Vedtak om opphevelse av forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig

Vedtak om opphevelse av forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2) 22. januar 2016

Sammendrag På bakgrunn av analysen av sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste (marked 2) har Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) konkludert med at de nevnte markedene ikke lenger berettiger for sektorspesifikk forhåndsregulering. Nkom har gjennomført en såkalt tre-kriterietest og funnet at det første av de tre kumulative kriteriene som må være oppfylt for å pålegge sektorspesifikk forhåndsregulering, ikke lenger kan sies å være oppfylt. Det er dermed ikke lenger grunnlag for å videreføre den sektorspesifikke reguleringen som ble pålagt Telenor i vedtakene 10. august 2010 (marked 1) og 1. august 2011 (marked 2). Nkom fatter dermed vedtak om at forpliktelsene som Telenor ble pålagt i de nevnte vedtakene, vil bli opphevet. Etter Nkoms oppfatning er skadepotensialet for sluttkundene ved bortfall av sektorspesifikk regulering svært begrenset. Både antall husholdninger med fasttelefon og trafikkvolum i fastnett er redusert siden Nkoms foregående analyse. Tilsvarende gjelder kjøp av grossistproduktene videresalg av abonnement (VAB) og fast forvalg. Dersom avregulering av markedet skulle føre til redusert konkurranse, vil dette ramme en forholdsvis liten kundegruppe. Telenors prissetting i sluttbrukermarkedet vil også være disiplinert av konkurranse fra bredbåndstelefoni og til en viss grad også mobiltelefoni, selv om mobiltelefoni ikke er en del av samme marked. Konsekvensene av bortfall av regulering er antakelig størst i bedriftsmarkedet, da et tilbud om PSTN/ISDN fremdeles synes å være viktig for å kunne tilby en totalpakke til noen typer bedrifter. De største aktørene som tilbyr produkter basert på VAB i bedriftsmarkedet, tilbyr imidlertid også IP-baserte løsninger og markedsfører disse som kostnadseffektive alternativer til ISDN. Ettersom det finnes alternative løsninger også for kundene i bedriftsmarkedet, mener Nkom at skadepotensialet ved avvikling av reguleringen er begrenset. Dersom det skulle oppstå konkurranseproblemer i disse markedene, mener Nkom at disse kan vurderes etter konkurranseloven. For å sikre at tilbydere som baserer sitt tilbud på videresalg av abonnement eller fast forvalg, får en viss forutsigbarhet og mulighet til å tilpasse seg et avregulert marked, mener Nkom at det er rimelig å pålegge en overgangsperiode på nærmere ett år etter Nkom fatter vedtak om opphevelse av forpliktelser, hvor forpliktelsene fra vedtakene 10. august 2010 (marked 1) og 1. august 2011 (marked 2) fremdeles gjelder. Dette innebærer at forpliktelsene gjelder frem til 1. januar 2017. 2

Innholdsfortegnelse 1 Innledning og bakgrunn... 4 2 Opphevelse av gjeldende særskilte forpliktelser... 5 3 Konsekvenser av å oppheve forpliktelser... 7 4 Behov for overgangsperiode og vedtakets virkningstidspunkt... 9 5 Klage... 10 3

1 Innledning og bakgrunn 1. I lov 4. juli 2003 nr. 83 om elektronisk kommunikasjon (ekomloven) 3-2 og 3-3 er Nkom pålagt å analysere de ulike markedene for elektronisk kommunikasjon og identifisere tilbydere med sterk markedsstilling. Dersom det utpekes én eller flere tilbydere med sterk markedsstilling, skal det pålegges minst én forpliktelse utover de generelle forpliktelser som følger av ekomloven med forskrifter. I Nkoms vedtak 10. august 2010 ble Telenor utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling og pålagt særskilte forpliktelser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1). Videre ble Telenor 1. august 2011 utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling og pålagt særskilte forpliktelser i markedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2). 