Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring

Forvaltningsrevisjon Rapport Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring August 2008 Sandnes kommune www.rogaland-revisjon.no

Innhold 1 Sammendrag... 3 2 Innledning... 7 2.1 Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon... 7 2.2 Bakgrunn... 7 2.3 Formål med prosjektet... 7 2.4 Problemstillinger... 7 2.5 Avgrensning... 8 2.6 Begreper... 8 2.7 Revisjonskriterier... 9 2.8 Metode... 12 2.8.1 Tilnærming... 12 2.8.2 Respons... 15 2.8.3 Metodiske kommentarer... 15 3 Etikkarbeidet i kommunen... 18 3.1 Hovedlinjer i kommunens etikkarbeid... 18 3.2 Kommunens etiske retningslinjer... 19 3.2.1 Utforming av etiske retningslinjer... 19 3.2.2 Foreløpige vurderinger... 23 3.3 Tiltak for å øke etisk bevissthet og kompetanse... 24 3.3.1 Kjennskap til etiske retningslinjer... 24 3.3.2 Gjennomførte tiltak for økt etisk bevissthet og kompetanse... 25 3.3.3 Betydningen av de ulike tiltakene... 26 3.3.4 Andre viktige tiltak... 27 3.3.5 Foreløpige vurderinger... 28 3.4 Etiske utfordringer i kommunen... 28 3.4.1 I hvilken grad opplever ansatte etisk vanskelige situasjoner?... 28 3.4.2 Drøfting av etiske dilemma... 29 3.4.3 Hvilke etiske dilemma er de ansatte opptatt av?... 30 3.4.4 Foreløpige vurderinger... 31 3.5 Risiko for etisk kritikkverdige forhold... 32 3.5.1 Observerte forhold på arbeidsplassen siste år... 32 3.5.2 Foreløpige vurderinger... 34 3.6 Varsling om etisk kritikkverdige forhold... 34 3.6.1 Kommunens varslingsrutiner... 34 3.6.2 Kultur for å varsle i Sandnes kommune?... 35 3.6.3 Ledelsens håndtering av varslingssaker... 38 3.6.4 Foreløpige vurderinger... 39 3.7 Sammenligninger med Stavanger og Rogaland fylkeskommune... 40 4 Økonomisk og regnskapsmessig mislighetsrisiko... 43 4.1 Innledning... 43 4.2 Risikobilde... 43 4.2.1 Tilnærming... 43 4.2.2 Mislighetenes natur... 44 4.2.3 Motivasjon og press... 46 4.2.4 Muligheter... 47 4.2.5 Holdninger, integritet og rettferdiggjørelser... 48 4.2.6 Mislighetsrisiko i Sandnes kommune... 49 4.3 Styring og kontroll av mislighetsrisiko... 50 4.3.1 Forutsetninger... 50 4.3.2 Styring og kontroll av mislighetsrisiko i Sandnes kommune... 52 5 Revisjonens vurderinger og anbefalinger... 53 5.1 Positive trekk og forbedringsområder ved kommunens etikkarbeid... 53 5.2 Kommunens etiske retningslinjer... 54 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 1 - Sandnes kommune

5.3 Tiltak for å øke etisk bevissthet og kompetanse i organisasjonen... 55 5.4 Etiske utfordringer i kommunen... 56 5.5 Varsling om etisk kritikkverdige forhold... 57 5.6 Risiko for økonomiske og regnskapsmessige misligheter... 58 5.7 Oppsummering... 58 5.8 Videre prosess... 59 6 Rådmannens kommentarer... 60 7 Vedlegg... 61 Leserveiledning: Denne rapportens målgrupper er kontrollutvalget, andre folkevalgte, formelt ansvarlige i administrasjonen og utførende fagfolk i administrasjon. Behovene varierer, men her er en leserveiledning med nivåer for hvor dypt rapporten kan behandles: 1. Gå gjennom innholdsfortegnelsen, sammendraget og rådmannens kommentarer. 2. Les også vurderingene i kapittel 5. 3. Les dertil bakgrunnsstoffet i kapittel 2, faktaframstillingen i kapittel 3 og 4 og vedleggene. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 2 - Sandnes kommune

1 Sammendrag Bakgrunn og formål med prosjektet Som leverandør av noen av samfunnets mest sentrale tjenester og som en av regionens største arbeidsgivere, har Sandnes kommune et spesielt samfunnsansvar. I tillegg til å skulle sikre en rasjonell anvendelse av fellesskapets økonomiske midler i frambringelsen av bærekraftige tjenester til befolkningen (jf kommunelovens 1), har kommunen også et ansvar for miljømessige og sosiale forhold ved sin virksomhet. Det har de siste årene vært tiltagende fokus på etikk og moral på den ene siden og faren for korrupsjon og misligheter på den andre. Kontrollutvalget i Sandnes har valgt å igangsette en forvaltningsrevisjon om disse temaer. Formålet med prosjektet er for det første å gjennomgå status i kommunen med hensyn til forekomst av etiske retningslinjer, og prosesser i tilknytning til utvikling og etterlevelse av dem. For det andre belyser prosjektet viktige elementer knyttet til mislighets- og korrupsjonsrisiko. Metode Informasjonsinnhentingen har foregått gjennom en kombinasjon av dokumentanalyse, spørreundersøkelse, gruppeintervjuer og personlige intervjuer. Det har vært et mål å nå bredt ut i organisasjonen. Spørsmål om etikk berører kommunen som helhet, og handler om vurderinger på ledernivå og handlinger på alle plan i organisasjonen. Spørreundersøkelsen omfattet alle ansatte i kommunen, og ga totalt 1586 svar. Det må likevel utvises varsomhet i generaliseringer til hele kommuneorganisasjonen. Undersøkelsen ble gjennomført parallelt med tilsvarende undersøkelser i Stavanger og Rogaland fylkeskommune, og tillater sammenligninger med disse. Funn, vurderinger og anbefalinger Positive trekk ved kommunens etikkarbeid Sandnes kommune har i mange år hatt regelverk hvor etikk har inngått, og har bygget opp sentrale verdier som støtter dette. I desember 2007 vedtok bystyret egne etiske retningslinjer og varslingsrutiner. Det betyr at revisjonen er gjennomført midt i en pågående prosess i kommunen. Positive trekk ved dette arbeidet er særlig følgende: Mange virksomhetsledere og medarbeidere har et høyt fokus på yrkesetiske problemstillinger i sin arbeidssituasjon og tar selv aktivt grep om etikkarbeidet i sine enheter. Ikke minst gjelder dette de som jobber i nær kontakt med brukerne Et flertall av respondentene får sin kunnskap om etikk gjennom deltakelse i diskusjoner om etiske dilemmaer relevante for arbeidet. Mange tar selv initiativ til diskusjonene, og to av tre respondenter mener disse er nyttige Nærmeste leder er den de fleste ønsker å henvende seg til ved varsling om etisk kritikkverdige forhold. Dette er positivt i forhold til kommunens målsetting om å håndtere sakene på lavest mulig nivå i organisasjonen Varslingskulturen er god nok til at mange velger å varsle om kritikkverdige forhold. Hver femte respondent oppgir selv å ha varslet i løpet av de to siste årene, og et stort flertall av de som har varslet har ikke opplevd noen personlige, negative konsekvenser av varslingen Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 3 - Sandnes kommune

