Politiaksjonen Utøya

110 NOU 2012: 14 Politiaksjonen Utøya 7.1 Introduksjon Kommisjonens gjennomgang av politiaksjonen på Utøya viser at politiet raskt mobiliserte en stor aksjonsstyrke til landsiden ved Utøya. Politiets samhandling var imidlertid ikke god nok, og politiet greide ikke å nyttiggjøre seg de sivile båtressursene som var tilgjengelige, tidlig nok. Dette førte til at politiet ankom til øya senere enn de ellers kunne ha gjort. Politiets egen båt ble overlastet og fikk motorstans på vei mot øya etter en kort ferd i sakte fart. Overlastingen gjentok seg da en sivil båt kom politiet til unnsetning. Framrykkingen fikk først akseptabel framdrift etter at styrken hadde fordelt seg i to båter. Etter at politiet ankom til øya, aksjonerte polititjenestemennene resolutt med betydelig fare for eget liv. Sikringen og frigivelsen av øya var krevende og preget av usikkerhet for at flere gjerningsmenn kunne oppholde seg der. Styrker fra flere politidistrikter opererte på øya samtidig uten å kunne kommunisere med hverandre på en felles sambandsplattform. Dette vanskeliggjorde politiets arbeidssituasjon i betydelig grad. Politiet gjennomførte likevel rask evakuering etter å ha utførte en betydningsfull førstehjelpsinnsats under krevende omstendigheter. Også i denne fasen fikk de sivile båtressursene en avgjørende betydning. I dette kapittelet skal vi gå nærmere inn på de kritiske valgene som ble gjort, og beskrive hvilken betydning de fikk for utfallet av politiaksjonen. Hva skjedde, og hvorfor ble disse valgene gjort? Varsling, mobilisering, ledelse, oppmøtested, aksjonsvilje, tilgang på båter og kommunikasjon er viktige temaer. Til grunn for kommisjonens beskrivelser og vurderinger ligger et omfattende materiale. En rekke personer er intervjuet, noen flere ganger, og politidokumenter er innhentet. Lydlogger, teledata, GPS-data, videoopptak, fotografier med mer er analysert og sammenstilt. Kommisjonen kan derfor knytte tidspunkter til sentrale hendelser, angi hvor ressurser befant seg i forhold til hverandre, og påvise hvilket handlingsrom politiet hadde i sann tid. Framstillingen går tett inn på enkeltpersoner. Dette er nødvendig for å kunne belyse hvordan handlingsrommet ble utnyttet. Kommisjonen finner imidlertid grunn til å understreke at det ikke kan forventes at en ekstraordinær hendelse som denne lar seg håndtere uten feilbeslutninger. Før vi tar for oss politiaksjonen på Utøya 22/7, skal vi se nærmere på Nordre Buskerud politidistrikts (NBPD) organisering og ressurser. Et lite distrikt, med presset økonomi NBPD er et lite politidistrikt. I 2011 hadde distriktet 116 politiutdannede tjenestemenn. Dette utgjør 1,40 polititjenestemenn per 1000 innbygger, som er litt under gjennomsnittet i landet. 1 Politidistriktet dekker en befolkning på cirka 80 000, og strekker seg over tolv kommuner. Det er drøyt 25 mil mellom ytterpunktene. I 2010 hadde politidistriktet en anstrengt økonomi, hvilket førte til at politimesteren, etter å ha orientert Politidirektoratet, gjennomførte 18 kostnadsreduserende tiltak for å komme i budsjettbalanse. Ett av disse tiltakene var periodevis alenevakt på operasjonssentralen. Planverk i liten grad tilpasset lokale behov Politidirektoratet (POD) førte tilsyn med distriktet i 2008. Her ble det konkludert med at beredskapssystemet hadde forbedringspotensial knyttet til både tilgjengelighet, involvering av driftsenhetene, opplæring og bruk. Politiets egenevaluering etter 22/7 fant at politidistriktet i liten grad hadde tilpasset og implementert lokalt planverk for de beredskapsområdene som var aktuelle denne dagen. 1 Rammen er på 180 stillingshjemler, men de økonomiske rammene tillot bare en bemanning på 168 tjenestemenn, hvorav altså 116 med politiutdanning.

NOU 2012: 14 111 Politidistriktet hadde mottatt PODs rundskriv 2010/12 om tiltak ved trusler om terrorhandlinger i oppdatert versjon i januar 2011. Dette planverket var under implementering. 2 Øvelse og trening Stabssjefen har overfor kommisjonen framholdt at det var vanskelig å skape rom for trening og øvelse generelt. Dertil var øvelser dyrt. 3 Øvelsesvirksomheten ble derfor holdt på et minimum. 4 Tilsvarende har lederen for utrykningsheten (UEH) fortalt om praktiske problemer med å få gjennomført den obligatoriske operative treningen. 5 I 2010 gjennomførte politidistriktets operative politimannskaper opplæring og trening i samsvar med gjeldende krav og i henhold til årlige temalister fra Politihøgskolen. I treningsopplegget inngikk skyting og taktiske øvelser. To av treningsdagene dette året tok utgangspunkt i temaet «skyting pågår». Videre ble det avholdt seks distriktsøvelser dette året, hvorav én gjaldt skoleskyting. I 2011 hadde UEH-styrken hatt ytterligere én treningsdag knyttet til dette temaet. Operativ organisering og beredskap Politidistriktet var før 22/7 inndelt i tre vaktområder. 6 Den operative virksomheten ble ledet fra operasjonssentralen på Hønefoss politistasjon, som var utstyrt med tre operatørstasjoner. Distriktet hadde sju operasjonsledere og ni operatører. 7 Det var lagt opp to nødlinjer til sentralen (112-linjer). Distriktet hadde 84 tjenestemenn godkjent for innsats i skarpe oppdrag, hvorav 72 hadde såkalt IP-4-godkjenning og 12 IP-3-godkjenning. Sistnevnte utgjorde politidistriktets UEH-enhet, som var foretrukket ved løsning av skarpe oppdrag. Av disse tjenestegjorde 10 ved Hønefoss politistasjon. Den patruljerende styrken var organisert i vaktlag med forhåndsutpekte innsatsledere knyttet til hvert lag. Når den faste innsatslederen ikke var i tjeneste, fungerte vaktlagets nestkommanderende som innsatsleder. Distriktets båt var stasjonert ved Hønefoss politistasjon. Båten var en 16 fots Zodiac RIB utstyrt med en 75 hk påhengsmotor. Den var registrert for ti personer, og estimert makshastighet med to personer om bord var 35 knop. Det var utpekt faste båtførere som hadde avholdt øvelser med båten. Videre var det forhåndsutpekt utsettingsplasser. Politiet hadde også tilgang til det lokale brannvesenets båt. Staben hadde per 22/7 ikke gjennomgått Politihøgskolens stabsopplæring og heller ikke søkt om deltakelse på denne. Stabssjefen har i intervju med kommisjonen opplyst at det ofte ble satt stab, og at stabsmedlemmene dermed fikk mye trening i stabsarbeid. I andre intervjuer gis det derimot uttrykk for at det hadde vært få stabsøvelser, og at ikke alle stabsmedlemmene følte seg trygge i sine roller. I evalueringen etter en øvelse våren 2011 gis det uttrykk for at distriktets stabsrom var mindre hensiktsmessig: Det var trangt og mangelfullt utstyrt. 8 Utover styrken som til enhver tid var på vakt, forelå det ingen beredskapsordninger som sikret tilgang på ekstra mannskap dersom behov oppsto. Det var derfor i stor grad basert på tilfeldigheter om politidistriktet klarte å mobilisere tjenestemenn ved behov for ekstra bemanning. Ordningen var spesielt sårbar i ferietiden. Det var ikke foretatt noen særskilt risikovurdering av verken mobiliseringsevnen eller sårbarheten på operativ kompetanse i forbindelse med ferieavviklingen, men stabsmedlemmene hadde utpekte stedfortredere, og innsatslederne og deres nestkommanderende fikk ikke avvikle ferie samtidig. 9 Bortsett fra et SMS-basert varslingssystem for staben (som ikke ble benyttet 22/7), manglet politidistriktet system for massevarsling. Innkalling av ekstra innsatspersonell baserte seg på telefonvarsling av hver enkelt. 2 3 4 5 6 7 Nordre Buskerud politidistrikts (NBPD) brev til kommisjonen av 15. juni 2012, 22JK, j.post 641. Stabssjefens forklaring til kommisjonen. NBPDs egenevaluering 22/7, s. 32. UEH-leders forklaring til kommisjonen. Hallingdal, Nore og Uvdal var øvre vaktområde, Modum, Sigdal og Krødsherad midtre, og Ringerike, Hole og Jevnaker nedre. Utøya lå i nedre vaktområde. En av de faste operasjonslederne var til enhver tid beordret til UP, slik at det reelle tallet på operasjonsledere var seks. Bare to av operatørene var fulltidsansatt på sentralen. NBPDs egenevaluering kapittel 4.3. Politiet hadde ingen beredskapsplaner knyttet til AUFs sommerleir. Sommerleieren på Utøya har gjennom 30 år tiltrukket seg et stort antall ungdommer fra hele landet, i 2011 også flere utenlandske deltakere. Etter det kommisjonen har brakt på det rene, hadde politidistriktet ikke gjort risikovurderinger av arrangementet verken med hensyn til den store ansamlingen av ungdom eller faren for alvor- 8 9 22JK, j.post 136. NBPDs egenevaluering kapittel 4.3.