2. Nkom har nå gjennomført en ny analyse av de ovenfor nevnte markedene, jf. vedlegg 1. Analysen er gjort i samsvar med EFTAs overvåkingsorgans (ESA) anbefaling av 5. november 2008 om relevante markeder for forhåndsregulering (Anbefalingen). Nkom har i denne analysen valgt å gjennomføre en tre-kriterie-test for sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste (marked 2) ettersom markedsutviklingen kan tilsi at det er behov for å vurdere hvorvidt disse markedene fremdeles er berettiget for sektorspesifikk ex-ante regulering. Nkoms konklusjon i tre-kriterie-testen er at disse markedene ikke lenger berettiger for sektorspesifikk forhåndsregulering da det første av de tre kumulative kriteriene, etter Nkoms mening, ikke kan sies å være oppfylt. 3. Kommisjonen har i sin reviderte anbefaling om relevante markeder kommet til tilsvarende konklusjon, og de nevnte markedene er dermed fjernet fra Kommisjonens nye anbefaling datert 9. oktober 2014 1. For EØS/EFTA-landene er imidlertid Anbefalingen som nevnt ovenfor gjeldende inntil ESA vedtar sin reviderte anbefaling. Selv om sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement og markedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett er inkludert i ESAs gjeldende Anbefaling, har nasjonale tilsynsmyndigheter mulighet til å gjennomføre en tre-kriterie-test for å vurdere hvorvidt nasjonale markedsforhold tilsier at aktuelle markeder fremdeles berettiger for sektorspesifikk forhåndsregulering. 4. Ettersom Nkom har konkludert med at de nevnte markedene ikke oppfyller de tre kriteriene for sektorspesifikk forhåndsregulering, er det ikke grunnlag for å gjennomføre nye markedsanalyser med henblikk på å avklare om noen tilbyder har sterk markedsstilling. På samme måte er det heller ikke grunnlag for å videreføre konklusjonen i Nkoms vedtak 10. august 2010 (marked 1) og 1. august 2011 (marked 2), hvor Telenor utpekes som tilbyder med sterk markedsstilling i disse markedene. På denne bakgrunn trekker Nkom tilbake utpekingen av Telenor som tilbyder med sterk markedsstilling i sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2). 5. Varsel om vedtak var på nasjonal høring i perioden 17. desember 2014 til 30. januar 2015. Nkom mottok høringssvar fra Altibox, Phonero, TDC, Telenor og Tele2. Høringssvarene er oppsummert i vedlegg 2. På bakgrunn av høringssvarene har Nkom utarbeidet utkast til vedtak og fremla en engelsk oversettelse av dokumentene til notifisering hos ESA, jf. rammedirektivet artikkel 7 og ESAs artikkel 7-anbefaling. Nkom mottok forespørsel om ytterligere opplysninger fra ESA i brev av 7. desember 2015, som ble besvart av Nkom i brev 1 COMMISSION RECOMMENDATION of 9.10.2014 on relevant product and service markets within the electronic communications sector susceptible to ex ante regulation in accordance with Directive 2002/21/EC of the European Parliament and of the Council on a common regulatory framework for electronic communications networks and services 4