Forbedringsområder Samtidig ser vi en rekke klare forbedringsområder. Våre vurderinger og anbefalinger til disse følger nedenfor. Etiske retningslinjer Når kommunen seinere skal videreutvikle innholdet i sine retningslinjer, anbefaler vi å forklare sentrale begreper som etikk, samfunnsansvar, habilitet m.v. Vår undersøkelse viser at ikke alle er like fortrolige med dem. Tiltak for å øke etisk bevissthet og kompetanse Kjennskapen til de etiske retningslinjene er totalt sett kun moderat, og varierer mellom sektorene. De etiske retningslinjene oppleves av mange heller ikke å angå deres arbeidssituasjon og de etiske problemstillingene de selv står overfor her. Flere uttrykker et behov for veiledning i håndteringen av etisk vanskelige situasjoner i sitt arbeid. På intranettet kan retningslinjene godt gjøres mer tilgjengelige og suppleres med referanser til andre sentrale styringsdokumenter, lover mv. som kan gi økt forståelse og kunnskap om etikk. Kommunen bør vurdere fysisk distribusjon på papir til de ansatte som ikke har tilgang til PC/arbeidsstasjon i jobbsammenheng. Vi anbefaler også kommunen ved nyansettelser å vurdere muligheten for signert erklæring på at de er kjent med og vil etterleve retningslinjene, på lik linje med taushetserklæringen. For å imøtekomme forskjellene i etiske utfordringer innenfor de ulike fag- og tjenesteområdene, anbefaler vi kommunen å jobbe langs flere linjer. Det kan være aktuelt med supplerende retningslinjer for enkelte tjenesteområder. Det kan også være aktuelt å gjennomføre kurs, seminarer eller andre opplæringstiltak. Det kanskje beste virkemidlet er å utvikle sett med etiske dilemmaer, eller diskusjonstemaer, tilpasset den enkelte arbeidsplass - og la disse tjene som grunnlag for systematiske drøftinger på arbeidsplassene. Videre kan kommunen med fordel tydeligere kommunisere til omverdenen hvilket etisk fundament den står på. Vi anbefaler derfor at retningslinjene gjøres mer synlige og lettere tilgjengelige på kommunens internettsider. Etiske risikoområder Ut fra respondentenes observasjoner på sin egen arbeidsplass det siste året, viser det seg at etisk risiko særlig knytter seg til følgende forhold: Brudd på yrkesetiske retningslinjer og normer, særlig knyttet til kontakten med brukerne Brudd på taushetsplikt Habilitetsspørsmål Mobbing, trakassering og diskriminering Omfanget av rapporterte brudd på ovennevnte fire forhold, tilsier at vi må anbefale kommunen så snart som mulig å iverksette tiltak for å redusere forekomsten av brudd. Teknisk sektor har mindre fokus på etisk kompetanseheving og vanskelige etiske problemstillinger enn øvrige sektorer, til tross for at denne typen tjenester historisk sett er belastet med en rekke kritikkverdige forhold. Kommunen bør vurdere tiltak. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 4 - Sandnes kommune

Varsling av etisk kritikkverdige forhold Vedtatte varslingsrutiner i kommunen er lite kjent blant respondentene. Det er også å forvente all den tid de ble vedtatt kun få måneder før vår spørreundersøkelse. Rutinene er imidlertid lite tilgjengelige både på kommunens intra- og internettsider. Ettersom de i papirversjonen er i samme hefte som de etiske retningslinjene, er distribusjonen av varslingsrutinene heller ikke tilstrekkelig i forhold til behovet. Vår undersøkelse avdekker enkelte forhold ved varslingskulturen som bør påkalle stor oppmerksomhet og påfølgende handling i kommunen: Hver fjerde respondent mener frykt for represalier ved varsling kan være en årsak til at ansatte eventuelt ikke varsler og hver tiende mener en mulig årsak kan være å finne i en kultur for å skjule kritikkverdige forhold. Hver tredje respondent som har varslet, opplever at ledelsens håndtering av varslingssaker ikke medførte noen reaksjon eller at reaksjonen var mildere enn alvorlighetsgraden tilsa. Hver femte kjenner ikke til hva som skjedde med saken Hver tiende respondent som har varslet, har opplevd negative personlige konsekvenser for dem selv som følge av varsling I forhold til varslingsrutinene er våre anbefalinger de samme som for de etiske retningslinjene. Vi vil dessuten understreke at kommunen bør sikre tilstrekkelig informasjon til varslere underveis i behandlingen av varslingssakene deres. At kritikkverdige handlinger får konsekvenser i form av sanksjoner, bør synliggjøres. Og, ikke minst, bør kommuneledelsen tydelig vise de nøytrale og positive sidene ved varsling, for å bygge opp tilliten til varslingssystemet og legge til rette for en god organisasjonskultur. Kommunens mislighetsrisiko Risiko for økonomiske og regnskapsmessige misligheter i kommunen påvirkes både av muligheter, interne og eksterne motivasjons- og pressfaktorer, og holdninger og integritet i organisasjonen. Muligheter kan by seg gjennom svakheter i interne kontrollsystemer og -rutiner, uklare organisasjonsformer og sviktende kommunikasjon. Motivasjon og press finnes blant annet i stramme budsjetter og belønningssystemer, samt sosiale og psykologiske forhold som livsstil og behov for anerkjennelse. Sandnes er ikke spesielt mer utsatt for misligheter enn andre kommuner, og har heller ikke hatt saker av den størrelsesorden som er blitt kjent fra Østlandet de senere årene. Følgelig blir det viktig å opprettholde og helst forsterke forebyggingen av uønsket adferd. I forhold til styring av mislighetsrisiko, anbefaler vi kommunen særlig å fokusere på å: Øke de ansattes forståelse for og kunnskap om regler og retningslinjer, tydeliggjøre arbeidsbeskrivelser, åpne beslutningsprosesser og sikre gode kontrollrutiner Legge til rette for en åpen og god organisasjonskultur der ansatte er trygge på at de kan varsle om kritikkverdige forhold uten at dette får negative konsekvenser for dem selv Sikre at ledelsen til enhver tid er oppdatert på mislighetsrisikoen i kommunen Dette arbeidet har alle kommunens ansatte et ansvar for, ikke bare lederne. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 5 - Sandnes kommune

Oppsummerte anbefalinger Synliggjøre kommunens etiske retningslinjer bedre på intranett og internett. Utarbeide opplæringstiltak tilpasset behovene i de forskjellige fagmiljøene. Tiltakene bør særlig legge til rette for systematiske diskusjoner på arbeidsplassene Iverksette tiltak som reduserer de mest rapporterte etikkbrudd, nemlig brudd på yrkesetiske retningslinjer og normer, brudd på taushetsplikt, habilitetsproblemer, og forekomsten av mobbing, trakassering og diskriminering Informere alle ansatte om kommunens varslingsrutiner. Ivareta varslerens behov for konfidensialitet, trygghet og kunnskap om resultatet av sitt varsel. Iverksette aktiviteter for å bygge opp tilliten til varslingssystemet og legge til rette for en god organisasjonskultur Fortsette det gode forebyggende arbeid i forhold til mislighetsrisiko, slik at Sandnes ikke får oppleve korrupsjonsskandaler som enkelte andre kommuner. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 6 - Sandnes kommune

