Deres ref Vår ref Dato

Transkript

1 Hovedorganisasjonen Virke Postboks OSLO Deres ref Vår ref Dato 15/433-CC/RHO/JLB Tolkningsuttalelse -- postloven 33 og tilgang til sonenøkler Samferdselsdepartementet viser til brev fra Hovedorganisasjonen Virke 10. februar 2016 på vegne av Norpost AS og møte 16. februar, samt til tolkningsuttalelse fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet 8. februar Nkom konkluderte med at postloven 33 ikke gir hjemmel til å pålegge Posten å utlevere sonenøkler. Virke har på vegne av Norpost anført at det er tilstrekkelig hjemmel i loven til å gi tilgang til sonenøklene og har derfor bedt departementet om å gi en tolkningsuttalelse i saken. 1. BAKGRUNN Posten har lenge stilt krav til postkasseeier om at låsene i postkasseanlegg skal legge til rette for sonenøkler, slik at Posten har tilgang til kassene uten å måtte operere med mange individuelle nøkler. Postens sonenøkler er system-/universalnøkler som gir tilgang til flere bestemte postkasseanlegg i geografisk avgrensede områder. Posten opplyser at en geografisk sone dekker rundt postkasser (Posten har andre sonenøkler til inngangsdørene). Norpost opplyser til Nkom at de regelmessig sender forespørsler til gårdeiere om å få tilgang til utleveringspostkasser for å kunne tilby distribusjon til bolig- og forretningseiendommer. De gårdeierne som ønsker å gi tilgang, svarer som regel med å utlevere nøkkel til inngangsdøren. Gårdeierne har imidlertid ikke hatt anledning til å utlevere nøkler til selve postkasseanlegget fordi disse nøklene disponeres av Posten. Posten nekter Norpost tilgang til sonenøklene og Norpost mener derfor at de ikke har reell tilgang til postkassene, til tross for Postadresse Kontoradresse Telefon* Luft- post- og Saksbehandler Postboks 8010 Dep Akersg teleavdelingen Jørn Ringlund 0030 Oslo Org no postmottak@sd.dep.no

2 at de aktuelle gårdeierne har gitt sin tillatelse. Norpost opplyser at de er avhengig av tilgang til sonenøkkelen til alle postkasseanlegg hvor de har dekning, for å kunne konkurrere på like vilkår som Posten. Norpost er innforstått med at Postens universalnøkler også vil passe til postkasseanlegg som ikke er dekket av det avtalerettslige grunnlaget, i og med at nøkkelen vil kunne åpne postkasseanlegg hvor Norpost ikke har fått nøkkel til inngangsdøra. Norpost viser til at de ikke vil få reell tilgang til disse postkassene før gårdeier også har oversendt nøkkel til inngangsdøra. Det er eier av eiendommen som eier postkasseanlegget, og som formelt eier nøklene. Nkom viser til at det er eier av eiendommen som etter postloven 33 må gi de ulike tilbyderne tilgang til dører og postkasseanlegg. Som følge av lang praksis er det imidlertid Posten som disponerer sonenøklene på vegne av postkasseeier, og postkasseeier har dermed ikke mulighet til å gi fra seg nøkler til postkasseanleggene ettersom disse ikke disponeres av postkasseeier. 2. RETTSLIG UTGANGSPUNKT Postloven 33 regulerer tilgang til utleveringspostkasser og bestemmelsens første ledd lyder: «Tilgang til utleveringspostkasse som ikke er tilgjengelig for allmennheten, skal avtales med postkasseeieren. Når avtale ikke kommer i stand, kan myndigheten gi leveringspliktig tilbyder tillatelse til å kreve tilgang til slik utleveringspostkasse. I særlige tilfeller kan myndigheten også gi andre tilbydere tillatelse til å kreve tilgang. Myndigheten kan sette vilkår for å gi tillatelse.» Fordi tilgang til postkasser innebærer et inngrep i beboeres private eiendomsrett, er hovedregelen i postloven 33 at tilbyder må inngå privatrettslige avtaler med postkasseeiere for å kunne levere post til utleveringspostkassene. Det er først når slike forsøk om frivillige løsninger ikke har lykkes at myndigheten kan gi leveringspliktig tilbyder tillatelse til å kreve tilgang til utleveringspostkassen, jf. bestemmelsens første ledd annet punktum. Også andre tilbydere kan gis slik tillatelse i særlige tilfeller, jf. tredje punktum. Vurderingen av om det skal gis tillatelse etter postloven 33 er skjønnsmessig, og hensynet til privat eiendomsrett må avveies mot hensynet til fri konkurranse i postsektoren. Nkom kan sette vilkår for tillatelsen, og postforskriften 10 gir eksempler på slike vilkår. Det kan bl.a. kreves at tilbyder har et system for sikker oppbevaring og distribusjon av nøklene, internkontroll for å hindre uautorisert bruk av adgangsløsninger, samt plikt til årlig rapportering ved misbruk eller tap av nøkler. Tillatelse etter postloven 33 kan trekkes tilbake ved brudd på vilkårene, jf. postloven DEPARTEMENTETS TOLKNINGSUTTALELSE Tolkningsuttalelsen gjelder tilfeller hvor tilbyder har inngått avtaler med postkasseeiere om tilgang til utleveringspostkasser i tråd med postloven 33 første ledd første punktum. Side 2

