Notat Til: Olje- og energidepartementet Fra: Statkraft Energi AS Sign: Ansvarlig: Odd Stiansen Sign: Deres ref: Vår ref: 200600160-2 Dato: 18.05.2006 Forholdet mellom Statkrafts forpliktelser etter manøvreringsreglement og selskapets andre forpliktelser, herunder forpliktelser i henhold til forskrift for systemansvar Vi viser til møte i departementet 25. april 2006, der man drøftet forholdet mellom manøvreringsreglementer etter vregl og andre regelsett, særlig Statnetts kompetanse etter energiloven med tilhørende forskrifter. Bakgrunnen for at vi tok opp spørsmålet, var at Statkraft har vært gjennom noen situasjoner hvor forholdet mellom de ulike regelsett lett kunne kommet på spissen, dersom situasjonen hadde blitt noe mer prekær. Dette har medført et behov for å presisere nærmere hvorledes våre driftssentraloperatører og annet personell skal forholde seg i kritiske driftssituasjoner. Problemet kan illustreres med to eksempler fra det seneste driftsåret: I Jostedalsvassdraget heter det i manøvreringsreglementet at når vannstanden i Styggevatn overstiger HRV minus 1 meter, skal Jostedal kraftverk kjøres for fullt 1. Samtidig er forholdet at dersom andre produsenter i området også ønsker å kjøre for fullt, vil nettet ikke ha mulighet til å overføre den totale produksjonen. Den fysiske forklaringen ligger i at samlet produksjonskapasitet i området er større enn summen av overføringskapasiteten ut av området og forventet forbruk der i aktuell periode. Situasjonen har blitt vanskeligere etter at Hydro bygde et nytt Tyin kraftverk med økt installert effekt. Situasjonen i fjor høst illustrerer problemstillingen. Vi fikk en god del spesialnedregulering av Jostedal kraftverk i august måned og gikk inn i september med høy magasinfylling som resultat av mye nedbør i hele regionen. Nedreguleringen fortsatte og vannstanden steg. Det resulterte i at alle produsentene i området ønsket å holde høy produksjon. Vi klarte, med knapp margin, å ikke bryte konsesjonsbetingelsene og samtidig følge Statnetts ønsker som systemansvarlig. Man kunne imidlertid fort havnet i den situasjonen at vi på grunn av konsesjonsbetingelser måtte produsere for fult, mens vi samtidig kunne bli pålagt av Statnett i henhold til forskrift for systemansvar (FoS) å regulere ned vår produksjonen i Jostedal kraftverk. Vi vil da ha valget mellom å bryte konsesjonsbetingelsene i henhold til Vregl eller å unnlate å følge systemansvarliges inngrep iht FoS. Det siste alternativet kunne i verste tilfelle fått betydelige konsekvenser for kraftsystemet og dets brukere. Stormen Narve ga en meget anstrengt forsyningssituasjon i Nord-Norge, med enkelte betydelige utkoblinger. Samtidig er forholdet at Alta kraftverk som oftest har betydelig effekt som er ledig i rent teknisk forstand. Dette førte til at spørsmålet om å kjøre opp Alta kraftverk ble reist, dog uten at det ble gitt noe pålegg om dette. Forholdet er som kjent at en ledig effekt i Alta normalt ikke vil kunne aktiveres uten å handle i strid med de meget strange rammer som er satt for manøvrering av Altavassdraget. I de situasjonene som er beskrevet over oppstår flere spørsmål: 1 Denne begrensningen gjelder fra vårflommens begynnelse til ut august og avtrappes deretter i løpet av september, se Meddelte vassdragskonsesjoner 2001 side 679. 1/5
Et spørsmål er hva Statkraft lovlig kan gjøre. Dersom man går utenfor disse rammene, vil det kunne oppstå et straffeansvar for Statkraft eller ledelse/ansatte i Statkraft, dersom handlingen rammes av et straffebud. Eksempler på slike straffebestemmelser er reglene i Vregl 24, som rammer den som foretar vassdragsregulering uten nødvendig konsesjon, eller overtrer konsesjonsvilkårene. Et annet spørsmål er hvilke handlinger som kan utløse erstatningsansvar i forhold til grunneiere eller andre som lider skade ved vår manøvrering. Dette er et noe annet spørsmål enn det forrige: Ulovlige handlinger kan være erstatningsfrie, for eksempel fordi det ikke oppstår noe økonomisk tap, mens lovlige handlinger kan tenkes å utløse erstatningsansvar. Ettersom erstatningsspørsmål vil ligge utenfor departementets kompetanse, vil vi i det følgende først og fremst konsentrere oss om grensene for de lovlige handlinger. II GENERELT OM GRENSENE FOR MANØVRERING AV VASSDRAG Reguleringsbestemmelsene vil på ulike måter sette grenser for hvorledes