av 10. desember 2015. ESA ga sin tilbakemelding på Nkoms notifikasjon 15. desember 2016 (vedlegg 3). ESA hadde ingen særskilte kommentarer til markedsdefinisjonen eller tre-kriterietesten og ga uttrykk for at de hadde merket seg en relativt sterk trend i retning av bredbåndstelefoni og mobiltelefoni i Norge siden Nkoms forrige markedsanalyse i 2010. Når det gjaldt utkast til vedtak om opphevelse av forpliktelser, ba ESA Nkom om å følge nøye med på de forventede migrasjonstrendene og tilgang til de korresponderende grossistproduktene som er nødvendige for å legge til rette for effektiv konkurranse innen fasttelefoni i Norge. Videre ba ESA Nkom om å underbygge konklusjonen om en seks måneders overgangsperiode og om nødvendig tilpasse denne i lys av etableringsbarrierene som finnes for etablering som tilbyder av PSTN/ISDN telefoni og at Telenors egne planer for migrering av kunder er usikre. 6. Nkom har vurdert ESAs kommentarer og er kommet til at overgangsperioden utvides til nærmere ett år, se kapittel 4. 7. I de neste kapitlene oppsummeres pliktene som vil bli opphevet. Videre vurderes konsekvensene av å oppheve pliktene, og hvorvidt det er behov for å utsette avviklingen av gjeldende regulering i en overgangsperiode av hensyn til berørte tilbyderes behov for å tilpasse seg en ny situasjon uten regulering av de to markedene. 2 Opphevelse av gjeldende særskilte forpliktelser 8. I sluttbrukermarkedet for fasttelefoniabonnement (marked 1) er Telenor pålagt følgende forpliktelser som vil bli opphevet (forpliktelsene gjelder kun Telenors grossisttilbud): Fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks: Plikt til å tilby fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks, jf. daværende ekomlov 4-112. Avtaler om fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks skal sluttforhandles uten ugrunnet opphold. Telenor skal på forespørsel kunne dokumentere tidsbruk. Plikten gjelder kun for PSTN/ISDN-telefoni og ikke for bredbåndstelefoni. Fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks skal tilbys til ikke-diskriminerende vilkår. Kravet gjeldeble oppr både mellom eksterne virksomheter og mellom egne og eksterne virksomheter, jf. ekomloven 4-7 første og andre ledd. Plikt til å utarbeide og offentliggjøre standardavtaler for tilbud om fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks, jf. ekomloven 4-6. Telenor skal varsle forvalgstilbydere om eventuelle endringer i eksisterende tilbud til ugunst senest to måneder før endringen gjennomføres, jf. ekomloven 4-6 fjerde ledd. Med hjemmel i ekomloven 10-3 er Telenor pålagt å sende kopi til Nkom av samtlige avtaler knyttet til fast forvalg og forvalg ved bruk av prefiks. Sluttforhandlede individuelle avtaler skal sendes tilsynet senest to uker etter signering. Telenor plikter også å underrette Nkom om endringer i slike avtaler. Videresalg av abonnement: Plikt til å imøtekomme enhver rimelig anmodning om tilgang i form av videresalg av abonnement, herunder nåværende og nye tilleggstjenester som Telenor tilbyr i sluttbrukermarkedet, jf. ekomloven 4-1 første ledd. Avtaler om videresalg av abonnement skal sluttforhandles uten ugrunnet opphold. Telenor skal på forespørsel 2 Hjemmelen ble opphevet i 2013. 5

kunne dokumentere tidsbruk. Plikten gjelder kun for PSTN/ISDN-telefoni og ikke for bredbåndstelefoni. Videresalg av abonnement skal tilbys til ikke-diskriminerende vilkår. Kravet gjelder både mellom eksterne virksomheter og mellom egne og eksterne virksomheter, jf. ekomloven 4-7 første og andre ledd. Plikt til å utarbeide og offentliggjøre standardavtaler for videresalg av abonnement, jf. ekomloven 4-6. Telenor skal varsle videreselgere av abonnement om eventuelle endringer i eksisterende tilbud til ugunst senest to måneder før endringen gjennomføres, jf. ekomloven 4-6 fjerde ledd. Med hjemmel i ekomloven 10-3 er Telenor pålagt å sende kopi til Nkom av samtlige