Møteinnkalling Komite for oppvekst og kultur 27.02.2017 Melhus rådhus, Formannskapssalen 16:00-00:00 Forfall meldes til telefon 72 85 80 00 eller servicesenteret@melhus.kommune.no Varamedlemmer møter etter nærmere avtale. Saksliste PS 8/17 17/703 Åpent HØRING - ENDRING I BARNEHAGELOVEN Melhus kommune, 20.02.2017 Berit Wold Fjelle møteleder Magnhild Nordbø møtesekretær
Sak 8/17 HØRING - ENDRING I BARNEHAGELOVEN Arkivsaksnummer 17/703 Saksansvarlig: Marte Schrøder Komite for oppvekst og kultur 27.02.2017 PS 8/17 Gjeldende innstilling: 1. Melhus kommune støtter departementets forslag til ny 12 a som gir barn som fyller ett år i november rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. 2. Melhus kommune støtter ikke forslaget til merknader som åpner for at kommuner kan tilby barn født i november barnehageplass fra august. 3. Melhus kommune foreslår at siste setning i forslag til merknader strykes, og at følgende legges til barnehageloven 12a: «Foreldre med barn født i september, oktober eller november kan velge å la barnet starte i barnehagen måneden før barnet fyller ett år dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. Barn med helt spesielle behov for barnehageplass kan, etter en vurdering, tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder.» 4. Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven mangler imidlertid en bestemmelse som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. 5. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne miste inntekter, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til barn fra 8 måneders alder. Rådmannens forslag til vedtak: 1. Melhus kommune støtter departementets forslag til ny 12 a som gir barn som fyller ett år i november rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. 2. Melhus kommune støtter ikke forslaget til merknader som åpner for at kommuner kan tilby barn født i november barnehageplass fra august. 3. Melhus kommune foreslår at siste setning i forslag til merknader strykes, og at følgende legges til barnehageloven 12a: «Foreldre med barn født i september, oktober eller november kan velge å la barnet starte i barnehagen måneden før barnet fyller ett år dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. Barn med helt spesielle behov for barnehageplass kan, etter en vurdering, tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder.» 4. Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven mangler imidlertid en bestemmelse som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. 5. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne miste inntekter, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til barn fra 8 måneders alder. Bakgrunn for saken: Kunnskapsdepartementet har sendt ut på høring endringer i barnehageloven rett til barnehageplass for barn født i november. Høringsfrist er 27. februar. Departementet beklager svært kort høringsfrist. Den korte fristen er nødvendig for at lovendringen skal kunne tre i kraft våren 2017 i tråd med vedtaket gjort av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2017. Saksutredning: Departementet foreslår følgende endring i barnehageloven: Endret 12 a andre ledd: «Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få
plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter.» Endringen gir barn som fyller ett år i november det året det søkes om barnehageplass samme rett som barn født tidligere på året. Hvert år i august blir det ledige plasser i barnehagene tilsvarende ett årskull fordi de eldste barna begynner på skolen. I fjor gav en lovendring barn født i september og oktober rett til plass fra den måneden de fyller ett år. Merknadene til denne loven åpner for at foreldre kan velge å la disse barna starte i august, dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. I de aller fleste tilfeller vil kommunen kunne tilby plass fra august. Når barn starter i barnehagen, tar det en stund før de blir kjent med ansatte, andre barn, lokaler og rutiner. For små barn er tilknytning til få og nære omsorgspersoner viktig, og det vil være en stor overgang å tilbringe størstedelen av den våkne tiden med andre omsorgspersoner enn foreldrene. Små barn har større behov for hjelp fra voksne til å regulere følelser og stress. Barn har lavere evne til egenregulering jo mindre de er i alder. Dette vil påvirke hvilket tilbud barnehagene må gi så små barn og vil også påvirke tilvenningsperioden barna har behov for. Tilvenningsperioden vil prege barnehagen i stor grad, der tiden stort sett går med til å skape trygghet og forutsigbarhet for de nye barna. Nye vennskap dannes også i denne perioden, også blant de minste barna, og det gjør også at det er en fordel at barna starter i barnehagen innenfor et relativt kort tidsrom. Oppstart av nye barn utover hele høsten skaper uro og mer støy ved gråt i barnegruppene, og gjør at tilvenningsperioden varer hele høsten. Dette kan øke stressnivået både hos barn og voksne hvis ikke kvaliteten og voksentettheten er tilpasset så små barn. De ansatte må bruke mye tid på omsorg, og mindre tid til læring og danning, og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Fordelen med at barna starter i barnehagen i ulike måneder, er at barnehagene vil ha samme mengde ansatte uavhengig av om alle nye barn starter i august, eller om noen starter senere ut over høsten. Dette gir noe større tetthet av ansatte i den perioden de fleste barna starter i barnehagen. Kommentarer til departementets vurderinger og forslag «Hvorvidt foreldre med barn født i november får tilbud om plass allerede er opp til kommunen» Kommunen kan, som barnehageeier, legge føringer for om barn født i november får tilbud om plass allerede i august i de kommunale barnehagene. Dette kan reguleres gjennom vedtektene. Men barnehageloven gir ikke kommunen anledning til å bestemme om private barnehager skal ta inn disse barna allerede i august. Dersom