2 Innledning 2.1 Kommunens hjemmel for forvaltningsrevisjon I kommunelovens 77.4 pålegges kontrollutvalgene i fylkeskommunene og kommunene å påse at det årlig gjennomføres forvaltningsrevisjon. Forvaltningsrevisjon innebærer systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger ut fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger. Lovens bestemmelser er nærmere utdypet i revisjonsforskriftens kapittel 3 og kontrollutvalgsforskriftens kapittel 5. 2.2 Bakgrunn Befolkningens tillit til folkevalgte og offentlig ansatte er en forutsetning for et velfungerende lokaldemokrati. Tillit skapes særlig gjennom offentlighet, innsyn og åpenhet i prosesser og beslutningsunderlag, og har direkte innvirkning på kommunens omdømme. KS påpeker i sin prosessveileder om etikk og samfunnsansvar 1 at I en kommune med godt omdømme øker de folkevalgtes handlingsrom, og det gjør det mulig for kommunen å fylle rollen som en god tjenesteyter, samfunnsutvikler, forvaltningsmyndighet og arbeidsgiver. Som leverandør av noen av samfunnets mest sentrale tjenester og som en av regionens største arbeidsgivere, har Sandnes kommune et spesielt samfunnsansvar. I tillegg til å skulle sikre en rasjonell anvendelse av fellesskapets økonomiske midler i frambringelsen av bærekraftige tjenester til befolkningen (jf kommunelovens 1), har kommunen også et ansvar for miljømessige og sosiale forhold ved sin virksomhet. Det har de siste årene vært tiltagende fokus på etikk og moral på den ene siden og faren for korrupsjon og misligheter på den andre. Noe av bakgrunnen for dette er de mange sakene som har vært framme i media, om ledere som ikke har vært bevisst nok sitt sosiale ansvar. Det er fra flere hold blitt ytret et ønske om en forvaltningsrevisjon som går inn i kjernen av slike problemstillinger. Kontrollutvalget i Sandnes valgte derfor å vedta et prosjekt med følgende formål og problemstillinger. 2.3 Formål med prosjektet Formålet er for det første å gjennomgå status i kommunen med hensyn til forekomst av etiske retningslinjer, og prosesser i tilknytning til utvikling og etterlevelse av dem. For det andre skal prosjektet søke å belyse viktige elementer knyttet til mislighets- og korrupsjonsrisiko. 2.4 Problemstillinger Hvordan arbeider kommunen for å forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger? o Status for etiske retningslinjer: Er de nedtegnet, klargjørende, veiledende, tydelige og fullstendige? Gitt at kommunen ikke har etiske retningslinjer: Hva skyldes dette? o Status for prosesser, kommunikasjon, dialog mellom ansatte i kommunen 1 KS prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 7 - Sandnes kommune

o Hvilke tiltak iverksettes når det avdekkes brudd på kommunens etiske retningslinjer, eventuelt når det foreligger mistanke om regulære lovbrudd? o Hvordan håndteres varslere i kommunens regelverk, og i praksis? I hvilken grad er kommunen utsatt for risiko for økonomiske og regnskapsmessige misligheter, og hvordan styres risiko? 2.5 Avgrensning Rogaland Revisjon finner å måtte understreke at prosjektet ikke har kartlagt den faktiske, etiske framferd blant kommunens ansatte, ei heller søkt å avdekke lovbrudd. Det er ingen gransking av enkeltsaker som ligger til grunn, men en gjennomgang av hvordan man arbeider, eller bør arbeide med integrering av etikk i organisasjonen. Etiske problemstillinger inngår i det meste av det kommunen foretar seg. Den første hovedproblemstillingen konsentreres om de sentralt styrte aktiviteter hvis formål er å tilrettelegge og bidra til en etisk god organisasjonskultur. Samtidig har vi ønsket å se nærmere på hvordan etikkarbeidet foregår innenfor de ulike tjenesteområdene og virksomhetstypene, og hvilke etiske problemstillinger man er opptatt av her. Den andre hovedproblemstillingen er avgrenset til økonomiske og regnskapsmessige misligheter. Vi ønsker her å synliggjøre risiko knyttet til muligheter, holdninger og motivasjon, og de grep kommunen tar og bør ta for å sikre god styring av denne risikoen. Når det gjelder risiko for etisk kritikkverdig adferd i kommunen, har vi valgt å konsentrere oss om den adferd kommunens egne ansatte utviser, og som reguleres gjennom de ulike styringsdokumenter. Vi har ikke tatt for oss eksterne misligheter hvor tredjeparter, for eksempel organiserte kriminelle grupper, uærlige selskaper eller personer, tar penger fra en offentlig etat eller en offentlig organisasjon, enten ved å motta pengebeløp de ikke er berettiget til, eller ved å la være å betale penger de skylder. Vi har i prosjektet konsentrert oss om kommunalt ansatte, ikke folkevalgte. 2.6 Begreper I dette prosjektet bruker vi begrepene moral om oppfatninger om rett og galt i omgang mellom mennesker, og etikk om systematisk tenkning om hva som er rett og galt i omgang mellom mennesker 2 etisk dilemma om en situasjon hvor du står foran et valg mellom rett og rett, eller galt og galt. Du har meget gode grunner til å velge begge alternativene, men kan bare velge ett av dem. 3 misligheter om "handlinger som innebærer uredelighet for å oppnå en urettmessig fordel for seg selv, virksomheten mv. eller andre. Misligheter skilles fra feil ved at den underliggende handlingen er tilsiktet" 4 korrupsjon om situasjoner der en person i en betrodd stilling eller verv, privat eller offentlig, setter ansvaret og forpliktelsene som er knyttet til stillingen eller vervet til 2 Se gorillaen! etikk for arbeidslivet, Øyvind Kvalnes (filosof, Humanistisk Akademi), Universitetsforlaget, 2006 3 Se gorillaen!, Øyvind Kvalsnes (Humanistisk Akademi), Universitetsforlaget 4 www.riksrevisjonen.no/aktuelt/fagartikler/fagartikkel_etiske+_normer_og_regler.htm Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 8 - Sandnes kommune

