Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Postboks 93 4791 LILLESAND Deres ref. Vår ref. Dato 15/4193 - HEW 18.04.2017 Høringsuttalelse - Nexia og Menons samfunnsøkonomiske analyse av anvendelsen av 700 MHz-båndet Innledning Justis- og beredskapsdepartementet (JD) viser til Nasjonal kommunikasjonsmyndighets (Nkom) høring av samfunnsøkonomisk analyse av anvendelsen av 700 MHz-båndet foretatt av Nexia Management Consulting AS (Nexia) og Menon Economics (Menon). Videre viser vi til at Nkom etter planen legger opp til tildeling av frekvenser i 700 MHzbåndet innen utløpet av 2018. Vi viser også til pågående dialog mellom Nkom og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) om dette sakskomplekset. Frekvenser er en begrenset ressurs av stor økonomisk verdi som kan anvendes til ulike formål. Myndighetene må sørge for at ressursene utnyttes på en måte som sikrer samfunnets samlede interesser. Samfunnets behov for særskilt sikre og robuste løsninger for kritisk kommunikasjon vil dermed kunne ha implikasjoner for myndighetenes innretning av frekvenstildelingsprosesser. Vi understreker at innretningen på den forestående tildelingen av frekvenser i 700 MHz-båndet, vil ha stor betydning for statens handlingsrom når det gjelder fremtidige mobile bredbåndsløsninger til nød- og beredskapsformål. Innretningen av tildelingsprosessen vil få betydning for hvilken grad av kontroll og grad av sikkerhet det vil være mulig å oppnå i fremtidige løsninger. Aktører med ansvar innen samfunnssikkerhetsfeltet er avhengig av kommunikasjonsløsninger som understøtter deres arbeid på en effektiv måte. Det stilles særskilte krav Postadresse Postboks 8005 Dep 0030 Oslo 0030 Oslo Kontoradresse Gullhaug Torg 4A 0484 Oslo Telefon - sentralbord 22 24 90 90 Org.nr.: 972 417 831 Samfunnssikkerhetsavdeling en Saksbehandler Helle Eriksdatter Wilberg 22245495 helle.wilberg@jd.dep.no
til løsningene blant annet når det gjelder funksjonalitet, sikkerhet, robusthet og tilgjengelighet. Samfunns- og teknologiutvikling tilsier at nød- og beredskapsaktørers behov for sikre mobile kommunikasjonsløsninger, både når det gjelder tale og data, vil øke i årene fremover. Staten må ta ansvar for å legge til rette for løsninger som innfrir de særskilte kravene for kritisk kommunikasjon. Det er et overordnet samfunnsansvar å sørge for ønsket grad av nasjonal kontroll over disse løsningene og at de har et tilfredsstillende sikkerhets-, robusthets- og tjenestenivå. Kravene som stilles til løsningene må balanseres mot kostnader og andre samfunnshensyn som gjør seg gjeldende, og ulike hensyn bør i størst mulig grad søkes forent i de strategiske veivalgene som fattes og løsningene som velges. Ønsket grad av nasjonal kontroll med samfunnskritisk infrastruktur, herunder neste generasjons nødnett, er et helt sentralt spørsmål i forbindelse med forestående frekvenstildelingsprosesser. Ved eventuelt å holde tilbake frekvenser i 700 MHzbåndet, vil staten ha bedre forutsetninger for å kunne ivareta hensynet til sikkerhet og behovet for kontroll over kommunikasjonsløsninger for nød- og beredskapsformål. Dersom en ser for seg en fremtidig løsning for nød- og beredskapskommunikasjon basert på de kommersielle nettene, vil spørsmål om mulighet for og ønske om nasjonal kontroll med viktig infrastruktur i årtiene fremover, måtte vurderes grundig. Dette bør skje før frekvenser i 700 MHz-båndet frigis, fordi statens handlingsrom med tanke på fremtidig løsninger vil bero på innretningen av denne tildelingsprosessen. Overnenevnte problemstillinger nevnes, men drøftes ikke i Nexias rapport som nå er på høring. Det vises i rapporten til at av dagens tre mobilnett, har to dominerende eiere basert i Skandinavia, men at mobilbransjen er inne i en brytningstid, og at det ikke er gitt at dagens eierkonstellasjoner vil bestå