avtaler knyttet til videresalg av abonnement. Sluttforhandlede individuelle avtaler skal sendes tilsynet senest to uker etter signering. Telenor plikter også å underrette Nkom om endringer i slike avtaler. Plikt til å tilby videresalg av abonnement til priser basert på prisreguleringsmodellen pris-minus, jf. ekomloven 4-9 første og annet ledd. I tilfeller der sluttkunden også har bredbånd (xdsl) fra Telenor eller en bredbåndstilbyder som baserer sitt tilbud i sluttbrukermarkedet på Telenors LLUB eller bitstrømsprodukt, skal videresalgsprisen som et minimum reduseres tilsvarende prisforskjellen mellom full og delt aksess i LLUB-markedet. Plikt til årlig rapportering av margin for videresalg av abonnement, jf. ekomloven 4-9 annet og tredje ledd, jf 10-3. Maksimalprisordning for tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement, jf. ekomloven 4-9 første og annet ledd. Pristaket er på kr 43,-. Plikt til årlig rapportering av variable kostnader som relaterer seg til tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement, jf. ekomloven 10-3. 9. I grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 2) er Telenor pålagt følgende forpliktelser som vil bli opphevet: Plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samtrafikk i form av originering, jf. ekomloven 4-2 tredje ledd, samt plikt til å imøtekomme rimelige anmodninger om samlokalisering dersom dette etterspørres sammen med origineringsproduktet, jf. ekomloven 4-4 tredje ledd. Maksimalpris for originering innen samtrafikkområdet på 0,033 kr/minutt, jf. ekomloven 4-9. Plikt til å fastsette rimelige priser for samtrafikktilknytning. Plikt til å føre kostnadsregnskap og fastsette kostnadsorienterte priser for samlokalisering, jf. ekomloven 4-9. Krav om ikke-diskriminering i tilknytning til originering av offentlig telefontjeneste i fastnett, både mellom eksterne virksomheter og mellom selskapsinterne og eksterne virksomheter, jf. ekomloven 4-7 første og andre ledd. Plikt til å utarbeide og offentliggjøre standardavtale for originering, jf. ekomloven 4-6. Endringer til ugunst for avtaleparter skal varsles senest to måneder før de gjennomføres. Selskapet skal også sende Nkom kopi av alle sluttforhandlede samtrafikkavtaler, jf. ekomloven 10-3. 6

3 Konsekvenser av å oppheve forpliktelser 10. De gjeldende forpliktelsene som Telenor er underlagt i sluttbrukermarkedet for fasttelefoni og grossistmarkedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett, skal bøte på konkurranseproblemene i markedet som beskrevet i vedtakene av henholdsvis 10. august 2010 og 1. august 2011. 11. I sluttbrukermarkedet er konkurranseproblemene knyttet til overføring av markedsmakt fra grossistnivå, ref. kapittel 5 i vedtaket 10. august 2010. Ettersom Telenor var utpekt som tilbyder med sterk markedsstilling i markedet for originering av offentlig telefontjeneste i fastnett 3, la Nkom til grunn at selskapet ville kunne ha insentiver til å overføre markedsmakten fra grossistnivå til sluttbrukernivå. 12. Når det gjaldt konkurranseproblemene i orgineringsmarkedet (grossistmarkedet), skrev Nkom i vedtaket 1. august 2011 at disse i første rekke hadde sammenheng med etableringshindringer ved tilbud basert på PSTN/ISDN. Nkom hadde ikke merket seg vesentlige konkurranseproblemer innen originering av bredbåndstelefoni. Potensielle konkurranseproblemer i tilknytning til PSTN/ISDN var knyttet til tilgangsnekt, forhold relatert til prissetting av tilgang som overprising, prisdiskriminering og kryssubsidiering, samt andre forhold som uthalingstaktikk, utilbørlige krav, kvalitetsdiskriminering og misbruk av informasjon. 