side og misbruker makten som ligger i stillingen eller vervet, og ved dette oppnår enten en privat fordel eller belønning, eller urettmessig tilstreber en fordel til egen organisasjon eller firma 5 Etikken gir oss et språk og noen prinsipper for å avklare hvilke beslutningshensyn som gjelder i situasjonen. Etiske retningslinjer er normer og prinsipper spilleregler - for samhandling. Alvorlighetsgraden av et brudd på de etiske retningslinjene kan variere fra grensetilfeller som handler om generell skikk og bruk, til alvorlig kriminalitet, med strafferettslige konsekvenser. KS påpeker at arbeidet med etiske problemstillinger i kommunen innebærer å klargjøre hva som er rett og galt i gitte situasjoner. Etikk handler også om å bli enige om et sett av verdier, hvordan verdiene skal komme til syne i praktisk handling, og om å forstå konsekvensene av egen handling. Det er de faktiske handlingene som danner grunnlaget for kommunens omdømme i befolkningen. 6 2.7 Revisjonskriterier Generelt Revisjonskriterier er krav eller forventninger som revisjonen bruker for å vurdere funnene i undersøkelsene. De skal være begrunnet i, eller utledet av, autoritative kilder innenfor det reviderte området, for eksempel lovverk og politiske vedtak. Nedenfor presenterer vi de kilder som ligger til grunn for denne undersøkelsen. De konkrete kriteriene vil bli omtalt i de delene av faktabeskrivelsen de hører hjemme. Referanser til etikk i lovverket Generelle krav og forventninger til etisk adferd blant kommunens ansatte, finner vi først og fremst i de lover og forskrifter som er presentert i tabellen nedenfor. Her er angitt nøkkelord for hvordan disse kravene og forventningene kommer til uttrykk i lovverket. En nærmere forklaring er gitt i Vedlegg. Tabell 2-1 Lovverkets krav og forventninger til etisk adferd Lovverk Krav eller forventning relatert til Forvaltningsloven 17: Utrednings- og informasjonsplikt i saksbehandling Offentlighetsloven Innsyn og åpenhet ift. saksdokumenter Kommuneloven Grenser for kombinasjoner av samtidige stillinger og verv ift. inhabilitet Krav om tilsyn og kontroll, bl.a. kontrollutvalg Tjenestemannsloven Forbud mot gaver i tjenesten Straffeloven Konsekvenser av aktiv og passiv korrupsjon 7 og påvirkningshandel 8 Lov om offentlige anskaffelser med tilhørende forskrifter God forretningsskikk, høy forretningsjuridisk standard i saksbehandlingen, samt rettferdighet og 5 www.wikipedia.no 6 KS prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 9 - Sandnes kommune

Tabell 2-1 Lovverkets krav og forventninger til etisk adferd åpenhet i anbudsprosess Arbeidsmiljøloven 2-4: Arbeidstakers rett til å varsle om kritikkverdige forhold 2-5: Vern mot gjengjeldelse ved varsling 3-6: Arbeidsgivers plikt til å legge forholdene til rette for varsling Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) med tilhørende forskrifter Kriterier for behandling av personopplysninger om arbeidstakere og brukere av kommunens tjenester Aksjeloven og lov om interkommunale selskaper Tilsyns- og kontrollansvar for styret Regler om inhabilitet for styremedlemmer og daglig leder ILO-konvensjon nr. 94 Regler om sosial dumping ifm.offentlige kontrakter I denne undersøkelsen merker vi oss særlig endringene i Arbeidsmiljøloven fra 01.01.07, som sikrer arbeidstakere rett til å melde/si i fra om kritikkverdige forhold på arbeidsplassen, uetiske eller ulovlige, og gir dem vern mot gjengjeldelse. Alle arbeidsgivere skal legge til rette for et godt ytringsklima og ha rutiner for intern varsling. Kommunenes Sentralforbund (KS) Konkrete revisjonskriterier for denne undersøkelsen er i hovedsak hentet fra Kommunenes Sentralforbunds (KS) kilder. Vi anser disse å være de mest sentrale for de aktuelle problemstillingene i en kommunal kontekst. Gjennom en egen handlingsplan for satsing på etikk, har KS satt temaet på dagsorden for kommunesektoren 9. De stiller ingen absolutte krav til kommunene om at etiske retningslinjer skal etableres, men oppfordrer sine medlemmer til å arbeide med og oppgradere sine etiske retningslinjer, slik at disse blir en naturlig del av organisasjonens kompetanse. KS har utarbeidet en rekke hjelpemidler for kommunene i arbeidet med etikk og omdømme. Vi har i denne undersøkelsen særlig tatt utgangspunkt i prosessveilederen og veileder for varsling. Tabell 2-2 KS hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren Hjelpemiddel Omhandler Arbeidsgiverstrategi mot 2020 stolt og unik Den åpne organisasjonen, vektlegging av ytringsfri- Prosessveileder for arbeidet med etikk, Veiledning for etikkarbeidet Varsling. Hvordan utvikle gode rutiner for Veileder for etablering av varslingsrutiner Styrevervregisteret 11 Skal bidra til å fjerne tvil om habilitet og rolleblanding Kommunesektorens etikkutvalg Skal bidra til å sette etiske problemstillinger på 7 Aktiv korrupsjon: Gi eller tilby utilbørlig fordel; passiv korrupsjon: Kreve eller motta utilbørlig fordel 8 Når en person tilbyr, krever eller aksepterer en utilbørlig fordel for å påvirke en tredjepersons stilling, verv eller oppdrag 9 www.ks.no Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 10 - Sandnes kommune

Tabell 2-2 KS hjelpemidler for etikkarbeidet i kommunesektoren KS Bedrifts prosessveileder: Etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i selskapet Samarbeid om etisk kompetanseheving i helseog omsorgstjenestene Andre hjelpemidler dagsorden og gi råd til kommunesektoren Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger Hvordan forankre og sikre samfunnsansvarlig forretningsdrift Prosjekt med 100 inviterte kommuner Skal stimulere til etisk refleksjon og kompetanseheving ift. håndtering av etiske utfordringer Blant annet: Forskning og utvikling Kurs og konferanser E-læringsprogram om etikk Andre eksterne kilder til revisjonskriterier NHO har i mange år hatt fokus på etikk og samfunnsansvar i forhold til sine medlemsbedrifter. Noen av de verktøy som er tilgjengelige herfra, er vist nedenfor. Revisjonskriterier særlig relevante for hovedproblemstillingen om risiko og styring knyttet til økonomiske og regnskapsmessige misligheter er også tatt med her. Tabell 2-3 Andre eksterne kilder til revisjonskriterier Kilde Omhandler Etikk og samfunnsansvar Når sant skal sies (NHO) Veileder for etablering av varslingsrutiner Betydningen av en åpen bedriftskultur over streken?, (NHO) Veileder for arbeidet med holdninger og praksis knyttet til gaver, representasjon og utgiftsdekning for andre enn egne ansatte Sjekkliste for bedrifters samfunnsansvar (NHO) Sjekkliste med forhold og utfordringer virksomheter bør reflektere over i forhold til sitt samfunnsansvar Økonomisk og regnskapsmessig risiko og styring Revisjonsstandard RS 240, Vedlegg 1: Eksempler på mislighetsrisikofaktorer (Norges Kommunerevisorforbund (NKRF) og Den norske revisorforening (DnR) God praksis for å hindre eksterne misligheter 12, (NKRF/Den europeiske revisororganisasjonen Fédération des Experts Comptables Européens (FEE)) Risikofaktorer relatert til feilinformasjon som skyldes uredelig regnskapsrapportering og underslag av eiendeler Revisors varslingsplikt til kontrollutvalg i offentlig sektor Forståelse, styring, forebygging og avdekking av eksterne misligheter av økonomisk art Kommunens egne føringer for etikkarbeidet Etikk er et omfattende begrep som griper inn i svært mange av kommunens styringsdokumenter. Vi har konsultert de overordnete styringsdokumentene (blant annet kommuneplan, økonomiplan, miljøplan), og finner at de tydeligste referansene til begrepet er gitt i: 10 KS prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen.. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger?, KS, november 2006 11 Sandnes har ingen registreringer. Stavanger kommune og Rogaland fylkeskommune har begge en rekke registrerte personer/styreverv i Styrevervregisteret. 12 http://www.nkrf.no/kommrev/nkrf-god-praksis-eksterne-misligheter.pdf. FEE representerer revisjonsprofesjonen i Europa. Den Norske Revisorforening (DnR) er Norges medlem her Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 11 - Sandnes kommune

