Universell utforming. Status for lovverk og arbeid med forskrifter og veiledere

Dato: 9. september 2009 Byrådssak 1379/09 Byrådet Universell utforming. Status for lovverk og arbeid med forskrifter og veiledere HKMO BBY-4550-200601843-115 Hva saken gjelder: I kommunens arbeid med universell utforming av det fysiske miljøet skal synshemmedes, hørselshemmedes, bevegelseshemmedes, orienteringshemmedes og miljøhemmedes behov for deltakelse på viktige samfunnsområder ivaretas. Dette er i samsvar med nasjonal politikk som definerer som definerer universell utforming som en langsiktig nasjonal strategi som skal bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle". Universell utforming er som strategi og prinsipp nedfelt i sentralt lovverk, sektorlovgivning og forskrifter. Universell utforming er også et fagområde under kontinuerlig utvikling, der fagmiljøer, statlige etater og pilotkommuner bidrar med teknologi, kunnskap og erfaringer. I nytt lovverk skjerpes kravene til offentlige myndigheters innsats for å fremme universell utforming. Det forutsettes etablering av rutiner som sikrer konsistens i gjennomføring av vedtatte planer, og det forventes synlige resultater. Vedlagt følger en statusoversikt på gjeldende lovverk og aktuelle veiledere basert på nasjonale utviklingsprosjekter. Videre gis en kort status på arbeidet med universell utforming i Bergen kommune. Byråden mener at kompetanse på universell utforming skal utvikles, forankres og implementeres i Bergen kommunes organisasjon. Byråden legger bystyrevedtak 139/06 om Tilgjengelighetsmeldingen til grunn for gjennomføringen. I det nasjonale utviklingsarbeidet "Universell utforming som kommunal strategi" er det utviklet veiledere som beskriver rutiner i planprosessen og definerer minsteinnholdet av krav knyttet til universell utforming. Byråden vil derfor ta initiativet til et tverrfaglig samarbeid med relevante instanser i kommunen som skal vurdere veilederne for bruk i kommunens videre arbeid: "Universell utforming i reguleringsbestemmelser" "Universell utforming av publikumsbygg - et prosjekteringsverktøy" "Universell utforming av flerleilighetsbygg - et prosjekteringsverktøy" Innkjøpsverktøyet www.universelleanskaffelser.no, som Bergen kommune har vært med på å utvikle, bør også vurderes for implementering i kommunes innkjøpsstrategi. 1

Arbeidet gis frist til januar 2010 for å levere sin vurdering. Tidsfristen er satt med tanke på at dette arbeidet skal løpe parallelt med iverksetting av bygningsdelen til plan og bygningsloven, og behandlingen av Teknisk forskrift til plan og bygningsloven i Kommunal - og regionaldepartementet etter avsluttet høringsrunde. Vedtakskompetanse: I byrådets fullmakter, reglement sist endret av bystyret 28. 04. 2008 sak 74-08, er byrådet i 13 delegert en generell fullmakt til å forestå den løpende drift av Bergen kommunes virksomheter, herunder de oppgaver som saken omhandler. Byråden innstiller til byrådet å fatte følgende vedtak: 1. Saken tas til orientering. 2. Et tverrfaglig arbeid i kommunen skal vurdere aktuelle veiledere til bruk i Bergen kommune for sektorenes implementering av universell utforming. 3. Arbeidet avsluttes i januar 2010. Lisbeth Iversen byråd for klima, miljø og byutvikling 2

Saksutredning: Universell utforming i sentralt lovverk pr. 01.08 2009: 1.1 Om lov om planlegging og byggesaksbehandling. Ot. prp. nr. 45 (2007-2008). Plandelen ble vedtatt av Stortinget høsten 2008, iverksatt 01.07.09. Bygningsdelen ble vedtatt 17.mars 2009 og iverksettes 01.01.10. Om universell utforming i plandelen av PBL: Prinsippene om universell utforming er nedfelt i lovens formålsparagraf, 1 1, 5. ledd: "Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene." Universell utforming dreier seg i korthet om utforming og tilrettelegging av fysiske forhold for å fremme like muligheter til samfunnsdeltakelse, og