Temanotat 2004/10: Forventet framtidig levealder: alternativer til Pensjonskommisjonens framskrivinger Utarbeidet av Jan Mønnesland, avdeling for utredning i Utdanningsforbundet
Side 2
Forventet framtidig levealder: alternativer til pensjonskommisjonens framskrivninger Presentasjon av beregninger bestilt hos Statistisk sentralbyrå (SSB) av Utdanningsforbundet og Norsk Sykepleierforbund Bakgrunn: Pensjonskommisjonens forslag til svekket folketrygd Pensjonskommisjonen har lagt fram forslag om grunnleggende endringer i Folketrygden (NOU 2004:1). Pensjonsytelsene for dem med lavere og midlere inntekter skal reduseres, sammenliknet med dagens ordning. Endringene er begrunnet med at en mener en videreføring av dagens ordning vil bli for dyr, en vil vanskelig kunne finansiere dette uten skatteøkninger. Etter kommisjonens mening er skatteøkninger ikke ønskelig. Det er derfor behov for en innstramming som kan begrense den framtidige utgiftsveksten, en utgiftsvekst som genereres av en framtidig økende eldreandel i befolkningen. En nærmere gjennomgang av pensjonskommisjonens forslag er gitt i Temanotat 2004/1. Det vises her til at de systemendringene kommisjonen foreslår, ikke gir innsparing i Folketrygdens utgifter. Tvert imot blir utgiftene høyere. Prinsippet om nærmere kopling mellom innbetaling og ytelser medfører at de rike vinner langt mer enn det de med lavere og midlere inntekter, taper. Selve systemendringen kan derfor ikke begrunnes ut fra økt eldreandel, det er ideologiske hensyn som ligger bak ideen om å overføre penger fra dem med lavere til dem med høyere inntekter. Det er svakere indeksering av løpende pensjoner samt innføring av delingstall (reduserte årlige ytelser etter hvert som forventet levetid som pensjonist øker, slik at samlet utbetaling holdes konstant) som gir innsparing på utgiftssiden. Som vist i Temanotat 2004/1, er det svært beskjedne skatteøkninger som trengs for å finansiere en videreføring av dagens folketrygd, selv med de prognosene for framtidig eldrebefolkning som Pensjonskommisjonen baserer seg på. Det er derfor, finansielt sett, fullt mulig å videreføre dagens system, dersom den politiske viljen er til stede. Uansett er økende eldreandel en viktig del av utvalgets framlagte begrunnelse for sine forslag, og i den politiske debatten er pensjonskostnadene ved økt eldreandel et sentralt moment. Hvor mye vil andelen eldre vokse i tiden framover? Hvor mye lenger vil den framtidige pensjonist leve etter pensjonsalderen, sammenliknet med dagens pensjonister? Hva vil dette få å si for Folketrygdens utgifter? Hvor mye må en spare inn i framtidige pensjonskostnader, om skatteøkning skal unngås? Svaret på slike spørsmål blir av stor betydning når en skal ta stilling til forslagene fra Pensjonskommisjonen. Det er derfor viktig å ha en realistisk forventning av den framtidige befolkningsutviklingen. Anslagene om økt levealder virker overdrevne Anslagene om økt levealder, som Pensjonskommisjonen baserer seg på, virker lite realistiske. Kommisjonen har benyttet framskrivingene til Statistisk sentralbyrå for perioden 2002-2050, samt en teknisk forlengelse av denne fram til 2100 (se kildereferanser bakerst). Metoden SSB har brukt, er å se på gjennomsnittlig vekst i levealder de senere tiårene, og så trendforlenge denne veksten videre fram til hhv. 2050 og 2100. Resultatet er vist i tabell 1. Side 3