13. Allerede i vedtaket 10. august 2010 skrev Nkom at fremveksten av bredbåndstelefoni og reduksjonen i utbredelsen av PSTN/ISDN-basert telefoni bidro til å redusere konkurranseproblemet tilgangsnekt. PSTN/ISDN ble imidlertid ansett å være den dominerende teknologien for fasttelefoni innenfor tidshorisonten for vedtaket, og eventuell tilgangsnektelse fra Telenor ville kunne ha stor betydning for konkurransen i markedet. 14. Etter Nkoms oppfatning er betydningen av konkurranseproblemene ytterligere redusert sammenliknet med forrige vedtak. Antall abonnement er redusert med 36 prosent i perioden fra 2010 (forrige analyse) til første halvår 2015, fra 1,6 millioner til 1,03 millioner abonnement. Andelen husholdninger med fasttelefon er redusert fra 59 prosent ved utgangen av 2010 til 33 prosent ved utgangen av første halvår 2015. I Nkoms undersøkelse om befolkningens bruk av elektroniske kommunikasjonstjenester fra 2013, oppga 17 prosent av de som har fasttelefon at de ikke bruker den 4. 15. Trafikkvolumet er halvert i perioden fra 2010 til 2014. Stadig mer av det totale trafikkvolumet går i mobilnettet. I 2010 gikk 65 prosent av den totale trafikken i mobilnett, mens om lag 84 prosent av trafikken gikk i mobilnett første halvår 2015. 16. Når det gjelder kjøp av grossistproduktene VAB og fast forvalg, er volumene også redusert i løpet av de siste årene. Ved utgangen av 2014 var det 99 500 kunder på VAB, en reduksjon på 44 prosent fra 2010. På samme tidspunkt hadde rundt 9 700 kunder abonnement hos Telenor og trafikk fra en annen tilbyder, såkalt fast forvalg. 17. Nkom mener skadepotensialet ved avvikling av reguleringen er forholdsvis begrenset. Dersom Telenor skulle endre vilkårene for grossistproduktene VAB og fast forvalg eller i verste fall ikke tilby grossistproduktene lenger, er det som nevnt ovenfor en liten gruppe kunder dette får direkte konsekvenser for. 18. Når det gjelder Telenors egne kunder i fastnett, vil fravær av konkurranse fra alternative tilbydere som baserer seg på grossisttilgang, kunne ha en uheldig effekt på prissettingen. Imidlertid er det så langt Nkom er kjent med ikke lenger alternative tilbud av 3 Gjeldende vedtak omfattet på dette tidspunktet originering, terminering og transitt av offentlig telefontjeneste i fastnett (marked 8-10), vedtak datert 24. mars 2006 4 Nkom: Befolkningens bruk av elektroniske kommunikasjonstjenester, 27. november 2013, side 24 7

tradisjonell fasttelefoni i privatmarkedet, slik at deregulering har liten betydning med tanke på en eventuell disiplinerende effekt i denne delen av markedet. Videre er en overveiende del av Telenors kunder i privatmarkedet eldre, gjennomsnittsalderen er 67,9 år. Enkelte i denne kundegruppen er gjerne mindre prissensitive og synes å ville beholde PSTN/ISDN nesten uavhengig av prisforskjellene mellom tradisjonell telefoni og bredbåndstelefoni. 19. Når det gjelder Telenors kunder i bedriftsmarkedet, så vil Telenors prissetting være disiplinert av konkurranse fra bredbåndstelefoni som Nkom mener faller inn under samme marked, og til en viss grad også konkurranse fra mobiltelefoni selv om dette ikke er en del av samme marked. Om fravær av konkurranse skulle lede til økte priser i sluttbrukermarkedet for fasttelefoni, kan dette bidra til at flere kunder bytter ut tradisjonell fasttelefon med bredbåndstelefoni. Så lenge bredbåndstelefoni er substituerbart både med tanke på funksjonalitet og tjenestekvalitet, kan ikke Nkom se at dette er spesielt problematisk for de aller fleste sluttkundene. 