3 Spørsmålet er om bestemmelsen skal forstås slik at den kun gir adgang for myndigheten til å gi tilbyder rett til å kreve tilgang til nøkler fra postkasseeier i tilfeller hvor det ikke inngås avtale, eller om det også kan treffes vedtak om tilgang til sonenøkler som er i Postens besittelse når tilbyder har avtale med postkasseeiere i sonen. Departementet viser til at det var et viktig formål ved innføringen av postloven i 2015 å oppnå full liberalisering av postmarkedet i tråd med EUs tredje postdirektiv (2008/06/EF). I et marked der flere tilbydere skal kunne levere adresserte postsendinger til alle mottakere, «er det nødvendig at også andre enn tilbyder med leveringsplikt har tilgang til utleveringspostkasser og postboksanlegg som ikke er alminnelig tilgjengelig», jf. Prop. 109 L ( ) s. 80. Bestemmelsen i postloven 33 er en implementering av postdirektivet artikkel 11a. Formålet er nettopp å sikre tilbydere tilgang til utleveringspostkasser for å legge til rette for konkurranse. Ordlyden i 33 åpner etter departementets syn for adgang til å treffe vedtak om tilgang til sonenøkler som er i Postens besittelse. Bestemmelsene om myndighetens vedtakskompetanse i andre og tredje punktum gjelder tillatelse til å kreve tilgang til utleveringspostkasse. Bestemmelsen begrenser ikke fra hvem de nødvendige nøklene kan kreves utlevert. Myndigheten kan etter 33 første ledd tredje punktum i særlige tilfeller gi tilbydere uten leveringsplikt tillatelse til å kreve tilgang når avtale ikke er kommet i stand. I det foreliggende tilfellet har Norpost avtale med eierne av de utleveringspostkassene der man ønsker tilgang, og for disse vil det isolert sett ikke være nødvendig med noe vedtak. Ettersom sonenøklene kun besittes av Posten og disse også gir tilgang til postkasser der det ikke foreligger avtale, vil bestemmelsen likevel komme til anvendelse. I et slikt tilfelle vil det imidlertid kunne stilles vilkår for tillatelsen som ivaretar hensynet til den private eiendomsrett. Det vises til nærmere omtale under punkt 4. Bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd kun i særlige tilfeller der avtale med postkasseeier ikke kommer i stand. I dette tilfellet er hovedregelen allerede oppfylt ved at tilbyder har en avtale om tilgang med eier av postkasseanlegg, og en tillatelse vil være begrenset til utlevering av sonenøkkel som disponeres av Posten. En slik tillatelse vil dermed være mindre inngripende enn det unntaksbestemmelsen i utgangspunktet var tiltenkt, nemlig i særlige tilfeller å kunne pålegge tilgang hvor det ikke forelå en avtale med eier av postkasseanlegg. Når 33 hjemler et slikt mer vidtgående vedtak, vil myndigheten også ha kompetanse til å treffe et mindre vidtgående vedtak. En slik tolkning er i tråd med lovens formål. Et viktig virkemiddel for å oppnå formålet med loven er å tilrettelegge for økt konkurranse, og dette forutsetter at andre tilbydere får tilgang til utleveringspostkasser som ikke er allment tilgjengelige. Dersom myndigheten ikke skulle ha mulighet til å pålegge tilgang til sonenøkler fra den eneste parten som besitter dem, ville dette i praksis kunne stenge for konkurranse i markedet. Side 3