Tabell 1. Forventet levealder for nyfødte. SSBs framskrivinger 2002-2050/2100 Observert Lav Middels Høy Menn 2001: 76,2 2002: 76,5* 2050 81,6 84,2 86,7 2100 87,6 92,1 96,0 Kvinner 2001: 81,5 2002: 81,5* 2050 86,0 88,1 90,0 2100 90,9 94,8 97,4 * Offentliggjort etter at framskrivingen 2002-2050 var beregnet. Tallene for 2003 er 77,0 år for menn og 81,9 år for kvinner Er det realistisk å anta at en i 2100 vil ha en gjennomsnittlig levealder for nyfødte kvinner på 95 år, og for nyfødte menn på 85 år? Mange vil sikkert bli så gamle, og det er godt mulig at en større del av befolkningen vil nå slike aldre. Men gjennomsnittlig levealder på et slikt nivå er noe annet. Det vil innebære at for hver person som dør som barn eller ungdom, må de tapte leveårene kompenseres av tilsvarende mange leveår for andre ut over forventet levealder. SSB vurderer selv disse anslagene som diskutable. I notatet som framlegger beregningene fram til 2100, heter det bl.a.: "Økningen i levealderen fram til 2100 til mellom 87,6 og 97,3 år for menn og mellom 90,9 og 98,7 år for kvinner kan ved første øyekast synes voldsom og svært urealistisk. Men for det første må vi huske på at 2100 er svært langt fram - vi har ingen sikker kunnskap om hva som vil kunne skje. De største optimistene snakker om at genetisk forskning kan øke forventet levealder til langt over 100 år, mens andre hevder at epidemier, miljøkatastrofer og en mer sedat livsstil mm. kan føre til en lavere levealder. For det andre er økningen til 2100 betydelig mindre - i alle tre alternativer og for både menn og kvinner - enn den økningen vi faktisk hadde i forrige hundreårsperiode, 1900-2000,... da levealderen økte med rundt 25 år for både kvinner og menn. Derfor mener vi at disse forutsetningene ikke kan anses som urealistiske. Vi vil imidlertid ikke unnlate å nevne at den levealdersøkningen vi forutsatte for 2002-2050, som bygger på en tidsserieanalyse av utviklingen i perioden 1970-2000, kanskje er i kraftigste laget for hele perioden fram til 2100, særlig de to høyeste alternativene." Den medisinske utviklingen har hatt stor betydning for den historiske økningen i levealder. Figur 1 viser nedgangen i dødelighet etter alder for perioden 1965-1998. Det er særlig blant barn og unge at dødeligheten er redusert de siste tiårene. Dette slår sterkt ut i forventet levealder, siden denne aldersgruppen har lengst aldersavvik fra forventningsalderen. Side 4
Figur 1. Årlig endring i aldersspesifikke dødssannsynligheter, 1965-1998. Prosent 20 40 60 80 100 Alder Fra NOS C 693 Dødeligheten for barn er nå kommet så langt ned at det er lite å hente på fortsatt nedgang i dødelighet for denne gruppen. Skal gjennomsnittlig levealder fortsette å øke, må det skje ved medisinske nyvinninger som forbedrer overlevelsen til andre aldersgrupper, og denne må ha en så sterk kraft at den kan oppveie reduserte endringsbidrag fra de lavere aldersgruppenes del. Noe kan en nok oppnå ved forbedrede muligheter for kreftbehandling etc., men effekten pr. person vil bli begrenset på forventet levealder, siden målgruppene her ligger nærmere denne alderen, slik at vekten på forventningsverdien blir svakere. Det er dermed god grunn til å anta at den medisinske utviklingen får svakere effekt på forventet levealder når potensialet knyttet til redusert barnedødelighet, er uttømt. Forventet levealder er målt ved observasjoner av dødsfall knyttet til den befolkningen som allerede har nådd de ulike aldersnivåene. Det vil si at det er dødeligheten blant 30-åringer født i 1970, blant 40-åringer født i 1960, blant 50-åringer født i 1950 osv. som blir brukt til å beregne et periodemål for forventet levealder pr. år 2000. Dette er generasjoner som hadde et helt annet oppvekstmiljø enn de generasjoner som vokser opp i dag. Oppvekstårene var preget av et helt annet kosthold, av et annet bevegelsesmønster, og ikke minst av et annet trafikk- og dopmiljø enn hva dagens generasjoner opplever. Det er derfor god grunn til å tro at dagens eldre har en fysikk vel så sterk som det framtidens eldregenerasjon vil ha når de når samme aldersgruppe. Vurdert på en slik bakgrunn virker det lite rimelig å basere framskrivinger 50 og 100 år fram i tid på en trendmessig forlengelse av de statistisk målte forventede levealdren. Dette gjelder selv om en kan vise til at noen land i dag har en høyere levealder enn Norge (Japan er nevnt i SSBs notat, og Nord-Amerika, men i Nord-Amerika er statistikkgrunnlaget tvilsomt og fanger dårlig opp den fattigere delen av befolkningen). Det vises dessuten i notatet som presenterer framskrivingene for 2002-2100 til at FN kommer signifikant lavere ut for Norges del enn SSBs anslag. Side 5