nedbygge funksjonshemmende barrierer. Disse hensynene skal fremmes gjennom plan og bygningslovens system og bestemmelser gjennom å: - utnytte handlingsrommet som planmyndighet (pbl som prosesslov), - utnytte ressurser ved tverrsektorielt samarbeid (pbl som sektorovergripende), - finne løsninger sammen med innbyggerne, organisasjoner, råd m.v. (pbl som medvirkningsarena) - dialog med statlige og fylkeskommunale myndigheter om muligheter og begrensninger (pbl som møteplass mellom kommune, fylke og stat.) Om universell utforming i bygningsdelen av PBL: For å tydeliggjøre og skjerpe kravene til universell utforming foreslår Kommunal- og regionaldepartementet i Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) punkt 17.5.1. at: Reglene for tilgjengelighet skjerpes slik at det kreves universell utforming av bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten. Krav om universell utforming av bygninger og anlegg hjemles i forslag til ny 29-3. Innstramminger i utformingskravene vil omfatte fellesanlegg og uteområder. Krav om universell utforming av uteområder, der ikke utformingen følger direkte av plan, foreslås derfor inntatt i forslaget 28-7. Nærmere krav om universell utforming vil bli fastsatt i teknisk forskrift." For eksisterende tiltak går departementet videre inn for at: det for eksisterende tiltak innføres en hjemmel i loven til å stille krav til oppgradering av bestemte typer bygninger, anlegg og uteområder. Ut over dette kan kommunen stille krav om universell utforming av uteområder med hjemmel i 11-9 og 12-7. I den vedtatte loven (av 17.03.09) stilles det krav om universell utforming av både nye og eksisterende bygg, anlegg og uteområder som er rettet mot allmennheten. Kravene konkretiseres i Teknisk forskrift til plan og bygningsloven (TEK). TEK og Forslag til Forskrift til plan og bygningsloven om byggesaker, er nylig lagt ut på høring med høringsfrist 1. oktober 2009. Pr. 01.08.09 er det ikke utarbeidet høringsforslag for oppgradering av eksisterende tiltak, og det er dermed ikke heller gitt noen tidshorisont for dette. Departementet viser i Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) til undersøkelser som bekrefter at det ikke er nok at utformingskravene alene endres. Forskrifter, veiledere og standarder må i størst mulig grad angi konkrete mål og verdier. Alle aktører - det være seg tiltakshavere, prosjekterende, utførende, uavhengig kontrollerende, kommunale tilsynsmyndigheter eller brukere - må ha konsise krav å forholde seg til. 3

1.2 Lov om forbud mot Diskriminering på grunn av nedsatt funksjonsevne. (Diskriminerings og tilgjengelighetsloven) iverksatt fra 01. 01. 2009. Loven omfatter en diskrimineringsdel og en tilgjengelighetsdel. Lovens formål er å sikre generell tilrettelegging - universell utforming - av det offentlige rom og av private virksomheter rettet mot allmennheten. Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten pålegges en aktivitetsplikt for å fremme universell utforming som strategi for å bygge ned samfunnsskapte funksjonshemmende barrierer og hindre at nye skapes: 9. Plikt til generell tilrettelegging (universell utforming) Offentlig virksomhet skal arbeide aktivt og målrettet for å fremme universell utforming innenfor virksomheten. Tilsvarende gjelder for privat virksomhet rettet mot allmennheten. Med universell utforming menes utforming eller tilrettelegging av hovedløsningen i de fysiske forholdene slik at virksomhetens alminnelige funksjon kan benyttes av flest mulig. Offentlig og privat virksomhet rettet mot allmennheten har plikt til å sikre universell utforming av virksomhetens alminnelige funksjon så langt det ikke medfører en uforholdsmessig byrde for virksomheten. Ved vurderingen av om utformingen eller tilretteleggingen medfører en uforholdsmessig byrde skal det særlig legges vekt på tilretteleggingens effekt for å nedbygge funksjonshemmende barrierer, hvorvidt virksomhetens alminnelige funksjon er av offentlig art, de nødvendige kostnadene ved tilretteleggingen, virksomhetens ressurser, sikkerhetsmessige hensyn og vernehensyn. 