departementet mener at dette skal være opp til den enkelte kommune, må barnehageloven endres også på dette punktet. Dersom barnehageloven med merknader ikke legger opp til at barn kan starte i barnehagen før de er 11 måneder, er en slik lovendring ikke nødvendig. «Disse barna vil gjennom lovforslaget ikke ha en lovfestet rett til plass før utgangen av november, men kommunen kan velge å tilby plass tidligere.» Departementet skriver i høringsnotatet at «barnet potensielt kan være ni måneder når han eller hun begynner i barnehagen». Rådmannen vil påpeke dette er ikke riktig, Barn født i slutten av november, vil akkurat være fylt åtte måneder i starten av august. Barnehageloven regulerer ikke hvor gammelt et barn må være for å starte i barnehagen. Erfaringsmessig ser vi at de fleste barna er minst ett år ved barnehagestart, mens noen starter når de er rundt 11 måneder. Gjennom denne lovendringen med merknader, åpner departementet for at barn som er 8, 9 og 10 måneder gamle også kan starte i barnehagen. Barn under ett år er i en sårbar fase når det gjelder tilknytning og utvikling.. Tilknytningen er ikke like etablert når barn er 8 måneder som når de nærmer seg 12 måneder. Det er også spørsmål om tilknytningsprosessen kan forsinkes ved tidlig barnehagestart. Når vi i dag kjenner betydningen av trygg tilknytning, stiller rådmannen spørsmål om hvorfor skal vi da utfordre denne prosessen ytterligere med tidlig atskillelse fra omsorgsgiver. For både barna og foreldrene er det viktig å tilbringe mye tid sammen i barnets første leveår. Tilknytning handler om at barnet føler samhold, trygghet og tilhørighet til
omsorgspersoner rundt seg. Denne tilknytningen gjør barnet klart for å utforske og forstå verden. Trygghet er det viktigste for de minste barna. Rådmannen mener at barnehager i Norge tilrettelagt for barn fra rundt ett års alder, at ansatte i barnehagen mangler den nødvendige kompetansen på barn fra 8 måneders alder, og at barnehagene har i utgangspunktet ikke tilstrekkelig bemanning til å ta inn så små barn. En endring i organisering og bygningsmessige tilpasninger vil kunne avhjelpe noe, men dette blir i så fall både et spørsmål om kostnader og tid. Nå legges det opp til at denne lovendringen skal gjelde allerede fra denne høsten, og det vil ikke være mulig for barnehageeiere å gjøre nødvendige endringer på så kort tid og uten tilleggsressurser. Forskning oppsummert av Folkehelseinstituttet viser at god voksen- barn-relasjon gir bedre språkutvikling, mindre atferdsvansker, mindre angst, mindre depresjon, mindre aggressivitet og irritabilitet. Og aller sterkest er effekten på barnas tilpasning og skolemodenhet. Dersom barn starter i barnehage i 8-9 måneders alder, vil dette, slik rådmannen ser det, også ha betydning for resten av barnegruppa. Så små barn krever tettere oppfølging av de ansatte i barnehagen, og dersom voksentettheten ikke økes, må dette gå på bekostning av de andre barna. De andre barna det er snakk om her, vil de fleste tilfeller, være barn i alderen 1-2 år. «Foreldre og barnehagen må selv avgjøre når det er hensiktsmessig og forsvarlig at barnet begynner i barnehagen.» Rådmannen kan ikke se hvordan foreldre til barn i alderen 8-10 måneder skal ha forutsetninger for å vurdere om barnet er klar for å starte i barnehagen. Mange er førstegangsforeldre uten erfaring fra barnehage, og selv med tidligere barnehageerfaring, vil dette være krevende. Vi ser at mange foreldre sender barna i barnehagen når de selv har fri, fordi de tror det er til barnas beste. Denne usikkerheten på egne foreldreferdigheter kan også føre til at foreldrene ønsker at barna starter i barnehagen før de er klare for det. I og med at barnehagen ikke kjenner barnet, og kan heller ikke barnehagen vurdere dette. Rådmannen foreslår derfor at dette bare i helt spesiell tilfeller, der barn med helt spesielle behov for barnehageplass før 11 måneders alder, kan tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder. Økonomiske konsekvenser Rådmannen er uenig med departementet i at dette ikke vil få økonomiske konsekvenser. Der barna ikke starter i barnehagen før i november, vil barnehagen gå glipp av foreldrebetalingen. Barnehagen vil ha de samme utgifter til lønn, fordi ansatte er ansatt hele året. I kommuner der tilskudd til private barnehager beregnes flere ganger i året, vil barnehagen i tillegg gå glipp av driftstilskudd fra kommunen. Det er grunn til å tro at dette vil gjøre at noen private barnehager ser seg nødt til å ta inn barna i august for å sikre inntektene. Et annen mulig scenario er at private barnehager ikke tar inn barn født i november slik at alle må få plass i kommunale barnehager. Dette kan igjen føre til at noen barnehager får uforholdsmessig mange barn under ett år, og dette vil kunne utløse behov for større voksentetthet for at tilbudet skal være forsvarlig. Dette vil igjen få økonomiske konsekvenser for kommunene. Konsekvenser for folkehelse: Så små barns behov for trygghet og omsorg og dermed også helse vil få konsekvenser dersom dette lovforslaget med merknader går gjennom. Føre var-prinsippet bør legges til grunn i og med at vi ikke har forskning på konsekvensene av at 8-9 måneder gamle barn går i norske barnehager. Det samme gjelder konsekvenser for de andre barna i gruppene når ansatte må prioritere de aller minste barnas helt grunnleggende behov. Rådmannens vurdering og konklusjon: Rådmannen støtter departementets forslag til lovendring som gir barn født i november rett til barnehageplass den måneden de fyller ett år. Rådmannen ser derimot mange uheldige konsekvenser av at departementet i forslaget til merknader åpner for at barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven inneholder ingen føringer på hvor gamle barn må være før de starter i barnehagen. Denne endringen vil, slik rådmannen se det, åpne for at barn kan starte i barnehagen fra de er 8 måneder.
Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august skal være opp til kommunen. Men det er ingen bestemmelse i barnehageloven i dag, eller i den foreslåtte endringen, som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. Av hensyn til barns beste, og behov for tilknytning og utvikling, samt barnehagenes kompetanse og struktur, mener rådmannen at barn bør være 11 måneder før de starter i barnehagen. Unntaket kan være i helt spesielle tilfeller der barn har helt spesielle behov for barnehageplass som støtte til utviklingen. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne tape penger, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til de nye barna. Vedlegg: Høringsnotat om rett til barnehageplass for barn født i november Andre dokumenter som ikke er vedlagt saken: Høringsbrev Lov om barnehager
Melhus kommune SAKSFREMLEGG HØRING - ENDRING I BARNEHAGELOVEN Saksansvarlig: Marte Schrøder Arkivsak 17/ 703 Forslag til vedtak: 1. Melhus kommune støtter departementets forslag til ny 12 a som gir barn som fyller ett år i november rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. 2. Melhus kommune støtter ikke forslaget til merknader som åpner for at kommuner kan tilby barn født i november barnehageplass fra august. 3. Melhus kommune foreslår at siste setning i forslag til merknader strykes, og at følgende legges til barnehageloven 12a: «Foreldre med barn født i september, oktober eller november kan velge å la barnet starte i barnehagen måneden før barnet fyller ett år dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. Barn med helt spesielle behov for barnehageplass kan, etter en vurdering, tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder.» 4. Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven mangler imidlertid en bestemmelse som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. 5. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne miste inntekter, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til barn fra 8 måneders alder. Bakgrunn for saken: Kunnskapsdepartementet har sendt ut på høring endringer i barnehageloven rett til barnehageplass for barn født i november. Høringsfrist er 27. februar. Departementet beklager svært kort høringsfrist. Den korte fristen er nødvendig for at lovendringen skal kunne tre i kraft våren 2017 i tråd med vedtaket gjort av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2017. Saksutredning: Departementet foreslår følgende endring i barnehageloven: Endret 12 a andre ledd: «Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter.» Endringen gir barn som fyller ett år i november det året det søkes om barnehageplass samme rett som barn født tidligere på året. Hvert år i august blir det ledige plasser i barnehagene tilsvarende ett årskull fordi de eldste barna begynner på skolen. I fjor gav en lovendring barn født i september og oktober rett til plass fra den måneden de fyller ett år. Merknadene til denne loven åpner for at foreldre kan velge å la disse barna starte i august, dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. I de aller fleste tilfeller vil kommunen kunne tilby plass fra august. Når barn starter i barnehagen, tar det en stund før de blir kjent med ansatte, andre barn, lokaler og rutiner. For små barn er tilknytning til få og nære omsorgspersoner viktig, og det vil være en stor overgang å tilbringe størstedelen av den våkne tiden med andre omsorgspersoner enn foreldrene. Små barn har større behov for hjelp fra voksne til å regulere følelser og stress. Barn har lavere evne til egenregulering jo mindre de er i alder. Dette vil påvirke hvilket tilbud barnehagene må gi så små barn og vil også påvirke tilvenningsperioden barna har behov for. Tilvenningsperioden vil prege barnehagen i stor grad, der tiden stort sett går med til å skape trygghet og forutsigbarhet for de nye barna. Nye vennskap dannes også i denne perioden, også blant de minste barna, og det gjør også at det er en fordel at barna starter i barnehagen innenfor et relativt kort tidsrom. Oppstart av nye barn
Saksnummer 17/703-4 Side 2/4 utover hele høsten skaper uro og mer støy ved gråt i barnegruppene, og gjør at tilvenningsperioden varer hele høsten. Dette kan øke stressnivået både hos barn og voksne hvis ikke kvaliteten og voksentettheten er tilpasset så små barn. De ansatte må bruke mye tid på omsorg, og mindre tid til læring og danning, og meningsfylte opplevelser og aktiviteter. Fordelen med at barna starter i barnehagen i ulike måneder, er at barnehagene vil ha samme mengde ansatte uavhengig av om alle nye barn starter i august, eller om noen starter senere ut over høsten. Dette gir noe større tetthet av ansatte i den perioden de fleste barna starter i barnehagen. Kommentarer til departementets vurderinger og forslag «Hvorvidt foreldre med barn født i november får tilbud om plass allerede er opp til kommunen» Kommunen kan, som barnehageeier, legge føringer for om barn født i november får tilbud om plass allerede i august i de kommunale barnehagene. Dette kan reguleres gjennom vedtektene. Men barnehageloven gir ikke kommunen anledning til å bestemme om private barnehager skal ta inn disse barna allerede i august. Dersom departementet mener at dette skal være opp til den enkelte kommune, må barnehageloven endres også på dette punktet. Dersom barnehageloven med merknader ikke legger opp til at barn kan starte i barnehagen før de er 11 måneder, er en slik lovendring ikke nødvendig. «Disse barna vil gjennom lovforslaget ikke ha