På denne bakgrunnen har Utdanningsforbundet og Norges Sykepleierforbund fått utarbeidet nye framskrivinger i Statistisk sentralbyrå, basert på mer realistiske forutsetninger enn dem som Pensjonskommisjonen har lagt til grunn i sitt arbeid. Statistisk sentralbyrås befolkningsframskrivinger: metodikk før og nå Statistisk sentralbyrå utgir om lag hvert tredje år befolkningsframskrivinger fram til 2050. I Pensjonskommisjonens foreløpige rapport av 2. september 2002 la en til grunn SSBs framskrivinger 1999-2050, som den gang var de siste tilgjengelige anslagene. SSB ble av Finansdepartementet bedt om å lage beregninger som gikk ut over 2050. Dette ble gjort med basis i den siste versjonen av SSBs regionale framskrivinger, for perioden 2002-2050. De forlengede beregningene går fram til 2100. En baserte seg her på en trendforlengelse av den utviklingen som lå til grunn for de regionale framskrivingene 2002-2050. Valg av forutsetninger i framskrivingene kan gi store utslag. Særlig utviklingen i dødeligheten, eller den framtidige levealderen, vil ha stor betydning. Her er det gjort viktige endringer i SSBs forutsetninger fra den nest siste til den siste beregningsrunden. Disse endringene får særlig stor effekt når framskrivingene forlenges helt fram til 2100. Framskrivingene er basert på forutsetninger om utviklingen i fruktbarhet, dødelighet og netto innvandring. De regionale tallene påvirkes dessuten av forutsetninger om innenlandsk flytting, noe som ikke berører de nasjonale anslagene. Alle forutsetningene er gitt i tre alternativer: lavt, middels og høyt. Disse kan koples med hverandre, og gir til sammen 27 mulige alternative baner for den nasjonale befolkningsutviklingen 1. I tillegg er det beregnet en nullvariant basert på middelalternativene for fruktbarhet og levealder men uten flyttebevegelser verken innenlands eller over landegrensen. Tabell 2. Forutsetninger benyttet ved framskrivingene 1999-2050 og 2002-2050 Sist observert før Framskrevet 2050 beregningene Lav Middels Høy Samlet fruktbarhetstall 1999-2050 1998: 1,81 1,5 1,8 2,1 2002-2050 2001: 1,78 1,4 1,8 2,2 Netto innvandring 1999-2050 1998: 13 823 5 000 10 000 15 000 2002-2050 2001: 7 955* 6 000 13 000 20 000 Forventet levealder, menn 1999-2050 1998: 75,5 77,0 80,0 83,0 2002-2050 2001: 76,2 81,6 84,2 86,7 Forventet levealder, kvinner 1999-2050 1998: 81,2 81,5 84,5 87,5 2002-2050 2001: 81,5 86,0 88,1 90,0 * Da beregningene ble foretatt, forelå foreløpige tall for de tre første kvartalene 2002, som var på 13 500, og som gav et anslag på 18 000, dersom tendensen fortsatte ut året. Faktisk nettoinnvandring 2002 ble på 17 171. Det er avvikene i forutsetningene om levealder som slår sterkest ut i framskrivingene, både mht. befolkningens størrelse og ikke minst aldersprofil. Mens en i mellomalternativet forventet en gjennomsnittlig vekst i levealder for menn med 4,5 år fram til 2050 i 1999- versjonen, er denne økningen satt til 8 år i 2002-versjonen. For kvinner er økningen på 3,3 år i 1999-versjonen, mot 7,1 år i 2002-versjonen. 1 Av disse kombinasjonsmulighetene er 11 alternativer beregnet. Side 6
