NOTAT Til: Posten Norge AS v/kristin Bergum Fra: Advokatfirmaet BA-HR DA Saksansvarlig advokat: Beret Sundet Dato: Oslo, 14. desember 2016 Enkeltvedtak om kostnadsfordeling for sonenøkkelsystem 1. Innledning 1.1 Oppdraget I forbindelse med en mulig etablering aven felles forvaltning av et sonenøkkelsystem for posttilbydere, herunder fordeling av kostnader mellom tilbydere som deltar i et slikt felles system, har Nasjonal kommunikasjonsmyndighet «<Nkom» ) i brev av 2. desember 2016 varslet vedtak om prinsipper for fordeling av kostnader mellom tilbydere som deltar i en felles etablering og drift av sonenøkkelsystemet. Vi er bedt om å foreta en vurdering av om Nkom har tilstrekkelig hjemmel til å fatte det varslede vedtaket. Vi er videre bedt om å vurdere saksbehandlingsprosessen knyttet til varselet om vedtak, og hvorvidt denne er i samsvar med de saksbehandlingsregler som oppstilles i den alminnelige forvaltningsretten, herunder kravet om forsvarlig saksbehandling. Hjemmelsspørsmålet behandles nedenfor under punkt 3, mens den nærmere redegjørelsen for saksbehandlingsprosessen behandles under punkt 4. Under punkt 2 redegjør vi først kort for sakens faktiske bakgrunn. 1.2 Konklusjon (a) Postloven 33 gir ikke hjemmel til å pålegge Posten Norge AS «<Posten») å gi de øvrige tilbyderne tilgang til sin sonenøkkelordning eller fastsette de nærmere vilkår for hvordan de øvrige tilbyderne skal få slik tilgang til Postens ordning. (b) (c) Forslag til ny postforskrift 10 tredje ledd gir ikke hjemmel til å fatte enkeltvedtak om kostnadsfordeling for et sonenøkkelsystem. Hjemmelen for å fatte enkeltvedtak følger av postloven 33. Postloven 33 gir ikke hjemmel til å pålegge Posten å gi de øvrige tilbyderne tilgang til sin sonenøkkelordning eller fastsette nærmere vilkår for hvordan de øvrige tilbyderne skal få slik tilgang til Postens ordning. Gode grunner taler for at saksbehandlingsprosessen Nkom legger opp til ikke er forsvarlig etter forvaltningslovens regler. Ref.: #6849041 /1 Advokatfirmaet BA-HR DA Tjuvholmen alle 16, Postboks 1524 Vika, NO-0117 Oslo, Tel: +4721000050 Fax: +4721000051 www.bahr.noorg.nr: NO 947 589 997
2. Faktisk bakgrunn EUs tredje postdirektiv, Direktiv 2008/6/EF, ble innført i norsk rett gjennom den nye postloven, LOV-2015-09-04-91, med ikrafttredelse fra 1. januar 2016. Hensikten med det nye direktivet, og med det også innføringen av postloven, var å legge til rette for full liberalisering av postmarkedet, slik at også brev under 50 gram ble konkurranseutsatt. Direktivet og loven har som hovedformål å legge til rette for konkurranse på like vilkår. Liberaliseringen av postmarkedet har reist problemstillinger rundt tilgang til Postens infrastruktur. Den nye postloven, med tilhørende postforskrift (FOR- 2015-09-18-1063), regulerer på en rekke områder øvrige tilbyderes tilgang til Postens infrastruktur for å kunne konkurrere på like vilkår. Posten forvalter i dag en sonenøkkelordning som Posten selvetablerte i 1993. Sonenøkkelordningen består av nøkler som fungerer på alle inngangsdører og postkasser i en sone. I Norge i dag er det 106 slike soner. Ordningen består av to sonenøkkelordninger: ett sett sonenøkler til inngangsdører og ett sett sonenøkler til topplokket på postkasseanlegg i bygårder. For begge ordningene ble de opprinnelige låssylinderne bekostet av sameiene/borettslagene'. Da samtlige låssylindere ble byttet i 1993, til omkodbare sylindere, bekostet Posten disse i sin helhet. Posten forvalter nøklene til disse på vegne av postkasseeier ved sameiets/borettslagets/gårdeiers tiltredelse til sonenøkkelordningen. Dersom sylinderen må repareres eller skiftes ut som følge av slitasje eller skade, er det i utgangspunktet