10. Universell utforming av bygninger, anlegg mv. For bygninger, anlegg og uteområder rettet mot allmennheten gjelder kravene til universell utforming i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Diskriminerings og tilgjengelighetsloven trådte i kraft 01.01. 2009 og håndheves av Diskriminerings- og likestillingsombudet (DLO) - og nemda. Pr. 21. 07. 2009 er det kommet inn totalt 84 klager til ombudet som gjelder diskriminering og tilgjengelighet. DLOs årsrapport med oversikt over behandling av innkomne saker i 2009 vil bli lagt fram ved årsskiftet. Oversikten vil vise hvor langt loven rekker. I lovens forarbeid; Ot. prp nr. 44 (2007-2008) defineres nærmere innholdet i kravet til universell utforming, (punkt 10.2.4): Krav til universell utforming skal omfatte det fysiske, menneskeskapte miljø som veger, fortau, gatetun, torg, plasser og parkanlegg, bygninger, anlegg og transportmidler. Også produkter som minibank, datautstyr i internettcafè osv. omfattes av kravet. Departementet presiserer i formålsparagrafen at universell utforming skal sikre tilgjengelighet på likverdige vilkår. Utforming eller tilretteleggingen av hovedløsningens fysiske forhold skal være slik at virksomhetens alminnelige funksjon skal kunne brukes av flest mulig uavhengig av den enkeltes personlige forutsetninger. Lovens bestemmelser har en proaktiv og generell karakter, og skal forebygge diskriminering i form av dårlig tilgjengelighet der hvor tilgjengeligheten er avgjørende for deltakelse i samfunnsliv og arbeidsliv. Hva som menes med hovedløsningen eksemplifiseres på følgende måte: "Eksempelvis vil en hovedinngang med både trapper og rampe være tilstrekkelig, det er ikke nødvendig at trappen fjernes. Samtidig vil en bakdør ikke være nok. Det avgjørende vil være om utformingen har et tilstrekkelig inkluderende preg." (Ot.prp.nr.44 (2007-2008) punkt 10.2.4.3.) Blant klagesakene DLO har til behandling er forhold der universell utforming kommer i konflikt med vernehensyn. Klagesakene er av interesse også for Bergen, der store deler av 4

sentrumsområde er underlagt særskilt vernehensyn. Universell utforming kontra vernehensyn er drøftet i Ot.prp.nr. 44 i punkt 10.2.4.7.: "Hensynet til fordeler ved tilrettelegging må også i noen sammenhenger antas å måtte veies mot vernehensyn jf. for eksempel kulturminneloven. I verneverdige bygninger vil vernehensyn kunne innebære at også mindre kostbare tilretteleggingstiltak anses uforholdsmessige. Det må for eksempel i noen sammenhenger aksepteres særløsninger når universell utforming ikke kan skje uten å komme i konflikt med tungtveiende vernehensyn. En tilpasset men midlertidig rullestolrampe vil lettere kunne aksepteres enn en permanent ombygging, forutsatt at også estetiske hensyn ivaretas. " Departementet vil sørge for å avklare forholdet mellom Likestillings- og diskrimineringsombudet og kulturminnemyndighetene i saker som berører vernehensyn. 1.3 Lov om offentlig anskaffelse: Ved revisjon av 01.01.07. blir det i Anskaffelsesloven (LOA) 6 stilt krav om at oppdragsgiver under planleggingen av den enkelte anskaffelse tar hensyn til universell utforming: Statlige, kommunale og fylkeskommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal under planleggingen av den enkelte anskaffelse ta hensyn til livssykluskostnader, universell utforming og miljømessige konsekvenser av anskaffelsen. 2.0 Sentrale myndigheter og etaters arbeid med universell utforming Riksrevisjonens rapport "Riksrevisjonens undersøkelse av adgang til samfunnslivet for personer med funksjonsnedsettelser" (21.04.09.) konkluderer at det fortsatt er et langt stykke igjen før man kan si at personer med nedsatt funksjonsevne har god adgang til vesentlig deler av samfunnslivet som offentlige bygg, kollektivtransport og uteområder. http://www.universell-utforming.miljo.no/artikkel.shtml?id=1037 NB! Listen under er ikke uttømmende. 