SSB sier i omtalen av 1999-framskrivingen at forutsetningen om en såpass sterk vekst i levealder (hhv. 4,5 år og 3,3 år fram til 2050) kan synes optimistisk, men begrunner anslagene med sterk historisk vekst og at tilsvarende forutsetninger anvendes i framskrivinger foretatt av FN. Det er den samme begrunnelsen som benyttes når en i 2002-framskrivingen dobler anslagene for økningen i levealder fram til 2050. For framskrivingen 1999-2050 fortsatte en i utgangspunktet den trendmessige økningen i levealder, men veksten ble gradvis avdempet fram mot 2050. For framskrivingen 2002-2050 innebærer anslagene en tilnærmet forlengelse av dentrendmessige utviklingen fram til 2050, uten noen merkbar avdemping. Dette er et viktig punkt. Dersom en trendforlenger ut fra historiske erfaringer, og lar tiden gå tilstrekkelig langt fram i tid, vil en normalt få lite rimelige resultater. Det er derfor en oftest legger inn avdempninger når en foretar slike framtidsberegninger. Det har gitt sterke utslag i beregningsresultatene at en ved de siste framskrivingene lot være å foreta den avdempningsrutinen som en anvendte ved 1999-framskrivingen. Beregningene fram til 2050 er i all hovedsak en teknisk, trendforlenget videreføring av framskrivingen 2002-2050. Effekten av de økte vekstanslagene for levealderen blir langt mer markerte når beregningene gis en såpass lang tidshorisont. Opplegget av de alternative beregningene Vi har latt de nye beregningene bli basert på de forutsetningene om framtidig levealder som SSB la til grunn i sine framskrivinger 1999-2050. Selv om også disse på mange måter kan karakteriseres som vel optimistiske (sterk vekst i levealderen), ligger de likevel nærmere det vi oppfatter som rimelige antakelser enn forutsetningene for framskrivingen 2002-2050. Vi vil understreke at når Statistisk sentralbyrå tar på seg et slikt oppdrag, er det som et teknisk beregningsoppdrag, gitt våre (oppdragsgivers) spesifikasjoner. Det ligger intet i dette som endrer de vurderingene SSB selv gjør og har gjort mht. rimeligheten av de forutsetningene som er lagt til grunn i tidligere beregninger. Det er vi, og ikke SSB, som vurderer forutsetningene i siste beregningsrunde (2002-2050/2100) som problematiske og derfor ønsker alternativt beregnede tall basert på forutsetningene fra SSBs framskriving 1999-2050. De nye beregningene er identiske med SSB-framskrivingen 2002-2100, for fruktbarhetens og nettoinnvandringens del. For begge disse størrelsene benyttes forutsetningene fra middelalternativet. Det som avviker fra de tidligere publiserte beregningene 2002-2050/2100, er forutsetningene om dødelighet, dvs. utviklingen i forventet levealder. Som vist foran, benyttet en i framskrivingen 1999-2002 tre alternative baner for utviklingen i forventet levealder, hhv. lav, middels og høy. Høy-alternativet havner mellom lav- og middelalternativet i framskrivingen 2002-2050. En videre avdempet vekst ville bringe nivået nær lavalternativet i 2002-2100-framskrivingen. Det var derfor ikke behov for å beregne dette særskilt, siden lav-alternativet fra framskrivingen 2002-2100 er tilgjengelig. Det er laget to alternativer, basert på hhv. middelalternativet og lavalternativet fra framskrivingen 1999-2050 for dødelighetens del (kombinert med middelalternativets forutsetninger for nettoinnvandring og fruktbarhet fra 2002-2100-framskrivingen). Den avdempede utviklingen i levealder fra framskrivingen 1999-2050 er videreført for perioden videre fram til 2100. Det innebærer i praksis at anslagene for forventet levealder i disse to alternativene holdes konstante i perioden 2050-2100. Side 7
Det er i tillegg laget et null-alternativ for dødeligheten, dvs. at alle dødelighetsrater holdes uendret fra nå av og helt fram til 2100. Dette alternativet faller i praksis tett sammen med lav-alternativet, siden 1999-framskrivingen der hadde et nivå på forventet levealder i 2050 omtrent på linje med dagens situasjon. Vi vil derfor ikke kommentere dette alternativet særskilt når resultatene beskrives nedenfor. Resultater fra beregningene Figur 2 viser utviklingen i forventet levealder for menn, og figur 3 viser forventet levealder for kvinner under de ulike alternativene. Som en ser av figurene, øker avstanden mellom alternativene over tid. Dette skyldes at SSB benyttet en trendforlengelse av etterkrigstidens levealderøkning ved framskrivingen 2002-2050, mens en la inn en merkbar avdemping i veksten i levealder, da en laget framskrivingen 1999-2050. Figur 2: forventet levealder, menn 100 90 80 70 60 Observert 9L 9M 9H SL SM SH 50 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080 2085 2090 2095 2100 Figur 3: forventet levealder, kvinner 100 90 80 70 60 Observert 9L 9M 9H SL SM SH 50 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030 2035 2040 2045 2050 2055 2060 2065 2070 2075 2080 2085 2090 2095 2100 Side 8