sameiet/borettslaget/gårdeier som skal betale for dette. I praksis har imidlertid Posten ofte valgt å dekke kostnadene selv da sylinderen ofte må byttes raskt. Posten har ansvar for og dekker kostnader til omkoding eller utskifting av låssylinder ved tap av nøkler. Slik redegjort for i vårt notat av 6. oktober 2016 anses sonenøklene for å være i sameie mellom de som slutter seg til sonenøkkelordningen, altså i sameie mellom de enkelte sameiene/borettslagene/gårdeierne. på grunn av faren for misbruk er ordningen likevel etablert slik at det kun er Posten som har disposisjonsrett over nøklene. Denne disposisjonsretten er Posten gitt etter samtykke fra borettslagene/sameiene/gårdeierne avgitt ved å slutte seg til sonenøkkelordningen. Ved høringsnotat av 25. oktober 2016, foreslo Samferdselsdepartementet blant annet presiseringer av postloven 33 gjennom deling av gjeldende bestemmelse i to, 33 og 33a, samt endringer i postforskriftens 10 og forslag til to helt nye bestemmelser i postforskriftens 10a og 10b. Høringsfristen for å komme med innspill til disse forslagene var satt til 6. desember. Etter høringsnotatet, er planlagt ikrafttredelse for endringene og de nye bestemmelsene i postforskriften 1. januar 2017, mens det er kommunisert at endringene i postloven skal tre i kraft på et senere tidspunkt, mest sannsynlig sommeren 2017. Den 2. desember varslet Nkom vedtak om en kostnadsfordelingsordning mellom posttilbydere. Varselet er gitt med hjemmel i någjeldende postlov 33 fjerde ledd og forslaget til ny forskrift 10 tredje ledd. Varselet gjør vedtaket betinget av at forslaget til forskrift trer i kraft 1. januar 2017. I tillegg sendte Nkom samme dag ut brevom «Etablering av system for felles drift og administrasjon for sonenøkler til postkasseanlegg-, "Informasjon om arbeid knyttet til etablering av system for felles drift og administrasjon av sonenøkler til postkasseanlegg-, samt «Forslag til samarbeidsavtale 1 Det som i det følgende omtales som sameie/borettslag, får tilsvarende anvendelse der bygården er organisert på en annen måte, for eksempel som et aksjeselskap. Det samme gjelder for næringsbygg. #6849041/1 2 (10)
mellom tilbydere av posttjenester om midlertidig felles drift og administrasjon av sonenøkkelsystem til postkasseanlegg- (<<Samarbeidsavtalen»). Kostnadsfordelingsordningen Nkom legger opp til i varselet om vedtak av 2. desember innebærer en ordning hvor hver enkelt tilbyder som utgangspunkt skal stå ansvarlig for kostnader knyttet til omkoding og utskifting, dersom det kan påvises årsakssammenheng mellom behovet for omkoding/utskifting og den enkelte tilbyderens forhold. Årsakssammenhengen skal etter Samarbeidsavtalen konstateres ved at samtlige deltakende tilbydere avgir sin stemme og det må oppnås alminnelig flertall blant de stemmeberettigede for å påvise årsakssammenheng. z Avtalen utløper når permanent ordning er på plass, likevel senest 1. juli 2017.3 Dersom årsakssammenheng ikke kan påvises skal kostnadene ved omkoding og utskifting, slik som alle øvrige kostnader ved ordningen, fordeles etter andel relevant omsetning. Bakgrunnen for et slikt fordelingsprinsipp er at «Nkom anser relevant omsetning som en egnet fordelingsnøkkel som gjenspeiler hver enkelt tilbyders størrelse og forholdsmessige bruk av systetnet»:" Fristen for å komme med kommentarer på både det varslede vedtaket og brevene sendt ut av Nkom samme dato er satt til 21. desember 2016 kl. 15.00. Posten innga høringsuttalelse til de foreslåtte endringene og nyvinningene postforskriften 6. desember 2016. Nkom innga sin høringsuttalelse samme dag. postloven og 3. Hjemmelsspørsmålet 3.1 Vedtaket Den 2. desember varslet Nkom følgende vedtak: Med hjemmel i postloven 33 