gjennom de neste tiårene. Det vises videre til at avhengighet av et mobilnett under kontroll av utenlandske eiere kan oppfattes som problematisk i en eskalert sikkerhetspolitisk situasjon. Etter JDs vurdering bør ekommyndighetene sørge for grundige vurderinger av problemstillinger som nasjonal kontroll med samfunnskritisk infrastruktur og eierkonstellasjoner, før strategiske beslutninger om tildeling av frekvenser i 700 MHz-båndet fattes. Om Nexias samfunnsøkonomiske analyse og behovet for supplerende utredningsarbeid Det er bred enighet om at fremtidens løsninger også for nød- og beredskapskommunikasjon vil være basert på LTE-standarden. Det er imidlertid et spørsmål om det skal settes av frekvensressurser i 700 MHz-båndet for å kunne ha mulighet til å bygge et dedikert LTE-nett for nød- og beredskapskommunikasjon eller om det bør legges til rette for LTE- løsninger for nød- og beredskapskommunikasjon i de kommersielle nettene og at frekvensene i 700 MHz-båndet således tildeles de kommersielle tilbyderne. En kan også se for seg en kombinasjonsløsning (hybrid) mellom de to; en løsning som også vil kunne kreve at det settes av egne frekvensressurser i 700 MHz-båndet. Nexia skriver i sin analyse at dersom det ikke avsettes egne frekvensressurser til nød- og 2/7
beredskapsbrukere, er det vanskelig å se for seg at det kan bygges et eget dedikert LTE-nett for dette formålet. Handlingsrommet vil altså innsnevres ved en slik beslutning. Det vises til at Nexia i den samfunnsøkonomiske analysen bekrefter at tiltak 2, altså at det avsettes 2x10 MHz til nød- og beredskapskommunikasjon, er det alternativet som gir størst fleksibilitet fordi det bevarer det største antallet mulige utfall; en kan da velge å bygge et dedikert høykapasitets LTE Nødnett i hele eller deler av landet. Dersom det etter videre utredning og politisk behandling, skulle vise seg at et eget dedikert mobilnett til dette formålet ikke er ønskelig vei å gå, vil det fortsatt være mulig å søke en løsning basert på kommersielle mobilnett. De avsatte frekvensene må trolig i dette tilfellet frigjøres gjennom en ny auksjon. Vi registrerer at Nexia og Menon i sin samfunnsøkonomiske analyse konkluderer med at det bør tilrettelegges for nød- og beredskapskommunikasjon i de kommersielle nettene og at det i analysen anbefales at alle frekvensressursene i det aktuelle frekvensbåndet gjøres tilgjengelige for de kommersielle tilbyderne (utfall 3), men slik at mobiloperatører som tildeles frekvenser samtidig pålegges å legge til rette for nødog beredskapsbrukeres behov (tiltak 1). I rapporten skrives det samtidig at analysen ikke tar stilling til hvordan en slik forpliktelse bør implementeres. Spesifikt diskuteres ikke hvilke krav som kan eller bør være en del av frekvenstillatelse, og hvilke krav som bedre oppfylles gjennom en kommersiell avtale mellom staten og mobiloperatørene, eller for eksempel gjennom skjerpede regulatoriske krav. I punkt 3.2 der mulige utfall for fremtidens nødkommunikasjon angis, skriver Nexia at innenfor hvert av disse utfallene finnes det et stort mulighetsrom for hvordan man konkret velger å ivareta nødetatenes og forsvarets behov for mobile bredbånds- og kommunikasjonstjenester. Det har ifølge rapporten ikke vært en del av Nexias mandat å detaljere teknisk og kommersiell realisering av fremtidens Nødnett. For å kunne gjøre en vurdering av om det er mulig å pålegge kommersielle operatører nødvendige krav slik at nød- og beredskapsaktørenes behov blir tilfredsstilt i en kommersiell løsning, bør ekommyndighetene utrede spørsmålet og komme tilbake med forslag til innretning. Vi legger til grunn at Samferdselsdepartementet (SD)/Nkom tar ansvar for nærmere utredninger før det legges opp til at det skal fattes viktige beslutninger om strategisk veivalg. Nød- og beredskapsaktører er en krevende og relativt sett liten kundegruppe med særskilte behov, og som det står i Nexias rapport, vil det trolig kreve vesentlige investeringer for å tilfredsstille særskilte krav til dekning, robusthet og funksjonalitet hvis en kommersiell løsning velges. Det betyr at staten vil måtte påregne betydelige kostnader før investeringer er foretatt, til investeringer og til påfølgende drift og forvaltning av løsningene selv om en kommersiell løsning skulle velges. 3/7
