Fylkesmannen i Buskerud Oppvekst- og utdanningsavdelingen Rapport fra systemrevisjon med Buskerud fylkeskommune
TIDSROM: 14. mai 2008 FYLKESKOMMUNENS ADRESSE: Fylkeshuset ARKIVKODE: 631.1 Saksnr. 08/2481 FYLKESMANNENS TILSYNSGRUPPE: Hilde Austad (tilsynsleder) Jens Kristian Jebsen Vibeke Norheim Holm KONTAKTPERSON I FYLKESKOMMUNEN: Stein Morten Øen Hjemmel for tilsynet: Kommuneloven 60 b, Opplæringsloven 14-1 og delegeringsbrev fra Utdanningsdirektoratet av 13.09.07. Regelverk: - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringsloven) - Forskrift til opplæringslova Tilsynet omhandler følgende emne: Tilsynet skal kontrollere om fylkeskommune sikrer at barn og unge i barneverninstitusjoner får oppfylt sin rett til spesialpedagogisk hjelp, tilpasset opplæring og spesialundervisning, jf opplæringsloven 13-2, 1-2 femte ledd og kapittel 5. Tilsynet skal kontrollere om skoleeier oppfyller lovens krav til tilpasset opplæring og spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning og om skoleeier har et forsvarlig system for å ivareta dette, jf opplæringsloven 13-10 andre ledd. Fylkesmannen avdekket følgende avvik under tilsynet: 1. Fylkeskommunen har ikke et forsvarlig system for å sikre at barn og unge i barneverninstitusjoner får oppfylt sin rett til spesialpedagogisk hjelp, tilpasset opplæring og spesialundervisning. 2. Fylkeskommunen sikrer ikke at det blir gjort enkeltvedtak når det er gjort avvik fra læreplanen. Det ble ikke gjort merknader under tilsynet. Dato: 18.05.08 Hilde Austad Jens Kristian Jebsen Vibeke Norheim Holm Tilsynsleder
Innhold: 1. Innledning 2. Dokumentunderlag 3. Avvik 4. Merknader 5. Andre forhold 6. Gjennomføring Vedlegg: Vedlegg 1: Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn Vedlegg 2: Deltakere ved Fylkesmannens tilsyn
1. Innledning Rapporten er utarbeidet etter tilsyn med Buskerud fylkeskommune 14. mai 2008. Tilsynet er et ledd i Utdanningsdirektoratets felles nasjonale tilsyn i 2008 med fylkeskommunene og at utvalg av kommunene, samt en privat grunnskole. Tilsynet utføres som systemrevisjon, og er rettet mot Buskerud fylkeskommune som ansvarlig for at barn og unge i barneverninstitusjoner får oppfylt sin rett til spesialpedagogisk hjelp, tilpasset opplæring og spesialundervisning. Tilsynet fokuserer på fylkeskommunens oppfyllelse av krav innenfor oppgitte emner, og rapporten viser avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. Rapporten gir således ingen fullstendig tilstandsvurdering av fylkeskommunen som ansvarlig for opplæringstilbudet til barn og unge i barneverninstitusjoner. Formålet med tilsynet var å vurdere om Buskerud fylkeskommune har tilfredsstillende styring i forhold til regelverket som regulerer plikten til å ha et forsvarlig system for å sikre retten til spesialpedagogisk hjelp, tilpasset opplæring og spesialundervisning for barn og unge i barneverninstitusjoner. Tilsynet omfattet bl.a. undersøkelse om: - aktiviteter ble utført slik som beskrevet og uttalt - fylkeskommunen driver sin virksomhet innenfor egne rammer og de rammer som myndighetene har satt. Tilsynet ble gjennomført ved granskning av dokumenter, ved intervju av sentralt plasserte personer i organisasjonen, og ved verifikasjon av at rutiner, prosedyrer og instrukser blir fulgt opp i praksis. Rapporten omhandler avvik og merknader som ble avdekket under tilsynet. - AVVIK mangel på oppfyllelse av krav fastsatt i eller i medhold av lov eller forskrift. - MERKNAD er forhold som ikke omfattes av definisjonen for avvik, men der tilsynet med utgangspunkt i krav fra myndighetene avdekker et forbedringspotensiale. 2. Dokumentunderlag Dokumentunderlaget for tilsynet var: - Lov om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) - Forskrift til opplæringslova - Forvaltningsloven - Kommuneloven - Korrespondanse mellom kommunen og Fylkesmannen - Dokumentasjon fra kommunen, jf vedlegg 1