fjerde ledd, jf. forslag til ny forskrift 10 tredje ledd, fastsetter Nkom herved overnevnte prinsipper for kostnadsfordeling til felles bruk av sonenøkler i postkasseanlegg. Vedtaket vil gjelde for samtlige tilbydere som tiltrer system for felles etablering og drift av sonenøkler til postkasseonlegg, og skal gjelde både under en eventuell midlertidig og permanent ordning. Vedtaket forutsetter at det ikke foretas vesentlig endringer i forslag til postforskrift 10 og 10a etter høringsfristens utløp 6. desember 2016, og at postforskriften trer i kraft sli k til tenkt 1. januar 2017. Slik det fremgår, mener Nkom at det varslede vedtaket har hjemmel i postloven 33 fjerde ledd og forslag til ny postforskrift 10 tredje ledd. Som utgangspunkt følger det av den alminnelige forvaltningsretten at enkeltvedtak og forskrifter kun kan treffes med hjemmel i lov, jf. det alminnelige legalitetsprinsipp. Legalitetsprinsippet setter også grenser for tolkningen av hjemmelen. Desto mer inngripende vedtaket er, desto klarere hjemmel kreves. 2 Samarbeidsavtalens punkt 6.12 6.14 3 Samarbeidsavtalens punkt 14.2 4 Nkoms varselom vedtak av 2. desember s. 9 12 #6849041/1 3 (10)
I det følgende behandler vi først under punkt 3.2 hvorvidt det er hjemmel i postloven 33 fjerde ledd for å foreta de endringene som er foreslått i postforskriftens 10. Under punkt 3.3 vurderer vi hvorvidt det er hjemmel i den foreslåtte postforskriftens 10 tredje ledd til å fatte enkeltvedtaket av 2. desember. Under punkt 3.4 behandler vi konsekvensene aven eventuell hjemmelsmangel. 3.2 Hjemmel i lov: postloven 33 fjerde ledd Det første spørsmålet er hvorvidt departementet har hjemmel i nåværende postlov 33 fjerde ledd til å gjøre de foreslåtte endringene i postforskriftens 10. Postloven 33 fjerde ledd lyder som følger: Myndigheten kan gi forskrift og fatte enkeltvedtak om tilgang til utleveringspostkasse og postboksanlegg. (vår understrekning) Ordlyden tilsier at myndighetene gis kompetanse til å gi forskrift som knytter seg konkret til hvordan tilgang skal gis. Forslaget til postforskrift 10 første ledd pålegger Posten å gi tilbyderne tilgang til sin sonenøkkelordning, mens tredje ledd regulerer drift og utgifter knyttet til etableringen aven sonenøkkelordning som vil gi alle tilbydere tilgang til Postens sonenøkler. Forskriften stiller vilkår for tilbyderne av posttjenester generelt, og pålegger Posten forpliktelse overfor de andre tilbyderne spesielt. Postloven 33 fjerde ledd sier ingenting om hvem en slik forskrift eller et slikt enkeltvedtak skal rette seg mot. Fjerde ledd må imidlertid leses på bakgrunn av første ledd i postloven 33 som regulerer nærmere hva «tilgang til utleveringspostkasse og postkasseanlegg- innebærer: Tilgang til utleveringspostkasse som ikke er tilgjengelig for allmennheten, skal avtales med postkasseeieren. Når avtale ikke kommer i stand, kan myndigheten gi leveringspliktig tilbyder tillatelse til å kreve tilgang til slik utleveringspostkasse. I særlige tilfeller kan myndigheten også gi andre tilbydere tillatelse til å kreve tilgang. Myndigheten kan sette vilkår for slik tillatelse. I vårt notat av 6. oktober 2016 redegjør vi nærmere for forståelsen av postloven 33 første og fjerde ledd. Slik redegjort for, sikter reguleringen i første ledd til en hovedregelom at dersom tilbyder skal gis tilgang kreves det avtale med postkasseeier, det vil si det enkelte borettslag/sameie. Andre punktum regulerer situasjonen der en slik avtale med postkasseeier ikke kommer i stand. For dette tilfellet har myndighetene en mulighet til å gi tilbyderen kompetanse til å pålegge eier av postkassen å gi slik tilgang. Første og andre punktum retter seg mot eier av postkassene, ikke mot