Vi oppfatter ikke de alternative beregningene vi har fått utført bare som et tilskudd til floraen av alternativer. Som det er argumentert for ovenfor, oppfatter vi dem som mer rimelige framtidsantakelser enn SSBs siste beregninger. Dette gjelder fram til år 2050, såvel som forlengelsen fram til 2100. Vi oppfatter at de vurderingene SSB gjorde da de la fram 1999-2050-beregningen, med en avdempet vekst i levealderen, gir et mer troverdig anslag enn de beregningene Pensjonskommisjonen anvender. Lav-alternativet fra 1999-2050-framskrivingen gir en forventet framtidig levealder omtrent på dagens nivå. Dette kan oppfattes som noe lavt, men neppe helt urealistisk på lengre sikt. Samtidig ligger antakelig høy-alternativet noe høyt, siden en her i minimal grad har foretatt en avdemping av veksten (dette samsvarer rimelig nært med lav-alternativet i 2002-2050- framskrivingen). Det er derfor mellom-alternativet fra framskrivingen 1999-2050, og vår videre framskriving av dette fram til 2100, som etter vår oppfatning framstår som det mest troverdige alternativet. Befolkningsutviklingen vil avhenge ikke bare av utviklingen i dødelighet og levealder. Også forutsetningene om fruktbarhet og inn-/utvandring har betydning. Det er imidlertid bare for dødelighetens del vi har sett behov for å lage alternative beregninger. For fruktbarhetens og inn-/utvandringens del har vi forholdt oss til mellomalternativene i SSBs beregninger. For enkelthets skyld vil vi betegne SSBs framskrivinger som hhv. SH, SM og SL 2, mens vi betegner våre betegnelser som 9M og 9L for hhv. middel- og lavalternativet. Betegnelsen 9 viser til at de er basert på SSBs forutsetninger i 1999-2050-framskrivingen, mens S- alternativene er SSBs siste framskrivinger 2002-2050/2100. Her vil et 9H-alternativ bli temmelig nær SL-alternativet i år 2100, slik at et eget 9H-forløp ikke er beregnet. Tabell 3 viser hvordan alternativene viser avvikende resultater for viktige indikatorer. Tabell 3. Folketall (1000) og befolkningsandeler pr. 2004, 2050 og 2100 SSB 2002-2050/2100 Nye beregninger Observert SH SM SL ( 9H) 9M 9L Samlet folketall 2004 4 577 2050 5 713 5 591 5 464 5 402 5 239 2100 6619 6395 6118 5 720 5 491 Antall 67 år og over 2004 600 2050 1 356 1 249 1 141 1 080 950 2100 1970 1 763 1522 1 166 1 003 Andel 67 år og over pr. 20-66 2004 0,22 2050 0,43 0,40 0,37 0,35 0,31 2100 0,59 0,53 0,46 0,36 0,31 Andel 67+ og 0-19 pr. 20-66 2004 0,64 2050 0,82 0,79 0,76 0,74 0,70 2100 0,98 0,93 0,85 0,75 0,71 2 tilsvarer hhv. MHMM, MMMM og MLMM i SSBs terminologi Side 9
De ulike forutsetningene om levealder gir beskjedne utslag i beregnet folkemengde. For middelalternativenes del vil en framskriving basert på 99-forutsetningene gi en folkemengde på 5,4 millioner innbyggere i 2050, mot 5,6 millioner når 2002-forutsetningene legges til grunn. I år 2100 blir forskjellene noe større, her vil middelalternativet basert på 1999- forutsetningene gi 5,7 millioner innbyggere, mot 6,4 millioner når 2002-forutsetningene legges til grunn. Forskjellene blir større, relativt sett, om en ser på eldrepopulasjonen alene. Middelalternativet med de nye dødelighetsanslagene gir 170.000 flere over 67 år enn middelalternativet basert på de tidligere dødelighetsanslagene i år 2050. I år 2100 utgjør differansen 600.000 personer. Det innebærer at nesten hele differansen i folketall mellom de to anslagene utgjøres av forskjellen i eldrebefolkningen. Figur 4. 