112 NOU 2012: 14 lige hendelser som brann, ulykker og ordensforstyrrelser. I årenes løp hadde politiet ikke registrert problemer i tilknytning til arrangementet, og det var heller ikke listet som observasjonsobjekt for de patruljerende mannskapene. Når myndighetspersoner som vanligvis hadde behov for livvakter, besøkte øya, ble nærsikringen ivaretatt av PSTs livvakttjeneste. Tidvis hadde politidistriktet hatt en patrulje i området under slike besøk. AUF hadde etablert egne sikkerhets- og beredskapstiltak under sommerleiren. 10 For å ivareta sikkerheten var det innleid to eksterne sikkerhetsvakter, hvorav én var politimann av yrke. I tillegg var det dannet et vaktlag blant ungdommene selv som patruljerte på øya hele døgnet. Vaktene skulle ivareta ro og orden, passe på at ungdommene hadde det bra, og sikre at ikke uvedkommende fikk tilgang til øya via båt. Ved Utøya brygge landsiden var det en kontroll av alle som dro over til øya. Leiren var rusfri, og bagasjen ble visitert for rusmidler, primuser, kniver og andre farlige gjenstander. 11 Det var tatt forholdsregler mot brann gjennom en egen branninstruks, samt en avtale med Hole kommune om at en brannbil ved behov kunne transporteres på fergen MS Thorbjørn. 12 I tilfelle evakuering har kommisjonen fått oppgitt at det var fire båter tilgjengelig, men at det ikke forelå noen konkret evakueringsplan. I tilfelle skader og sykdom var Norsk Folkehjelp til stede på øya for å yte medisinsk bistand. Norsk Folkehjelp hadde med eget telt og utstyr, og en av de fire båtene var tiltenkt til transport ved medisinsk behov. Det hadde ikke tidligere vært behov for å tilkalle politiet under sommerleiren, og øya ble oppfattet som et trygt sted. 13 10 Det er Utøya AS som eier og driver øya. AUF eier samtlige aksjer i Utøya AS. I tillegg til de sikkerhetsregler Utøya AS har etablert, hadde AUF egne sikkerhet- og beredskapstiltak for sommerleiren. 11 De fleste deltakerne var forhåndspåmeldt gjennom sine respektive fylkeslag. Hvert fylkeslag foretok gjennom påmeldingen en kontroll av hvem som ble med. Man kunne også registrere seg ved oppmøte på Utøya brygge og kjøpe dagspass der. Alle som var på Utøya, hadde et bånd som viste at de var påmeldt. Listene som forelå digitalt, var ikke alltid oppdatert, da det var påmeldte som ikke møtte, mens andre møtte i stedet. Det er imidlertid overfor kommisjonen forklart at det var god kontroll med hvem som var til stede, da fylkeslederne kjente deltakerne i eget fylke. Det var ingen formell aldersgrense. De yngste deltakerne ble etter det kommisjonen har fått opplyst passet ekstra på av delegasjonsledere fra hvert fylke. 12 Branninstruks, Arrangør, Utøya. 7.2 Status 22/7 kl. 17.24 Nordre Buskerud politidistrikt Utøya ligger i vaktområdet til Hønefoss politistasjon. Det var fem polititjenestemenn på vakt, hvorav to var disponert til etterforskning i sivilt antrekk og tre til uniformert patruljetjeneste. To av de uniformerte tjenestemennene og den ene etterforskeren var operativt godkjent for væpnede oppdrag. Operasjonslederen var alene på vakt. De operativt godkjente tjenestemennene fulgte nyhetssendingene om eksplosjonen i Oslo fra vaktstyrkens oppholdsrom, som ligger vegg i vegg med operasjonssentralen. En tjenestekvinne som hadde gått av vakt kl. 16.00, oppholdt seg sammen med dem. Også hun var godkjent for bevæpning. Disse fem utgjorde dermed den operative styrken som var tilgjengelig for umiddelbar innsats, hvorav den ene fungerte som innsatsleder. Distriktet hadde ikke registrert noen form for varsling om eksplosjonen, men både operasjonslederen og den operative styrken var kjent med den via nyhetene. Det var ikke satt i verk noen lokale beredskapshevende tiltak eller andre særskilte sikringstiltak. Operasjonsleder hadde forsøkt å ringe operasjonssentralen i Oslo, men fikk ikke svar. 14 Betjentene på pauserommet skal på et tidspunkt ha diskutert om de skulle klargjøre for eventuell bistand til Oslo politidistrikt (OPD). Da det ikke var anmodet om bistand, valgte de å la dette være. 15 13 Forklaring generalsekretær i AUF 20. juni 2012, og forklaring leder i AUF 18. juni 2012 14 Operasjonsleder hadde ikke mottatt riksalarmen som ble sendt av Kripos kl. 16.43. Ifølge politiets evalueringsrapport var maskinen slått på, men skjermen var gått i dvalemodus. I tillegg var ikke maskinen riktig innstilt for automatisk visning av innkomne varslinger og riksalarmer. Dessuten var det heller intet lydsignal som ga varsel ved innkomne alarmer. For å bli oppmerksom på eventuelle riksalarmer måtte en derfor manuelt gå inn i mappestrukturen og lete dem fram. Operasjonsleders manglende kjennskap til riksalarmen bekreftes av en telefonsamtale hun hadde med en ansatt ved legevakten på det lokale sykehuset. I samtalen, som fant sted kl. 17.19, altså før angrepet på Utøya, fortalte operasjonsleder at hun ikke hadde fått noen riksalarm. Samtidig som hun sier dette, høres det at hun skriver på tastaturet. Den ansatte ved legevakten sier at Drammen og Bærum legevakt hadde igangsatt katastrofealarm. I denne samtalen nevnte den ansatte på legevakten at det var mange ungdommer på Utøya, og at de kanskje hadde behov for «krisehåndtering i forbindelse med bombeeksplosjonen».

NOU 2012: 14 113 7.3 Melding om skyting på Utøya Nordre Buskerud, Søndre Buskerud og Oslo politidistrikter ble alle varslet nesten samtidig om at en mann iført politiuniform skjøt ungdommer på Utøya. Distriktene var imidlertid ikke i stand til å dele informasjonen på tilfredsstillende måte. Dette skyldes manglende felles sambandsplattform, manglende direktelinjer mellom operasjonssentralene og manglende system for skriftlig deling av informasjon på taktisk og operativt nivå. Nordre Buskerud politidistrikt Politidistriktet mottok første melding kl. 17.24.26. Operasjonsleder ble da koblet på et nødanrop som Akuttmedisinsk kommunikasjonssentral (AMK) hadde mottatt fra en mann på Utøya. Noe av det aller første hun hørte mannen si, var at han var båtfører «her ute», og at han skulle prøve å komme seg til båten. Operasjonsleder gjentok da «båt». I løpet av den videre samtalen, som varte i vel ett minutt og 25 sekunder før den ble brutt, opplyste vedkommende at han var på Utøya, og at det var «[ ] en mann som går rundt og skyter. Han er utkledd som politi.» 16 Det ble også sagt at «han har automatvåpen». Lydfilen gjengir en oppstykket samtale fordi flere av deltakerne snakket samtidig. Etter hvert trakk AMK-operatøren seg ut, men før den direkte kommunikasjonen mellom innringeren og politiets operasjonsleder kom i gang, brøt en annen AMK-operatør forstyrrende inn, hvorpå samtalen etter kort tid ble brutt. Innringeren var vaktmester på Utøya. Dette ble opplyst til AMK før politiet var koblet på. Han var også skipper på MS Thorbjørn, fergen som ble benyttet til transport mellom øya og kaianlegget på fastlandet. Han hadde vært vitne til de første drapene og var den første som ringte nødnummer for å varsle. Mens operasjonslederen satt i denne samtalen, begynte det å ringe på den andre av sentralens to nødlinjer. To tjenestemenn fra det tilstøtende oppholdsrommet bemannet da de to ledige 15 P-30 A forklarte at ved et tidspunkt foreslo han høyt at de kanskje burde «gå ned og kikke på noe utstyr. Begynne å rigge en bil. Et eller annet i forhold til at de kunne bli trukket til Oslo». Men de ble enige om at siden det ikke var kommet noen bistandsanmodning, skulle de ikke gjøre noe mer ut av det. 16 Lydlogg fra NBPD, 22JK, j.post 519. operatørstasjonene. 17 Den ene av dem var innsatslederen, som kl. 17.25 besvarte et anrop fra en gutt som meldte om skyting «overalt» på øya, at det var panikk og kaos, og at folk hadde løpt ut i «kantene» på øya. Samtidig besvarte den andre politibetjenten et anrop fra en jente på øya som også meldte om skyting. Ingen av disse melderne hadde sett gjerningspersonen og hadde heller ingen opplysninger om ham. Kl. 17.28 ringte AMK til operasjonsleder og opplyste at de hadde fått inn flere meldinger om skyting på Utøya. Skadeomfanget var ikke kjent, men ifølge innringerne ble det skutt med automatvåpen, og gjerningspersonen var utkledd som politi. AMK kunne videre opplyse at vaktmesteren på Utøya var innringer i samtalen politiet var blitt koblet på, og oppga telefonnummeret hans. Operasjonsleder ba om at alt tilgjengelig ambulansemannskap ble sendt ut. 18 Operasjonsleder forsatte å ta imot meldinger fra øya, samtidig som hun raskt iverksatte varsling og innkalling av ekstramannskaper. De tilstedeværende tjenestemennene ble involvert i dette, blant annet fikk etterforskeren, som senere skulle inngå i første patrulje (P-30), beskjed om å varsle UEH. Han hadde ikke tilgang til noen varslingsliste, men hadde nummeret til to av tjenestemennene i UEH-styrken lagret på sin private telefon. Han lyktes bare i å varsle den ene, nemlig vedkommende som senere ble aksjonsleder. Den andre tjenestemannen, som senere inngikk i den første patruljen som rykket ut, varslet fungerende politimester og innhentet tillatelse til bevæpning med både pistol og maskinpistol. Innsatspersonellet gjorde seg deretter klar for utrykning. Operasjonsleder var da alene på sentralen inntil den gjenværende etterforskeren kom til. Søndre Buskerud politidistrikt Kun sekunder etter at meldingene innkom til NBPD, begynte også operasjonssentralen i Søndre Buskerud politidistrikt (SBPD) å motta nødanrop. Dette skyldtes en teknisk feil som medførte at nødanrop gjort fra telefoner med NetComabonnement ble formidlet til nabodistriktet. Første anrop kom kl. 17.25.37 og ble besvart av operasjonsleder. Innringeren var en jente som 17 Operasjonssentralen har tre arbeidsstasjoner for operatører. Én er forbeholdt operasjonsleder, og de to andre er for operatører. 18 Ved operasjonssentralen i Hønefoss betjenes to analoge telefonlinjer som brukes til nødanrop. Dersom begge linjene er opptatt, får innringeren opptattsignal. Begge linjene ble bemannet.