andre tilbydere. Sammenhengen i bestemmelsen tilsier at fjerde ledd må tolkes på samme måte slik at fjerde ledd kun gir hjemmel til å gi forskrift eller fatte enkeltvedtak om på eventuelt hvilke vilkår tilbyderen skal kunne pålegge eieren å gi tilgang til sin postkasse. Forarbeidene til postloven 33 fjerde ledd støtter en slik forståelse: Myndighetene har etter fjerde ledd adgang til å gi forskrift eller fatte enkeltvedtak knyttet til adgang etter denne bestemmelsen. Det kan blant annet gis forskrift og fattes enkeltvedtak om vilkår for tillatelse etter første ledd, herunder vilkår til tilbaketrekking av tillatelse, for eksempelom tilbaketrekking dersom det foreligger alvorlige eller #6849041/1 4 (10)
gjentatte brudd på vi/kårene, jf. 47. Det vil videre kunne være aktuelt å stille krav til egnethet for personell som skal gis ansvar for nøkler til eiendom, betryggende oppbevaring av nøkler, plikt til rapportering av tapt nøkkel med videre? Forarbeidene eksemplifiserer kun hvilke vilkår som eventuelt kan være aktuelle å stille til den tilbyder som gis tilgang, og behandler ikke forholdet til andre tilbydere. Slik konkludert i vårt notat av 6. oktober 2016 henspiller forskriftskompetansen etter fjerde ledd seg på vilkårene for at tilbyderne skal kunne kreve tilgang av eierne av postkassene. Den retter seg derimot ikke mot vilkårene for at øvrige tilbydere skal kunne kreve tilgang til den sonenøkkelordningen som disponeres av Posten. For Posten, innebærer forskriftens 10 første ledd at de pålegges å gi alle andre tilbydere tilgang til sonenøkkelordningen som Posten disponerer, mens tredje ledd stiller nærmere vilkår for at øvrige tilbydere skal gis tilgang til ordningen. Slik konkludert i vårt notat av 6. oktober, gir ikke postloven 33 fjerde ledd adgang til å pålegge Posten å utlevere sonenøklene. Postforskriftens 10 første ledd og tredje ledd pålegger Posten en forpliktelse overfor andre ti/bydere og vilkår for andre tilbyderes tilgang til sonenøkkelordningen som disponeres av Posten. Ettersom postloven 33 kun gir myndighetene kompetanse til å gi tilgang overfor postkasseeierne, ikke Posten, kan dermed ikke departementet med hjemmel i Postloven 33 gi forskrift som pålegger Posten å utlevere sonenøkler med tilhørende vilkår for øvrige tilbyderes tilgang. Nåværende postlov 33 gir dermed ikke hjemmel til å pålegge Posten forskrift å utlevere sonenøklene eller fastsette de nærmere vilkårene for dette. At nåværende postlov 33 ikke gir tilstrekkelig hjemmel til å pålegge Posten å utlevere sonenøklene eller fastsette vilkår for dette, understøttes også av at departementet har funnet det nødvendig å "presisere» 33 gjennom forslag til lovendring. Det har formodningen mot seg at det foreslås en lovendring dersom eksisterende hjemmel er tilstrekkelig dekkende. Etter dette kan ikke postloven 33 tolkes på en slik måte at den gir hjemmel til å gi en forskrift som pålegger Posten å utlevere sonenøklene og vilkår for at øvrige tilbydere skal gis tilgang til Postens ordninger. 3.3 Hjemmel i forskrift: ny postforskrift 10 3.3.1 Problemstillingen Forutsatt at postlovens 33 gir hjemmel til å gi en ny forskriftsbestemmelse i 10, blir spørsmålet om Nkom har tilstrekkelig hjemmel i forslaget til den nye postforskriften 10 tredje ledd til å pålegge tilbyderne av posttjenester en kostnadsfordelingsordning gjennom enkeltvedtak. Dette spørsmålet kan igjen deles i to. Det første er et rent hjemmelsspørsmål, nemlig hvorvidt forslaget til endringer i postforskriftens 10 gir Nkom hjemmel til å fatte enkeltvedtak om kostnadsfordeling mellom tilbyderne. Dette behandles under punkt 3.3.2. Det andre spørsmålet referer seg til om det i det hele tatt er adgang til å gi varselom vedtak før hjemmelen er på plass, og gjøre varselet betinget av at en slik hjemmel foreligger fra 1. januar 2017. Dette spørsmålet behandles under punkt 3.3.3. 5 Prop. 109 L. side 81 #6849041/1 5 (10)