2 000 000 1 800 000 1 600 000 1 400 000 1 200 000 1 000 000 800 000 600 000 400 000 Registrert SM SL SH 0-alt 9L 9M Antall personer 67 år og over 200 000 0 1950 1970 1990 2010 2030 2050 2070 2090 Pr. 1/1-2004 er antallet personer 67 år og over på 0,6 millioner. Det vil, etter mellomalternativet til SSBs siste beregning som Pensjonskommisjonen legger til grunn, øke til 1,25 millioner i 2050 og til 1,76 millioner i 2100. Legger en til grunn forutsetninger for levealdersutvilklingen som i SSBs forrige beregningsrunde, blir antallet 1,08 millioner i 2050 og 1,17 millioner i 2100. Det er i hovedsak etter 2050 veksten spriker mellom alternativene. Mye av veksten fram til 2050 er gitt uansett valg av forutsetninger for endringer i levealderen, her er det effekten av endringer i aldersstrukturen, grunnet ujevne fødselskull som slår til. Like fullt, om lag tredjeparten av den økningen i eldrebefolkningen som Pensjonskommisjonen forutsetter, blir borte om en legger mer realistiske dødelighetsforutsetninger til grunn. Side 10
Figur 5. Andel personer i alder 67 år og over pr. person i alder 20-66 år, prosent 60 50 40 30 Eldre pr. befolkning i yrkesaktiv alder Registrert SM SL SH 0-alt 9L 9M 20 10 0 1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100 Pensjonskommisjonen gjør et stort nummer av kurven for utviklingen av forsørgerbyrde fram til 2100 (kommisjonsrapportens figur 3.7, også gjengitt i sammendraget som figur 1.1). Forsørgerbyrden er her regnet som antall i alderen 67 år og over, pr. person i arbeidsdyktig alder (20-66 år). Figur 5 viser hvordan dette forholdet utvikler seg i de ulike alternativene. Det er den heltrukne linjen i figur 5, mellomalternativer, når SSBs nye antakelser om økende levealder legges til grunn, som Pensjonskommisjonen anvender. Denne viser en bratt og jevn stigning fra nå av og fram til 2100. Legger en SSBs tidligere antakelser om dødelighetsutviklingen til grunn, viser figuren at forholdstallet øker fram til 2040 og holdes deretter på et stabilt nivå. Sammenlikner en dagens nivå med situasjonen i 2050, ser en også for denne indikatoren at mye av veksten fram til 2050 er uavhengig av hvilket alternativ en baserer seg på. Fra nivået i 2004, hvor de eldre utgjør 22 % av dem som er i yrkesaktiv alder, øker andelen til 40% hos kommisjonen, og til 35 % om de avdempede forutsetningene legges til grunn. Forskjellen mellom alternativene blir mer markert i 2100, med hhv. 53 % hos kommisjonen og 36% om en legger mer realistiske forutsetninger om levealderen til grunn for beregningene. Nå er det en tilsnikelse å kalle antall eldre pr. antall i yrkesaktiv alder for "forsørgerbyrden". En ting er at store deler av antallet i yrkesaktiv alder selv forsørges, pga. uføretrygd, ledighet og andre forhold. Samfunnets reelle forsørgerbyrde kunne lett forbedres vesentlig, om en førte en noe mer ekspansiv finanspolitikk, slik at flere kom inn i inntektsskapende arbeid. En annen sak er at også barn og ungdom konsumerer, uten selv å ha inntektsbringende arbeid. Om en for enkelthets skyld anser alle i alder 20-66 år som potensielle inntektstakere, så vil de som er yngre enn dette, bli forsørget på samme måte som de eldre. Eneste forskjellen er at utgiftene til barn og unge belaster andre budsjetter. Figur 6 viser den samfunnsmessige forsørgerbyrden, målt som antallet under 20 år og over 66 år som andel av antallet i alder 20-66 år. Side 11