4 Departementet bemerker for øvrig at Nkom i sin tolkningsuttalelse har vist til forarbeidene som grunnlag for konklusjonen om at postloven ikke gir hjemmel til å pålegge Posten å utlever sonenøkler. I Prop. 109 L ( ) s. 33 fremgår det at: «Når det gjelder forslaget om at andre tilbydere skal gis tilgang til nøkler som Posten eller andre tilbydere allerede har fått tilgang til, så mener departementet at en slik løsning vil reise problemstillinger om ansvar ved andres misbruk av tilgang som fører til at belastningen for tilbyderne vil bli for stor. Det foreslås derfor ikke å gi tilgang til nøkler som andre tilbydere har fått tilgang til.» Forarbeidenes sitat må leses i sin sammenheng, og departementets uttalelser gjelder en mulig løsning hvor tilbyder skulle få tilgang til postkasser ved å tre inn i Postens eller andre tilbyderes eksisterende avtaler uten at det forelå avtale med postkasseier eller vedtak fra myndigheten. En slik løsning ble ikke foreslått av hensyn til avtalepartens potensielle ansvar for andres misbruk. Løsningen ble da at andre tilbydere enten må få avtale med postkasseeier, eller så må myndigheten treffe vedtak om tillatelse til å kreve tilgang etter 33. Vi kan ikke se at uttalelsene i forarbeidene kan forstås slik at de stenger for at myndigheten kan treffe vedtak om at andre tilbydere kan få tillatelse til å kreve tilgang gjennom å få Postens sonenøkler. 4. FORHOLDET TIL PRIVAT EIENDOMSRETT Tilgang til sonenøkler innebærer at tilbyder vil kunne få tilgang til postkasseanlegg hvor tilbyder ikke har avtale om tilgang. Dette er isolert sett et inngrep i den private eiendomsrett. Imidlertid er det adgang til å stille vilkår for en eventuell tillatelse etter 33 første ledd. Det vil blant annet kunne stilles vilkår om at sonenøklene kun skal brukes på de postkasseanleggene hvor tilbyder har avtale med eier om tilgang, og at tillatelsen kan trekkes tilbake ved brudd på vilkårene. Under en slik forutsetning mener departementet at hensynet til den private eiendomsretten er tilstrekkelig ivaretatt. Videre vil det etter postforskriften 10 kunne stilles andre forholdsmessige vilkår, for eksempel for å ivareta sikkerhetshensyn og for å begrense misbruk. I tillegg bør det vurderes å stille vilkår som medfører at enhver tilbyder som får tilgang til sonenøkkelsystemet også må bidra økonomisk og eventuelt på annen måte til å vedlikeholde og utvikle dette systemet. 5. KONKLUSJON Samferdselsdepartementet mener at postloven 33 skal forstås slik at bestemmelsen også åpner for at myndigheten kan gi andre tilbydere tillatelse til å få tilgang til Postens sonenøkler, selv om de ikke har avtale om tilgang med samtlige postmottakere i sonen. Med hilsen Tove Kristin Flølo (e.f.) ekspedisjonssjef Jørn Ringlund Side 4

5 avdelingsdirektør Dokumentet er elektronisk signert og har derfor ikke håndskrevne signaturer. Kopi til: NorPost AS NorPost AS Posten Norge AS Nasjonal kommunikasjonsmyndighet Side 5