VURDERING AV SPØRSMÅL OM

VURDERING AV SPØRSMÅL OM HABILITET OG PROTOKOLLERING Søndre Land kommune Innlandet Revisjon IKS Notat 05.08.15 2015-604/SØJ

FORORD Dette notatet er et resultat av prosjektet «Vurdering av spørsmål om habilitet og protokollering» som er gjennomført på oppdrag av kontrollutvalget i Søndre Land kommune. Prosjektarbeidet er utført i perioden mai til juni 2015 av forvaltningsrevisor Silje Østby Jystad Utkast til rapport er sendt rådmannen til uttalelse. Svaret fra rådmannen er vedlagt notatet. Lillehammer, august 2015 Reidun Grefsrud Oppdragsansvarlig Silje Østby Jystad Prosjektansvarlig Innlandet Revisjon IKS Side 2

INNHOLDSFORTEGNELSE FORORD... 2 INNHOLDSFORTEGNELSE... 3 1. INNLEDNING... 4 1.1 BAKGRUNN... 4 1.2 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING... 4 2. METODE OG GJENNOMFØRING... 6 3. KILDER FOR REVISJONSKRITERIER... 5 3. HABILITET... 7 4. INTERPELLASJON... 11 REFERANSER... 13 VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE... 14 Innlandet Revisjon IKS Side 3

1. INNLEDNING 1.1 BAKGRUNN I formannskapsmøte 25.03.15 ble barnehageopptaket for barnehageåret 2015-2016 behandlet i sak 32/15. Et av temaene i denne saken var om det fortsatt skulle gis et barnehagetilbud ved Grime barnehage barnehageåret 2015-2016, eller om barnehagen skulle legges ned. Innstillingen til vedtaket la opp til nedleggelse av Grime barnehage, men etter behandling i formannskapet ble resultatet ekstra bevilgninger til kommunalsjefområde oppvekst samt fortsatt tilbud i Grime barnehage barnehageåret 2015-2016. Representant Hans Ingwald Gamst hadde, ved behandlingen av sak 32/15, et av seks barn i Grime barnehage barnehageåret 2014-2015. Han ba i formannskapsmøtet om, på grunnlag av dette, å få sin habilitet vurdert. Det ble der gjort vedtak om at Hans Ingwald Gamst var habil og kunne delta ved behandlingen av saken. Saken ble tatt opp som en interpellasjon i kommunestyret 13.04.15, Hans Ingwald Gamst ble også der kjent habil. Ved voteringen i kommunestyret ble utfallet av saken endret og Grime barnehage ble besluttet lagt ned. Grunnen til at denne saken har blitt tatt opp av kontrollutvalget er en henvendelse «utenfra». Det vil si at noen av innbyggerne i kommunen har reagert på det faktum av HIG har votert i saken, og mener at det foreligger slike forhold som gjør at han burde vært kjent inhabil. 1.2 KONTROLLUTVALGETS BESTILLING Kontrollutvalget i Søndre Land kommune behandlet saken i møte den 23. april 2015 som sak 21/2015. Kontrollutvalget fattet følgende vedtak (enstemmig): 1. Kontrollutvalget ber Innlandet Revisjon IKS om å foreta en juridisk vurdering av habilitetsspørsmålet som ble reist i formannskapet (f.sak 32/15) og i kommunestyret den 13/4-15 (interpellasjon). 2. Med bakgrunn i protokollen fra kommunestyrets møte den 13/4-15 bes Innlandet Revisjon IKS i tillegg om å belyse følgende spørsmål: Er håndteringen og protokolleringen av saken som en interpellasjon i tråd med regelverket evt. god praksis? Hvordan har administrasjonen bistått politikerne i forbindelse med vurderingen av habilitetsspørsmålet, eventuelt hva kan forventes av administrasjonen mht. saksforberedende arbeid når habilitetsspørsmål blir reist forut for politiske møter? Innlandet Revisjon IKS Side 4