114 NOU 2012: 14 oppholdt seg i Kafébygningen på øya. Hun meldte at det var skyting på «AUFs sommerleir på Utøya, i Tyrifjorden i Hole kommune». 19 Mens denne samtalen pågikk, var gjerningspersonen inne i bygningen og skjøt. Skuddene og skrikene fra dem som ble beskutt, hørtes svært tydelig. Melder hadde ingen opplysninger om gjerningspersonen, men etter hvert kom det flere anrop med beskrivelse av en person iført politiuniform som skjøt på dem som var på øya. Oslo politidistrikt Første melding innkom her kl. 17.26. 20 Operasjonssentralen kontaktet NBPD kl. 17.27 og fikk bekreftet at hendelsen var kjent for dem. Staben i OPD ble kjent med skytingen kl. 17.29. Da ble Politidirektoratets utsendte liaison til staben oppringt av sin datter, som befant seg på Utøya. Han lot Beredskapstroppens (BT) representant i staben snakke direkte med henne. Denne samtalen gikk fra mobil til mobil og inngår derfor ikke i lydfilene kommisjonen har hatt tilgang til. Følgelig har det eksakte innholdet ikke latt seg verifisere. Tjenestemannen har forklart til kommisjonen at det ble meldt om én person i politiuniform som skjøt mot ungdommene på Utøya, og at de flyktet i panikk. På hans spørsmål opplyste melder at hun ikke hadde sett gjerningspersonen, at hun bygde på opplysninger fra andre, og at hun ikke visste om det var flere gjerningsmenn. 21 7.4 Utrykningen Kl. 17.29 var altså Nordre Buskerud, Søndre Buskerud og Oslo politidistrikter varslet om at en mann i politiuniform skjøt ungdommer på Utøya. Distriktene igangsatte utrykning uavhengig av hverandre. Nordre Buskerud politidistrikts utrykning Alle tilgjengelige mannskaper, bortsett fra etterforskeren som senere bisto på operasjonssentralen, klargjorde seg raskt for utrykning. De iførte seg verneutstyr og bevæpnet seg med begge 19 Lydlogg fra SBPD, 22JK, j.post 422. 20 OPDs egenevaluering, Evaluering 22/7, revidert versjon 27. februar 2012. 21 Forklaring NK BT og tjenestemann 33, 18. januar 2012. Se også pkt. 7.11. Figur 7.1 Kart over aksjonsområdet. våpen. Situasjonsforståelsen var at én mannsperson i politiuniform skjøt mennesker på Utøya. Sammensetningen av patruljene skjedde tilfeldig. 22 Det ble heller ikke lagt noen plan for hvordan oppdraget skulle løses. Det framsto imidlertid som klart at det ville bli behov for båt. Innsatslederen, som også var båtfører, sørget for at politibåten ble med ut. Første patrulje, P-30, kjørte fra stasjonen kl. 17.38. 23 Den var bemannet av den operativt godkjente etterforskeren, heretter omtalt som P 30 A, som var sivilt antrukket, og en fra den uniformerte patruljestyrken, heretter omtalt som P 30 B. Begge var bevæpnet med pistol og maskinpistol og iført adekvat verneutstyr. Patruljen fikk ordre av innsatslederen om å kjøre i retning mot Utøya og få «øyner på objektet». Det framstår som noe uklart hvorvidt Utøya brygge landsiden ble angitt som bestemmel- 22 Forklaring fra P-30 A. 23 Kommisjonens tidsangivelse er basert på GPS-data fra tjenestebilen, samt sambandsmelding fra P-30 A om lag kl. 17.38.30, hvor det på spørsmål fra operasjonsleder om alle «fem» var reist ut, ble svart at P-30 var «på vei ut». Dette er noen minutter senere enn politiet selv har lagt til grunn i ettertid, se for eksempel NBPDs egenevaluering.

NOU 2012: 14 115 Figur 7.2 GPS-plot som viser utsettingen av politibåten. I bildet til høyre vises hvordan patruljen P-42 blir sendt landveien mot Utøya. Kilde: Kommisjonens analyse basert på VTS-data fra PDMT. Båtens posisjon er et estimat. sessted før utrykningen startet, men kommisjonen finner dette mest sannsynlig. 24 Kl. 17.47 ble patruljen oppkalt av operasjonsleder, som orienterte om at OPD var varslet, og at det kommer «heli etter hvert, mulig også Delta». 25 Kl 17.49 ble patruljen kalt opp av aksjonsleder, som spurte om de var langt unna «kaianlegget». Han ba dem være forsiktige når de gikk ned «dit», og om å holde observasjon mot øya. Kl. 17.51 26 meldte aksjonsleder til patruljen at de satte ut båt ved Vanførehjemmet, og at brannvesenet også var på vei i båt. 27 P-30 ankom til Utøya kai landsiden kl. 17.52 etter en kjøretid på vel 14 minutter. 28 24 Kl. 17.49.36 ble patruljen kalt opp av aksjonsleder som spurte om de var langt unna «kaianlegget». Patruljen svarte at de nærmet seg Utøya. Aksjonsleder repliserte med «vær forsiktige når dere går ned dit». Aksjonsleders spørsmål viser at han visste hvor patruljen skulle. Gjennomgang av teledata viser at det ikke hadde vært telefonisk kontakt mellom aksjonsleder og patruljen, hvilket gjør det mest sannsynlig at endepunktet for P-30 var fastsatt da utrykningen startet. Dette støttes også i noen grad av P- 30 As forklaring til kommisjonen. 25 Lydlogg NPBD, 22JK, j.post 395. 26 Lydlogg NPBD, 22JK, j.post 395. 27 Operasjonsleder meldte i sambandsmelding, som startet kl. 17.37.56, til daværende innsatsleder at «brannvesenet er på vei og setter ut båt». 28 Kommisjonens tidsangivelse er basert på GPS-data fra tjenestebilen. Etter at den første patruljen hadde rykket ut, begynte innsatsleder å klargjøre båten, som sto på en henger i garasjen. Den var ikke utrykningsklar, og innsatsleder måtte fylle luft i en pongtong og bensin på tanken. Mens han gjorde dette, registrerte han at politibetjenten som senere skulle bli aksjonsleder, ankom til stasjonen. Innsatsleder tenkte at han ville ha vedkommende, som hadde bakgrunn fra BT, med, og ventet derfor på at han skulle bli klar. I mellomtiden hjalp han til med å klargjøre politibetjentens personlige utstyr. Kl. 17.48 rykket de to ut som P-31. De var bevæpnet, iført verneutstyr og hadde med seg båten på tilhenger. Innsatsleder besluttet å sette båten ut ved Vanførehjemmet, nord i Steinsfjorden. 29 Patruljen ankom til utsettingsstedet rett før kl. 17.57, satte ut båten og kjørte med båt derfra litt over kl. 18.05 og var ved broen over til Storøya rett før kl. 18.11. 30 29 Det er i ettertid blitt kritisert at båten ikke ble satt ut nærmere Utøya. Kommisjonen finner ikke politiets beslutning kritikkverdig. Båten var rask og kunne ta seg fram uavhengig av eventuelle trafikkhindringer. Videre pekes det på at båtføreren var godt kjent på det aktuelle utsettingsstedet, hvilket frammet tryggheten i operasjonen, framfor å velge et sted som tidligere ikke hadde vært benyttet. 30 Dette er kommisjonens estimat, som bygger på analyser av GPS-data fra politiets tjenestebiler, lydfiler, foto- og videomateriale og teletrafikk.