20. For øvrige aktører og for markedet som sådan, er antakelig konsekvensene av bortfall av regulering størst i bedriftsmarkedet. Nedgangen i antall videresolgte abonnement har ikke vært like stor i bedriftsmarkedet som i privatmarkedet. 21. Utfordringen for aktørene i dette segmentet er at de gjerne må kunne tilby konkurransedyktige betingelser for alle produktgrupper (mobiltelefoni, bredbånd og fasttelefoni) for å være attraktiv ovenfor bedrifter og offentlige virksomheter. Offentlige anbud har i følge aktørene fortsatt ofte forespørsler hvor det forutsettes PSTN/ISDN for å være kvalifisert. Mange bedrifter og offentlige etater synes ikke å ville ta kostnaden ved å legge om til en IP-løsning så lenge PSDN/ISDN-løsninger fungerer. Nkom ser at fravær av regulering dermed kan tenkes å gjøre det noe vanskeligere for enkelte aktører i bedriftsmarkedet, dersom Telenor skulle utnytte sin posisjon i grossistmarkedet ved å nekte tilgang til VAB og/eller fast forvalg eller ikke gi tilgang til tilstrekkelig gode betingelser. 22. Nkom registrerer også at flere av aktørene som tidligere har tilbudt VAB, går mer over til å tilby IP-baserte løsninger og markedsfører disse som kostnadseffektive alternativer til ISDN, se for eksempel TDCs nettsider 5. Ventelo var tidligere en av de største tilbyderne av VAB, men har etter fusjonen med Phonero sluttet å markedsføre tradisjonell fasttelefon på sine nettsider, kun mobiltelefoni og IP-løsninger markedsføres. Videre har Tele2 solgt sin kundebase i fastnett til Phonect, som i utgangspunktet selger IP-løsninger. 23. Etter spørsmål fra Nkom om Telenor vil fortsette å tilby abonnement for videresalg og fast forvalg dersom reguleringen faller bort, har Telenor gitt utrykk for at bortfall av reguleringen på kort og mellomlang sikt ikke betyr at Telenor ikke vil tilby VAB og fast forvalg 6. Telenor ga videre utrykk for at prisene og marginene for disse grossistproduktene måtte være slik at VAB-tilbyderne vil se seg tjent med å videreselge abonnementet. Nkom viser også til at Telenor i sitt høringssvar skriver at selskapet ønsker å videreføre VAB og fast forvalg selv om forpliktelsene i marked 1 og 2 trekkes tilbake. Nkom forventer på denne bakgrunn at Telenor vil fortsette å tilby VAB og fast forvalg selv om reguleringen faller bort. 24. Det vil i følge Telenor normalt være samme kvalitet på telefoniproduktet uavhengig av om det produseres av Telenor eller en VAB-tilbyder. Produksjonsmåten for VAB vil ikke endres ved en eventuell deregulering. Når det gjelder oppetider etc., så er det i følge Telenor nærmest praktisk umulig å ha forskjellig oppetider på telefoniprodukter avhengig av om sluttkunden er Telenor- eller VAB-kunde. Dette taler for at kjøpere av VAB i et deregulert marked vil kunne ha trygghet for at kvaliteten på produktet ikke endres. 5 http://download.tdc.dk/pub/tdc-no/pdf/losninger/tale/tdc_business_sip_trunk.pdf 6 Brev fra Telenor til Nkom 13. mars 2014 med respons på Nkoms spørsmål vedrørende vurdering av eventuell videre regulering av markedene for fasttelefoni. 8