Med bakgrunn i kontrollutvalgets bestilling har vi utformet følgende problemstillinger: 1. Var håndteringen av habilitetsspørsmålet i forbindelse med behandlingen av formannskapssak 32/15 tilfredsstillende og i tråd med gjeldende regelverk? 2. Er håndteringen og protokolleringen av saken som en interpellasjon i tråd med regelverket? I forbindelse med problemstilling 1 har vi valgt å se nærmere på reglene om habilitet og hva som skal til for at en folkevalgt anses som inhabil ved behandling av saker i organer som formannskap og kommunestyre. Grunnen til dette er at det ligger læringsverdi for kommunen i å kunne dette regelverket og kjenne til de vurderinger og betraktninger som er gjort rundt dette. Et av hovedmomentene ved en habilitetsvurdering er om forholdet er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet», altså hvordan forholdet fremstår utad. Det viktige ved en habilitetsvurdering er å ivareta publikums tillit til at forvaltningen behandler saker på en upartisk og objektiv måte. Vi har valgt å slå sammen vurderingen av habilitet og beskrivelsen av administrasjonens praksis i forbindelse med en habilitetsvurdering til problemstilling 1 da disse har en nær sammenheng. 1.3 KILDER FOR REVISJONSKRITERIER Med revisjonskriterier mener vi de lover, forskrifter, retningslinjer, kommunale vedtak, faglige standarder mv som sier noe om hvordan virksomheten skal drives. Hensikten med revisjonskriteriene er at det skal settes opp noen autoritative standarder som kommunens praksis kan måles opp mot og som er grunnlaget for revisjonens vurderinger. Problemstilling 1, Habilitet Regler om inhabilitet og hvordan dette skal behandles finner vi hovedsakelig i Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). LOV-1967-02-10 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). LOV-1992-09-25-107 Kommunal og regionaldepartementets veileder for habilitet i kommuner og fylkeskommuner Vi har også sett på det lokale reglementet for behandlingen av habilitetssaker Reglement for Søndre Land formannskap gjeldende fra 01.07.2013 Vedtatt av kommunestyret i møte den 17.06.2013, sak 25/13. Reglement for Søndre Land kommunestyre, gjeldende fra 01.07.2013 Vedtatt av kommunestyret i møte den 17.06.2013, sak nr 25/13. Innlandet Revisjon IKS Side 5

Problemstilling 2, Interpellasjon For å finne revisjonskriterier til denne problemstillingen har vi benyttet Reglement for Søndre Land kommunestyre, gjeldende fra 01.07.2013 Vedtatt av kommunestyret i møte den 17.06.2013, sak nr 25/13. Det er redegjort nærmere for revisjonskriteriene i kapittel 2 og 3. 1.4 METODE OG GJENNOMFØRING Vi hadde oppstartmøte 12.05.2015 der rådmann Nils Hesthagen og kontorsjef Knut Viset var tilstede fra Søndre Land kommune. Forvaltningsrevisorene Reidun Grefsrud og Silje Østby Jystad deltok fra Innlandet Revisjon IKS. Referat fra oppstartmøtet ble oversendt møtedeltakerne og verifisert. Vi har basert vår vurdering på opplysninger gitt av rådmannen i møte 12.05.15 og følgende dokumenter: Møteinnkalling og saksliste til formannskapsmøte 25.03.15 Protokoll for formannskapsmøte 25.05.15 Møteinnkalling og saksliste for kommunestyremøte 13.04.15 Protokoll for kommunestyremøte 13.04.15 Innlandet Revisjon IKS Side 6