3.3.2 Postforskriften 10 tredje ledd I forslag av 25. oktober 2016 til endring av postforskriften er følgende foreslått som et nytt tredje ledd i 10: Administrasjon og drift av sonenøkkelsystemene skal finansieres i fellesskap av tilbydere som benytter systemet, eventuelt gjennom et felles organ. Finansieringen skal være kostnadsdekkende. Tilbyder skalogså dekke utgifter som følge aveget misbruk eller bortkomne adgangsmekanismer. Tilbyder er ikke ansvarlig for følgeskader. Skyldige bidrag er tvangsgrunnlag for utlegg. Forslaget til ny postforskrift 10 fastsetter at tilbyderne skal finansiere sonenøkkelordningen, men inneholder ingen regulering eller kompetanse til eventuelt å fatte enkeltvedtak for nærmere regulering av kostnadsfordelingen, verken for Nkom eller andre. Hjemmelen til å fatte enkeltvedtak følger av postloven 33 fjerde ledd. Som vist ovenfor under punkt 3.2 gir ikke postloven 33 adgang til å vedta forskrift som gir Posten pålegg om å utlevere sonenøklene eller fastsette de nærmere vilkår for at øvrige tilbydere skal få slik tilgang. Postloven 33 retter seg mot vilkår for tilgang overfor postkasseeierne, ikke Posten. Det varslede vedtaket av 2. desember gir samtlige tilbydere et pålegg om en gitt kostnadsfordelingsordning og forutsetter felles bruk av sonenøkkelordningen som forvaltes av Posten. Vedtaket omhandler dermed ikke vilkår for å kreve tilgang til postkassene fra postkasseeierne slik postloven 33 forutsetter, men vilkår for tilgang til den ordning som forvaltes av Posten. Tilsvarende konklusjon som under punkt 3.2 gjelder da for enkeltvedtaket: postloven 33 gir ikke hjemmel til å fatte enkeltvedtak som etablerer vilkår om en kostnadsfordelingsordning for tilgang til den sonenøkkelordning som forvaltes av Posten. Dersom det legges til grunn at det er hjemmel til å fatte enkeltvedtak som pålegger Posten å gi ut sine sonenøkler i postloven 33, blir spørsmålet om postloven 33 mer konkret gir hjemmel til å pålegge partene en kostnadsfordelingsordning. Ordlyden til postloven 33 fjerde ledd relaterer seg til «tilgang» til postkassene. De vilkår som stilles for slik tilgang relaterer seg til forhold som er av betydning for postkasseeieren, slik som for eksempel sikkerhetskrav til postleverandør. Hvilken kostnadsfordelingsordning som besluttes er derimot likegyldig for postkasseeieren. En kostnadsfordelingsordning knytter seg dermed ikke til tilgangen som sådan, men mer det bakenforliggende ansvaret mellom tilbyderne. Det faller således på siden av ordlyden i postloven 33 fjerde ledd. Slik vist ovenfor under punkt 3.2 eksemplifiserer forarbeidene hvilke vilkår som kan stilles for at tilbyderne skal gis tilgang. Forarbeidene lister opp som eksempler «krav til egnethet for personell [... l, betryggende oppbevaring av nøkler, plikt til rapportering av tapt nøkkel med videre». Vilkårene forarbeidene eksemplifiserer relaterer seg til sikkerhetskrav hos de ulike tilbyderne som er av betydning for postkasseieren. Kostnadsfordelingsordningen er ikke et sikkerhetskrav, men pålegger tilbyderne en økonomisk forpliktelse overfor øvrige tilbydere som bruker sonenøklene. Det faller dermed på siden av hva lovgiver hadde i tankene ved vedtagelsen av postloven 33. Også formuleringene i postloven 33 tredje ledd understøtter at det ikke er hjemmel i postloven 33 fjerde ledd til å treffe vedtak om kostnadsfordeling mellom tilbyderne som deltar i en felles sonenøkkelordning selvom det skulle være adgang etter 33 første og fjerde ledd til å pålegge Posten utlevering av sonenøklene. I 33 tredje ledd er det uttrykkelig fastsatt at det er tilbyderen #6849041/1 6 (10)