25. Prisvilkårene for tilgang kan som følge av deregulering bli noe mer usikre. Når det gjelder origineringsprisen, kunne tilgangskjøpere imidlertid uansett ikke forvente vesentlige prisreduksjoner selv om prisen fortsatt hadde vært regulert. Når ren LRIC legges til grunn for fastsettelse av termineringspris, er det rimelig å legge til grunn såkalt LRAIC^+ for beregning av kostnader for originering. Dette vil hensynta at andre tjenester enn terminering må dekke en større andel av felleskostnader. Resultatene fra Nkoms LRIC-modell viser at LRAIC^+ utgjør 3.3 øre i 2016, altså tilsvarende som den regulerte origineringsprisen i 2014. Deretter reduseres kostnaden til 3,2 øre i 2017 og 2018. 26. Utviklingstrendene i fastnettmarkedet med reduksjon i antall solgte abonnement og trafikk innebærer færre kunder å dele felleskostnader på. Det synes derfor å være urealistisk å forvente reduksjon i grossistpriser i dette markedet. Det vil ikke være unaturlig om prisene vil øke noe. Samtidig mener Nkom at det er mekanismer som vil disiplinere Telenor fra å øke prisene på VAB uforholdsmessig mye. Det er, som beskrevet i markedsavgrensningen, konkurransepress både fra bredbåndstelefoni og mobiltelefoni. 27. Nkom mener videre at opphevelse av reguleringen vil ha en positiv effekt på migreringen over til ny teknologi. Fravær av regulering kan gi de konkurrerende aktørene (for eksempel aktører som tilbyr bredbåndstelefoni i tillegg til PSTN/ISDN basert på VAB) insentiver til å være mer innovative og satse sterkere på å utvikle og markedsføre alternative løsninger, også i bedriftssegmentet. Dette kan i så fall gi Telenor sterkere konkurranse og virke disiplinerende på selskapets prissetting i sluttbrukermarkedet. Nkom ønsker å legge til rette for fremtidsrettede løsninger og mener på denne bakgrunn at opphevelse av de regulatoriske forpliktelsene knyttet til tradisjonell fasttelefoni vil stimulere til økt bruk av nye og fremtidsrettede løsninger. 28. Oppsummert mener Nkom at oppheving av sektorspesifikk forhåndsregulering i liten grad vil ha betydning for konkurransen i privatmarkedet. I bedriftsmarkedet vil fravær av regulering potensielt kunne ha større konsekvenser ettersom tradisjonell fasttelefoni ofte inngår som en del av et større tilbud til bedriftskunder. VAB i bedriftsmarkedet utgjør imidlertid en liten del av det totale markedet for fasttelefoni, og Nkom mener derfor at fortsatt regulering ikke kan forsvares ut fra et såpass lite og fallende segment. Ettersom det for disse kundene også finnes alternative løsninger, mener Nkom at skadepotensialet ved avvikling av reguleringen er svært begrenset. Eventuelle konkurranseproblemer vil kunne vurderes etter konkurranseloven. 29. Samtidig mener Nkom at opphevelse av reguleringen vil stimulere konkurrerende aktører til i større grad å ta i bruk nye løsninger i tråd med målsetningen om fremtidsrettede elektroniske kommunikasjonstjenester. Reguleringen skal etter Nkoms syn ikke bidra til å holde på gammel teknologi og utsette migreringskostnader. 30. Nkom mener på denne bakgrunn at de negative konsekvensene av opphevelse av reguleringen er svært begrensede, samtidig som opphevelsen kan bidra positivt i overgangen til ny teknologi. 4 Behov for overgangsperiode og vedtakets virkningstidspunkt 31. Når det gjelder tilbaketrekking av pålagte forpliktelser, stiller Rammedirektivet artikkel 16 krav om at berørte parter skal varsles slik at de blir gitt en rimelig overgangsperiode, jf. ESAs retningslinjer pkt. 114. ERGs 7 rapport om overgang fra sektorspesifikk regulering til 7 European Regulators Group er forløperen for Body of European Regulators for Electronic Communication (BEREC) 9