en lovfestet rett til plass før utgangen av november, men kommunen kan velge å tilby plass tidligere.» Departementet skriver i høringsnotatet at «barnet potensielt kan være ni måneder når han eller hun begynner i barnehagen». Rådmannen vil påpeke dette er ikke riktig, Barn født i slutten av november, vil akkurat være fylt åtte måneder i starten av august. Barnehageloven regulerer ikke hvor gammelt et barn må være for å starte i barnehagen. Erfaringsmessig ser vi at de fleste barna er minst ett år ved barnehagestart, mens noen starter når de er rundt 11 måneder. Gjennom denne lovendringen med merknader, åpner departementet for at barn som er 8, 9 og 10 måneder gamle også kan starte i barnehagen. Barn under ett år er i en sårbar fase når det gjelder tilknytning og utvikling.. Tilknytningen er ikke like etablert når barn er 8 måneder som når de nærmer seg 12 måneder. Det er også spørsmål om tilknytningsprosessen kan forsinkes ved tidlig barnehagestart. Når vi i dag kjenner betydningen av trygg tilknytning, stiller rådmannen spørsmål om hvorfor skal vi da utfordre denne prosessen ytterligere med tidlig atskillelse fra omsorgsgiver. For både barna og foreldrene er det viktig å tilbringe mye tid sammen i barnets første leveår. Tilknytning handler om at barnet føler samhold, trygghet og tilhørighet til omsorgspersoner rundt seg. Denne tilknytningen gjør barnet klart for å utforske og forstå verden. Trygghet er det viktigste for de minste barna. Rådmannen mener at barnehager i Norge tilrettelagt for barn fra rundt ett års alder, at ansatte i barnehagen mangler den nødvendige kompetansen på barn fra 8 måneders alder, og at barnehagene har i utgangspunktet ikke tilstrekkelig bemanning til å ta inn så små barn. En endring i organisering og bygningsmessige tilpasninger vil kunne avhjelpe noe, men dette blir i så fall både et spørsmål om kostnader og tid. Nå legges det opp til at denne lovendringen skal gjelde allerede fra denne høsten, og det vil ikke være mulig for barnehageeiere å gjøre nødvendige endringer på så kort tid og uten tilleggsressurser. Forskning oppsummert av Folkehelseinstituttet viser at god voksen- barn-relasjon gir bedre språkutvikling, mindre atferdsvansker, mindre angst, mindre depresjon, mindre aggressivitet og irritabilitet. Og aller sterkest er effekten på barnas tilpasning og skolemodenhet. Dersom barn starter i barnehage i 8-9 måneders alder, vil dette, slik rådmannen ser det, også ha betydning for resten av barnegruppa. Så små barn krever tettere oppfølging av de ansatte i barnehagen, og dersom voksentettheten ikke økes, må dette gå på bekostning av de andre barna. De andre barna det er snakk om her, vil de fleste tilfeller, være barn i alderen 1-2 år. «Foreldre og barnehagen må selv avgjøre når det er hensiktsmessig og forsvarlig at barnet begynner i barnehagen.» Rådmannen kan ikke se hvordan foreldre til barn i alderen 8-10 måneder skal ha forutsetninger for å vurdere om barnet er klar for å starte i barnehagen. Mange er førstegangsforeldre uten erfaring fra barnehage, og selv med
Saksnummer 17/703-4 Side 3/4 tidligere barnehageerfaring, vil dette være krevende. Vi ser at mange foreldre sender barna i barnehagen når de selv har fri, fordi de tror det er til barnas beste. Denne usikkerheten på egne foreldreferdigheter kan også føre til at foreldrene ønsker at barna starter i barnehagen før de er klare for det. I og med at barnehagen ikke kjenner barnet, og kan heller ikke barnehagen vurdere dette. Rådmannen foreslår derfor at dette bare i helt spesiell tilfeller, der barn med helt spesielle behov for barnehageplass før 11 måneders alder, kan tilbys barnehageplass før barnet er 11 måneder. Økonomiske konsekvenser Rådmannen er uenig med departementet i at dette ikke vil få økonomiske konsekvenser. Der barna ikke starter i barnehagen før i november, vil barnehagen gå glipp av foreldrebetalingen. Barnehagen vil ha de samme utgifter til lønn, fordi ansatte er ansatt hele året. I kommuner der tilskudd til private barnehager beregnes flere ganger i året, vil barnehagen i tillegg gå glipp av driftstilskudd fra kommunen. Det er grunn til å tro at dette vil gjøre at noen private barnehager ser seg nødt til å ta inn barna i august for å sikre inntektene. Et annen mulig scenario er at private barnehager ikke tar inn barn født i november slik at alle må få plass i kommunale barnehager. Dette kan igjen føre til at noen barnehager får uforholdsmessig mange barn under ett år, og dette vil kunne utløse behov for større voksentetthet for at tilbudet skal være forsvarlig. Dette vil igjen få økonomiske konsekvenser for kommunene. Konsekvenser for folkehelse: Så små barns behov for trygghet og omsorg og dermed også helse vil få konsekvenser dersom dette lovforslaget med merknader går gjennom. Føre var-prinsippet bør legges til grunn i og med at vi ikke har forskning på konsekvensene av at 8-9 måneder gamle barn går i norske barnehager. Det samme gjelder konsekvenser for de andre barna i gruppene når ansatte må prioritere de aller minste barnas helt grunnleggende behov. Rådmannens vurdering og konklusjon: Rådmannen støtter departementets forslag til lovendring som gir barn født i november rett til barnehageplass den måneden de fyller ett år. Rådmannen ser derimot mange uheldige konsekvenser av at departementet i forslaget til merknader åpner for at barn født i november kan starte i barnehagen i august. Barnehageloven inneholder ingen føringer på hvor gamle barn må være før de starter i