Fra: Avdeling for Kommuneøkonomi

Fra: Avdeling for Kommuneøkonomi 21.06.2017 Kommunenes gjeldsbelastning og økonomisk Kommunenes konsernregnskapstall 1 for 2016 viser at korrigert netto lånegjeld 2 utgjorde 74,6 pst av brutto, en økning på 1,3 prosentpoeng fra 2015. Gjeldsnivået er helt sentralt og viktig for vurdering av kommunenes økonomiske, men samtidig kan met ikke bedømmes på basis av gjeldsnivået alene. Sentralt er også størrelsen på netto driftsresultat og disposisjonsfond som sier noe om i hvilken grad kommunene har reserver for å møte uforutsette hendelser, uten at dette på kort sikt trenger å få konsekvenser for tjenestetilbudet. Ser man gjeldsnivå, netto driftsresultat og disposisjonsfond i sammenheng tyder tallene på at kommunene har hatt en bedring i sitt økonomiske i 2016 selv om gjelden har vokst mer enn inntektene. Dette har for det første sammenheng med at netto driftsresultat etter avsetninger til bundne fond økte fra 2,6 pst av brutto i 2015 til 3,7 pst i 2016. En bedring som bl.a. har sammenheng med at skatteinntektene ble vesentlig høyere enn opprinnelig anslått, lavere lønnsvekst enn antatt og stram budsjettstyring i kommunene. Videre har kommunen også i 2016 økt sine reserver i form av disposisjonsfond, noe som gjør kommunene mindre sårbare på kort sikt ved endringer i de økonomiske rammebetingelsene. I 2016 var det 23 kommuner (5 pst) som vurderes å ha et begrenset økonomisk, som er en reduksjon med 17 kommuner (43 pst) fra 2015. Kommunene med begrenset økonomisk kjennetegnes ved at de har 3 : korrigert netto lånegjeld på over 75 pst av inntektene netto driftsresultat 4 etter avsetning til bundne fond på under 1 prosent av inntektene disposisjonsfond hensyntatt regnskapsmessig mer-/mindreforbruk på under 5 prosent av inntektene. 1 Konsernregnskap omfatter i tillegg til kommuneregnskapet også kommunale foretak (KF), kommunens andel i interkommunale selskap (IKS) og kommunens andel i interkommunale samarbeid som er egne rettssubjekter. 2 Korrigert netto lånegjeld er langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser, utlån, ubrukte lånemidler og ubundne investeringsfond (korrigert for eventuelt netto udekket i investeringsregnskapet) 3 For kommuner med den høyeste gjeldsgraden (over 175 pst av gjennomsnittet) er det stilt økte krav til netto driftsresultat og disposisjonsfond 4 Det tas utgangspunkt i driftsresultat slik dette fremkommer i konsernregnskapet, dvs inkludert premieavvik, og så korrigeres dette for avsetning til og bruk av bunde fond. 1

146 kommuner (34 pst) har moderat økonomisk, mens 259 kommuner (61 pst) har større grad av økonomisk. Antallet kommuner med større grad av økonomisk har økt med 63 i 2016. Kommunevis oversikt følger som vedlegg til notatet. År Lite økonomisk Moderat økonomisk Større grad av økonomisk 2016 23 146 259 2015 40 192 196 2014 63 211 154 2013 68 208 152 Tabell 1 Økonomisk Blant de 23 kommunene med lite økonomisk er det kun 4 som har et som er svært begrenset. Dette er 16 færre kommuner enn i 2015. Disse kommunene har 5 korrigert netto lånegjeld utgjør over 75 pst av driftsinntektene netto driftsresultat etter bundne fondsavsetninger som er negativt disposisjonsfond hensyntatt regnskapsmessig mer-/mindreforbuk som er under 2 pst av driftsinntektene. Dispsisjonsfond inkl. regnskapsmessig mer-/mindreforbruk Netto driftsresultat etter bundne fondsavsetninger Under 2 pst av 2-5 pst av Under 0 pst av (negativt) 4 (17 pst) 5 (22 pst) Svært begrenset Begrenset 0-1 pst av 7 (30 pst) 7 (30 pst) Begrenset I litt mindre grad begrenset Tabell 2 Økonomisk i 23 kommuner Det er også grunn til å merke seg at det er 9 kommuner som har lite økonomisk (kategori rød) både i 2015 og 2016. Dette indikerer at kommuner med begrenset økonomisk iverksetter tiltak med sikte på å bedre sitt. Samtidig er moderat (gul) og større grad (grønn) av økonomisk heller ingen statisk størrelse. 14 kommuner har, med det gode økonomiske året for kommunesektoren i 2016, gått fra å ha moderat økonomisk til lite økonomisk. 5 For kommuner med den høyeste gjeldsgraden (over 175 pst av gjennomsnittet) er det stilt økte krav til netto driftsresultat og disposisjonsfond 2