3. Avvik Avvik nr 1 Fylkeskommunen har ikke et forsvarlig system for å sikre at barn og unge i barneverninstitusjoner får oppfylt sin rett til spesialpedagogisk hjelp, tilpasset opplæring og spesialundervisning. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven 13-10, 2. ledd, jf 13-2, 1-2 femte ledd og kap 5 Lovkommentar: Det heter i Opplæringsloven 13-10, 2. ledd at skoleeier skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i opplæringsloven og forskriftene til loven blir oppfylt. Videre skal skoleeier ha et forsvarlig system for å følge opp resultatene av disse vurderingene og nasjonale kvalitetsvurderinger som departementet gjennomfører med hjemmel i 14-1, 4. ledd. I lovens forarbeider, se merknader til 13-10 i Ot prp nr 55 (2003-04), heter det at skoleeier står fritt til å utforme egne system tilpasset lokale forhold. Forarbeidene presiserer imidlertid at et forsvarlig system innebærer at det er egnet til avdekke eventuelle forhold i strid med lov og forskrift, og som sikrer at det blir satt i verk adekvate tiltak der det er nødvendig. Et forsvarlig system forutsetter jevnlig resultatoppfølging og vurdering av om lovverket blir fulgt. Fylkesmannen vurderer at loven blant annet stiller følgene krav til et forsvarlig system: Systemet skal kunne dokumenteres skriftlig. Systemet skal være egnet til å avdekke forhold som er i strid med lovverket. Systemet skal være egnet til å sikre at adekvate tiltak blir satt i verk når det avdekkes brudd på regelverket. Systemet skal være forutsigbart og ha kontinuitet over tid. Skoleeier skal ha rutiner for kontinuerlig oppdaterting av systemet for å sikre at det fungerer som forutsatt. Skoleeier skal ha et system som sikrer at plikter overfor elevene overholdes. Opplæringsansvaret etter 13-2 innebærer at fylkeskommunen der institusjonen ligger har det faglige, juridiske og økonomiske ansvaret for å oppfylle opplæringsrettighetene til beboere i barneverninstitusjoner. Fylkeskommunen har dermed det fulle ansvaret for at skoledriften og opplæringen fyller kravene i opplæringsloven, herunder bestemmelsene om tilpasset opplæring og spesialpedagogisk hjelp/spesialundervisning. Det er fylkeskommunen som fastsetter opplæringstiltakene, sørger for sakkyndige vurderinger, gjør vedtak om spesialpedagogisk hjelp og spesialundervisning.
Avviket bygger på følgende observasjoner: Fylkeskommunens system er ikke implementert i hele organisasjonen og systemet er ikke skriftliggjort i sin helhet. Fylkeskommunen har ikke lagt til rette for en felles forståelse av hva begrepene tilpasset opplæring, tilfredsstillende utbytte og spesialundervisning innbærer. Fylkeskommunen har ikke rutiner for til enhver tid å ha oversikt over hvilke barn og unge som bor i barneverninstitusjonene. Fylkeskommunen har ikke rutiner for å vurdere om barn i barneverninstitusjonene har behov for spesialpedagogisk hjelp. Vedtak om spesialundervisning blir gjort av elevens hjemskole også for opplæring gitt ved fylkeskommunalt kompetansesenter. Enkeltvedtak om spesialundervisning bygger på sakkyndig vurdering utarbeidet av den kommunale Pp-tjenesten når eleven får opplæring ved fylkeskommunalt kompetansesenter.