116 NOU 2012: 14 En tredje patrulje rykket også ut fra stasjonen. De to uniformerte betjentene fikk med seg en polititjenestekvinne som raskt hadde møtt fram på stasjonen. Deres utrykning ble noe forsinket fordi de ikke fikk start på tjenestebilen og måtte bytte over til en annen bil. Rett over kl. 17.53 ble det meldt på sambandet at denne patruljen, P-42, hadde kjørt fra stasjonen. Politiførstebetjenten som senere ble innsatsleder på Utøya, ble også tilkalt hjemmefra. Han ankom til stasjonen idet P-31 kjørte ut med båten. Han gjorde seg raskt utrykningsklar og tok også et skarpskyttervåpen med seg. Også han hadde bakgrunn fra BT. Han hørtes på sambandet første gang rett før kl. 17.56 med en melding om at han var på vei «utover». Politidistriktet hadde på det tidspunkt fire biler med i alt åtte bevæpnede tjenestemenn, hvorav to med erfaring fra BT og et UEH-mannskap underveis. I lys av den styrken som var disponibel da første melding kom, klarte altså politidistriktet relativt raskt å mobilisere en slagkraftig aksjonsstyrke. Dette skyldtes at nøkkelpersonell tilfeldigvis var tilgjengelig og møtte på svært kort varsel, samt at en tjenestekvinne som hadde gått av vakt, fortsatt oppholdt seg på stasjonen. Beredskapstroppens utrykning BT hadde to tjenestemenn på vakt da bomben i Oslo eksploderte. En time senere var 23 tjenestemenn i aksjon i regjeringskvartalet, fem tjenestemenn var disponert til oppdrag inne på politihuset, og mobiliseringen pågikk fortløpende. Mannskapene ble sendt til skadestedet etter hvert som de var klare for innsats, der de blant annet ble disponert til søk i de rammede bygningene. 31 Patrulje D-36 med tre tjenestemenn kjørte ut fra politihuset på Grønland cirka kl. 17.30 med ordre om å melde seg for innsatsleder i regjeringskvartalet. Da patruljen var ved Oslo City, fikk den melding fra BTs egen stab (D-KO) om at det pågikk skyting på Utøya. Den fikk ordre om å sette kursen «vestover» i tilfelle bistand skulle bli nødvendig. Patruljen startet utrykningen umiddelbart. Dette var den første politipatruljen som rykket ut mot Utøya, uavhengig av distrikt. Deretter varslet D-KO troppens egen aksjonsleder i regjeringskvartalet. Han fikk beskjed om at mannskapene måtte klargjøres for forflytning, men avvente nærmere ordre. Aksjonslederen videreformidlet disse opplysningene til mannskapene, som 31 BTs egenevaluering, oktober 2011, 22JK, j.post 379. da var på vei ut etter å ha gjennomsøkt høyblokka. I samråd med politiets innsatsleder i regjeringskvartalet ble alle mannskapene fra BT, bortsett fra to tjenestemenn, frigjort til innsats på Utøya. BT var på det tidspunktet i ferd med å mobilisere ytterligere ressurser. Kl. 17.32 ble aksjonsleder på nytt oppringt fra D-KO og gitt ordre om å sette kursen mot Utøya. 32 Helikopter var ikke tilgjengelig. Biltransport var eneste reelle alternativ. Patruljene D-30, D-32, D-33, D-34, D-35 og D-04 startet sin utrykning etter hvert som de ble klare. Den første av dem D-34 forlot regjeringskvartalet kl. 17.42. 33 Aksjonsleder kjørte derfra i siste bil, D-04, cirka kl. 17.46. 34 Kommisjonen konstaterer at en betydelig politislagkraft totalt 26 mann dermed var underveis. 35 Avstanden fra Oslo sentrum til Utøya brygge landsiden var 38 kilometer. 36 BTs utrykning ble krevende, også fordi enhetens kjøretøyer er vesentlig tyngre enn ordinære politibiler. Det var regn, våt veibane og tett trafikk. Til tross for dette rykket troppen så raskt fram at den tok igjen og passerte ambulanser under utrykning. Underveis holdt aksjonsleder muligheten åpen for å sette igjen et team på Sollihøgda for å la disse bli plukket opp av helikopter som var blitt rekvirert fra Rygge av staben i Oslo. Da troppen nærmet seg Sollihøgda, viste det seg å være dårlig flyvær i området, og uansett ville ikke helikopteret klare å ta dem igjen. Han lot derfor alle enhetene fortsette i bil. Det viste seg senere at helikopteret på det tidspunkt ennå ikke hadde lettet fra Rygge. 37 Mannskapene i BT visste ikke hvor Utøya lå. Patrulje D-36, som lå først, hadde en portabel GPS, men kartet viste ikke navnene på småøyene i Tyrifjorden. Troppen var derfor avhengig av nærmere anvisninger fra operasjonssentralen i NBPD. Aksjonsleder ga en tjenestemann i patrulje D-35, som tidligere hadde tjenestegjort i dette distriktet, i oppdrag å opprette kontakt med lokal operasjonssentral og få avklart oppmøtested, samt formidle at de trengte båter. Nødnettet var ikke utbygd til NBPD, og distriktets analoge politisamband hadde ingen dekning før etter Sollihøgda, og 32 BTs aksjonsleders forklaring, 29. november 2011. 33 Kommisjonens estimat basert på GPS-data fra tjenestebil og sambandsterminaler. 34 Kommisjonens estimat basert på GPS-data fra tjenestebil og sambandsterminaler. 35 BTs aksjonsleders rapport av 24. juli 2011. 36 Google Maps. Grubbegata Utøya brygge landsiden. 37 BTs aksjonsleders forklaring, 29. november 2011.

NOU 2012: 14 117 selv i det området bare fragmentarisk dekning. Følgelig var telefon eneste pålitelige tilgjengelige sambandsmiddel. Men som følge av sprengt kapasitet svarte ikke den lokale operasjonssentralen på telefonanropene fra BT. Til tross for iherdige forsøk fra denne tjenestemannen viste det seg altså ikke mulig å opprette velfungerende kommunikasjonslinjer til lokalt politi. 38 BT rykket derfor fram uten tilgang til kritisk taktisk informasjon. Dette medførte at det ikke var mulig å utnytte utrykningstiden til planlegging og samordning av den øyeblikkelige aksjonen. Operasjonssentralen i NBPD var på sin side da uvitende om at troppen faktisk var på vei, hvor mange de var, og at de kom i biler. 39 Sentralens forberedelser for mottak av bistand ble deretter. Patrulje D-36 passerte nedkjøringen til Utøya brygge landsiden kl. 18.01 40 med tre tjenestemenn beredt til å ta seg over til Utøya umiddelbart dersom de fikk tilgang til båt. 41 De hadde da stoppet noen hundre meter før, ved Lien gård, og spurt etter veien til Utøya. Ferden fortsatte videre forbi Utvika camping og til Øverby, hvor patruljen snudde kl. 18.03 42 og kjørte tilbake. Patruljen kjørte ned til Utvika Camping kl. 18.04, hvor den var i to minutter før den igjen var på hovedveien kl. 18.06. 43 Umiddelbart etter at denne patruljen svingte ned til Utvika Camping, passerte patrulje D-34 med ytterligere tre tjenestemenn nedkjøringen til campingplassen på vei til Storøya, hvor den ankom som første politienhet kl. 18.07. 44 38 Fra tjenestemann nr. 24s forklaring, 29. november 2011: «I bilen på vei mot Utøya avtalte han med aksjonsleder at han skulle prøve å komme i kontakt med lokalt politi angående at Delta trengte et oppmøtested, og at de trengte båter for å komme seg fra fastlandet og til øya. Han forsøkte å ringe operasjonssentralen på Hønefoss politistasjon flere ganger, men kom ikke igjennom på telefon. Han meldte inn på samband til 01 (operasjonssentralen i Oslo) om at han telefonmessig forsøkte å få kontakt med Nordre Buskerud, men at han ikke kom igjennom. Han spurte om de kunne forsøke å komme i kontakt med dem. Han fikk melding på samband tilbake fra operasjonssentralen i Oslo om at de heller ikke kom gjennom til Hønefoss. Derpå ringte han sin samboer, som også jobber i politiet og som var hjemme, og fortalte henne at det var oppstått en alvorlig hendelse og at han trengte kontakt med operasjonssentralen på Hønefoss. Han ba henne derfor kaste seg i bilen og kjøre ned til stasjonen og ta direkte kontakt med dem og be dem kontakte ham. Han ba henne også om å prøve å ringe på veien dit. Tjenestemann nr. 24 ringte også en kamerat som bor på Hønefoss, men som jobber i politiet i Oslo, og ba også ham om å fysisk ta seg ned til politistasjonen for å prøve å få kontakt med dem.» 39 Operasjonssentralen trodde helt fram til kl. 17.57.28 at BT ankom til operasjonsområdet i helikopter. Den lave innsatsen for å framskaffe båter utover brannbåten og politibåten indikerer sterkt at operasjonssentralen også trodde at troppen ville bli flydd fram til Utøya. Fire andre enheter fra BT var ved nedkjøringen til Utøya brygge landsiden kl. 18.07. 45 De kjørte etter en kort stopp videre til oppmøtestedet ved Storøya etter å ha fått opplyst av lokalt politi ved Utøya brygge landsiden at det ikke fantes båt tilgjengelig der. 46 Søndre Buskerud politidistrikts utrykning Operasjonsleder i SBPD mottok første nødtelefon kl. 17.25.37 og iverksatte straks operative tiltak, samtidig som han holdt kontakten med innringeren. Han varslet en annen operatør om at det var «skytemassakre» på Utøya, og at «Ringerike» måtte varsles. Han visste at NBPD hadde liten bemanning, og besluttet derfor, uten anmodning, å sende bistand oppover til nabodistriktet. Kl. 17.27 ringte operatøren for å varsle NBPD, men fikk ikke svar. Kl. 17.28 fikk alle patruljer melding på sambandet om å møte på politistasjonen i Drammen umiddelbart. Hun kalte også inn politidistriktets UEH-leder. Samtidig som disse tiltakene ble iverksatt, evnet operasjonsleder også å berolige innringeren, som opplevde skyting i sin umiddelbare nærhet, og gi henne råd. Operasjonslederens behandling av innringeren og hans oppfølging av informasjonen han fikk, holder etter kommisjonens mening høy kvalitet. Under mobiliseringen gjorde operatøren flere forgjeves forsøk på komme i kontakt med NBPD for å avtale oppmøtested. Styrken ble derfor sendt til Hønefoss politistasjon med beskjed om å melde seg der. Første patrulje startet utrykningen cirka kl. 17.47. 47 Omtrent samtidig fikk operatøren kontakt med operasjonssentralen på Hønefoss, etter å ha stått i telefonkø i fem minutter. Hun snakket da med etterforskeren som bisto operasjonsleder, og startet samtalen med spørsmålet: «hva kan vi bistå med hos dere?» Svaret var at de skulle se etter en bil 40 Kommisjonens analyse. Basert på GPS-data fra sambandsmidler og tjenestebiler og ATK-data. (Automatisk trafikkkontroll/fotoboks) 41 Leder på patrulje D-36 har forklart til kommisjonen at «[ ]om hans bil hadde kjørt ned til Utøya brygge landsiden og det hadde vært en båt tilgjengelig der, ville de helt klart ha dratt over til øya». 42 Kommisjonens analyse. Basert på GPS-data fra sambandsmidler og ATK-data. 43 Kommisjonens analyse. Basert på GPS-data fra sambandsmidler og tjenestebiler og ATK-data. 44 Kommisjonens analyse. Basert på GPS-data fra sambandsmidler og tjenestebiler og ATK-data. 45 Kommisjonens analyse. Basert på GPS-data fra sambandsmidler og tjenestebiler og ATK-data. 46 Forklaring fra tjenestemann på D-35. 47 GPS-data. Fra politiets VTS-datasystem.