Etiske retningslinjer og varslingsrutiner 13 Eierskapsmelding Anskaffelsespolitikk/innkjøpshåndbok Arbeidsgiverstrategi mot 2011 Kommunens verdier og lederprinsipper Personalreglement HMS-håndbok Skjema for medarbeidersamtaler og tilbakemeldingssamtaler (intranett) Håndbok/retningslinjer for informasjonssikkerhet Det er disse vi har systematisk brukt i rapporten. En nærmere beskrivelse av etikkreferansene i disse dokumentene foreligger i Vedlegg. 2.8 Metode 2.8.1 Tilnærming Generelt Problemstillingenes natur tilsa anvendelse av flere ulike metoder for innhenting av informasjon. Vi har kombinert dokumentanalyse, gruppeintervjuer, spørreundersøkelse og personlige intervjuer i denne undersøkelsen. To tilsvarende undersøkelser ble gjennomført parallelt i Stavanger kommune og Rogaland fylkeskommune. Der dette er hensiktsmessig, vil vi også trekke fram resultater herfra. Dokumentanalyse Vi har gjennomgått styringsdokumenter, rutinebeskrivelser, saksutredninger, rapporter og presentasjonsmateriell m.v. fra kommunen. Disse har sammen med føringer og erfaringer fra anerkjente organisasjoner og andre kommuner gitt noen rammer for vurdering av etikkarbeidet i Sandnes kommune. Fellesmøter Fellesmøter er gjennomført med: Rådmann Rådmannens ledergruppe 6 medlemmer av kommunens korrupsjonsgruppe, herunder representanter for økonomi, personal, anskaffelser og regnskap 20-30 tillitsvalgte To hovedverneombud Viktige spørsmål og innspill knyttet er kommet opp i disse intervjuene, som omfatter oppstartsmøte og semi-strukturerte møter med fokus på spørreundersøkelsen. 13 Vedtatt desember 2007 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 12 - Sandnes kommune

Spørreundersøkelse Utvalg: Vår tilnærming har vært at etikk gjelder alle ansatte på alle nivåer i like stor grad, i det vi mener dette er en forutsetning for en god organisasjonskultur. Vi ønsket å gi flest mulig anledning til å svare, og spørreundersøkelse ble valgt som hovedmetode for å innhente informasjon. Av samme grunn valgte vi ikke ut respondentgrupper basert på en vurdering av risiko for uetisk adferd. Av de kommunale foretakene valgte vi å inkludere Sandnes Parkering KF. Spørreskjema ble utarbeidet med utgangspunkt i de generelle forventninger til forvaltning, styring og kontroll i den såkalte CoCo-modellen 14. Det er flere grunner til dette. Vi har særlig vektlagt modellens klare individorientering i sine virkemidler, noe som er viktig ved integrering av etikk. En nærmere beskrivelse av modellbruken er gitt i Vedlegg. Verktøy: QuestBack er et anerkjent, webbasert verktøy for utforming, distribusjon, innsamling og analyse, og ble benyttet i den praktiske gjennomføringen av undersøkelsen. Da målgruppen var alle ansatte, innebar dette alle med egen e-postadresse, dvs. de fleste som har et fast ansettelsesforhold. Verktøyet ivaretar anonymiteten til respondentene, noe vi anså som spesielt viktig i forhold til temaene for undersøkelsen. Etter henstilling fra ansattes organisasjoner om å gi alle ansatte muligheten for et talerør, ble det også åpnet opp for at medarbeidere uten egen e-postadresse kunne besvare spørreskjemaet via revisjonens internettsider. Det var ikke anledning til å svare papirbasert. Spørsmål: Vi forventet store datamengder fra spørreundersøkelsen, og valgte derfor flest lukkede spørsmål, med svaralternativer. Respondentene har likevel hatt anledning til å gi egne kommentarer flere steder. Enkelte spørsmål er filtrert, og ble kun stilt til dem dette var relevant for, på bakgrunn at valgte svaralternativer i foregående spørsmål. Dette ble gjort for å styrke reliabiliteten i svarene. Bruk av skalaer: For en rekke spørsmål der respondentene skulle angi grad av et forhold, har vi benyttet skala 1-6. I motsetning til en skala som for eksempel 1-5, tvinger denne respondentene til å ta et klarere standpunkt, under eller over midten. Vet ikke er tatt med for de fleste spørsmål for å fange opp de som er usikre, og hindre at disse svarer vilkårlig. Svarkategorier: For å kunne sammenligne informasjon fra Sandnes med den fra Stavanger, eventuelt også fylkeskommunen, valgte vi å lage et sett tjenestekategorier som var felles for begge; "Barn og Unge", "Helse, sosial, pleie og omsorg", "Tekniske tjenester", "Sentraladministrasjon og annet", samt "Kommunalt foretak". Vi ba også de ansatte angi hvorvidt de hadde lederansvar (faglig eller personalmessig). Testing: Spørreskjemaet er gjennomgått med rådmann og andre representanter for kommuneledelsen, hovedtillitsvalgte og hovedverneombud, samt i fellesmøter med hver av de tre kommunene. Kommentarer er så langt som mulig innarbeidet i det endelige skjemaet. Vi testet skjemaet teknisk internt i revisjonen og med utvalgte personer i kommunene. 14 Forvaltning, styring og kontroll, CoCo-rapporten. Cappelen Akademisk Forlag, Norges Interne Revisorers Forening (NIRF), 1997 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 13 - Sandnes kommune

Informasjon til ansatte om spørreundersøkelsen ble gitt gjennom oppslag på kommunens intranett i forkant av og like etter utsendelse av spørreskjema. Deltakerne i gruppeintervjuene informerte også i sine fora. Utsendelse: 4278 ansatte fikk lenke til spørreskjemaet tilsendt sin e-postadresse For ansatte som hadde vanskeligheter med å nå skjemaet fra sin PC eller arbeidsstasjon, ble det også gitt mulighet til å besvare undersøkelsen ved å gå inn i skjemaet fra Rogaland Revisjons internettsider. Spørreskjema ble sendt ut 29.02.08 og avsluttet 31.03.08. Påminnelse ble sendt 12.03.08. Personlige intervjuer De personlige intervjuene ga oss mer informasjon om hvordan man jobber med etikk og hvilke etiske dilemma som opptar medarbeiderne innenfor de ulike sektorene og virksomhetstypene. Intervjuene ble gjennomført med ni virksomhetsledere fra de ulike kategoriene av tjenester i spørreskjemaet. Formen var semi-strukturert, med et felles sett spørsmål og relativt åpen form på intervjuet. Det totale informasjonstilfanget for denne undersøkelsen omfatter imidlertid mer enn det som er innhentet spesifikt for Sandnes kommune. Intervjuene i de tre kommunene, har gitt informasjon som også er interessant på tvers av kommunene. For å illustrere dette, har vi sammenstilt besøkte tjenesteområder og virksomheter for alle tre i tabellen nedenfor. Tabell 2-4 Besøkte virksomheter i de tre kommunene Tjenesteområde Virksomhet Sandnes Barn og unge 2 barnehager 1 barneskole 1 ungdomsskole Helse, sosial, pleie og omsorg 2 omsorgsdistrikt Tekniske tjenester 2 etater Sentraladministrasjon og annet (Gruppeintervjuer: Ledere for personal, økonomi/innkjøp regnskap) Kommunalt foretak 1 kommunalt foretak Stavanger Barn og unge 2 barnehager 1 barneskole 1 ungdomsskole Helse, sosial, pleie og omsorg 25 virksomheter (sykehjem, omsorgsboliger, barnevern m.v.) 15 Tekniske tjenester 2 tekniske etater Sentraladministrasjon og annet 1 leder for innkjøp (samt gruppeintervju med ledere for økonomi og personal) Kommunalt foretak 4 kommunale foretak Rogaland fylkeskommune Skole 2 videregående skoler Sentraladministrasjon 3 ledere innenfor hhv. innkjøp, kultur og opplæring Fylkeskommunalt foretak 2 fylkeskommunale foretak 15 Besøkt ifm. annet prosjekt. Informantene fikk spørsmål om sin kjennskap til etiske retningslinjer og hvordan de jobber med etikk i virksomheten. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 14 - Sandnes kommune