Indikatorer, gruppering av kommunene og andre forhold som bør tas i betraktning Det er blitt foretatt en samlet vurdering av den økonomiske handlefriheten i den enkelte kommune etter følgende prinsipper 6 : Begrenset økonomisk handlefrihet Begrenset økonomisk handlefrihet (rødt) i alle tre delkriterier Moderat økonomisk handlefrihet a) Begrenset økonomisk handlefrihet (rødt) i minst ett av delkriteriene og samtidig moderat økonomisk handlefrihet (gult) i minst ett annet delkriterie b) Moderat økonomisk handlefrihet (gult) i alle tre delkriteriene Større grad av økonomisk handlefrihet a) Større grad av økonomisk handlefrihet ( grønt) i minst to av delkriteriene b) Større grad av økonomisk handlefrihet i ett av delkriteriene, og moderat økonomisk handlefrihet (gult) i de to andre delkriteriene Analysen vurderes å gi et riktig bilde for situasjonen på landsbasis, samtidig som den gir et godt utgangspunkt for å belyse situasjonen for den enkelte kommune. Det er også flere faktorer som vil påvirke den økonomiske handlefriheten og som må inkluderes i mer dyptgående analyser av den enkelte kommunenes økonomisk handlefrihet. Eksempler på dette er: at det isolert fokuseres netto lånegjeld, mens det ikke tas høyde for andre langsiktige økonomiske bindinger i form av leieavtaler etc. Dette kan medføre at den økonomiske handlefriheten for enkeltkommuner i analysen er overvurdert. større engangsutgifter til f.eks. vedlikehold i driftsregnskapet for 2016 som er finansiert med bruk av disposisjonsfond. Dette reduserer netto driftsresultat, og kan slik sett ha bidratt til å undervurdere den underliggende økonomiske handlefriheten i driften. Motsatt vil det være for større engangsinntekter avsatt til disposisjonsfond. i hvilken grad det er knyttet særskilt risiko til kommunens gjeld. Behov for refinansiering av en større del av de langsiktige lånene i nær fremtid er en slik risiko (refinansieringsrisikoen). Denne er knyttet til sannsynligheten for at det ikke er mulig å få refinansiert sine lån på ønsket tidspunkt til en akseptabel rente. Refinansieringsrisikoen vil også variere ut fra om kommunen har fri egenkapialtil selv å kunne refinansiere egne lån i en mellomperiode. Kommuner med begrenset økonomisk er dermed særlig utsatt om kommunen ikke har fri egenkapital. Kommuner med Alle kommuner lite økonomisk Har ikke sertifikatlån 311 17 Serifikatlån utgjør under 25 pst av 59 1 Serifikatlån utgjør 25-50 pst av 39 2 Serifikatlån utgjør mer enn 50 pst av 19 3 Sum kommuner 428 23 Tabell 3 - Sertifikatlån 6 KS har i analysen benyttet tilsvarende tilnærming som Riksrevisjonen i dokument 3:5 (2014-2015). Analysen er likevel søkt forbedret ved at det benyttes litt andre definisjoner av kriteriene der flere faktorer blir hensyntatt, samtidig som kommunene fordeles i 3 grupper per kriterium. 3

Nærmere om de enkelte indikatorene Korrigert netto lånegjeld Ved analyse av gjeldssituasjonen i kommunene, tas det utgangspunkt i netto lånegjeld (langsiktiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser, utlån og ubrukte lånemidler). Det er samtidig store variasjoner kommunene imellom når det gjelder i hvilken grad man har egenkapitalreserver som kan brukes til finansiering av fremtidige investeringer eller ekstraordinær nedbetaling av gjeld. I analysen tas det hensyn til dette ved at det benyttes en korrigert netto lånegjeld definert som; netto lånegjeld fratrukket ubundne investeringsfond og korrigert for netto udekket 7 i investeringsregnskapet. Korrigert netto lånegjeld ved utgangen av 2016 varierer fra -96 8 til 186 pst av brutto. Det er ingen entydig grense for når en kommune kan sies å ha et høyt gjeldsnivå. I 2016 utgjorde korrigert netto lånegjeld for alle landets kommuner (konserntall) 74,6 prosent av inntektene, hvilket er en økning på 1,3 prosentpoeng fra 2015. Mediankommunen hadde i 2016 en korrigert netto lånegjeld på 73,0 pst av driftsinntektene, en økning med 1,8 prosentpoeng fra 2015. I denne analysen har KS tatt utgangspunkt i at kommuner med gjeld over gjennomsnittet kan være mer følsomme for renteøkninger etc., og dermed bør ha andre buffere i sin økonomi. Vi har derfor definert korrigert netto lånegjeld over 75 pst av inntektene som høy. I tillegg er gjeld mellom 65 og 75 pst av inntektene definert som moderat og under 65 pst som begrenset. I 2016 hadde 201 (47 pst) av kommunene høy gjeldsbelastning, hvilket er en økning på 14 kommuner fra foregående år. 161 kommuner (38 pst) hadde en lav gjeldsbelastning (under 65 pst av inntektene), og dette er en nedgang på 19 kommuner fra 2015. Netto lånegjeld korrigert for ubundne investeringsfond Høyere enn 75 pst av 65-75 pst av Lavere enn 65 pst av 2016 201 66 161 2015 187 61 180 2014 165 59 204 2013 147 65 216 Tabell 3 Netto lånegjeld 7 Netto udekket i investeringsregnskapet (udekket fratrukket udisponert i investeringsregsnakpset) kan sammenlignes med regnskapsmessig mer-/mindreforbruk i driftsregnskapet. Netto udekket gir uttrykk for om det er behov for tilleggsfinansiering av allerede foretatte og bokførte investeringer. 8 Det er 8 kommunekonsern som har korrigert negativ netto lånegjeld i 2015, dvs at kommunen kommunens utlån og ubundne investeringsfond er større enn lånegjelden. 4