118 NOU 2012: 14 Figur 7.3 Mannskap fra flere politidistrikter rykket ut uavhengig av hverandre. 18.03 øyeblikksbilde. Kartet viser ikke alle kjøretøy som var med i aksjonen. Kjøretøyene fra Oslo er Beredskapstroppen. Troppens utrykning var meget rask. Kilde: Kommisjonens analyse. VTS-data fra Politiets data- og materielltjeneste. med en mann som hadde kommet til stedet og skutt med automatvåpen. Svaret ga ingen mening, blant annet fordi skytingen på dette tidspunkt fremdeles pågikk og innkommende meldinger tilsa at gjerningspersonen vitterlig befant seg på Utøya. Operatøren ved SBPD avfant seg ikke med svaret og meddelte at fem tjenestemenn allerede var på vei til Hønefoss politistasjon, og at UEH også kunne bistå. Samtalen endte, etter påtrykk fra operatøren i SBPD, med at styrken skulle fortsette til Hønefoss politistasjon og eventuelt bli returnert hvis det ikke skulle være behov for den. 48 NBPD utnyttet ikke muligheten for å nyttiggjøre seg denne ressursen og dirigere den direkte 48 SBPD og NBPD lydlogg.

NOU 2012: 14 119 Figur 7.4 Tidslinje med oversikt over utrykning i akuttfasen. Store politistyrker kom raskt til området på landsiden. ATK, Automatisk trafikkontroll, angir når bilene passerte kontrollstasjonen 2880 m sør for Utøya brygge landsiden. Merk at skala er noe forskjøvet. Kilde: Kommisjonens analyse. VTS-data fra PDMT, ATK-data.

120 NOU 2012: 14 mot aksjonsområdet. Flere tjenestemenn i bistandsstyrken reagerte på dette. Første bil fra SBPD ankom, Hønefoss politistasjon kl. 18.20. Ytterligere to til ankom kl. 18.29. Patruljene meldte seg for operasjonssentralen, men ble stående uvirksomme, og kjørte så videre til Storøya, der de ankom kl. 19.04.30. En tredje patrulje kjørte en annen vei enn anvist, nemlig Vikersund Sylling, til oppmøtestedet ved Storøya, som den ankom til kl. 18.59. Dersom styrken hadde kjørt direkte til aksjonsområdet på landsiden av Utøya, kunne første bil etter kommisjonens beregninger ha vært der cirka kl. 18.30. 49 49 Beregning basert på tidspunkt for avreise fra Drammen og korteste kjørevei til aksjonsområdet. Kommisjonens analyse. 7.5 Pågripelsen Første politienhet gikk i land på Utøya kl. 18.27 og besto av fire tjenestemenn fra BT. Enheten ble transportert til øya i en sivil båt med eieren som fører. Etter anvisning fra noen ungdommer orienterte denne enheten seg nordover. 50 Vel et minutt senere ankom ytterligere en enhet, transportert i en sivil båt ført av politiet. Den besto av seks tjenestemenn, fire fra BT og to lokale; 50 Det følger av forklaringen til lederen av patruljen til kommisjonen at de beveget seg i høyt tempo nordover for raskest mulig å lokalisere og stanse «den eller de» som skjøt. De påtraff ungdommer underveis som sa at det var noen som skjøt nord på øya. Ungdommene ble bedt om å holde seg i skjul til det kom mer politi. Figur 7.5 Kart over Utøya og gjerningsmannens bevegelser og drap. Politiets bevegelser fram mot påpgripelsen. Søyler viser estimert antall drepte i tidsrommet. Prikket rød linje viser de to første politipatruljenes framrykning. Rød sirkel markerer stedet der pågripelsen skjedde Kilde: Kommisjonens framstilling basert på tiltalebeslutningen. Forklaringer fra polititjenestemenn.

NOU 2012: 14 121 politidistriktets innsatsleder og aksjonslederen. På vei inn mot kaia hørte de flere skudd fra sydspissen av øya. De observerte også prosjektilnedslag rundt ungdommer i vannet i dette området. 51 En tjenestemann ble satt igjen for å sikre landsettingspunktet, mens de øvrige orienterte seg etter lyden og forflyttet seg meget raskt i sørlig retning. Videomateriale viser at samtlige tjenestemenn løp med fronten vendt mot stedet der skytingen pågikk (se også figur 2.10). De løp først på nedsiden av hovedhuset, deretter videre langs vannet, men endret så retning på grunn av vanskelig terreng og tok seg over fotballbanen og inn på grusveien som leder fram til skolestua. 52 Enheten hadde med seg et skuddsikkert skjold som veide 11 kg, og som lokal aksjonsleder bar. Underveis møtte de flere flyktende ungdommer. Tjenestemennene anropte mot stedet det ble skutt fra, for å få gjerningsmannen til å engasjere seg mot dem. 53 Skytingen hadde opphørt da de kom fram til skolestua, hvor enheten foretok noen taktiske omdisponeringer. 54 De rykket deretter videre over det åpne lendet bak skolestua og inn i krattskogen ned mot Sydspissen. Her registrerte de en bevegelse inne mellom trærne. Dette viste seg å være gjerningsmannen. Han ble anropt, men forsvant ut av syne et øyeblikk, for så å komme gående mot dem. Han var iført en politilignende uniform og en vest som det stakk opp hvite ledninger fra. Tjenestemennene fryktet at det var eksplosiver i vesten, men konstaterte raskt at ledningene var tilknyttet en ipod, og at vesten kun inneholdt magasiner. Gjerningsmannen etterkom politiets anvisninger og ble pågrepet. Pågripelsen ble rapportert over sambandet kl. 18.36. 55 Kommisjonen konstaterer at det gikk i underkant av sju minutter fra første enhet gikk i land på øya, til pågripelsen var gjennomført. Polititjenestemennenes taktiske disposisjoner vitner om høy aksjonsvilje og resolutt innsats. Forflytningen fram mot pågripelsesstedet utgjorde en betydelig risiko for dem, særlig fordi høyt tempo og manglende 360 graders sikring gjorde dem sårbare for beskytning. Etter kommisjonens oppfatning utviste disse tjenestemennene stort mot og tok den risiko som var påkrevd for få en snarlig slutt på massakren. Denne delen av politiaksjonen var svært effektiv og målrettet. 56 51 Forklaringer fra involverte tjenestemenn. 52 Forklaringer fra involverte tjenestemenn. 53 Forklaringer fra involverte tjenestemenn. 54 Ifølge mottatte forklaringer byttet de her skjoldbærer. 55 Lydlogg NBPD, 22JK, j.post 395. Det er imidlertid et faktum at det tok om lag 35 minutter fra første politipatrulje ankom til Utøya brygge landsiden, cirka 625 meter fra øya, til politiet gikk i land. BT hadde vært i området i vel 29 minutter. Kommisjonen mener at tidsbruken i denne første delen av politiaksjonen er uakseptabel. Årsakene til at politiet ikke presterte bedre, er mange og sammensatte. De mest avgjørende forholdene vil bli omtalt i det følgende. 7.6 Dårlig utnyttelse av stor slagkraft NBPD rykket raskt ut med mannskaper som utgjorde en slagkraftig aksjonsstyrke, og første enhet var på Utøya brygge landsiden cirka kl. 17.52. Den lokale politistyrken ble forsterket vesentlig da første patrulje fra BT ankom til området knappe seks minutter senere, og neste patrulje tre minutter etter den, med tre tjenestemenn i hver bil. 57 Det var da mer enn nok politislagkraft tilgjengelig til å konfrontere det trusselbildet som gjeldende situasjonsforståelse tilsa, nemlig én bevæpnet mann som skjøt ungdommer på Utøya. Alvorlige mangler i ledelse og samordning av politiinnsatsen, samt fravær av velfungerende tekniske hjelpemidler og for lite oppmerksomhet på behovet for å skaffe båter, førte til at denne slagkraften ikke ble utnyttet. Kommisjonens gjennomgang viser at flere potensielle båtressurser glapp for politiet. Ledelsen av politiinnsatsen var mangelfull Robuste systemer for ledelse og samordning av politiets ressurser er en avgjørende forutsetning for at en politiaksjon skal lykkes. Ledelsesstrukturen er delt i et strategisk, et operativt og et taktisk nivå. I akuttfasen er det ifølge politiets retningslinjer operasjonsleder som leder på operativt nivå og innsatsleder på taktisk nivå. 58 Da politiet fikk første melding om angrepet på Utøya, var operasjonssentralen i NBPD kun bemannet av operasjonsleder. Denne bemanningen gjorde at distriktets operative ledelseselement i praksis var ute av stand til å håndtere selv mindre hendelser i tråd med etatens eget beredskapssystem. Meldingene fra Utøya utløste mange viktige og prekære prosedyrer i dette systemet. Operasjonslederen skulle prioritere mellom å besvare 56 Kommisjonen har merket seg at første enhets framrykkning også bærer preg av høy aksjonsvilje og sterkt ønske om å stoppe gjerningsmannen. 57 Patrulje D-36 passerte målepunkt for automatisk trafikkontroll (ATK) kl. 17.58.10. Målepunktet er cirka 2880 meter fra nedkjøringen til Utøya brygge landsiden.