barnehagen. Denne endringen vil, slik rådmannen se det, åpne for at barn kan starte i barnehagen fra de er 8 måneder. Departementet skriver i høringsnotatet at det skal være opp til kommunen om barn født i november kan starte i barnehagen i august skal være opp til kommunen. Men det er ingen bestemmelse i barnehageloven i dag, eller i den foreslåtte endringen, som gir kommunen hjemmel til å bestemme dette for andre enn egne barnehager. Av hensyn til barns beste, og behov for tilknytning og utvikling, samt barnehagenes kompetanse og struktur, mener rådmannen at barn bør være 11 måneder før de starter i barnehagen. Unntaket kan være i helt spesielle tilfeller der barn har helt spesielle behov for barnehageplass som støtte til utviklingen. Denne lovendringen vil få økonomiske konsekvenser for barnehager og for kommunene. Barnehager vil kunne tape penger, både i form av brukerbetaling og driftstilskudd, og barnehageeier vil måtte øke bemanningen og bygge om barnehagene for å tilpasse dem til de nye barna. Vedlegg: Høringsnotat om rett til barnehageplass for barn født i november Andre dokumenter som ikke er vedlagt saken: Høringsbrev Lov om barnehager
Saksnummer 17/703-4 Side 4/4
Høringsnotat om rett til barnehageplass for barn født i november Forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven) Side 1 av 10
Innhold 1 Innledning......... 3 2 Bakgrunn for lovforslaget......... 3 3 Gjeldende rett......... 3 3.1 Fremmed rett............ 4 3.1.1 Svensk rett......... 4 3.1.2 Dansk rett......... 5 3.1.3 Finsk rett............ 5 4 Departementets vurderinger og forslag...... 6 5 Økonomiske og administrative konsekvenser...... 8 6 Forslag til lovtekst......... 10 7 Forslag til merknader......... 10 Side 2 av 1 0
1 Innledning Kunnskapsdepartementet legger med dette frem forslag til endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven). Departementet foreslår at barn født i november skal gis rett til barnehageplass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. 2 Bakgrunn for lovforslaget I forbindelse med behandli ngen av statsbudsjettet for 2017 fattet Stortinget følgende anmodningsvedtak: «Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endring i barnehagelovens 12 a slik at barn som fyller ett år senest innen utgangen av november det året det søkes om barnehageplass, etter søknad har rett til å få plass i barnehagen fra fylte ett år i samsvar med denne loven med forskrifter.», jf. Meld. St. 1 (2016-2017), Innst. 2 S (2016-2017) fra finanskomiteen og punkt 32 i forslag nr. 100 fra Stortingsrepresentant hans Olav Syversen på vegne av Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre. Stortingets vedtak betyr at barn som fyller ett år i november det året det s økes om plass, skal ha rett til plass i løpet av november. Vedtaket åpner i utgangspunktet ikke opp for løsninger hvor barnet gis rett til plass i for eksempel januar. Gjennom endring i barnehageloven 12 a våren 2016, ble barn født i september og oktob er gitt rett til barnehageplass. Departementets forslag betyr at enda flere barn vil få rett til barnehageplass tidligere. 3 Gjeldende rett Den lovfestede retten til plass i barnehage trådte i kraft 1. januar 2009. Av barnehageloven 12 a fremgår det at: Barn som fyller ett år senest innen utgangen av august det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra august i samsvar med denne loven med forskrifter. Side 3 av 10
Barn som fyller ett år i september eller oktober det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage fra den måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter. Barnet har rett til plass i barnehage i den kommunen der det er bosatt. Søknadsfristil opptak et fastsettes av kommunen. Barnet har rett til barnehageplass i den kommunen barnet er bosatt. Retten forutsetter at barnets foreldre eller foresatte har søkt om barnehageplass innen søknadsfristen. Dersom foreldrene ikke søker eller takker nei til plass på det tidspunktet barnet har rett til plass, vil barnet etter søknad ha rett til plass ved neste barnehageopptak. Det følger av barnehageloven 12a fjerde ledd at kommunen fastsetter søknadsfristil opptaket. Gjennom lovendringen våren 2016, jf. Prop. 103 L (2015-2016) ble bestemmelsen om at kommunen må ha et minimum et hovedopptak i året fjernet. Departementet viste til at mange kommuner praktiserer løpende opptak og at bestemmelsen kunne gi inntrykk av at opptak til barnehage kun kan skje gjennom hov edopptaket. Det følger av 12 a femte ledd at søknadsfristen fastsette s av kommunen. Barnehageloven 12 og forskrift om saksbehandlingsregler ved opptak i barnehage regulerer nærmere hvordan opptaket skal skje. 3.1 Fremmed rett 3.1.1 Svensk rett Av den svenske skollagen fremgår det at retten til plass i barnehage, förskole, gjelder for barn som er bosatt i Sverige og som ikke har startet i førskoleklass eller på skole. Barn skal fra og med de er ett år gamle tilbys plass i barnehage i det omfang som er nødven dig ut i fra foreldrenes arbeid eller studier, eller ut i fra barnets eget behov og familiesituasjonen generelt. 1 Dersom barnets foreldre er arbeidsledig eller har foreldrepermisjon for omsorg for et annet barn, skal barnet tilbys plass i barnehage i minst 3 timer om dagen eller 15 timer i uken fra barnet er fylt ett år. 2 Barn skal, uavhengig av om barnet er fylt et t år eller ikke, tilbys plass i førskole dersom de av fysiska, psykiska eller andra 1 Skollagen kapittel 8 5 2 Skollagen kapittel 8 6 Side 4 av 10
skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling i form av förskola. 3 Fra og med høstsemesteret det året barnet fyller tre år, har alle barn krav på minst 525 timer årlig i førs kolen. Frem til høstsemesteret barnet fyller tre år er dermed retten til barnehageplass behovsprøvd. I Sverige har barnets bostedskommune ansvaret for at alle barn i kommunen som har rett til plass i førskole, mottar plass dersom barnets foreldre ønsker d ette. 4 Etter at foreldre har uttrykt ønske om barnehageplass overfor kommunen, har kommunen frist på fire måneder til tilby plass. 5 Lovens system er dermed løpende opptak til barnehagen med fastsatt tidsfrist for kommunen til oppfyllelse av retten. 3.1.2 Dansk rett I Danmark er barnehager, dagtilbud, regulert i dagtilbudsloven. I dagtilbudsloven pålegges kommunene å overholde en pasningsgaranti dagtilbud. Pasningsgarantien betyr at kommunene er forpliktet til å tilby plass i barnehage for alle barn i kommunen fra barna er 26 uker gamle. 6 Dersom foreldre ønsker barnehageplass for sitt barn, har kommunen frist på fire uker til å tilby barnehageplass. Det er dermed løpende opptak til barnehagen i Danmark. Dersom kommunen ikke oppfyller pasningsgarantien skal kom munen dekke bruttoutgifter til barnehageplass i en annen kommune, dekke utgifter til en plass i privat institusjon eller privat pass, eller gi tilskudd til foreldrene eller foresatte for å passe egne barn. 7 3.1.3 Finsk rett Krav til finske barnehager er hjemlet i lag om barndagvård. Kommunen skal sørge for at barnets foreldre eller foresatte får barnehageplass til barnet etter utløpet av den perioden som fødselspermisjonspenger, foreldrepenger eller delvis foreldrepenger kan betales etter folketrygdloven, med enkelte unntak for perioder med rett til andre ytelser. 8 Det er dermed løpende opptak til barnehagene i Finland. Foreldre må søke om barnehageplass senest fire måneder før ønsket oppstartstidpunkt i barnehage. 9 Dersom behovet for barnehageplass beror på arbeid eller studier, og det ikke var 3 Skollagen kapittel 8 7 4 Skollagen kapittel 8 12 5 Skollagen kapittel 8 14 6 Dagtilbudsloven 23 7 Dagtilbudsloven 24 og 25 8 Lag om barndagvård 11a 9 Förordning om barndagvård 2 Side 5 av 10
mulig å forutse når behovet for barnehageplass ville oppstå, skal det søkes om plass så raskt 10 som mulig, senest innen to uker før ønsket oppstartsdato i barnehage. 4 Departe mentets vurderinger og forslag Å ha rett til barnehageplass er av avgjørende betydning for mange barnefamilier. E n lo vfestet rett til barnehageplass betyr har foreldre mulighet til å planlegge fremtiden og få større forutsigbarhet. Ved at barn født i novem ber også får rett til plass, vil regjeringen sikre at ventetiden på barnehageplass blir kortere. Foreldre med barn født i november har tidligere risikert å måtte vente til barnet er 21 måneder før de har fått barnehage plass. Rapporteringen gjennom BASIL v iser at mange barn får barnehageplass før loven gir de en slik rett. Ved utgangen av 2015 gikk 9 606 ettåringer født etter 31. august og 2 201 nullåringer i barnehage. I 2010 gikk 13 930 barn uten lovfestet rett i barnehage, der 11 327 var ettåringer født etter 31. august. Utviklingen viser altså at antallet barn som går i barnehage uten å ha lovfestet rett til barnehageplass, har gått nedover de siste årene. Fra 2014 til 2015 var det imidlertid en liten økning. Det er mange foreldre som opplever å ikke få barnehageplass selv om de ønsker plass. Per 15. desember 2015 var det 10 411 barn som stod på venteliste for å få plass i barnehage. Av disse var 5 900 nullåringer eller ettåringer født etter 31. august. Regjeringspartiene har gjennom statsbudsjettene for 2015 og 2016 lagt til rette for at kommunene kan tilby plasser også til barn som ikke er omfattet av retten til plass. Til sammen er det bevilget om lag 740 mill. kroner (i 2016 - kroner) til 3 400 flere småbarnsplasser i barnehagene. Disse plassene ble delvis benyttet til å utvide retten til pla s fra høsten 2016 slik at barn født i september og oktober har rett til plass fra den måneden de fyller ett år. Som tidligere vil barn født innen utgangen av august ha rett til plass før 1. se ptember. Det betyr at de fleste barn vil bli tatt opp gjennom hovedopptaket. Barn født i september og oktober fikk gjennom lovendringen i 2016 rett til plass innen utgangen av den måneden barnet fyller ett år. Departementet foreslår samme løsning når det g jelder barn født i november. Det betyr at kommunen vil være forpliktet til å tilby foreldre og barn plass i barnehage fra og med november, dersom barnet fyller ett år den måneden og det er søkt om plass innen fristen. Som for barna født i september og okt ober, foreslår departementet at kommunen selv må velge hvordan opptaket organiseres. Etter det departementet kjenner til, så har de fleste kommunene valgt å tilby plass til barna født i september og oktober gjennom hovedopptaket. Det betyr at foreldre med barn født i september og oktober må forholde seg til samme frist som øvrige foreldre, og at tildelingen av plass typisk skjer i løpet av våren. Det er opp til kommunene å avgjøre om de ønsker å følge samme system for barn født i november, eller om de ønske r å ha et eget opptak og egen søknadsfrist for barn født i november, eventuelt også september og oktober. Hvorvidt foreldre med barn født i november får tilbud om plass 10 Förordning om barndagvård 2 Side 6 av 10