alminnelig konkurranseregulering 8 gir ytterligere føringer og vektlegger i hvilken grad opphør av eksisterende regulering påvirker andre operatører. Hensikten og lengden på en overgangsperiode skal i så måte gi alternative tilbydere tilstrekkelig anledning til å tilpasse seg en ny markedssituasjon uten sektorspesifikk forhåndsregulering. Når det gjelder hva som er en tilstrekkelig overgangsperiode, er ERG bl.a. av den formening at den normalt sett ikke bør være like lang som en normal vedtaksperiode (altså 2-3 år). 32. Nkom forventer som nevnt at Telenor vil fortsette å tilby VAB og fast forvalg selv om reguleringen faller bort, men at vilkårene for slik tilgang kan være mer usikre. For å sikre at tilbydere som baserer sitt tilbud på videresalg av abonnement eller fast forvalg, får mulighet til å tilpasse seg et avregulert marked, mener Nkom at det er rimelig å pålegge en overgangsperiode hvor forpliktelsene fra vedtakene 10. august 2010 (marked 1) og 1. august 2011 (marked 2) fremdeles gjelder. 33. I Nkoms utkast til vedtak som ble notifisert til ESA, foreslo Nkom en overgangsperiode på om lag seks måneder etter vedtakstidspunktet. På bakgrunn av kommentarer fra ESA har Nkom gjort en fornyet vurdering av lengden på overgangsperioden. 34. Som det fremgår i kapittel 3, har opphør av regulering størst betydning for tilbud i bedriftsmarkedet. Flere av de berørte tilbyderne har påpekt at det vil ta noe tid å migrere eksisterende bedriftskunder over på nye IP-baserte løsninger, bl.a. på grunn av lange avtaleperioder og ønsker om å beholde eksisterende utstyr lengst mulig. Nkom ser at dette er relevante problemstillinger i bedriftsmarkedet, og en noe lengre overgangsperiode kan bidra til å lette migreringen for berørte tilbydere. 35. Samtidig vil Nkom understreke at berørte tilbydere har fått forholdsvis god tid til tilpasning tatt i betraktning at deregulering av markedene ble varslet i desember 2014 og at vedtak blir fattet i januar 2016. Nkom registrerer også at migrering av bedriftskunder fra tradisjonell fasttelefoni til bredbåndstelefoni og/eller mobile løsninger er godt i gang, jf. bl.a. at sentrale tilbydere i bedriftsmarkedet ikke lenger markedsfører PSTN/ISDN-baserte løsninger på sine hjemmesider. 36. Etter en samlet vurdering har Nkom kommet til at overgangsperioden bør være omkring ett år. Etter Nkoms mening vil dette gi Telenors grossistkunder tilstrekkelig tid til å tilpasse seg en ny situasjon uten regulering. Samtidig vil det ikke være uforholdsmessig byrdefullt for Telenor at overgangsperioden utvides med ca. seks måneder i forhold til det Nkom tidligere har lagt opp til. 37. På bakgrunn av dette fastsetter Nkom at forpliktelser som følger av Nkoms vedtak 10. august 2010 (marked 1) og 1. august 2011 (marked 2), opphører 1. januar 2017. Dette innebærer at siste rapportering av margin for videresalg av abonnement jf. ekomloven 4-9 annet og tredje ledd, jf 10-3 og rapportering av variable kostnader som relaterer seg til tilbyderbytte i tilknytning til videresalg av abonnement, jf. ekomloven 10-3, skal være for helår 2016. Rapporteringstidspunktet blir dermed 1. juli 2017. Nkom mener rapporteringen er nødvendig for å kunne påse at prisreguleringen for videresalg av abonnement er etterlevd i den perioden reguleringen har vært gjeldende. 5 Klage 38. Vedtaket kan påklages innen tre uker fra det er mottatt, jf. ekomloven 11-6 og forvaltningsloven 29. En eventuell klage rettes til Samferdselsdepartementet, men sendes 8 ERG Report on Transition from sector-specific regulation to competition law, October 2009 10

. Beslutning om utsatt iverksettelse av vedtaket kan kun fattes av Samferdselsdepartementet, jf. ekomloven 11-6 fjerde ledd jf. forvaltningsloven 42. Dersom vedtaket under en eventuell klagebehandling gis utsatt iverksettelse, utsettes opphør av eksisterende forpliktelser til klagen er endelig avgjort. 11