JD ser mange fordeler ved et slikt utfall som Nexia anbefaler i sin rapport, men som det fremgår over, ser vi at det fortsatt er usikkerhetsmomenter knyttet til et slikt veivalg. Vi legger til grunn at ekommyndighetene utreder disse spørsmålene grundig i dialog med berørte aktører før det legges opp til beslutninger om strategisk veivalg og utlysning av frekvensressurser i 700 MHz-båndet. Situasjonen i Sverige anbefaling om å avsette dedikerte frekvenser Det er i forbindelse med denne høringen verdt å bemerke prosessen knyttet til tildeling av frekvenser i 700 MHz-båndet og ivaretakelsen av nød- og beredskapsaktørers behov i Sverige. I april 2015 la Post- og telestyrelsen (PTS) frem sin forstudie av mulige anvendelser av 700 MHz-båndet. Denne ble kritisert av blant andre Myndigheten for samhällsskydd og beredskap (MSB) for at særskilte krav til nød- og beredskapskommunikasjon ikke var tilstrekkelig ivaretatt. Regjeringen ga derfor i desember 2015 PTS og MSB likelydende oppdrag om å utrede en fremtidig løsning for mobilkommunikasjon for nød- og beredskapsbrukere. PTS skisserte i sin rapport fire mulige løsninger for å ivareta nød- og beredskapsbrukeres behov, som etter Nexias vurdering har klare likhetstrekk med Nexias rapport som nå er på høring. MSB kom i sin rapport med en anbefaling om å bygge et dedikert landsdekkende LTE-nett for nød- og beredskapsformål. I juli 2016 ble så enda et nytt utredningsarbeid satt i gang på oppdrag fra den svenske regjeringen. Den endelige rapporten «Kommunikation för vår gemensamma säkerhet» ble lagt frem i 8. mars 2017. Det konkluderes bl.a. med at sikker og tilgjengelig mobil kommunikasjon forutsetter betydelig statlig kontroll og rådighet over infrastruktur. Ekspertutvalget konkluderer med at det bør avsettes 2x10 MHz til nød- og beredskapsformål i 700 MHz-båndet, og at det bevilges midler for en gradvis utbygging av et eget nett. Det tilrås også at det bør tildeles ytterligere frekvenser i 700 MHz-båndet senere, når RAKEL (Sveriges TETRA-nett) skal utfases og tale skal over i det nye LTE-nettet. Det tilrås også økt samarbeid og roaming inn i kommersielle nett, og at statlig utbygging av dekning og kapasitet i områder med lite befolkning tilsier at publikum kan få tilgang til ledig kapasitet. Løsningen kan anses som en hybridløsning med delvis eget radionett for nød- og beredskapsaktører. Rapporten er nå på høring i Sverige. På bakgrunn av foreløpige konklusjoner fra overnevnte utredningsarbeid som ble presentert høsten 2016, kansellerte og utsatte den svenske regjeringen den planlagte auksjonen av frekvenser i 700 MHz-båndet. MSB fikk samtidig oppdrag om å legge mer detaljerte planer for et dedikert mobilt bredbåndsnett for nød- og beredskapsbrukere med frist november 2017. 4/7
Dagens Nødnett kontraktsperiode med leverandør til 2026 Utbygging og innføring av Nødnett i hele Norge representerer en stor statlig investering i kritisk infrastruktur. Nødnett er et robust digitalt radiosamband med god dekning som gir nød- og beredskapsaktører mulighet for avlytningssikret og effektiv kommunikasjon i grupper. TETRA-teknologien som Nødnett bygger på, vil fortsatt være et svært viktig verktøy for kritisk talekommunikasjon i mange land i Europa i mange år. Datakapasiteten i TETRA er imidlertid begrenset, og det gir behov for et godt samspill mellom Nødnett og kommersielle