2. HABILITET Revisjonskriterier Reglene om habilitet er begrunnet i hensynet til partenes rettssikkerhet. De sikrer at folkevalgte som behandler saken ikke legger vekt på personlige eller utenforliggende forhold. Inhabilitetsreglene bidrar dermed også til å ivareta publikums tillitt at forvaltningen behandler saker på en objektiv og upartisk måte. Hovedregelen om habilitet finner vi i forvaltningsloven 6: «En offentlig tjenestemann er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller til å treffe avgjørelse i en forvaltningssak a) når han selv er part i saken; b) c) d) når han er i slekt eller svogerskap med en part i opp- eller nedstigende linje eller i sidelinje så nær som søsken; når han er eller har vært gift med eller er forlovet med eller er fosterfar, fostermor eller fosterbarn til en part; når han er verge eller fullmektig for en part i saken eller har vært verge eller fullmektig for en part7 etter at saken begynte; e) når han leder eller har ledende stilling i, eller er medlem av styret eller bedriftsforsamling for 1. et samvirkeforetak, eller en forening, sparebank eller stiftelse som er part i saken, eller 2. et selskap som er part i saken. Dette gjelder likevel ikke for person som utfører tjeneste eller arbeid for et selskap som er fullt ut offentlig eid og dette selskapet, alene eller sammen med andre tilsvarende selskaper eller det offentlige, fullt ut eier selskapet som er part i saken. Likeså er han ugild når andre særegne forhold foreligger som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet; blant annet skal legges vekt på om avgjørelsen i saken kan innebære særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til. Det skal også legges vekt på om ugildhetsinnsigelse er reist av en part.» I denne saken er det reglene i forvaltningsloven 6, 2.ledd som kommer til anvendelse. Det dreier seg her om en skjønnsmessig vurdering av habilitetsspørsmålet med bakgrunn i det loven kaller «særegne forhold som er egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Ved en slik vurdering skal det legges spesielt vekt på om avgjørelsen vil innebære en «særlig fordel, tap eller ulempe» for den folkevalgte selv eller noen vedkommende har nær personlig tilknytning til. At det foreligger et særegent forhold vil si at vedkommende har en spesiell form for tilknytning til saken, eller har en særlig interesse i sakens utfall. Det må foreligge personlige interesser i saken. Innlandet Revisjon IKS Side 7

Det er i tillegg et krav at det særegne forholdet må være egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet. Det er altså av betydning hvordan det særegne forholdet fremstår utad. Inhabilitetsvurderingen skal bygge på objektive forhold. Det må foreligge «særlig fordel, tap eller ulempe for ham selv eller noen som han har nær personlig tilknytning til» som er «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Dette betyr at det etter omstendighetene kan foreligge inhabilitet i tilfeller hvor det reelt sett ikke foreligger grunn til å tro at den det gjelder lar seg påvirke. Tilliten må altså vurderes utenfra. Den folkevalgte kan anses inhabil på grunn av innbyggernes alminnelige forventning til og oppfatning av omstendighetene. At vedkommende selv mener at han ikke lar seg påvirke, er derfor ikke avgjørende. Det er tilstrekkelig at omstendighetene i saken er egnet til å svekke tilliten. 1 At man er i en alminnelig og dagligdags situasjon som mange befinner seg i, vil normalt ikke føre til inhabilitet, fordi det da ikke vil foreligge et særegent forhold. For eksempel blir ikke et medlem av kommunestyret inhabil i skolesaker bare fordi vedkommende har barn i skolen. Men det er heller ikke krav om at forholdet må være helt unikt. Veilederen har følgende eksempel på tilfelle som fører til inhabilitet: «Hvis for eksempel en endring av reglene om skoleskyss kan bli til særlig fordel eller ulempe for et bestemt medlem av kommunestyret eller medlemmets barn, kan det måtte betraktes som særegent forhold.» 2 Reglement for kommunestyret og reglement for formannskapet inneholder regler for håndteringen av habilitetsspørsmål. «11 Inhabilitet Medlemmer plikter i god tid før møtet å gi beskjed dersom det kan reises tvil om medlemmets habilitet i forhold til saker som er ført opp på saklisten. Dette for at varamedlem om nødvendig kan innkalles. Når det gjelder forhold som kan utløse tvil om habilitet, vises det til forvaltningslovens 6, samt kommunelovens 40 nr. 3. Når kommunestyret behandler en sak hvor det er fremsatt spørsmål om habilitet, sørger møteleder for å avklare habilitetsspørsmålet før realitetsbehandling av saken. Vedkommende medlem som har reist spørsmål om sin habilitet, gjør nærmere rede for hvilke forhold som utløser habilitetsspørsmålet. I samsvar med forvaltningslovens 8, er det kommunestyret selv som avgjør om vedkommende er å betrakte som habil eller ikke. Vedkommende fratrer behandlingen av habilitetsspørsmålet. Den som i så fall som etter kommunelovens 40, jfr. Forvaltningslovens kap. II, blir erklært inhabil i en sak, tar ikke del i behandlingen av vedkommende sak. Varamedlem kan i så fall tiltre behandlingen av saken.» Reglement for formannskapet inneholder de samme reglene som reglement for kommunestyret 1 Veileder om habilitet i kommuner og fylkeskommuner punkt 3.2.2 2 Veileder om habilitet i kommuner og fylkeskommuner punkt 3.2.1 Innlandet Revisjon IKS Side 8