allerede i august, er opp til kommunen. Disse barna vil gjennom forslaget ikke ha en lo vfestet rett til plass før utgangen av november, men kommunen kan velge å tilby plass tidligere. I overføringene til kommunerammen er det lagt til grunn at barn født i november kan starte opp i barnehagen i løpet av august. Kommunen står fritt til å tilby barn født i november plass i august. Dette betyr at barnet potensielt kan være ni måneder når han eller hun begynner i barnehagen. Foreldre og barnehagen må selv avgjøre når det er hensiktsmessig og forsvarlig at barnet begynner i barnehagen. Retten til plass for barn født i september og oktober, samt forslaget her, betyr at barnehagen vil ta inn små barn gjennom store deler av høsten. Dette kan være problematisk med tanke på å få til korte og gode innkjøringsperioder. Dette kunne vært avhjulpet gjennom f or eksempel to hovedopptak. Stortingets vedtak åpner likevel ikke for en slik løsning. I de tilfellene hvor barn født i november får tilbud om plass i august, vil noen foreldre fortsatt være i permisjon. Departementene mener foreldrene selv og barnehagen v il finne gode løsninger med tanke på oppstart og tilvenning i disse tilfellene. Det vil være opp til foreldrene å velge om de ønsker oppstart i den måneden barnet fyller ett år. Kommunen og barnehagen kan kun kreve foreldrebetaling fra den måneden barnet s tarter opp i barnehagen eller fyller ett år. Dersom foreldre med barn født i september eller oktober takker ja til plass fra august, må de betale for plassen fra denne måneden. Dersom forslaget blir vedtatt av Stortinget, betyr det at barn født i november 2016 vil ha rett på barnehageplass fra høsten 2017. Et vilkår for å få rett til barnehageplass er at foreldrene søker om plass innen den fristen som kommunen setter. Det betyr at foreldre til barn som fyller ett år i november 2016, må søke om plass våren 2017 (vanligvis 1. mars). Dersom kommunen ønsker at barn født i november 2016 skal være en del av hovedopptaket i august, må kommunen sørge for at de aktuelle foreldrene blir gjort kjent med søknadsfristen. For at kommunen skal kunne dimensjonere antall pl asser, er det en fordel om kommunen sørger for at foreldrene i søknaden om barnehageplass, oppgir ønsket oppstartsmåned. Dersom kommunen avgjør at retten til barnehageplass for barn født i november, forutsetter søknad gjennom hovedopptaket med søknadsfrist i mars, er det viktig at kommunen på et tidlig tidspunkt kommuniseres dette. Mange av de foreldrene som har barn født i november, vil sannsynligvis ikke være klar over at de allerede i mars, når barnet bare er fire måneder, må søke om barnehageplass. Depa rtementet vil peke på at søknadsfrist 1. mars, som er vanlig i mange kommuner, ikke er optimalt for foreldre som skal søke om plass for barn født i november. Det kan derfor være hensiktsmessig dersom kommunene har en senere frist eksempelvis for barn født september - november, men dete er opp til kommunene. Forslaget betyr at kommunene må gjøre grep knyttet til søknadsprosedyrene allerede i mars, og dermed før lovendringen er vedtatt av Stortinget. Departementet vil i den sammenheng vise til at Stortinget a llerede har bestemt at regjeringen skal utvide retten til plass, og at regjeringens forslag dermed høyst sannsynlig vil bli vedtatt. Enkelte kommuner har søknadsfrist for barnehageplass 1. februar. Departementet ser at det vil være vanskelig for disse komm unene å endre opptaket i perioden fra dette forslaget er sendt på høring og 1. februar. Dersom kommunene ikke får endret sine opptaksprosedyrer før utløpet av Side 7 av 10
søknadsfristen 1. februar eller 1. mars, forutsetter departeme ntet at kommunen gjennomfører en eg en søknadsrunde med de foreldrene som har barn født i november 2016. Høsten 2016 har retten til plass blitt utvidet slik at barn født i september og oktober har rett til plass fra den måneden de fyller ett år. Med dette forslaget vil retten bli ytterliger e utvidet fra høsten 2017 slik at barn født i november har rett til plass fra november det året de fyller ett år. Endringene har skjedd relativt raskt. Departementet vil gjøre en vurdering av endringene i retten til barnehageplass innen 2019. Det vil både være en evaluering av hvordan endringene i retten har fungert, og en vurdering av alternative måter å regulerer retten til barnehageplass på, da særlig med tanke på eventuelle ytterligere utvidelser. 5 Økonomiske og administrative konsekvenser Endringen av rettighetsbestemmelsen vil gi om lag 4 400 flere ettåringer rett til barnehageplass det året de fyller ett år. Dersom det antas foreldre med barn født i november vil etterspørre barnehageplass tilsvarende som foreldre til ettåringer som allere de har lovfestet rett til plass, vil det være behov for 3 400 barnehageplasser til barn født i november. Da sektoren ble rammefinansiert i 2011 ble det overført midler for eksisterende barnehageplasser for barn uten lovfestet rett til plass (ettåringer fø dt etter 31. august og nullåringer). Gjennom statsbudsjettene for 2015 og 2016 ble det bevilget til sammen 740 mill. kroner (2016- kroner) til 3 400 flere småbarnsplasser. Departementet mener at forslaget om rett til barnehageplass for barn født i november, er finansiert fra statens side gjennom midler gitt ved overgangen til rammefinansiering og plasser det ble bevilget midler til i 2015 og 2016. Per 15. desember 2014 var det 9 155 ettåringer født etter 31. august som hadde barnehageplass. Det tilsvarer o m lag 8 900 heltidsplasser. Disse plassene anses som finansiert fra statens side siden midler for plasser til barn uten