nett og å vurdere mulige sikre mobile bredbåndsløsninger. I Norge har staten en kontraktsperiode med Motorola om drift og vedlikehold av Nødnetts infrastruktur frem til 2026 med en årlig kostnad på over 300 millioner kroner. Det er viktig å ha fokus på dagens Nødnettjeneste og de kostnader som følger av kontrakten for staten, vurdere mulige supplerende løsninger for høyhastighetsdata og på lengre sikt legge til rette for en fullkommen erstatning for dagens TETRA-teknologi også for tale og dermed en gradvis utfasing av dagens Nødnett. Det er sentralt å få mest mulig samfunnsnytte igjen for den statlige investeringen som allerede er gjort i Nødnett og som brukerne i dag er godt fornøyd med. Det etablerte samvirket mellom nød- og beredskapsaktørene som man har oppnådd med innføringen av Nødnett, må ivaretas også i nye teknologiske løsninger som vurderes. Videre prosess Vi viser til at Nkom etter planen vil legge frem sin anbefaling om anvendelsen av 700 MHz-båndet til SD før sommeren 2017. JD er av den oppfatning at analysen fra Nexia er et viktig bidrag til forberedelser til tildelingsprosessen i 700 MHz-båndet, men at den i begrenset grad drøfter sentrale forhold som for eksempel robusthet, behovet for nasjonal kontroll med samfunnskritisk infrastruktur og sikkerhet i ulike alternative løsninger. Det er behov for å se totaliteten av tiltak som må til for å sikre at de kommersielle aktørene faktisk i fremtiden vil levere en tjeneste som tilfredsstiller særskilte krav til nød- og beredskapskommunikasjon, i sammenheng. Hva som kreves av pålegg, regulatoriske endringer, investeringer, involvering, midler, ressurser og andre virkemidler fra statlig hold er foreløpig ikke kjent. JD mener at den samfunnsøkonomiske analysen må suppleres av ytterligere utredningsarbeid før det kan fattes beslutninger om strategisk veivalg og konkluderes vedrørende innretning av tildelingsprosessen i 700 MHz-båndet. Vi bemerker at det i den svenske rapporten som nylig er fremlagt, vises til at tradisjonelle beregninger av 5/7
samfunnsnytte er vanskelige å gjennomføre og at internasjonale studier viser dette. Det vises videre til at det er vanskelig å vurdere nytteberegninger for kommunikasjonssystemer, og enda vanskeligere å gjøre rede for forskjeller mellom dedikerte kommunikasjonsløsninger og mer kommersielle løsninger, mens det er enklere å fordype seg i kostnadssiden. Dersom totaliteten i dette sakskomplekset ikke utredes grundig før tildeling av frekvenser i 700 MHz-båndet, bør staten etter JDs syn holde igjen 2x10 MHz i 700 MHzbåndet slik at muligheten for helt eller delvis å bygge et dedikert nett ikke bortfaller. Staten vil da bevare en større grad av fleksibilitet og bedre mulighet til å ivareta hensynene til kontroll og sikkerhet. De avsatte frekvensene kan eventuelt utlyses på et senere tidspunkt dersom det skulle vise seg at kommersielle tilbydere vil være i stand til å levere en løsning som innfrir de særskilte kravene til kritisk kommunikasjon. Avslutningsvis vil vi bemerke at uansett hvilken strategisk retning staten velger på dette området fremover, så vil det kreves betydelig oppmerksomhet, kompetanse, ressurser og oppfølging på statlig side. Det å skulle ruste opp de kommersielle nettene til å bære kritisk kommunikasjon i fremtiden og å identifisere og iverksette de rette tiltakene for at de kommersielle tilbyderne faktisk vil kunne levere en slik tjeneste, vil være kostbart og kreve betydelig statlig involvering. Vi viser til DSBs høringsuttalelse til den samfunnsøkonomiske analysen som oversendes Nkom direkte. Med vennlig hilsen Øistein Knudsen jr. (e.f.) ekspedisjonssjef Helle Eriksdatter Wilberg seniorrådgiver Dokumentet er godkjent og sendes uten signatur Kopi til Samferdselsdepartementet Direktoratet for samfunssikkerhet og beredskap 6/7
Kopi til 7/7