Statkrafts kan manøvrere vassdragene. Dette gjøres typisk i form av krav til LRV og HRV, minstevannføringer og bestemmelser om at man så vidt mulig ikke skal øke naturlige flommer, og/eller unngå brå endringer i vannføringen. Ved vurderingen av Statkrafts forpliktelser må man for det første være klar over at forpliktelsene i noen tilfeller kan være mindre strenge enn man umiddelbart skulle tro. Således er det vanlig å forstå manøvreringsreglementene slik at HRV angir høyden overløpet skal ligge på, ikke den høyeste vannstand magasinet lovlig kan ha. At man i en flomsituasjon får en oppstuvning over HRV er således ikke nødvendigvis noen ulovlig situasjon. På den annen side må det være klart at manøvreringsreglementene inneholder enkelte implisitte begrensninger. Hvor vi har vilkår om minstevannføring, kan ikke de overliggende magasiner uten videre slippes ned til LRV, ettersom vi må spare nok vann til å kunne oppfylle plikten til å slippe minstevannføring i fremtiden. Her må man også ta hensyn til muligheten for at det kan blir tørrere enn normalt. Hvor tørre tilstander man skal ta høyde for, vil det føre for langt å gå inn på her. III SITUASJONER HVOR STATKRAFT LOVLIG KAN MANØVRERE I STRID MED ET GITT REGLEMENT I enkelte tilfeller vil Statkraft lovlig kunne manøvrere I strid med gjeldende manøvreringsreglement. De praktiske tilfellene er følgende: 1. Midlertidig endringer av reglementet Dette tilfellet faller egentlig utenfor punkt III, ettersom endringene forutsetningsvis vil medføre at den foretatte manøvrering ligger innenfor det reglement som gjelder i manøvreringsøyeblikket. For fullstendighetens skyld nevnes likevel det vil være mulig å få endringer i manøvreringsreglementet på kort varsel, dersom dette er nødvendig eller sterkt ønskelig av hensyn til arbeider på anleggene, ekstreme tørrårssituasjoner etc. Manøvrering i henhold til et endret reglement vil være et godt eksempel på en lovlig handling som lett kan utløse plikt til å betale erstatning. Slik erstatningsplikt vil oppstå dersom den endrede manøvrering medfører økonomisk tap for grunneiere eller rettighetshavere, og skadene ikke dekkes av tidligere inngåtte avtaler eller avholdte skjønn. Endringen vil normalt medføre en utvidelse av Statkrafts handlefrihet, det vil si at vi får en rett, men ikke en plikt, til å fravike det ordinære reglementet. 2/5
2. Pålegg fra vassdragsmyndigheten Det heter i vannresurslovens 40 at Når forholdene i et vassdrag skaper en særskilt og uvanlig fare for mennesker, miljø eller eiendom, kan vassdragsmyndigheten pålegge enhver tiltakshaver å innrette sin virksomhet for å redusere faren. Som eksempler på slike pålegg som har vært gitt kan nevnes pålegg om å åpne luker ved fare for skadeflom og pålegg om å redusere vannføringen på en elvestrekning hvor det straks må gjøres 2 arbeider for å sikre mot leirskred. Vi oppfatter bestemmelsen slik at den også gir hjemmel til pålegge en manøvrering i strid med et manøvreringsreglement fastsatt i medhold av Vregl. Dette er også i samsvar med prinsippet om at vannressursloven er den generelle loven på vassdragsrettens område, og at dens bestemmelser også gjelder for vassdragsreguleringer, for så vidt gjelder spørsmål som ikke er regulert i Vregl. Manglende oppfylling av et gitt pålegg er ikke straffesanksjonert, men det heter i lovens 61 at Har vassdragsmyndigheten gitt pålegg om tiltak etter denne lov som den ansvarlige ikke etterkommer, kan vassdragsmyndigheten sørge for iverksetting av tiltaket. Et pålegg vil i prinsippet kunne påklages etter forvaltningslovens alminnelige regler. I praksis vil klageretten ofte være illusorisk ettersom en klage ikke har oppsettende virkning, og pålegget normalt må oppfylles før klagen kan ventes å være ferdigbehandlet. Etter alminnelige forvaltningsrettslige regler skal et pålegg nedfelles skriftlig, men det antas at det i hastesaker kan være adgang til å fravike dette kravet 3. Det siste er antagelig ikke særlig praktisk ved pålegg fra NVE (men kan være noe mer aktuelt ved pålegg fra politiet, jf neste punkt). Dersom det først foreligger et pålegg fra NVE, må Statkrafts holdning være at dette uten videre skal etterkommes, selv om det innebærer en manøvrering i strid med gjeldende reglement. Forutsetningen må imidlertid være at det er tale om et pålegg, og ikke bare en anmodning. Dette vil normalt klart fremgå av NVEs henvendelse. Rene anmodninger vil ikke gi adgang til å manøvrere i strid med gjeldende reglement. 