2.1. Vegdirektoratet har utarbeidet "Håndbok 278 - Universell utforming", en veileder for universell utforming på kollektivterminaler, holdeplasser, gangveier, gågater med videre. Bergen kommune har avgitt høringsuttalelse om veilederen i byrådsak 1047/09. 2.2. Statens byggtekniske etat og Husbanken ga i 2006 ut veilederen: "Bygg for alle - temaveiledning om universell utforming av byggverk og uteområder. Veilederen konkretiserer løsninger som oppfylle kravene til universell utforming utover minimumskrav i gjeldende Teknisk forskrift. 2.3 Standard Norge arbeider med en norsk standard for universell utforming av boliger. Standarden er ventet utgitt i løpet av høsten 2009. 2.4. Miljøverndepartementet: 2.4.1 Forslag til Rikspolitiske retningslinjer om universell utforming har vært på høring. Arbeidet er nå i sluttfasen i Miljøverndepartementet. Bergen kommune har avgitt høringsuttalelse om retningslinjene i byrådssak 1109/08. 2.4.2 Temaveileder Universell utforming og planlegging etter Plan og bygningsloven, (plandelen) 25.05.09. http://www.universell-utforming.miljo.no/artikkel.shtml?id=1049 5

Veilederen viser hvordan strategien universell utforming kan ivaretas gjennom plan- og bygningslovens system og bestemmelser. 2.4.3. Utviklingsprosjektet "Universell utforming som nasjonal strategi" I alt 17 kommuner har deltatt i det nasjonale utviklingsprosjektet. Fra vestlandsfylkene har Stord kommune i Hordaland og Time /Klepp kommuner i Rogaland vært med. De 17 pilotkommunene har arbeidet systematisk med å gi innhold til begrepet universell utforming, brukt plansystemet aktivt og testet ut praktiske løsninger i bygg og uteområder. Gjennom dette prosjektet er det blant annet utviklet følgende veiledere i samarbeid mellom kommunene, Miljøverndepartementet og fagmiljøer: 1) Universell utforming i reguleringsbestemmelser (Veileder) http://www.universell-utforming.miljo.no/artikkel.shtml?id=803 Veilederen er utarbeidet etter gjeldende Teknisk forskrift til plan og bygningsloven, og er nå til kvalitetssikring i Miljøverndepartementet i forhold til ny plan og bygningslov. Det er pr. i dag ikke oppgitt en dato for ferdigstillelsen av dette arbeidet. Miljøverndepartementet vil i det videre arbeidet med pilotkommunene (og andre kommuner med ressurser på området), innhente konkrete eksempler på hvordan universell utforming er ivaretatt i kommunenes reguleringsbestemmelser, til utvikling av en "good practice guide". 2) "Universell utforming av publikumsbygg - et prosjekteringsverktøy" (Veileder) http://www.trondheim.kommune.no/content.ap?thisid=1117611048 Veilederen er utviklet av Trondheim kommune for å gi et definert minsteinnhold av krav til universell utforming i publikumsbygg. Den er utarbeidet slik at kravene kan kommuniseres til involverte aktører i både plan- og byggesaker og ut til eksternt prosjekterende. Prosjekteringsverktøyet er grunnlag for utarbeidelse av anbudsmaterialet. Veilederen er oppdatert, revidert og tatt i bruk etter politisk vedtak også i kommunene Porsgrunn, Time, Klepp og Stord, og vurderes tatt i bruk av flere kommuner. 3) Universell utforming Flerleilighetsbygg et prosjekteringsverktøy (Veileder) http://www.trondheim.kommune.no/content.ap?thisid=1117639474 Veilederen er et tilsvarende verktøy for flerleilighetsbygg, og er nylig utviklet av Trondheim kommune. 