Figur 6. Antall i alder under 20 år og over 66 år, i prosent av antallet i alder 20-66 år 100 Samfunnets forsørgerbyrde Registrert 90 80 SM SL SH 0-alt 9L 9M 70 60 1950 1975 2000 2025 2050 2075 2100 Ser en på den samlede forsørgerbyrden, og ikke bare eldre-andelen av denne, viser figur 6 at det blir av stor betydning hvilket alternativ for framtidig utvikling i levealder en legger til grunn. Selv med kommisjonens noe dramatiske alternativ, vil forsørgerbyrden i 2050 være bare svakt høyere enn nivåene da dagens Folketrygd ble etablert i 1967. Legger en de mer realistiske dødelighetsalternativene til grunn, vil den framtidige forsørgerbyrden holde seg lavere enn 1967-nivået hele veien fram til 2100. Det som er avvikende, er den noe særegne reduksjonen i forsørgerbyrden vi har opplevd de siste 20-25 årene, som gjør at vi i dag er på et lav-nivå, sammenliknet både med fortida og framtida. Med den økte inntektsutviklingen vi har hatt i mellomtida, er det ingen demografisk grunn til at samfunnet skulle ha større vanskeligheter med å takle den framtidige utviklingen, enn det var den gang dagens trygdeordning ble etablert. Effekter for vurderingen av Pensjonskommisjonens forslag Pensjonskommisjonens forslag er grundig omtalt i temanotat 2004/1 fra Utdanningsforbundet. Det framgår her at de innsparende elementene er forslaget om svakere indeksering av løpende pensjoner, samt forslaget om delingstall. De øvrige systemomleggende forslagene medfører ingen innsparing, tvert imot gir de økende utgifter for Folketrygden. Dette anser en imidlertid at vil motvirkes ved at flere vil arbeide mer under det nye systemet, og beregningene til kommisjonen innebærer at en slik sysselsettingsvekst vil redusere det anslåtte innsparingsbehovet med et beløp tilsvarende utgiftsveksten som systemendringene innebærer. De samlede årlige pensjonsutgiftene vil påvirkes av antallet alderspensjonister. Sammenhengen blir ikke eksakt, men likevel såpass korrelert at en kan bruke antall personer over 66 år som en indikator for kostnadsvariasjoner mellom de ulike alternativene for framskrevet folkemengde. Side 12
Sammenlikner en anslagene for antall eldre 67 år og over i SM-alternativet (som kommisjonen benytter) og det mer realisitiske 9M-alternativet, er det sistnevnte anslaget 16% lavere enn kommisjonens anslag. Dette gir tilsvarende utslag på såvel brutto pensjonsutgifter som samlet netto utgiftsbesparelse for statskassen. Kommisjonen anslår at deres forslag vil gi en samlet innsparing i 2050 på 14 % av pensjonsutgiftene, regnet i forhold til en forlengelse av dagens system. Dette er 3 % av BNP. Det opprinnelige innsparingsbehovet var antatt å ligge på 5 % av BNP (og tilsi nærmere 25 % innsparing av pensjonskostnadene), men siden kommisjonen mener at systemomleggingen gir en sysselsettingsgevinst, tilsier dette et noe svekket innsparingsbehov slik de resonnerer. Om en viderefører dagens pensjonssystem, vil mer realistiske befolkningsprognoser alene svekke det antatte innsparingsbehovet med om lag 2/3, fra ca. 25 % av trygdeutgiftene til om lag 9 %, siden 16 % vinnes inn ved et mer edruelig befolkningsanslag. Innsparingsbehovet som andel av BNP vil tilsvarende reduseres fra ca. 5 % til ca. 2 %. Det gjenstående innsparingsbehovet vil nær kunne oppnås ved forslaget om svekket indeksering alene (som anslås å gi en innsparing på 7 % av trygdeutgiftene). Om en velger å videreføre Folketrygden ved skattejusteringer, vil det kunne gjennomføres med svært moderate justeringer av skattesatsene. Selv om ikke antallet pensjonister avviker så mye mellom de ulike framskrivingsalternativene, viser tallene at forskjellen likevel er av stor betydning for en vurdering av det antatte innsparingsbehovet. Kilder: Temanotat 2004/1: "Pensjonskommisjonens forslag til endret folketrygd m.m." Utdanningsforbundet Mål, prinsipper og veivalg for pensjonssystemet. Foreløpig rapport fra Pensjonskommisjonen 4. sept. 2002 Modernisert folketrygd. Bærekraftig pensjon for framtida. NOU 2004:1 Framskriving av folkemengden 1999-2050. Nasjonale og regionale tall. NOS C 693. Statistisk sentralbyrå 2002. Framskriving av folkemengden 2002-2050. Nasjonale og regionale tall. Lagt ut på www.ssb.no 5/11-2002 "Befolkningsframskrivinger til 2100" av Helge Brunborg og Inger Texmon, februar 2003. Innholdet er senere bearbeidet og presentert i Brunborg og Texmon: "Hvor mange blir vi i 2100?" Samfunnsspeilet 3/2003 Side 13