som skal dekke kostnader ved tilgang etter første og annet ledd. Dersom Posten er den som plikter å gi tilgang etter første ledd kan ikke Posten samtidig være tilbyder etter tredje ledd. Å pålegge økonomiske forpliktelser er tyngende for posttilbyderne. Dette tilsier at hjemmelen må være klar. Når verken loven eller forarbeidene gir slik klar hjemmel, kan ikke Nkom anses å ha hjemmel i postloven 33 til å fatte enkeltvedtak om en gitt kostnadsfordelingsordning selvom man skulle legge til grunn at 33 første ledd gir adgang til å gi Posten pålegg om å utlevere sonenøklene. I departementets høringsforslag under merknader til ny postforskrift 10 beskrives bakgrunnen for den foreslåtte postforskriften 10 tredje ledd nærmere: Dersom tilbyderne som deltar i sonenøkkelsystemet ikke blir enige om etablering og drift, så kan Nasjonal Kommunikasjonsmyndighet etter å ha hørt partene avgjøre saken ved enkeltvedtak, jf. postloven 33 fjerde ledd og forslag til ny postlov 33 annet ledd. (vår understrekningl Det fremgår også av høringsuttalelsen at hjemmelen for å treffe enkeltvedtak følger av postlovens 33, ikke av forskriften i seg selv. Videre skriver departementet: Nærmere regler om fordeling og pris kan besluttes av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i enkeltvedtak etter å ha innhentet synspunkter fra tilbyderne som deltar i ordningen. [... ] Konstellasjoner som gjør at flere tilbydere kan stå ansvarlig for deler av større kostnader ved for eksempel utskiftning av sylindere i en sone kan fastsettes gjennom enkel tvedtok. 7 Høringsuttalelsen viser til at det er Nkom som er rette beslutningsorgan for å treffe et eventuelt enkeltvedtak. Det vises imidlertid ikke til hvilken hjemmel som eventuelt gjelder. Ettersom verken ordlyden eller høringsuttalelsen viser til forskriften som hjemmelsgrunnlag, men snarere tvert imot viser tilbake til postloven 33, kan ikke forslaget til ny forskrift 10 anses å gi tilstrekkelig hjemmel for Nkom til å fatte et enkeltvedtak om kostnadsfordeling. Denne forståelsen understøttes også av Nkoms egen høringsuttalelse av 6. desember hvor Nkom i merknadene på side 7 uttaler: Nkom er enig i at kompetansen følger av postloven 33 fjerde ledd, særlig også sett i sammenheng med postloven 41, som stadfester at Nkom er riktig klageinstans ved tvister mellom «tilbydere av posttjeneste» (vår understrekning) Forslaget til ny postforskrift 10 tredje ledd gir dermed ikke tilstrekkelig hjemmel til å fatte enkeltvedtak om kostnadsfordelingsordning mellom tilbyderne. 6 Høringsforslaget side 22 7 Høringsforslaget side 22 #6849041/1 7 (10)
3.3.3 Varselom vedtak med hjemmel i forskrift som ikke er vedtatt Forutsatt at det foreligger tilstrekkelig hjemmel til å fatte enkeltvedtaket, enten gjennom hjemmel i postforskriften eller postloven, blir et separat spørsmålom det er adgang til å gi varselom at det vil treffes enkeltvedtak med hjemmel i en forskrift som enda ikke har trådt i kraft. Varslingsplikten følger av forvaltningsloven 16.8 Hjemmelen må foreligge på det tidspunktet vedtaket effektueres. Dette innebærer at Nkom i prinsippet kan gi et varselom vedtak betinget av at den aktuelle hjemmel trer i kraft. Dette reiser imidlertid andre problemer relatert til saksbehandlingen, jf. nedenfor punkt 4. 