3. Pålegg fra politiet Etter politiloven har politiet vidtgående fullmakter til å gripe inn for sikre allmennhetens eller enkeltpersoners sikkerhet. Som ledd i dette kan man etter politilovens 7 blant annet påby virksomhet stanset eller endret, og etter 27 kan man i ulykkes- og katastrofesituasjoner iverksette de tiltak som er nødvendige for å avverge fare og begrense skade. Bestemmelsene må antagelig oppfattes slik at den også gir adgang til pålegge handlinger som i utgangspunktet er i strid med annet regelverk. Slike pålegg kan for eksempel tenkes dersom det er nødvendig å redusere vannføringen i vassdraget for å kunne gjennomføre en redningsaksjon, eller å tappe ned et magasin så fort som mulig for å hindre at en dam tas av flommen. Det siste eksemplet illustrerer at NVE og politiets kompetanse kan være overlappende. Etter politilovens 5 er det straffbart å ikke etterkomme politiets pålegg. Dette gjelder selv om det senere skulle vise seg at politiets pålegg var ugyldig. Klageretten vil også være illusorisk ettersom en 4 klage ikke har oppsettende virkning, og pålegget normalt vil være oppfylt før klagen kan behandles. 2 Se nve.no og søk på pålegg 3 Se Woxholth, Forvaltningsloven, side 333 4 Formelt er det antagelig en klagerett, ettersom de påbud som kan tenkes gitt Statkraft neppe vil falle inn under der forskriftsfestede unntaket fra klageretten for påbud som treffes av politiet for å opprettholde ro og orden (Forskrift om unntak fra og særregler om retten til å påklage enkeltvedtak 2 a)) 3/5
Dersom det foreligger et pålegg fra politiet, må dette derfor etterkommes uten videre. Saksbehandlingen må derfor begrenses til at man Forsikrer seg om at pålegget virkelig er gitt av politiet, og ikke av en spøkefugl. Gjør oppmerksom på de negative konsekvenser den ønskede manøvreringen kan ha. Politiet vil normalt ha mindre kunnskaper enn NVE om hvilke negative konsekvenser det kan ha om man for eksempel går under en pålagt minstevannføring, og i noen tilfeller vil slik kunnskap kunne være avgjørende for om og i hvilken form det blir gitt et pålegg. Får presisert om henvendelsen er å oppfatte som et pålegg eller en kun anmodning om bistand. Rene anmodninger vil det ikke være aktuelt å etterkomme dersom de vil innebære manøvrering i strid med manøvreringsreglementet. Så langt som mulig sørger for at pålegget gis eller bekreftes i skriftlig form, f. eks faks. Dersom politiet av kapasitetsgrunner ikke straks kan gjøre dette, bør Statkraft selv sende vedkommende politimyndighet en faks med en nedtegning av pålegget. 4. Pålegg fra Statnett Om tvungen oppregulering heter det i forskrift om systemansvar 12 at Systemansvarlig kan ved driftsforstyrrelser kreve å få benytte all tilgjengelig regulerbar effekt i produksjonsapparatet til å gjenopprette normal drift. Ikke anmeldt produksjon prissettes til elspotområdets regulerkraftpris, dersom ikke annet er avtalt. I samme forskrifts 8 beskrives mulighetene for tvungen nedregulering: Systemansvarlig kan pålegge konsesjonæren å tilpasse sine produksjonsplaner til eventuelle begrensninger som har oppstått i overføringsnettet på grunn av revisjoner eller driftsforstyrrelser. Systemansvarlig fastsetter hvordan ledig kapasitet skal fordeles mellom flere konsesjonærer Forskriften er gitt med hjemmel i energilovforskriften 7-1 og energiloven 7-6. Allerede ordlyden gir opphav til enkelte spørsmål: Hva ligger i at effekten er tilgjengelig? Er effekten tilgjengelig dersom den ikke lovlig kan kjøres? Antagelig må man i utgangspunktet tolke inn et krav om av kjøringen må være i samsvar med manøvreringsreglementet, men det kan spørres om dette gjelder uansett hvor kritisk nettsituasjonen er. Ut fra ordlyden i forskriftens 8 er det ikke opplagt at Statnett kan påby nedregulering når det ikke foreligger revisjoner eller driftsforstyrrelser, men bare kronisk dårlig kapasitet ut av området. I så fall vil problemet med overproduksjon i et området måtte løses ved at det opprettes et eget prisområde, hvor prisen vil bli svært lav. Avhengig av hvor raskt man i praksis kan opprette/endre områdeinndelingen, er det mulig at reelle hensyn tiliser at bestemmelsen må oppfattes slik at det kan pålegges nedregulering