2.8.2 Respons Spørreundersøkelse Undersøkelsen i Sandnes ga totalt 1586 svar, som gir en svarprosent på 37. Dette er den høyeste av de tre kommunene (24 prosent for Stavanger kommune og 25 prosent for Rogaland fylkeskommune. Av de som har svart, er 23 prosent ledere, 77 prosent ikke-ledere. Den utsendte påminnelsen ga en tydelig økning i antall svar. Fordelingen på e-post og internett er vist i tabellen til høyre. Figuren under viser hvordan svarene fordeler seg på de ulike sektorene, med flest innen Tabell 2-5 Resultater fra spørreundersøkelse for Sandnes Respondenter Sandnes kommune Totalt 1586 E-post 1550 (98%) Internett 36 (2%) Samlet svarprosent 37% Barn og unge, og Helse, sosial, pleie og omsorg. Den relative fordelingen mellom sektorene samsvarer godt med fordeling av e-postadresser. Figur 2-1 Sektorenes andel av alle respondenter 50 % 45 % 40 % 45 % 35 % 37 % 30 % 25 % 20 % 15 % 10 % 5 % 8 % 8 % 0 % 2 % Barn og unge Helse, sosial, pleie og omsorg Tekniske tjenester Sentraladm og annet Kommunalt foretak Antall svar (N) i figur: 714 591 122 129 30 Antall inviterte respondenter: 1902 1882 263 222 9 Andel svar av utsendelser 38% 31% 46% 58% 333% Under figuren viser vi hvor mange som svarte at de arbeider i denne sektor, vi viser vår egen kategorisering av utsendte e-poster per sektor (samsvarer sannsynligvis i store trekk med hva respondentene selv vurderer), og svarprosent av antall utsendelser. 2.8.3 Metodiske kommentarer Tidspunktet for undersøkelsen: De etiske retningslinjer og varslingsrutiner vi refererte til i spørreundersøkelsen, ble vedtatt i desember 2007, da et eget hefte ble distribuert til de ansatte. Kommunen har i mange år like fullt hatt et regelverk hvor etikk har Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 15 - Sandnes kommune

inngått, og har bygget opp sentrale verdier som støtter dette. Vi har fått noen tilbakemeldinger på at undersøkelsen kom tidlig i forhold til innføring av disse nye dokumentene. På den annen side er tidspunktet tilnærmet perfekt for å måle tilstanden på iverksettelsestidspunktet. Svarprosent: Vi anser den totale svarprosenten for å være god, ikke minst på bakgrunn av at dette er første gang undersøkelsen gjennomføres og at etikk som begrep er relativt nytt i organisasjonen. Det har heller ikke vært mulig innenfor prosjektets rammer å forberede organisasjonen i den grad kommunen har anledning til ved den mer kjente, årlige medarbeiderundersøkelsen. Eventuelle gjentakelser av etikkundersøkelsen i framtiden vil kunne forventes å gi en økning i svarprosenten. Representativitet (av utvalget for populasjonen): Anonymitet i undersøkelsen gjør at vi kjenner hvem spørreskjema ble sendt til, samt deres organisatoriske tilhørighet, men ikke deres svargivning. Derimot ble hver deltaker bedt om å angi sin sektor i kommunen, jf. figuren ovenfor. Vi har kategorisert e-postadressatenes organisatoriske tilhørighet i henholdt til samme inndeling. Denne harmoniserer ikke nødvendigvis med hva respondenten selv oppgir i undersøkelsen. Store talls lov tilsier imidlertid få avvik, særlig ettersom tvilstilfellene berører få. Vi finner på denne bakgrunn at samsvaret mellom sektorens andel av e-postutsendelser og sektorens andel av svargivningen harmonerer meget bra i Sandnes. Et lite unntak er "Helse og sosial, pleie og omsorg", som utgjorde 8 prosent lavere andel av responsene enn i utsendelsene. Avviket skyldes trolig at pleie- og omsorgspersonalet ikke er aktive PC-brukere. Vi forutsatte at alle hadde muligheten til å svare elektronisk. Begreper: Ikke alle ansatte var like fortrolige med sentrale begreper, eksempelvis etikk og varsling. Dette henger særlig sammen med tidspunktet for undersøkelsen i forhold til innføring av etiske retningslinjer, omtalt ovenfor. Under utformingen av spørreskjemaene la vi derfor vekt på å forklare begrepene og knytte dem opp mot dagens etikkarbeid i kommunen, samt benyttet formuleringer som kommunens verdier og etiske retningslinjer i stedet for kun etiske retningslinjer. Undersøkelsen har samtidig vært en god anledning til å styrke forståelsen av begrepene blant de ansatte. Hvem er respondentene? Spørreundersøkelsen er gjennomført elektronisk. Det er rimelig å anta at et flertall av de som har svart er ansatte med normalt gode PCferdigheter og som sjekker e-post minimum en gang i måneden (siden undersøkelsen ble gjennomført over en slik periode). Blant det store antallet fagarbeidere og assistenter med videre, kunne en derfor forvente relativt lav andel svar. Validitet (gyldighet): Gjennom de vurderinger som er omtalt under Tilnærming ovenfor, herunder testing av spørreskjemaene, mener vi å ha tilstrekkelig validitet i svarene. Reliabilitet (pålitelighet): Relativ fordeling mellom sektorer samsvarer, som nevnt ovenfor, godt med antatt fordeling av e-postadresser. Unntaket er at det ble avgitt 30 svar fra personer som oppga Kommunalt foretak som tjenesteområde/sektor. Skjemaet ble kun tilsendt de ni ansatte i Sandnes Parkering KF, ikke ansatte i andre KFer. En del andre arbeidstakere i kommunen oppfatter altså seg selv slik at de arbeider i foretak. Vi kan følgelig ikke bruke bakgrunnstallene for denne sektoren, men svarene inngår naturligvis i samletallene for kommunen. Sannsynligheten for dobbelregistrering på internett ble vurdert som liten. Med forventninger om et høyt antall respon- Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 16 - Sandnes kommune

denter, ville dessuten et mindre antall slike ikke slå nevneverdig ut på resultatene. De ansatte ble oppfordret til å svare via e-postlenken. Teknisk: Vi opplevde få tekniske problemer. Listen over e-postadresser fra kommunen var ryddig og ga få feilmeldinger. E-postlenker virket jevnt over bra. Vår samlede vurdering er at metodebruk og kildetilfang har gitt et tilstrekkelig grunnlag til å besvare de problemstillinger kontrollutvalget vedtok, som svar på prosjektets formål. Rapporten er utarbeidet av forvaltningsrevisor Lin Helliesen i samarbeid med fagansvarlig for forvaltningsrevisjon, Bård Humberset og revisjonsdirektør Cicel T. Aarrestad. Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 17 - Sandnes kommune