Vurdering Revisjonen har ikke tatt stilling til om Hans Ingwald Gamst burde vært kjent inhabil, vi har derimot vist til hvilke momenter som skal vektlegges ved en habilitetsvurdering og sett nærmere på hvorvidt dette ble riktig håndtert. Hvorvidt en folkevalgt er å anse som inhabil må vurderes konkret ut fra forholdene i den enkelte sak. I Grime barnehage er det 6 barnehagebarn, en av disse er barnet til HIG, det dreier seg om en svært liten gruppe som blir berørt av vedtaket, og vedtaket ville berøre både HIG og hans nærstående. Som nevnt ovenfor er det i departementets veileder gitt et eksempel med skoleskyss hvor dette var å anse som et særegent forhold der hvor medlemmet eller dennes barn vil bli berørt av avgjørelsen. Ved nedleggelse av Grime barnehage vil HIG og hans barn bli direkte berørt og det kan derfor anses som er «særegent forhold». For at en folkevalgt skal kunne kjennes inhabil må også forholdet være «egnet til å svekke tilliten til hans upartiskhet». Søndre Land er en relativt liten kommune 3, det er små forhold og det vil alltid være en viss risiko for at de folkevalgte må votere i en sak hvor de har en viss grad av personlig tilknytning. Det må derfor foretas en vurdering i hver enkelt sak, selv om det foreligger slike «særegne forhold» trenger det ikke alltid være grunnlag for at vedkommende bør kjennes inhabil. I kollegiale organer er det organet selv som avgjør om det enkelte medlemmet er habilt eller inhabilt. Det medlemmet habilitetsspørsmålet gjelder kan gi uttrykk for sin oppfatning av spørsmålet og må også kunne uttale seg i saken som part eller liknende. Den det gjelder skal vurdere sin egen habilitet og har plikt til å melde fra om dette i god tid før møtet, slik at varamedlem kan innkalles. Utover dette kan ikke medlemmet delta i avgjørelsen, verken i drøftingen av eller avstemningen i saken. 4 I denne saken ble habilitetsspørsmålet reist direkte i møtene. Hans Ingwald Gamst tok opp dette spørsmålet i møtet og fratrådte møtet etter å først å ha informert om de relevante forhold. Vi har fått opplyst at administrasjonen redegjorde for regelverket i møtet. Både i formannskapet og kommunestyret kom de enstemmig frem til at Hans Ingwald Gamst ble ansett habil og kunne behandle saken. Det går ikke frem av protokollene hvilke vurderinger som ble lagt til grunn for avgjørelsen om at Gamst var habil. Der det oppstår en sak hvor habilitet skal vurderes er det administrasjonens oppgave å informere om regelverket. Det er den det gjelder som skal opplyse om de forhold i saken vurderingen skal foretas ut i fra. Selve vurderingen om vedkommende er inhabil er det det kollegiale organet selv, i dette tilfelle formannskapet og kommunestyret, som skal avgjøre. I reglement for kommunestyret og reglement for formannskapet er det beskrevet fremgangsmåten for håndtering av en situasjon hvor et medlem stiller spørsmål ved sin habilitet. I dette tilfellet ble 3 5703 innbyggere per 1.1.2013 4 Veileder om habilitet i kommuner og fylkeskommuner punkt 6.2 Innlandet Revisjon IKS Side 9

habilitetsspørsmålet reist direkte i møtet, det kan derfor ikke forventes at administrasjonen har kunnet utrede dette på forhånd, det er heller ikke et krav i henhold til regelverket. Når det gjelder habilitetsvurderingen i kommunestyremøtet har revisjonen forstått det slik at interpellasjonen ikke var varslet på sakslisten slik at det ikke var mulig for Hans Ingwald Gamst å melde fra på forhånd om at han ønsket sin habilitet diskutert da det ikke var klart at dette skulle være en sak til diskusjon. Konklusjon Etter revisjonens vurdering er håndteringen av habilitetsspørsmålet foretatt i tråd med regelverket. Saken har blitt tatt opp av den folkevalgte selv da han selv stilte spørsmål ved sin habilitet, administrasjonen orienterte om hvordan en slik sak skal håndteres, og de aktuelle organer har vurdert habilitetsspørsmålet. Innlandet Revisjon IKS Side 10