3.4 Virkningen av manglende hjemmel Som vist ovenfor under punkt 3.2 og 3.3 mangler departementet og Nkom hjemmel i gjeldende postlov for å treffe både forskriften og for å fatte enkeltvedtaket av 2. desember. Det neste spørsmålet er dermed hva som er den rettslige virkningen for det varslede vedtaket av slik manglende hjemmel. Det følger av den alminnelige forvaltningsretten at manglende materiell kompetanse alltid fører til ugyldighet. Ugyldige tyngende enkeltvedtak er normalt å anse som nulliteter." Dette innebærer at Posten, dersom vedtaket varslet den 2. desember treffes til tross for at Nkom mangler materiell kompetanse, kan se bort fra vedtaket. For forskrifter er heller ikke ugyldighetsvirkningen betinget av at det treffes vedtak som konstaterer ugyldighet. Også dette må innebære at Posten ikke er forpliktet til å gi øvrige tilbydere tilgang til sonenøklene under de forutsetninger postforskriften 10 første ledd krever. Følgen av de manglende hjemlene innebærer dermed at Posten ikke er forpliktet til å rette seg etter vedtaket eller forskriften. 4. Saksbehandlingen - et overordnet krav til forsvarlig saksbehandling For ethvert vedtak som treffes av forvaltningen gjelder et grunnleggende krav til forsvarlig saksbehandling. Dette gir seg blant annet utslag i forvaltningens opplysnings- og utredningsplikt, jf. forvaltningsloven 17, og kravet til forhåndsvarsel, jf. forvaltningsloven 16. Etter forvaltningsloven 17 «skal [forvaltningsorganet] påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Forvaltningen skal være upartisk i sine undersøkelser. Dette innebærer at den må søke å få frem både det som taler til gunst og til ugunst for perten." Videre følger det av forvaltningsloven 16 at en part skal «varsles før vedtak treffes og gis høve til å uttale seg innen en nærmere angitt frist». Spørsmålet i det foreliggende tilfellet er hvorvidt saksbehandlingsprosessen rundt etableringen av en kostnadsfordelingsordning er forsvarlig, tatt i betraktning særlig forvaltningsloven 16 og 17. 8 LOV-196?-02-10 9 Se Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 9. utgave s. 501 10 Se for eksempel Torstein Eckhoff og Eivind Smith, Forvaltningsrett, 9. utgave s. 286 #6849041/1 8 (10)
BFlHR Det er ikke tvilsomt at Nkom har gitt forhåndsvarsel etter forvaltningsloven 16. Bakgrunnen for kravet til forhåndsvarsel i forvaltningsloven 16 er det kontradiktoriske prinsipp. Partene skal gis anledning til å uttale seg før vedtaket treffes. At partene skal gis anledning til å uttale seg er også et ledd i forvaltningens plikt til at saken blir så godt opplyst som mulig etter forvaltningsloven 17. I det foreliggende tilfellet kom varselet om vedtak 2. desember, mens høringsfristen for den påberopte hjemmelen gikk ut 6. desember. Varselet gir partene anledning til å uttale seg innen 21. desember, mens forskriften er ment å skulle tre i kraft 1. januar 2017. Dette innebærer at på det tidspunkt partene kommer med sine uttalelser er det enda ikke klart hvorvidt forskriften trer i kraft og hvordan forskriften blir endelig utformet. Dette skaper usikkerhet hos partene i forhold til deres rettsstilling, noe som er uheldig fra Nkom og departementets side. Når partenes innspill kommer 21. desember og vedtaket er tiltenkt å effektueres allerede 1. januar eller alternativt tidlig i januar, vil rommet for Nkoms vurdering av innspillene dessuten bli illusorisk. Mellom 21. desember og 1. januar må det legges til grunn at store deler av Nkoms bemanning ikke er på jobb gitt julefeiringen og helligdagene, og at det derfor ikke er tilstrekkelig tid og ressurser til å vurdere partenes innspill. Det legges dermed opp til at partenes innspill vil ha begrenset betydning for innholdet i vedtaket noe som er uheldig ut fra en tankegang om forsvarlig saksbehandling. Videre vil partenes klagemulighet ved et eventuelt vedtak bli illusorisk dersom kostnadsfordelingsordningen skal tre i kraft allerede 1. januar 2017, eventuelt tidlig i januar. I utgangspunktet legger forvaltningsloven opp til en klagefrist på 3 uker." Denne klagefristadgangen fratas Posten dersom Posten allerede ved 1. januar må følge det innholdet forskriften og vedtaket legger opp til. Vedtaket Nkom varsler innebærer en gitt kostnadsfordelingsordning basert på de involvertes omsetning. Bakgrunnen for at Nkom velger denne ordningen er i følge Nkom uenighet knyttet til kostnadsfordelingsordningen. 