lovfestet rett også ble overført i kommunerammen da sektoren ble rammefinansiert i 2011. Videre ble det bevilget midler i 2015 og 2016 t il 3 400 småbarnsplasser. Departementet legger til grunn at det er om lag 12 300 heltidsplasser som kan benyttes til å utvide retten til plass utover 31. august. Fra høsten 2016 ble retten til plass utvidet slik at barn født i september og oktober fikk lo vfestet rett. Ved å anta at dekningsgraden for barn født i september og oktober vil være tilsvarende den for barn som allerede hadde lovfestet rett til plass, ble det antatt at om lag 7 650 ettåringer født i september og oktober ville etterspørre plass. Ve d å utvide retten til også å gjelde barn født i november, og legge til grunn den samme dekningsgraden, vil det etterspørres plass for 3 400 ettåringer født i november. Det er da tatt hensyn til at kullene ikke er helt jevnt fordelt på ulike måneder. Dette betyr at departementet legger til grunn et totalt behov for i overkant av 11 000 plasser for barn født i september, oktober og november. Departementet anser derfor at de 12 300 plassene som er finansiert fra statens side er tilstrekkelig for å utvide rette n til også å gjelde barn født i november. Dersom foreldre til barn født i november velger å benytte plassen først i november året etter, betyr det at kommunen og barnehagene ikke mottar foreldrebetaling fra august og frem til Side 8 av 10
oppstart i november. I praksis vil barnehagene ofte måtte ha en bemanning allerede i august som er tilstrekkelig ut i fra antallet barn som kommer inn i barnehagen i løpet av september, oktober og november. Det betyr at barnehagene vil ha utgifter til plasser som ennå ikke er tatt i br uk. Gjennom bevilgningene i statsbudsjettet er det indirekte tatt høyde for tapt foreldrebetaling i og med at kapasiteten som staten har finansiert, er noe større enn den som kreves for å gi barn født i september, oktober og novembe rett til plass fra fyl te ett år. Dette betyr også at departementet mener at differansen på 1 300 plasser for hvor mange plasser departementet legger til grunn at trengs for å utvide retten og hvor mange plasser som allerede er finansiert, ikke kan benyttes til å utvide retten y tterligere. K ommune r som ikke har brukt bevilgningene til etablering av flere plasser, vil kunne få utfordringer med å oppfylle den utvidede retten til barnehageplass. Departementet vil her vise til at det i statsbudsjettet for 2015 og 2016 er signalisert en forventning om at midlene skal brukes til etablering av flere plasser. Kommunene har hatt tid til å forberede seg på en utvidelse av retten til plass og sørge for at flere barn får barnehageplass. Kommuner som per nå ikke har tilstrekkelig med plasser til barn født november 2016, må raskt iverksette tiltak for å opprette nye plasser. De foreslåtte endringene vil påvirke både de kommunale og de private barnehagene. Siden tilskuddet til de private barnehagene beregnes på grunnlag av utgiftene i de kommunale barnehagene, vil det i tilskuddsberegningen på sikt bli tatt høyde for utgiftene knyttet til en eventuelt høy ere tetthet av ansatte i de private barnehagene i august, september og oktober, da det også vil være en høyere tetthet av ansatte i de kommunale barnehagene disse månedene. Departementet vurderer derfor at det ikke er behov for å gjøre endringer i beregnin gen av tilskuddet til de private barnehagene. Departementet viser her til tilsvarende vurdering gjort i tilknytning til utvidelsen av retten i 2016, jf. Prop. L. (2015-2016). Forslaget kan bety at kommunene må endre sine opptaksprosedyrer og at foreldre me d barn født i november vil kunne velge oppstart i november, på lik linje som foreldre med barn født i september og oktober kan velge oppstart i september eller oktober. Dette vil ytterligere komplisere opptaket noe sammenlignet med en ordning der de fleste barn bli tatt opp gjennom et hovedopptak i august. Departementet mener likevel endringen ikke vil ha vesentlig administrative konsekvenser for kommunene. De fleste kommunene er vant til å håndtere søknader og oppstart gjennom hele året og det bø r være forholdsvis enkelt for kommunen å også håndtere søknader om opptak i november. Frist for søknad om plass i november kan være lik som opptaket i august, og søknadene kan håndtere sammen med de øvrige søknadene om plass fra august. Samtidig ser depar tementet at det kan være hensiktsmessig å ha en senere frist for foreldre med barn født i september til november. Dette kan i så tilfelle komplisere saksbehandlingenoe i kommunene. Side 9 av 10
6 Forslag til lovtekst Departementet foreslår følgende endringer i lov 17. juni 2005 nr. 64 om barnehager (barnehageloven): Endret 12 a andre ledd skal lyde: «Barn som fyller ett år i september, oktober eller november det året det søkes om barnehageplass, har etter søknad rett til å få plass i barnehage innen utgangen av d en måneden barnet fyller ett år i samsvar med denne loven med forskrifter.» 7 Forslag til merknader Til 12 a andre ledd Bestemmelsen gir barn født september, oktober eller novembe rett til barnehageplass i løpet av den måneden barnet fyller ett år. Rette n til plass forutsetter at det er søkt om plass innen den fristen som er fastsatt av kommunen. Foreldre plikter å betale foreldrebetaling fra den måneden barnet begynner i barnehagen. Foreldre med barn født i september, oktober eller november kan velge å l a barnet begynne i barnehagen i august, dersom kommunen tilbyr plass fra denne måneden. Side 10 av 10