3 Etikkarbeidet i kommunen 3.1 Hovedlinjer i kommunens etikkarbeid Etiske problemstillinger inngår i det meste av det kommunen foretar seg. Vi har i den første hovedproblemstillingen valgt å konsentrere oss om de sentralt styrte aktiviteter hvis formål er å tilrettelegge for og bidra til en åpen, etisk god organisasjonskultur med gode varslingsrutiner. Samtidig har vi ønsket å se nærmere på hvordan etikkarbeidet foregår innenfor de ulike tjenesteområdene og virksomhetstypene, og hvilke etiske problemstillinger man er opptatt av her. At alt en gjør skal kunne slås opp i media, kan være en rettesnor til etisk god adferd. KS viktigste råd for å lykkes i arbeidet med etiske utfordringer 16 kan oppsummeres i følgende punkter: Tabell 3-1 KS råd for å lykkes i arbeidet med etiske utfordringer Etabler arenaer for etisk refleksjon La prosessen gå over tid - kultur utvikles ikke gjennom skippertak Forankre etikkarbeidet hos ledelsen avklar roller, ansvar og ledelsens oppfølging av prosessene Forankre arbeidet i strategier og handlingsplaner Ha dialog på og mellom alle nivåer i organisasjonen Sikre kjennskap til lover og regler Skap enighet om hvilke adferdsnormer som skal gjelde Sandnes kommune har i mange år hatt regelverk hvor etikk har inngått, og har bygget opp sentrale verdier som støtter dette. Kommunen utarbeidet i 2000-2001 en håndbok med fokus på adferd og likeverd i omsorgssektoren. Det er likevel særlig det siste året man har gjennomført aktiviteter for å øke bevissthet og kompetanse på etikk i organisasjonen. Aktivitetene gjennomgås seinere i dette kapitlet (seksjon 3.3). I februar 2007 nedsatte kommunen en styringsgruppe som fikk ansvar for gjennomgang og oppdatering av rutiner og regelverk, med henblikk på å forebygge og avdekke korrupsjon. Arbeidsgrupper bestående av ansatte, tillitsvalgte og hovedverneombud ble opprettet for følgende fokusområder: Etiske retningslinjer Varsling Anskaffelser og oppdatering av anskaffelsespolitikken Anvisning og attestasjon av fakturaer Rutiner for håndkasser og bankinnskudd Bankfullmakt Kommunen har i sitt arbeid med etiske retningslinjer og rutiner tatt utgangspunkt i blant annet det som er gjort i andre kommuner, særlig Tromsø og Rogaland fylkeskommune, samt Arbeidstilsynet, KS og NHO, og forsøkt å tilpasse det til Sandnes. Både KS og NHO understreker betydningen av slike prosesser i seg selv og av at ansatte selv får anledning til å delta. I så måte kan dette arbeidet danne et godt grunnlag for forankring, bevissthet og forståelse i av etikken i organisasjonen. 16 Se tidligere nevnte prosessveileder Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 18 - Sandnes kommune

I desember 2007 17 vedtok bystyret egne etiske retningslinjer og rutiner for varsling. Rådmannen er opptatt av at kommunen skal ha en åpen organisasjonskultur, og de nyinnførte verdiene modig, romslig, sunn uttrykker nettopp dette. De etiske retningslinjene innledes med ordene: Sandnes kommune skal fremstå med høy etisk standard. Det skal være et godt ytringsklima hvor våre medarbeidere kan diskutere med sine kolleger og ledere aktuelle etiske dilemma og kritikkverdige forhold de blir kjent med i sin arbeidshverdag. I det følgende vil vi se nærmere på i hvilken grad kommunens etikkarbeid bidrar til at man oppnår disse målsettingene. 3.2 Kommunens etiske retningslinjer 3.2.1 Utforming av etiske retningslinjer Generelt Er kommunens etiske retningslinjer klargjørende, veiledende, tydelige og fullstendige? Nedenfor ser vi nærmere på utformingen av kommunens etiske retningslinjer, med tanke på både innhold, form og tilgjengelighet. Innhold Kommunens felles etiske retningslinjer kan bare i begrenset grad gå ned i yrkesetiske problemstillinger innenfor de ulike fagområdene, ettersom dette ville bli uhensiktsmessig omfattende. Som både NHO og KS påpeker, er det likevel viktig at retningslinjene så langt som mulig oppleves som To av tre kommuner har vedtatt etiske retningslinjer og tiltak En undersøkelse gjennomført for KLP Forsikring 18 viser at to av tre kommuner har vedtatt tiltak og retningslinjer for å unngå korrupsjon ved for eksempel offentlige anskaffelser, mottak av gaver, kontrakter eller deltakelse på sosiale arrangementer. Oslo og Akershus kommer best ut (94%), mens bare halvparten av kommunene i Agder og Rogaland (49%) svarer at de har vedtatt tiltak og retningslinjer for å unngå korrupsjon. Små kommuner har større utfordringer enn store kommuner med å få på plass etiske retningslinjer, ifølge undersøkelsen. relevante for medarbeidernes hverdag og de utfordringer og dilemmaer som kan oppstå 19 NHO oppfordrer også til å si noe om hvordan retningslinjene vil bli fulgt opp, og konsekvenser av brudd på retningslinjene. Arbeidsgiverorganisasjonen for privat sektor mener grove og gjentatte brudd bør kunne være oppsigelsesgrunn. Mildere reaksjoner bør imidlertid være hovedregelen, så vel som positiv tilbakemelding når regelen etterleves. Målet er en god bedriftskultur, ikke at ansatte skal skjule sine feil av frykt for konsekvensene. Konsekvenser av etisk kritikkverdig adferd er omtalt på generelt nivå i kommunens retningslinjer (Punkt 9). Erfaringene fra forvaltningsrevisjoner av tre kommuner i Midt-Norge 20 viser at de etiske retningslinjene her i stor grad konsentrerer seg om å gi detaljerte instrukser for temaene smøring og korrupsjon. Tema som berører mellommenneskelige relasjoner, forvaltning av natur og miljø og andre store oppgaver som kommunen har ansvar for, er ofte fraværende. Dette til 17 Bystyret 11.12.2007 18 Kommuneundersøkelsen, Perduco AS på oppdrag fra KLP Forsikring, november 2006 19 www.nho.no/article.php?articleid=2196&categoryid=93 20 Konjakk nei takk vin ja takk, Anna Ølnes, Kommunal Rapport nr. 14/2008 og Kommunerevisoren nr. 3, 2008 Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 19 - Sandnes kommune