3. INTERPELLASJON I kommunestyret 13.04.15 ble saken vedrørende nedleggelse av Grime barnehage tatt opp av Søndre Land SV som en interpellasjon. Denne interpellasjonen ble varslet etter at møteinnkalling var sendt ut, og var derfor ikke satt opp på sakslisten. Saken er protokollert som en interpellasjon. Revisjonskriterier Søndre Land kommune har i sitt interne reglement føringer for hvordan en interpellasjon skal håndteres og hva som kan kalles en interpellasjon. Fra reglement for kommunestyret, punkt 19: «Interpellasjoner er en forespørsel som gjelder generelle /prinsipielle spørsmål. En interpellasjon kan fremmes skriftlig av et kommunestyremedlem overfor ordføreren. Frist for å fremme interpellasjon til ordføreren er 10 virkedager før møtet i kommunestyret. Interpellasjon sendes ut sammen med sakslisten. Ordfører svarer i kommunestyremøtet og kommunestyrets medlemmer kan be om ordet i forbindelse med en interpellasjon. Debatt til en enkelt interpellasjon kan vare inntil 30 minutter og hver representant får ordet en gang, interpellanten og ordføreren to ganger, taletid tre (3) minutter. Den som stiller en interpellasjon og den som svarer kan fremme forslag som tas opp til avstemning om ikke ordføreren eller 1/3 av kommunestyret motsetter seg dette. Interpellasjon og svar skal vedlegges protokoll for kommunestyremøtet.» Vurdering Revisjonen har blitt informert om at det forelå usikkerhet for hvordan denne saken skulle protokolleres, og om den skulle kalles en interpellasjon. Grunnen til at det endte opp med å protokollere saken som en interpellasjon er i følge rådmannen at den personen som brakte denne saken inn for kommunestyret selv kalte det en interpellasjon. Det lokale reglementet viser til at en interpellasjon er en forespørsel som gjelder generelle/prinsipielle spørsmål. I den saken det her gjelder dreide interpellasjonen seg om en gjenopptakelse av en sak som hadde vært til behandling i formannskapet. Vi mener at en gjenopptagelse av en sak ikke kan kalles et generelt eller prinsipielt spørsmål og saken derfor burde vært protokollert som en egen sak med et eget saksnummer. Det er informert fra administrasjonen om at denne saken er protokollført på samme måte som en sak og at den også er arkivert på samme måte som en sak, slik at forskjellen ved at det kalles en interpellasjon ligger i at den ikke har noe saksnummer. Innlandet Revisjon IKS Side 11

Konklusjon Revisjonen mener at denne saken ikke kan benevnes som en interpellasjon, da vi kan vanskelig se at det her er et generelt spørsmål som reises ei heller at det her dreier seg om en prinsipiell sak. Etter revisjonens vurdering burde saken vært protokollert som en sak med et eget saksnummer. Innlandet Revisjon IKS Side 12

REFERANSER Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven). LOV-1967-02-10 Lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven). LOV-1992-09-25-107 Kommunal og regionaldepartementets veileder for habilitet i kommuner og fylkeskommuner Reglement for Søndre Land formannskap gjeldende fra 01.07.2013 Vedtatt av kommunestyret i møte den 17.06.2013, sak 25/13. Reglement for Søndre Land kommunestyre, gjeldende fra 01.07.2013 Vedtatt av kommunestyret i møte den 17.06.2013, sak nr 25/13. Innlandet Revisjon IKS Side 13

VEDLEGG 1 RÅDMANNENS UTTALELSE Innlandet Revisjon IKS Side 14