12 Nkom har avholdt aktørmøter 17. august og 28. september. Deltakende tilbydere, foruten Posten, har på disse møtene vært Norpost AS, Helthjem Mediapost AS og lokalposten AS. Med blant annet bakgrunn i disse møtene avga Nkom en orientering til Samferdselsdepartementet 10. oktober 2016, «Etablering og drift av system for felles sonenøkler til postkasseanlegg-. I orienteringens side 19-20 refererer Nkom til de forslagene som kom frem på møtet med aktørene. Norpost AS foreslår en fordelingsfaktor som gjenspeiler størrelsen på tilbyderen i sonen, basert på antall nøkler den enkelte tilbyder disponerer i sonen. Helthjem Mediapost AS foreslo at kostnadene skulle dekkes av staten. Posten har på sin side argumentert for en likedeling av kostnader mellom deltakende tilbydere, med unntak for særlig små, lokale aktører. Ut fra orienteringen til departementet har ordningen med kostnadsfordeling etter omsetning verken blitt foreslått eller diskutert som alternativ av partene. Heller ikke i varselet om vedtak er for eksempel forslaget fra Norpost AS vurdert eksplisitt. 11 Forvaltningsloven 29 12 Se Nkoms varsel side 3 #6849041/1 9 (10)
BFlHR I departementets høringsnotat om endringer i postlovens 33 første ledd nr. 2 legges det til grunn at kostnadene skal fordeles mellom tilbyderne, slik at tilbyder som ønsker tilgang til sonenøkkelsystemet må betale for sin andel av kostnadene. Høringsnotatet fastslår at utgangspunktet for fordeling av kostnader i situasjoner hvor det ikke kan påvises hvem som har forårsaket kostnaden skal være at kostnadene deles likt mellom aktørene som opererer i den aktuelle sonen. Etter lovendringen, dersom den gjennomføres, må derfor et vedtak om kostnadsfordeling reflektere den systemkostnad som genereres av den enkelte deltaker. Hvor det ikke kan påvises hvem som har generert kostnaden vil kostanden måtte fordeles likt. Nkoms varselom vedtak inneholder ingen redegjørelse for hvilke faktorer hos de enkelte deltakerne som bidrar til å generere kostnader i systemet. Nkom har lagt til grunn den enkelte deltakerens omsetning som fordelingsnøkkel, uten noen form for ytterligere analyse. Det er ingen direkte sammenheng mellom omsetning og genererte kostnader. Dette er ikke drøftet i Nkoms varsel av 2. desember. At Nkom ikke eksplisitt har vurdert andre alternativer etter innspill fra partene gjør at saksbehandlingen fremstår som lite forsvarlig. Dette understrekes av at Nkom heller ikke synes å ha fulgt opp den klare føringen fra departementet i høringsnotatet til endret postforskrift (og endret lov), der det i kommentaren til foreslått ny 10 i forskriften (side 22, også gjengitt i Nkoms høringsbrev) fremgår at kostnader ved omkoding/utskifting skal bli «delt likt mellom aktørene» i situasjoner der det ikke kan påvises årsakssammenheng mellom en konkret aktørs forhold og behovet for omkoding/utskifting. Nkoms forslag innebærer at kostnadene ikke deles likt i slike tilfeller, men skal fordeles etter omsetning (fordelingsprinsipp C jf. fordelingsprinsipp B). I realiteten betyr dette at Posten vil måtte dekke det alt vesentlige ved omkoding/utskifting i slike tilfeller. Gode grunner taler derfor for at den saksbehandlingsprosessen Nkom legger opp til ikke er forsvarlig etter forvaltningslovens regler. Med vennlig hilsen, Advokatfirmaet BA-HR DA Beret Sundet Advokat #6849041/1 10 (10)