også ved kapasitetsmangler som skyldes annet enn revisjoner eller driftsforstyrrelser, ettersom systemoperatøren ellers ville komme i en umulig situasjon. Det neste spørsmålet blir hvorvidt Statnett med hjemmel i de nevnte bestemmelsene kan kreve at aktørene opptrer i strid med manøvreringsreglementet, for eksempel ved å påby kjøring av et kraftverk når dette vil forsterke en flom nedstrøms kraftverket, i strid med reglementets bestemmelser om at naturlige flommer ikke skal økes, eller påby nedregulering av et verk som etter reglementet skal kjøres for fullt. Dette blir et spørsmål om man gjennom pålegg gitt med hjemmel i en forskrift, som igjen er hjemlet i energiloven, kan fravike vedtak gitt med hjemmel i andre lover. Et siste spørsmål er hvilke konsekvenser det i tilfelle kan få for Statkraft om Statnett går ut over sin kompetanse. Utgangspunktet er jo at ugyldige pålegg er nulliteter, det vil si at man ikke plikter å rette seg etter dem. 4/5
Dagens regler om systemansvaret i energiloven kom inn i loven ved en lovendring i 2001. Før den tid regulerte man systemansvaret gjennom omsetningskonsesjonsordningen og retningslinjer for systemansvar gitt av NVE. Retningslinjene var vilkår for omsetningskonsesjonene. Spørsmålet om grensene for den systemansvarliges kompetanse ble reist under høringen av de nye lovreglene, men uten egentlig å bli besvart, jf Ot. prp. nr 56 (2000 2001) punkt 3.6.2.2 der det sies følgende: Justisdepartementet har etterlyst en nærmere vurdering av hvilke typer vedtak systemansvarlig kan treffe under utøvelse av systemansvaret. Departementet vil her vise til Ulf Hammer 5 s. 251 hvor det uttales: «Når Statnett treffer vedtak under driftskoordineringen, vil de typisk bestå i påbud overfor konsesjonæren, dvs. påbud om å utsette eller avslutte vedlikehold, påbud om å oppregulere eller nedregulere produksjon mv. Ugyldige påbud er i utgangspunktet nulliteter; adressaten kan la være å respektere dem. Unntak gjelder dersom det foreligger en lydighetsplikt, dvs. plikt til å rette seg etter vedtak selv om de skulle være beheftet med feil, men det forutsetter et hjemmelsgrunnlag. Det klassiske eksemplet er borgernes lydighetsplikt overfor politiet, jfr. politiloven 5. Etter mitt skjønn foreligger et slikt grunnlag i RfS pkt. 1.21, hvoretter konsesjonæren «plikter å rette seg etter systemansvarligs instrukser under driftskoordineringen». Denne ordlyden har klare likhetstrekk med politiloven 5.» Det mest interessante i denne uttalelsen er at departementet slutter seg til Hammers tanke om at aktørene under den tidligere reguleringen av systemansvaret hadde en lydighetsplikt overfor Statnett, det vil si at Statnetts påbud måtte følges selv om Statnett gikk ut over sin kompetanse. Et eventuelt ønske om å videreføre denne rettstilstanden er imidlertid ikke kommet klart til utrykk, verken i loven, dennes forarbeider eller forskriftene. Når OED fant grunn til å referere Hammers uttalelse i forarbeidene, kan det imidlertid oppfattes slik at man mente dette også skulle gjelde under den nye reguleringen av systemansvaret. Forarbeidene kan således oppfattes slik at Statkraft vil være forpliktet til å etterkomme et pålegg fra Statnett også når dette vil innebære at man opptrer i strid med annet regelverk. Dette må i tilfelle forutsette at Statnett da pålegget ble gitt var kjent med at oppfyllelse av dette vil medføre at Statkraft bryter sine forpliktelser etter annet regleverk, eller opprettholder pålegget etter å ha blitt gjort oppmerksom på dette. Det er imidlertid ikke opplagt at rettstilstanden er slik, og det er sterkt ønskelig å få dette forholdet klarlagt nærmere. 5. Nødrettsbetraktninger Det heter i straffelovens 48 at Ingen kan straffes for Handling, som han har foretaget for at redde nogens Person eller Gods fra en paa anden Maade uafvendelig Fare, naar Omstændighederne berettigede ham til at anse denne som særdeles betydelig i Forhold til den Skade, som ved hans Handling kunde forvoldes. Slike nødrettsbetraktninger kan være aktuelle ved enkelte tilfeller som ligner med ikke helt faller inn under punktene 1 4, for eksempel der det er nødvendig å redusere vannføringen i vassdraget for å berge mennesker som er i fare, på et tidspunkt hvor politiet ennå ikke har tatt over ledelsen av redningsarbeidet. 5 Ulf Hammer: Tilretteleging av kraftmarkedet. 5/5