Korrigert netto driftsresultat Netto driftsresultat er et måltall for hvor stor andel av driftsinntektene som kan benyttes til avsetninger og finansiering av investeringer. Når man skal vurdere økonomisk handlefrihet har man i denne analysen lagt til grunn at netto driftsresultat bør korrigeres for netto bundne fondsavsetninger. Dette fordi dette er disposisjoner av netto driftsresultat som kommunen er pliktig til å foreta i regnskapet, og som i hovedsak gjelder periodiseringer av inntektsføringer som er foretatt i regnskapet. Inntektsføring av merverdiavgiftskompensasjon fra investeringer ble flyttet fra driftsregnskapet til investeringsregnskapet i 2014. Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) justerte som følge av dette ned anbefalt gjennomsnittlig nivå for på netto driftsresultat (for å sikre formuesbevaring) for kommunene fra 3 til 1,75 pst. Netto driftsresultat for kommunene etter bundne fondsavsetninger er i 2016 på 3,7 pst av driftsinntektene, hvilket 1,1 prosentpoeng høyere enn i 2015 og 1,95 prosentpoeng høyere enn det anbefalte gjennomsnittsnivået fra TBU. De gode resultatene i 2015 og 2016 må ses i lys av at i begge disse årene ble skatteinntektene høyere enn opprinnelig anslått. I årene før 2015 lå kommunenes oppnådde resultat noe under det anbefalte nivået. I denne analysen er det derfor lagt til grunn at et korrigert netto driftsresultat på under 1 pst av driftsinntektene indikerer begrenset økonomisk handlefrihet. Videre indikerer korrigert netto driftsresultat mellom 1 og 2 pst moderat økonomisk handlefrihet, mens over 2 pst indikerer større grad av økonomisk handlefrihet. Lavere enn 1,0 pst av 1,0-2,0 pst av Høyere enn 2,0 pst av 2016 61 53 314 2015 134 76 218 2014 218 79 131 2013 - korr for mva fra investeringer 246 64 118 Tabell 4 Netto driftsresultat 61 kommuner (14 pst) av kommunene har et netto driftsresultat i 2016 som indikerer begrenset økonomisk handlefrihet (under 1 pst av inntektene), og dette er mer enn en halvering av antallet kommuner fra foregående år. Omlag ¾ av kommunene har et resultat som indikerer større grad av økonomisk handlefrihet (over 2 pst) i 2016, mens det i 2015 var om lag halvparten av kommunene som oppnådde et tilsvarende resultat. Disposisjonsfond Størrelsen på disposisjonsfondet er en indikasjon på økonomisk handlefrihet, ved at fondet kan være en reserve for på kort sikt til å kunne møte uforutsette hendelser som svigninger i rentenivået. På denne måten kan man unngå at uforutsette hendelser får umiddelbar 5

betydning for nivået på tjenestetilbudet. Ved vurderingen av nivået på disposisjonsfondene bør det imidlertid også tas hensyn til samlet regnskapsmessig mer-/ mindreforbruk, da dette også påvirker kommunens reelle økonomiske handlefrihet. I realiteten er det heller ingen forskjell på disponering av regnskapsmessig mindreforbruk og bruk av disposisjonsfond. Det er lagt til grunn at et disposisjonsfond korrigert for regnskaspmssig mer-/mindreforbruk på under 5 pst av driftsinntektene er en indikasjon av på begrenset økonomisk handlefrihet. Korrigert disposisjonsfond på mellom 5 og 8 pst av inntektene representerer moderat økonomisk handlefrihet, mens korrigert disposisjonsfond over 8 pst representerer større grad av økonomisk handlefrihet. Lavere enn 5 pst av 5-8 pst av Høyere enn 8 pst av 2016 108 93 227 2015 162 90 176 2014 201 81 146 2013 203 81 144 Tabell 5 Disposisjonsfond 108 kommuner (om lag ¼) har i 2016 disposisjonsfond som er under 5 pst av driftsinntektene, hvilket er 54 færre enn i 2015. Antallet kommuner som har disposisjonsfond på over 8 pst av driftsinntektene har økt med 51 til 227 kommuner i 2016. 6