122 NOU 2012: 14 nødtelefoner og vanlige telefoner, betjene politisambandet, varsle egne mannskaper, vurdere ressurs- og bistandsbehov, føre logg og ikke minst lede politiaksjonen på operativt nivå. Etter kommisjonens syn framstår det som umulig for en enkelt person å løse alle disse oppgavene på tilfredsstillende vis. Trykket på operasjonssentralen ble så stort at operasjonsleder raskt ble satt ut som ledelseselement. 59 En medvirkende årsak til dette var at operasjonsleder prioriterte å ta imot nødmeldinger framfor å lede politioperasjonen. I og med at det relativt tidlig må ha blitt klart at meldingene dreide seg om samme tema, kan det strengt tatt spørres om hun ikke burde ha prioritert ledelsesfunksjonen høyere og latt flere nødanrop forbli ubesvarte. Kommisjonen har imidlertid forståelse for hennes prioritering. Nødtelefonene var på det tidspunkt eneste kilde til opplysning om hva som foregikk på øya. Dessuten befant hun seg i en svært krevende situasjon. Den operatørbistanden operasjonslederen etter hvert fikk, bidro heller ikke til å avlaste henne vesentlig. Operasjonsleder hadde ikke kapasitet til å skrive logg. Dette førte til at mannskapene som etter hvert skulle styrke sentralen, manglet et skriftlig oppdateringsgrunnlag. Det ble heller 58 Operasjonsleder i et politidistrikt er øverste leder på operasjonelt nivå ved alle hendelser som krever koordinerende ledelse når stab ikke er satt. Operasjonsleder har således som oppgave å lede innsatsen i operasjonssentralen, som skal koordinere og lede den samlede innsatsen i politidistriktet, samt sørge for at meldinger fra publikum og egne patruljer blir tatt imot og behandlet. Operasjonsleder skal også styre, kontrollere og kvalitetssikre innsatspersonellets innsats, herunder samarbeide nært med innsatsleder og godkjenne vedkommendes plan for oppdragsløsningen. Politiets retningslinjer for beredskap, PBS II, forutsetter at operasjonsleder skal kunne foreta vurderinger noe tilbaketrukket og upåvirket av intensiteten i politiinnsatsen (PBS I, pkt. 7. 7.4). Innsatsleder er politidistriktets øverste leder på taktisk nivå ved hendelser som krever koordinerende ledelse, og har ordremyndighet over politistyrken som deltar i aksjonen. Vedkommende skal lede, koordinere og kvalitetssikre politiets oppgaveløsning. Han skal også planlegge gjennomføringen på taktisk nivå og forelegge planen for operasjonsleder eller staben om den er satt. Ved akutte hendelser vil det være liten eller ingen tid til planlegging, men det tilligger like fullt innsatsleder å: Foreta situasjonsvurdering Kommunisere med operasjonsleder Vurdere muligheter og gi anbefalinger til operasjonelt nivå Foreta befaring (hvis mulig) Planlegge aksjonen Gi ordrer til innsatsstyrken Innsatsleder har en klart definert lederrolle, og det kreves at han skal se og bli sett. For å løse sin oppgave kan innsatslederen utpeke delledere. Ett typisk eksempel på en delleder er aksjonsleder, som kan gis i oppgave å lede en gripegruppe, legge plan for gjennomføringen av pågripelsen og delta i selve aksjonen (PBS I, kap. 9). ikke gitt muntlige situasjonsrapporteringer. Mannskapene begynte derfor sitt virke uten å ha oversikt over situasjonen, hvilket svekket deres forutsetninger for å lede operasjonen og foreta riktige prioriteringer. Dette førte igjen til at de ikke klarte å nyttiggjøre seg de ressursene som var tilgjengelige, og at de tok beslutninger på sviktende grunnlag. Den første varige oppbemanningen av sentralen skjedde cirka kl. 17.35 da den andre tjenestegjørende etterforskeren kom til. Hun var da den eneste tilgjengelige på stasjonen, men hun hadde ikke erfaring fra å arbeide som operatør og var ute av stand til å logge seg inn på de nødvendige dataverktøyene. 60 Hun hadde derfor behov for løpende veiledning fra operasjonsleder og bidro følgelig bare til en begrenset avlastning. 61 Først cirka kl. 17.50 skjedde en reell styrking av sentralens kapasitet og funksjonsevne. Da ankom stedfortredende stabssjef, som umiddelbart besluttet å overta som operasjonsleder. Den opprinnelige operasjonslederen gikk fra det tidspunkt over i rollen som operatør. Den manglende loggføringen gjorde at den nye operasjonslederen ikke kunne lese seg til hva som var status i aksjonen. Han sørget heller ikke for muntlig situasjonsrapportering fra operasjonslederen som ble avløst. Hans manglende oversikt over hendelsen svekket hans forutsetninger for å lede, hvilket bidro til at det opprinnelig fastsatte oppmøtestedet ble endret uten nærmere politifaglig vurdering. Etter kommisjonens syn manglet politiaksjonen et reelt ledelseselement på operativt nivå fra første melding og fram til gjerningspersonen var pågrepet. Dette fikk flere negative følger for aksjonen. Øyeblikkelig aksjon uten innsatsledelse Fungerende innsatsleder rykket ut i P-31 kl. 17.48. Idet patruljen kjørte ut, så de en annen erfaren tjenestemann ankomme til stasjonen. Politibetjenten som var på vei ut sammen med fungerende innsatsleder, meldte straks til operasjonssentralen at denne tjenestemannen tok over som innsatsleder, og utpekte samtidig seg selv som aksjonsleder. Han ba videre operasjonsleder varsle tjenestemannen som var blitt innsatsleder. 59 Forklaring operasjonsleder 15. november 2011. 60 Forklaring til kommisjonen. Operasjonsleder 15. november 2011. 61 Forklaring operasjonsleder 15. november 2011.

