skatt og netto inntektsutjevning 2009 2010 2011 2012 0926 Lillesand 100,8 % 99,6 % 95,6 % 94,6 % 0928 Birkenes 93,3 % 94,0 % 93,5 % 93,6 % 1014 Vennesla 93,5 % 94,1 % 93,8 % 93,8 % 1001 Kristiansand 97,8 % 99,2 % 97,5 % 96,5 % 1017 Songdalen 93,6 % 94,1 % 93,8 % 93,9 % 1018 Søgne 95,0 % 95,3 % 94,6 % 94,6 % 19
Effektberegninger Kristiansand (=skatteandel i 2010 videreført i 2011 og 2012) 2010 2011 2012 Skatteandel 100,8 % 97,5 % 94,8 % Skatt i kr pr innb. 24 009 22 193 22 722 Vekst fra året før 8,7 % -7,6 % 2,4 % 2010 2011 2012 Skatteandel 100,8 % 100,8 % 100,8 % Skatt i kr pr innb 24 009 22 929 24 167 Vekst fra året før 8,7 % -4,5 % 5,4 % Effekt av skatteandel lik 2010 (=100,8 %) 2011 2012 Sum 11-12 Skatt 60 648 120 255 180 903 Netto inntektsutjevning -36 389-72 153-108 542 Sum skatt og netto inntektsutjevning 24 259 48 102 72 361 Beregningene viser at en skatteinntektsprosent for Kristiansand lik nivået i 2010 ville gitt om lag 72,4 mill kr i høyere inntekter for kommunen i 2011 og 2012. 20
Mulige indikatorer og årsaksforhold Befolkningsutvikling Inntektsnivå Yrkesdeltakelse Gjeld Boligpris 21
Skatteinngang Vi har sett på skatteinngangen i Kristiansand i perioden fra 2001 til 2012 og sammenlignet den med: skatteinngangen i omkringliggende kommuner (omegn), dvs kommunene Lillesand, Birkenes, Songdalen, Vennesla og Søgne Figur 1 viser at samlet skattinngang i perioden har økt fra ca NOK 1 000 mill til ca NOK 1 900 mill for Kristiansand og ca NOK 500 mill til ca NOK 875 mill for omkringliggende kommuner. Sammenlignbare byer, dvs Fredrikstad, Drammen, Stavanger og Sandnes Denne oversikten viser at det bare er Stavanger som har hatt en atypisk utvikling i de kommunale skatteinntektene, sammenlignet med de øvrige kommunene. 22
Skatteinngang (indeksert) Når man kun ser på utviklingen i perioden for disse kommunene Skatteinngangen i 2001 settes til indeks 100 viser figur 1 at det er liten forskjell i skatteutviklingen mellom Kristiansand og omegn, og det er bare Stavanger og Sandnes som har en atypisk skattevekst sammenlignet med de andre byene; Fredrikstad og Drammen har hatt en svakere inntektsvekst enn Kristiansand i denne perioden. 23
Skatteutvikling siste tre år Utviklingen i kommunenes skatteinntekter de siste tre år viser en større nedgang i skatteinntektene i 2011 for Kristiansands omegn enn for Kristiansand og motsatt, en noe større økning for omegnskommunene i 2012. Sammenlignet med byene, er utviklingen mer sammensatt Utviklingen i Stavanger og Sandnes er som tidligere bedre enn for de andre kommunene I tillegg har utviklingen i Drammen vært bedre Utviklingen i Kristiansand og Fredrikstad har vært nokså lik, og en del svakere enn de øvrige kommunene. 24
Befolkningsutviklingen Sett i 12-årsperspektivet fra 2000 til 2012 har befolkningen i Kristiansand, med unntak for Fredrikstad, økt mindre enn de øvrige byene Utviklingen i Stavanger er høyere enn de øvrige byene. Når man ser på utviklingen de siste fire årene, har Kristiansand en svakere befolkningsutvikling enn alle de kommunene vi sammenligner med Sandnes er her den kommunen som øker mest 25
Befolkningsutvikling i regionen Når man ser på befolkningsutviklingen lokalt i Kristiansandregionen, ser man at alle kommunene har hatt en betydelig befolkningsøkning, hvor Søgne har økt mest. Ser man på utviklingen de siste fire årene, ser man at befolkningsutviklingen i Kristiansands omegn har vært noe sterkere enn i selve Kristiansand. 26
Pendling arbeid/bosted Ifølge figur 1 viser utviklingen en økning i netto innpendling til Kristiansand, dvs at økt andel av veksten i bosettingen skjer i omegnskommunene, hvor arbeidsplassene er i Kristiansand. Figur 2 viser at andelen av befolkningen i arbeidsfør alder øker noe raskere i Kristiansand enn i landet som helhet, men det er små marginer. 27
Utvikling i arbeidsledighet Utviklingen i arbeidsledighets-statistikken viser at Kristiansand har hatt en litt mer negativ utvikling de siste par årene enn landet som helhet, fylkene Aust- og Vest-Agder og de sammenlignbare byene. Disse forskjellene alene er ikke svært store. 28
Gjennomsnittsinntekt etter skatt Inntektstall for 2012 foreligger ennå ikke Statistikken viser at Kristiansand ikke ligger langt unna landsgjennomsnittet, eller utviklingen i sammenlignbare kommuner. Unntakene er igjen Stavanger og Sandnes. 29
Inntektsfradrag Inntektsfradragene er av betydning for skatteinngangen. Det viktigste fradaget er rentefradraget, som igjen er en funksjon av husholdningenes gjeldsnivå og rentenivået Disse to figurene sammenligner utviklingen i fradragene mellom Kristiansand, Agder-fylkene og hele landet Kristiansand og øvrige sammenlignbare byer Dette viser den samme utviklingen og forholdet som den øvrige statistikken viser Stavanger og Sandnes er, også her, i en kategori for seg For øvrig avviker ikke utviklingen i Kristiansand fra utviklingen i landet som helhet, Agder-fylkene eller øvrige sammenlignbare byer. 30
Inntektsfradrag Husholdningenes renteutgifter er i stor grad bestemt av utviklingen i interbankrenten (NIBOR) Statistikken fra Norges Bank viser at Pengemarkedsrenten steg bratt i 2008 (finanskrisen) og falt deretter bratt i 2009, for deretter å vise en svak stigning. Statistikken over utlånsrenter viser samme utviklingen Når inntektsfradraget viser at det har skjedd en ikke ubetydelig økning i 2011 sammenlignet med 2010 og 2009, indikerer det at husholdningenes gjennomsnittlige gjeld har økt i 2011. Dette fører til en reduksjon i skattepliktig inntekt og i skatteprovenyet Dette er en utvikling som er nokså lik i alle deler av landet. 31
Boligprisutvikling Oversikten over prisutviklingen (målt pr. kvadratmenter bolig) viser at fra 2005 til 2012 har prisen i Kristiansand ikke økt i samme grad og takt som utviklingen i de sammenlignbare byene. Oversikten viser utviklingen fra 2005 til 2012, med år 2005 som basis 100. 32
Antall boligomsetninger Utviklingen i antall omsetninger av henholdsvis eneboliger og blokkleiligheter viser ikke at utviklingen i Kristiansand avviker særlig fra utviklingen i sammenlignbare kommuner. 33
Selskapsskatt 34
kartlegging av årsaker til svikt i 2011 og 2012 Kristiansand kommune 35