tross for at flertallet av de ansatte i en kommune jobber med mennesker, og at mange av disse brukerne er sårbare for utnytting og nedsettende adferd. Natur- og miljøforvaltning er også viktigere enn noensinne. KS-veilederen presenterer en sjekkliste for emner og problemstillinger som kan inngå i de etiske retningslinjene. Kommunene anmodes om å ta med de emner den finner relevante. Noen vil kunne mene at enkelte emner høre hjemme i andre styringsdokumenter enn de etiske retningslinjene. Sandnes kommune har selv benyttet KS-verktøy i sitt etikkarbeid. Samsvaret mellom sjekklisten og kommunens etiske retningslinjer kan oppsummeres som vist i tabellen nedenfor. Vi gjør oppmerksom på at Delvis og Nei i tabellen nedenfor kun indikerer at emnet ikke er omtalt i de etiske retningslinjene, ikke at disse er delvis eller helt fraværende blant kommunens styringsdokumenter. Dette er da også kommentert i teksten som følger umiddelbart etter tabellen. Tabell 3-2 Samsvar mellom KS sjekkliste og Sandnes kommunes etiske retningslinjer DEL 1 - OM ETISKE RETNINGSLINJER 1. Innledning Emner i KS rammeverk Hva er etiske retningslinjer, hvilke oppgaver har de og for hvem (Bruk) Eventuelt etikkutvalg i kommunen og formålet med dette Sanksjoner for brudd på retningslinjene Hvordan skal ansatte og folkevalgte forholde seg til retningslinjene? (Forpliktelse gjennom underskrift m.v.) 2. Ordene vi bruker: Etikk, moral, kultur og samfunnsansvar Definisjon av sentrale begreper som etikk, moral, kultur og samfunnsansvar Hva er selve grunnlaget for etiske retningslinjer? Bygge på kommunens visjoner og verdigrunnlag (med henvisning). Betydningen av de konkrete verdiene Retningslinjenes forankring i kommunens strategier og handlingsplaner (med henvisning) DEL 2 VÅRE MEDMENNESKER OG OMGIVELSER Innledning om forventninger til interessentene, og om roller de forskjellige interessenter har Forholdet til eksterne interessenter (brukere/innbyggere/kunder, leverandører, konkurrenter, andre offentlige myndigheter) Forholdet til interne interessenter (ansatte (på alle nivåer) og folkevalgte (forholdet til hverandre), eiere/investorer (i forhold til selskaper man eier eller er medeier i) Forholdet til andre spesielle interessenter (Styret eller ledelsen i selskaper man eier eller er medeier i. Andre?) DEL 3 SENTRALE TEMAER Habilitet (familie, venner, eks-jobb) og integritet Bi-verv (politisk eller privat virksomhet?) Engasjement i frivillige organisasjoner Forretningsskikk Bruk av kommunens eiendeler Bruk av pc og mobil privat/jobb Innkjøp og innkjøpsprosedyrer Korrupsjon og bestikkelser Gaver (prosedyrer for håndtering; beløpsgrense for personlige gaver) Representasjon, turer, bevertning og utgiftsdekning Behandling av de som henvender seg til kommunens i forbindelse med ulike virksomheter Forholdet til kolleger og lojalitet Om ytringsfrihet (Grunnlovens 100), lojalitet og taushetsplikt (hva, overfor hvem) Sandnes retningslinjer Ja Delvis Ja Ja Nei Ja Delvis Nei Delvis Delvis Nei Ja Ja Ja Ja Ja Delvis Delvis Ja Ja Ja Ja Ja Ja Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 20 - Sandnes kommune

Tabell 3-2 Samsvar mellom KS sjekkliste og Sandnes kommunes etiske retningslinjer Varsling Forholdet til medier Natur og miljø (eks. håndtering av avfall og miljøfarlige stoffer) Internkontroll Informasjon Annet? DEL 4 VEDLEGG Aktuelle lover og regler som informasjon eller referanse der det er naturlig, eventuelt i eget vedlegg Ja Delvis Delvis Nei Ja Ja - Se omtale i teksten Delvis Gjennomgangen av kommunens etiske retningslinjer viser et godt samsvar med KS sjekkliste. De punktene som helt eller delvis er utelatt i retningslinjene, kommenteres nedenfor (referanser er til hovedseksjonene i kommunens retningslinjer). Eventuelt etikkutvalg i kommunen og formålet med dette: Kommunen nedsatte i februar 2007 en styringsgruppe som fikk ansvar for gjennomgang og oppdatering av rutiner og regelverk, med henblikk på å forebygge og avdekke korrupsjon. Et eget utvalg for etisk rådgivning og veiledning er ikke planlagt eller etablert. Definisjon av sentrale begreper: Sentrale begreper som etikk, moral, kultur og samfunnsansvar er ikke definert. Forankring i kommunens strategier og handlingsplaner: Forventninger til etisk adferd er en integrert del av en rekke av kommunens styringsdokumenter. I de etiske retningslinjene er det en generell henvisning til ulike dokumenter som personalreglement og anskaffelsesreglement (Forord, s. 1). Det gjenstår å bygge inn henvisninger til de nylig vedtatte etiske retningslinjer i kommunens øvrige planer. Interessenter er nevnt i forhold til åpenhet og innsyn i forvaltningen (pkt. 2), ellers kun indirekte. Bruk av pc og mobil privat/jobb: Hjemlån av bærbart PC-/IT-utstyr er nevnt. Ikke noe eksplisitt om bruk av mobil her, men kommunen har egne retningslinjer i forhold til mobilbruk Innkjøp og innkjøpsprosedyrer er ikke nevnt i retningslinjene, men dekkes i anskaffelsespolitikk/innkjøpshåndbok, vedtatt av bystyret samtidig med etikkreglementet Forholdet til medier: Det påpekes at all informasjon om gis i forbindelse med virksomheten i Sandnes kommune skal være korrekt og pålitelig og gis en klar formulering (Seksjon 3, s. 2). Forholdet til medier behandles forøvrig i en egen medieveileder. Natur og miljø: Dette emnet nevnes ikke i retningslinjene, men er dekket i miljøplan for Sandnes 2007-2020, del av kommuneplanen. Emnet er også omtalt i anskaffelsespolitikk under punkt 7.0 Ikke økonomiske kriterier Internkontroll: Retningslinjene inneholder ingen beskrivelse av kontrolltiltak spesielt rettet mot de emner som tas opp her. Annet: En rekke etisk relaterte emner er, i tillegg til miljø, nevnt i anskaffelsespolitikk/innkjøpshåndbok under punkt 7.0 Ikke økonomiske kriterier, herunder sosial dumping, krav til arbeidsforhold (barnearbeid, slavekontrakter, rettferdig handel m.v.) og lærlingordning Aktuelle lover og regler: På intranett refereres det til Forvaltningsloven, Arbeidsmiljøloven, Tjenestemannsloven og Straffeloven. I papirutgaven er det referanse til Arbeidsmiljøloven og Grunnlovens 100 (begrensninger i ytringsfrihet), samt generell Etikk Retningslinjer, prosesser og risikostyring - 21 - Sandnes kommune