2.5. Barne- og likestillingsdepartementet "Regjeringens handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet 2009-2013" ble lagt fram 14. mai 2009. http://www.universell-utforming.miljo.no/artikkel.shtml?id=1043 Planen har et ambisiøst mål: "Regjeringens visjon er at Norge skal være universelt utformet innen 2025"(fra forordet). Handlingsplanen lanserer en egen satsing på utviklingsprosjekter i fylker og kommuner med tidsfastsatte mål: Alle kommuner bør ha vedtatt kommuneplan med retningslinjer for universell utforming innen 2015. Universell utforming bør være et integrert prinsipp i alle regionale planer innen 2015. Alle fylker og 25 % av kommunene bør delta aktivt i nasjonalt utviklingsprosjekt med kommune og fylkesrettet satsing innen 2014. Alle kommuner bør ha deltatt aktivt i veiledning om ny plan- og bygningslov innen 2010. Handlingsplanen legger opp til en strategi der kravene til eksisterende bygningskategorier fastsettes i egne forskrifter, og at det legges til grunn en skrittvis og prioritert tilnærming. Et konkret tiltak i handlingsplanen er utviklingen av et kompetanseprogram for politikere og 6

ansatte i kommunene. Kompetanseprogrammet skal omfatte universell utforming innenfor plan- og bygningslovens virkeområde, og vil være et samarbeid mellom en rekke instanser; blant annet Statens bygningstekniske etat, Husbanken, Deltasenteret, Miljøverndepartementet og Kommunenes interesse- og arbeidsgiverorganisasjon (KS). 3.0 Status på arbeidet med universell utforming i Bergen kommune. I Bergen kommunes "Tilgjengelighetsmelding for Bergen" 2006 og "Deltaking for alle universell utforming" Fylkesdelplan 2006-2009, Hordaland fylkeskommune, legges sektoransvarsprinsippet til grunn for implementering av universell utforming. I Bergen bystyres vedtak om Tilgjengelighetsmeldingen for Bergen (bystyresak 139/06) ber bystyret om at arbeidet med å gjøre Bergen til en universelt utformet by prioriteres: 1.Bystyret slutter seg til de overordnede strategier, mål og prinsipper som fremkommer i Tilgjengelighetsmeldingen og ber om at arbeidet med å gjøre Bergen til en universell utformet by prioriteres. 2.Bystyret forutsetter at det utarbeides sektorvise handlingsplaner og at disse planene blir samordnet og vurderes i forbindelse med kommunens budsjett- og økonomiplanarbeid. 3.Bystyret ber om at det inngås samarbeid med fylkeskommunen om iverksetting av tiltak som fremkommer av Tilgjengelighetsmeldingen og Fylkesdelplanen- Deltaking for alle - universell utforming. I Kommuneplanens arealdel (2006-2017) er universell utforming tatt inn i tematiske bestemmelser og retningslinjer, punkt 8 Universell utforming/ Tilgjengelighet for alle: "Prinsippene om universell utforming skal legges til grunn for planlegging, søknad om tiltak og opparbeiding av bygg og anlegg inkludert atkomst og uteområder. Det skal dokumenters hvordan universell utforming ivaretas" I Kommuneplanens punkt 2.9 understrekes det at universell utforming ikke er en entydig standard som det er knyttet definerte offentlige krav til. Et godt resultat er avhengig av at planlegging og gjennomføring baseres på god kunnskap og gis et brukerperspektiv. Rapporten Retningslinjer for universell utforming Damsgårdssundet og de prinsipielle forslag til løsninger av krav om universell utforming som ligger i denne saken, konkretiserer bestemmelsene i KPA. Rapporten ble behandlet av byrådet i byrådsak 1067/ 09, sendt på offentlig høring 22.04.09. med høringsfrist 06.06.09. Høringsuttalelsene er nå under behandling i administrasjonen. I samarbeid med fylkeskommunen er planleggere fra Bergen kommune engasjert i kvalitetssikring av krav og oppfølging av universell utforming av byggprosjektet "Helleren skole og svømmeanlegg" på Nygårdstangen. Gjennom samarbeid mellom fylkeskommunen og Statens vegvesen i BRA - programmet (Bedre infrastruktur, Rullende materiell, Aktiv logistikkforbedring), er tilsvarende kvalitetssikring foretatt for oppgradering av Åsane og Loddefjord bussterminaler til standard for universell utforming. I disse planprosessene er brukermedvirkning sikret gjennom felles heldagsmøter og arbeidsseminarer for planleggere, eksterne eksperter, kommunalt og fylkeskommunalt råd for funksjonshemmede og funksjonshemmedes organisasjoner. 7