Avvik 2 Fylkeskommunen sikrer ikke at det blir gjort enkeltvedtak når det er gjort avvik fra læreplanen. Avvik fra følgende myndighetskrav: Opplæringsloven 5-1 og 5-5. Lovkommentar: Læreplanen for fag er i utgangspunktet bindende for alle elever i grunnskolen. Målene i læreplanen skal nås ved tilpasset opplæring for den enkelte elev. Tilpasset opplæring er et generelt mål for all opplæring, og det gjøres således ikke enkeltvedtak om tilpasset opplæring. Når det er begrunnet i elevens behov for spesialundervisning, kan det gjøres avvik fra de alminnelige læreplanene og lovbestemmelsene om opplæringens innhold. Dette forutsetter at det er gjort enkeltvedtak om spesialundervisning i samsvar med saksbehandlingsreglene i opplæringsloven og forvaltningsloven. Vedtak om spesialundervisning er enkeltvedtak etter forvaltningsloven og må således følge reglene for denne type vedtak. Dette innebærer bla at det alltid skal være en individuell begrunnelse, samt at vedtaket skal beskrive mål, organisering, timetall og innhold i opplæringstilbudet. Avviket bygger på følgende observasjoner: Det er gjort avvik fra gjeldende læreplan for enkeltelever uten at det er gjort enkeltvedtak om spesialundervisning. ***** Fylkesmannen ber om at det blir sendt en skriftlig tilbakemelding innen 1. august 2008, der kommunen gjør rede for hvordan avvikene vil bli rettet opp.
4. Merknader Det ble ikke gjort merknader under tilsynet. 5. Gjennomføring Tilsynet omfattet følgende aktiviteter: Varsel ble utsendt 01.04.2008 På selve tilsynsdagen 14.05.2008: - Åpningsmøte - Intervjuer: Det ble gjennomført intervjuer med fylkesutdanningssjefen, rektor ved Drammen videregående skole, leder av PPOT, 1 representant for Lerberg kompetansesenter, 2 rektorer og 1 representant for barneverninstitusjon. Sluttmøte ble avholdt 15.05.2008 I vedlegg 2 er det gitt oversikt over deltakerne på tilsynet.
VEDLEGG 1 Dokumentunderlag for Fylkesmannens tilsyn - organisasjonskart for fylkeskommunen - delegeringsreglement i fylkeskommunen - fylkeskommunens handlingsprogram m budsjett - årsrapporter - fylkeskommunale planer - samarbeidsavtaler - kompetanseutvikling - økonomisk tildeling - anonymiserte vedtak m/vedlegg - årsrapport PPOT - annen relevant dokumentasjon fra fylkeskommunen og skolene som er involvert i tilsynet.
VEDLEGG 2 Oversikt over hvilke personer fra fylkeskommunen som var direkte involvert i tilsynet. ----------------------------------------------------------------------------------------------------------------- I tabellen under er det gitt en oversikt over deltakere fra fylkeskommunen under åpningsmøte og sluttmøte, og over hvilke personer som ble intervjuet. Navn Funksjon Åpningsmøt Intervju Sluttmøte e Tom Martinsen Fylkesutdannings X X X sjef Jan-Helge Atterås Rektor ved X X X Drammen videregående skole Fredrik Lyder Leder for PPOT X X X Karlsen Jan Tore Baklid Inspektør ved X X X Lerberg kompetansesenter Bjørn Lippestad Rektor ved X X Rosthaug videregående skole Grete Felberg Rektor ved X X X Kirkeskolen Magne Østmoen Fung. seksjonssjef ved Hokksund Ungdsoms- og familiesenter, Sundstedtråkka X X Fra Fylkesmannen deltok Hilde Austad (tilsynsleder), Jens Kristian Jebsen og Vibeke Norheim Holm.