NOU 2012: 14 123 Den nyutpekte innsatslederen var fast innsatsleder i distriktet. Videre hadde han og aksjonslederen flere års tjenesteerfaring fra BT. Den opprinnelige innsatsleder var dessuten båtfører. Dette er en rolle som vanskelig lar seg forene med å være innsatsleder. 62 Operasjonsleder aksepterte initiativet. Hun svarte at hun «logget» det og at hun skulle varsle vedkommende. De to tjenestemennene som nå hadde rollen som innsatsleder og aksjonsleder, hadde stor tillit blant sine kolleger. Andre tjenestemenn har forklart til kommisjonen at de opplevde det som «trygt» at de to var kommet på jobb. Den taktiske ledelsesstrukturen som ble etablert, hadde således både nødvendig kompetanse og nødvendig legitimitet. Etter forholdene framstår derfor denne disposisjonen som et hensiktsmessig grep, selv om den fravek prinsippet om at det er operasjonsleder som utpeker innsatsleder, og innsatsleder som utpeker aksjonsleder. 63 Straks etter at ledelsesforholdet var klarert med operasjonssentralen, kalte aksjonsleder opp P-30 på sambandet og meddelte hvem som nå var innsatsleder og aksjonsleder. Dette skulle etter kommisjonens syn vært gjort av operasjonssentralen som en felles melding til alle patruljer med påfølgende krav om mottakskvittering for å sikre at den nye taktiske ledelsesstrukturen var oppfattet av alle. Politibetjenten som hadde fungert som innsatsleder inntil dette tidspunkt, satt ved siden av aksjonsleder i politibilen da han kommuniserte med operasjonsleder. Betjenten registrerte ikke endringene i ledelsesstrukturen og oppfattet derfor fortsatt seg selv som innsatsleder. Heller ikke den nye innsatslederen registrerte meldingene. Han oppgir til kommisjonen at han heller ikke ble varslet av operasjonsleder. Han rykket derfor ut uten å vite at han var innsatsleder og han anså seg kun som aksjonsmann. 64 Situasjonen var altså i initialfasen slik at vedkommende som trodde han var innsatsleder, ikke var det. På grunn av rollen som båtfører og arbeidet med å klargjøre, sette ut og kjøre båten, var han dessuten ikke i stand til å ivareta funksjonen. 65 Vedkommende som faktisk ble utpekt til innsatsleder, kjente ikke til at han hadde fått denne rollen. Den øyeblikkelige aksjonen var dermed uten innsatsleder. 62 Slik også i fungerende innsatsleders forklaring, 28. november 2011. 63 Jf. PBS I, kap. 7 og 8. 64 Innsatsleders forklaring til kommisjonen 28. november 2011. En varslet svikt i operasjonsledelsen NBPD evnet ikke å styre og lede aksjonen i tråd med politiets beredskapssystem, verken på operativt eller taktisk nivå. En vesentlig årsak til dette er etter kommisjonens syn den åpenbare underbemanningen på operasjonssentralen. Bemanningssituasjonen var tatt opp av politidistriktets tjenestemenn en rekke ganger, herunder også vært tema i arbeidsmiljøutvalgets møter i 2010 og 2011. 66 Tjenestemenn har opplyst til kommisjonen at sentralen periodevis ikke engang hadde kapasitet til å besvare anrop fra patruljene i den daglige tjenesten. Etter kommisjonens syn, og i lys av operasjonssentralens sentrale rolle som styrings- og ledelseselement, representerer underbemannede sentraler en alvorlig brist i beredskapssystemet. Ikke bare svekkes en viktig forutsetning for en kvalitativt god oppgaveløsning, og da spesielt ved akutte hendelser, men i tillegg kan det stilles spørsmål ved evnen til å ivareta involverte tjenestemenns sikkerhet. Tillitsmannen ved den enheten som operasjonssentralen er en del av, advarte så sent som 24. mars 2011 i brev til politidistriktets ledelse om hvilke konsekvenser svak bemanning kunne få ved akutte hendelser: «Operasjonslederne er svært redde for at noe viktig kan glippe i hektiske faser med kun en mann på jobb. Vi vil derfor si i fra at vi ikke kan ta dette ansvaret når operasjonssentralen er enmannsbetjent. Dersom det skulle bli gjort alvorlige feil på grunn av dette må det være arbeidsgiver sitt ansvar som ikke har lagt til 65 Fra båtførers forklaring til kommisjonen 15. november 2011: «[Navn] ble spurt om hvilken oppfatning han hadde av sin egen rolle idet han satte båten ut. Til dette svarte han at han på dette tidspunktet fremdeles var innsatsleder. Han hadde innsatsledertelefonen, selv om han «hadde lyst til å kaste den da den ringte hele tiden» og virket forstyrrende mens han alene arbeidet med å sette ut båten. Han opplyste at han fremdeles var innsatsleder, men at i hans eget hode var det båten som gjaldt. Han ønsket båten ut så fort som mulig for å få folk fortest mulig ut til øya. Det er dette som var prioritet nummer én. Han fikk ikke gjort så mye med alle henvendelsene han fikk, fordi han brukte kapasiteten sin i den rollen han hadde der og da med båten.» 66 Referat fra AMU-møte 1/2010, sak 9: «Faktum er at operasjonssentralen er for dårlig bemannet til å utføre den jobben de skal gjøre. AMU ser med bekymring på dagens situasjon og ber ledelsen se på alternative løsninger i nærmeste framtid.» 22 JK, j.post 270, referater fra arbeidsmiljøutvalgets møter 2010 2011. 22JK, j.post 270. I møtet den 14. juni 2011 ble det rapportert om åtte HMSavvik knyttet til bemanningen på sentralen siden 15. mars 2011.

124 NOU 2012: 14 Figur 7.6 Den lave bemanningen på operasjonssentralen var et kjent problem. De ansatte hadde flere ganger pekt på problemet med en lavt bemannet operasjonssentral. Her i et brev til politimesteren i Nordre Buskerud. 24. mars 2011. Foto: Christopher Olssøn. rette for en forsvarlig utførelse av arbeidet. Vi krever en minimumsbemanning døgnkontinuerlig på 2 mann på operasjonssentralen, og at dette iverksettes umiddelbart.» 67 Dette brevet førte til at den nye politimesteren, som tiltrådte 1. april 2011, nedsatte en arbeidsgruppe som innen 1. juli 2011 skulle utrede bemanningsbehovet. 68 Politimesteren styrket sentralen med to midlertidige stillinger med seks måneders varighet fra 1. juli 2011 og ut året. 69 67 Brev til politimesteren i Nordre Buskerud 24. mars 2011 fra tillitsmann FOE om «Bemanning av operasjonssentralen ansvar». 22JK, j.post 163. Bemanningssituasjonen på operasjonssentralen er diskutert gjentatte ganger på AMUmøter i NBPD. Se politimester Hammers forklaring, 17. november 2011. 68 Rapporten foreslo å styrke operasjonssentralen med tre faste operasjonslederstillinger og seks operatørstillinger. 69 Politimesterens forklaring 17. november 2011. Brev til IDFmøtet fra politimester Hammer av 20. september 2011. 7.7 Lokal aksjonsleders plan Selv om politiaksjonen manglet så vel operasjonsledelse som innsatsledelse, var den ikke uten enhver ledelse og samordning. Aksjonslederen la og iverksatte en plan for øyeblikkelig aksjon fra Utøya brygge landsiden med egne lokale mannskaper. Styrken skulle snarest mulig ta seg ut på Utøya for å «nøytralisere» trusselen, hvilket innebar pågripelse, eventuelt nedkjemping av gjerningspersonen, samt å hjelpe skadde og evakuere folk fra øya. Planen var at to fra patrulje P-42 skulle bli med aksjonsleder og båtfører i politibåten fra utsettingsstedet. De fire skulle så kjøre til Utøya brygge landsiden, plukke opp P-30, og ta seg direkte over til Utøya og aksjonere. Aksjonsleders plan ble ikke tilkjennegitt på sambandet eller på annen måte uttrykkelig kommunisert til operasjonssentralen eller til involverte mannskaper. 70 Mannskapene på første

NOU 2012: 14 125 Figur 7.7 Aksjonsleders opprinnelige plan. Dersom den lokale planen hadde blitt gjennomført kunne politiet ha ankommet til øya kl. 18.16. Kilde: Kommisjonens framstilling basert på mottatte forklaringer. patrulje på stedet, P-30, var dermed ikke kjent med at de inngikk i aksjonsstyrken. Gjennomgang av lydfiler viser likevel at deler av planen ble formidlet på sambandet. Kl. 17.49 kalte aksjonsleder opp P-30 med spørsmål om de var langt unna «kaianlegget». P-30 svarte at de nærmet seg Utøya. Han ba deretter patruljen om å holde observasjon mot øya, og la til at «vi kommer med båten». 71 70 Fra aksjonsleders forklaring: «På forespørsel om «øyeblikkelig aksjon» var blitt kommunisert til Papa 30, svarte [han] kontant nei, at i hans hode skulle man ikke trenge å si det i en slik situasjon. [ ] ut fra planverket, PBS en, som det var blitt brukt mye tid på ved treninger, var det «prentet inn nettopp dette handlingsmønsteret her». Derfor [hadde][ ] han [ ] heller ikke [ ] presentert planen sin detaljert på politisambandet, ettersom det kunne komme endringer underveis. Han regnet med at handlingsmønsteret som lå til grunn for planen hans skulle alle tjenestemennene være kjent med og ha trent på.» Kl. 17.51 meldte P-30 til aksjonsleder at de svingte ned til parkeringsplassen ved Utøya brygge. Aksjonsleder svarte at de satte ut båt ved Vanførehjemmet. Videre meldte han at midlertidig plan for evakuering av skadde blir «over til din posisjon», og at ambulansene måtte dit. Det siste hadde adresse til operasjonssentralen, som ikke svarte på meldingen. Rett etter kl. 17.54 ba han P-42 avgi to tjenestemenn ved båtutsettingsstedet. Han kommuniserte samtidig at oppmøtested for politi og ambulanse var Utøya brygge, og at siste tjenestemann på P-42 skulle kjøre dit. Patruljen P-42 møtte P-31 på utsettingsstedet. Båtfører var da i ferd med å sette ut båten. Mens dette pågikk, hørte aksjonsleder på sambandet kl. 17.57 at første patrulje fra BT, D-36, nærmet seg. Dette var første kontakt mellom BT og lokalt politi. Siden patruljen kommuniserte på politidistriktets analoge sambandskanal, la aksjonsleder til grunn at den måtte ha passert Sollihøgda. Han endret da elementer av sin opprinnelige plan, slik at raskest mulig framføring av politibåten til Utøya brygge landsiden ble gitt høyeste prioritet. Følgelig besluttet aksjonsleder at han og båtfører skulle kjøre båten dit alene fordi det ville går fortere med lettest mulig båt. P-42 fikk ordre om å reise videre med bil til oppmøtestedet. Planen var å kjøre båten dit, plukke opp de tjenestemennene som befant seg der, og så ta seg umiddelbart over til øya. Aksjonsleder har forklart til kommisjonen at han på dette tidspunktet så for seg et «kappløp» mellom lokale tjenestemenn og BT. Dersom det kun var lokale tjenestemenn på oppmøtestedet, skulle disse benyttes som aksjonsstyrke uten at de måtte vente på flere. Aksjonsleder så videre for seg at det kunne bli nødvendig med flere båter for å få hele styrken fra BT over til Utøya. Han meldte derfor til P-30 rett etter kl. 17.57 at BT snart ville være i deres posisjon, og at de nå måtte «jobbe med å skaffe båter til Delta». Dette gjentok han tre ganger og fikk kvittering fra P-30 B om at meldingen var mottatt. 71 NBPDs evalueringsrapport har i pkt. 2.3, s. 9, tolket denne meldingen som en beskjed til P-30 om at de vil bli hentet med politibåten. På rapportens s. 40 heter det: «Lydloggen viste videre at AL bad P-30 holde observasjon mot øya. Han informerte om at P-31a og han selv ville sette ut båten, og at de ville kjøre til P-30 for å plukke dem opp for øyeblikkelig aksjon på Utøya.» Kommisjonen har ikke funnet dekning for dette. Aksjonsleders melding var at de kom med båten og for å sette den ut ved båtutsettingsstedet. Hva som deretter skulle skje, ble det ikke sagt noe om. Kommisjonen har ikke funnet noen meldinger som tilkjennegir at P-30 skulle inngå i en aksjonsstyrke.