Hordaland fylkeskommune og Bergen kommunale bygg har tatt i bruk Statsbyggs kartleggings- og forvaltningsprogram: www.byggforalle.no som gir en systematisk oversikt over status og utbedringstiltak i forhold til gjeldende TEKs krav om tilgjengelighet og veilederen "Bygg for alle "sine konkrete krav om universell utforming Fylkeskommunen har i et samarbeid med Bergen kommunes innkjøpsseksjon og pilotkommunene Time / Klepp utarbeidet et innkjøpsverktøy for å ivareta kravene til universell utforming i innkjøpsprosessen. Innkjøpsverktøyet er et digitalt verktøy for innkjøpere i offentlig sektor: www.universelleanskaffelser.no Verktøyet ble publisert og offentliggjort for nasjonal bruk 27.05.09. Prosjektet er finansiert av Miljøverndepartementet og inngår i departementets utviklingsprosjekt om universell utforming. Avsluttende kommentarer: I Bergen bystyres vedtak om Tilgjengelighetsmeldingen for Bergen (bystyresak 139/06) ber bystyret om at arbeidet med å gjøre Bergen til en universelt utformet by prioriteres. I kommunens arbeid med universell utforming av det fysiske miljøet skal synshemmedes, hørselshemmedes, bevegelseshemmedes, orienteringshemmedes og miljøhemmedes behov for deltakelse på viktige samfunnsområder ivaretas. Dette er i samsvar med nasjonal politikk som definerer som definerer universell utforming som en langsiktig nasjonal strategi som skal bidra til å gjøre samfunnet tilgjengelig for alle". Kommuneplanens arealdel (2006-2017) understreker behov for kunnskap og utvikling av standarder for å oppnå et godt resultat. Dette bekreftes i Rapporten "Riksrevisjonens undersøkelse av adgang til samfunnslivet for personer med funksjonsnedsettelser" (21.04.09). Sentralt pågår det et omfattende forskriftsarbeid for å operasjonalisere kravene i forhold til bygningslovgivningen, samferdselssektoren og IKT - sektoren. Det vises i denne sammenheng til flere høringssaker som byrådet har behandlet. Samtidig skjerpes kravene til offentlige myndigheters innsats for å fremme universell utforming i nytt lovverk. Det forutsettes etablering av rutiner som sikrer konsistens i gjennomføring av vedtatte planer, og det forventes også synlige resultater av arbeidet. Regjeringen lanserer en egen satsing på utviklingsprosjekter i fylker og kommuner med tidsfastsatte mål i "Regjeringens handlingsplan for universell utforming og økt tilgjengelighet 2009-2013". Bergen kommune kan vise til utviklingsprosjekter som konkretiserer kravene til universell utforming i strategiske planer og byggprosjekter, eksempelvis Retningslinjer for universell utforming Damsgårdssundet og Helleren skole og svømmeanlegg. I det nasjonale utviklingsarbeidet "Universell utforming som kommunal strategi" er det utviklet 3 veiledere som beskriver rutiner i planprosessen og definerer minsteinnholdet av krav knyttet til universell utforming. Byråden mener at kompetanse på universell utforming skal utvikles, forankres og implementeres i Bergen kommunes organisasjon, og anbefaler derfor at det nedsettes en tverrfaglig og sektorovergripende gruppe som skal vurdere disse veilederne for bruk i kommunens videre arbeid: "Universell utforming i reguleringsbestemmelser" "Universell utforming av publikumsbygg - et prosjekteringsverktøy" "Universell utforming av flerleilighetsbygg - et prosjekteringsverktøy" 8

Innkjøpsverktøyet www.universelleanskaffelse.no, som Bergen kommune har vært med på å utvikle, bør også vurderes for implementering i kommunes innkjøpsstrategi. Gruppen gis frist til januar 2010 for å levere sin vurdering. Tidsfristen er satt med tanke på at dette arbeidet skal løpe parallelt med iverksetting av bygningsdelen til plan og bygningsloven, og behandlingen av Teknisk forskrift til plan og bygningsloven i Kommunal og regionaldepartementet etter avsluttet høringsrunde. 9