126 NOU 2012: 14 Aksjonsleder tilføyde at patruljen om nødvendig skulle forsøke å få start på sivile båter. Straks etter kl. 17.58 kalte aksjonsleder opp patrulje D-36, som på det tidspunkt ikke visste hvor oppmøtestedet var, med spørsmål om de var langt unna brygga ved Utøya. Kommisjonens undersøkelser viser at patruljen da befant seg cirka tre kilometer unna. 72 Han fikk ikke svar, og aksjonsleder endret spørsmålet til om de hadde passert Sollihøgda. Svaret han fikk fra D-36, er vanskelig å tyde på lydopptaket. 73 Det var det også for aksjonsleder, som ba patruljen kontakte ham på telefon. Det skjedde umiddelbart kl. 18.00.22 og patruljen fikk oppgitt Utøya brygge landsiden som oppmøtested. 74 P-31 la så ut med båten fra utsettingsstedet cirka kl. 18.05 med kurs mot oppmøtestedet for å plukke opp mannskaper derfra og så gå til øyeblikkelig aksjon. Dersom den lokale aksjonsplanen hadde vært gjennomført, ville politiet ifølge kommisjonens estimat ha kunnet ankomme til øya cirka kl. 18.15. 75 Aksjonsleders plan framstår etter kommisjonens oppfatning som fullt gjennomførbar og kunne potensielt ha resultert i en mer effektiv politiaksjon enn hva politidistriktets forberedelser og den operative ledelse og koordinering egentlig skulle tilsi. Kommisjonen ser at det kan spørres om P-31 og P-42 skulle aksjonert direkte mot øya fra utsettingsstedet uten ytterligere mannskap. Kommisjonen anser aksjonsleders handlemåte som forsvarlig og hensiktsmessig. Det pekes her på at avstanden mellom øya og landsiden er kort. Den ekstra tidsbruken som dette ville ha medført, er liten i forhold til den ekstra politikraften det kunne gitt tilslaget mot øya. 7.8 Oppmøtestedet ble endret Oppmøtested for innsatsmannskaper i en politiaksjon må fastsettes tidlig og kommuniseres tydelig. Dette er en beslutning på taktisk nivå og skal være en del av aksjonsplanen. På oppmøtestedet skal om nødvendig aksjonsplan og taktikk gjennomgås og ordrer gis. I utgangspunktet bør det velges et trygt sted for oppmøte, men ved øyeblikkelig innsats mot personer som utøver dødelig vold, vil politiet måtte lempe på sikkerhetskravene for å sikre raskest mulig aksjon. 76 I dette tilfellet var politiinnsatsen i akuttfasen uten innsats- og operasjonsledelse. Det var aksjonsleder som drev innsatsen framover, og ifølge hans aksjonsplan skulle Utøya brygge landsiden være oppmøtested både for politi- og ambulansemannskaper. Herfra var det fri sikt og kort avstand, om lag 625 meter, over til Utøya. Aksjonsleder vurderte stedet som sikkerhetsmessig forsvarlig. 77 Kommisjonen mener at det opprinnelige oppmøtestedet var velegnet for politiets aksjon. 78 Det pekes her særlig på den korte avstanden over til øya. Rett nok kunne det skytes fra øya mot brygga, men mannskapene hadde mulighet til å søke dekning, eventuelt trekke oppmøtestedet opp mot veien, noe som også skjedde rett etter første patruljes ankomst. Under enhver omstendighet skulle det gode skyteferdigheter og et kraftig våpen til for å treffe noen på det holdet. Til tross for at oppmøtestedet var fastsatt til Utøya brygge landsiden, endte politiet med broen over til Storøya som oppmøtested. Det nye oppmøtestedet lå om lag 3,6 km unna øya. 79 Kommisjonens gjennomgang viser at denne endringen ikke var forankret i polititaktiske vurderinger, men kom i stand ved en misforståelse under en telefonsamtale mellom en tjenestemann fra BT og den lokale operasjonssentralen. Endrin- 72 Posisjon estimert ut fra GPS-data fra sambandsmidler i tjenestebilen 73 Kommisjonen forstår svaret slik at patruljen forsøker å angi nummeret på veien den kjører på, som oppgis til 175. E16 Nes tunnel ble stengt fra og med natt til fredag 25. mars 2011, hvilket medførte at patruljen var henvist til å kjøre om fylkesvei 155. Aksjonsleder ba patruljen om å ringe ham på hans private mobil. 74 Tidspunkt for samtalen, som varte i 35 sekunder, er fastslått i oversikt over teletrafikken, men innholdet i samtalen er basert på forklaringer fra aksjonsleder NBPD 15. november 2011 og tjenestemenn 2. og 29. november 2011. D-36 passerte nedkjøringen til oppmøtestedet kl. 18.01 ( se figur 7.4), altså så godt som samtidig som oppmøtestedet ble opplyst dem. Dette kan ha vært medvirkende til at patruljen kjørte forbi. Nedkjøringen var heller ikke godt skiltet. 75 Politibåten lastet med seks mann. Se note 154 om estimatet. 76 PBS II, s. 47. 77 Aksjonsleder forklarte til kommisjonen at han var «[ ] fullstendig klar over at kaia ved landsiden kanskje ikke var det sikreste oppmøtestedet for politiet, og det var derfor han hadde sagt «vær forsiktig». For ham, i situasjoner med «skyting pågår» og «øyeblikkelig aksjon», trengte ikke oppmøtested nødvendigvis være et «sikkert oppmøtested». Han valgte dette stedet fordi han anså at det var korteste veien over til øya, og de trengte å få politifolk over på øya for å få nøytralisert den og pågrepet gjerningsmannen. 78 Politiets disposisjoner skal vurderes i sanntid. At gjerningspersonens bil sto parkert ved brygga, ble først kjent for det lokale politiet kl. 18.01, altså etter endringen av oppmøtested. 79 Målt på Statens kartverk Norgeskart 1 : 50 000.

NOU 2012: 14 127 Figur 7.8 Oppmøtestedet ble flyttet til Storøya, mer enn 3 km lenger fra øya. gen ble uten videre godtatt av operasjonsleder, som på grunn av manglende intern informasjonsdeling ikke kjente til at oppmøtested allerede var fastsatt. I det følgende gjennomgås omstendighetene omkring denne endringen og hvilke konsekvenser den fikk. I aksjonens startfase ble altså Utøya brygge landsiden fastsatt som oppmøtested. Eksakt tidspunkt for når dette skjedde, er usikkert, men kommisjonen har kommet til at dette var avklart da første patrulje rykket ut fra politistasjonen. 80 Oppmøtestedet ble imidlertid ikke kommunisert ut verken av innsatsleder eller operasjonssentralen. Senere ble det omtalt på sambandet flere ganger. Første gang var kl. 17.49 og 17.51 i aksjonsleders direkte meldinger til P-30. Deretter ble det gjentatt i hans dialog med operasjonssentralen kl. 17.53, hvor operasjonsleder kvitterte med «nede på kaia». 81 Operasjonssentralen ser likevel ut til å ha vært i tvil om hvor oppmøtestedet var. P-42 spurte kl. 17.54 operasjonssentralen om dette. En tydelig usikker operatør svarte at oppmøtestedet for AMK var «ute på kaia». 82 P-42 80 Detaljene om utrykningen er behandlet tidligere i kapittelet. 81 Disse meldingene gjaldt eksplisitt ambulansemannskaper. etterlyste da oppmøtested for politiet, noe operatøren ikke kunne svare på, tidligere sambandstrafikk til tross. Hun kalte derfor opp innsatsleder for å få avklart dette. Innsatsleder responderte ikke, men aksjonsleder svarte at oppmøtestedet var Utøya brygge landsiden for politi og ambulanser. 83 Politibetjenten på BTs patrulje D-35, som hadde fått i oppdrag av egen aksjonsleder å få avklart oppmøtestedet, kom ikke gjennom til den lokale operasjonssentralen på telefonen. Han fikk da sin samboer til å ringe opp sentralen og be dem ta kontakt på hans mobiltelefon. Hun fikk forbindelse rett etter kl. 17.52 og formidlet denne beskjeden. Vedkommende tjenestemann hadde også engasjert en kollega ved OPD, som befant seg på Hønefoss, til å varsle lokalt politi om at troppen var på vei, noe han gjorde ved personlig oppmøte om lag kl. 18.00. 84 Kl. 17.57.28 ringte vedkommende som tidligere hadde vært operasjonsleder, til D-35. Etter først å ha fått avkreftet sin oppfatning om at BT kom i helikopter, spurte hun om BT kjørte «ned til kaia». Politibetjenten i BT spurte da tilbake om det ble «kaia ut mot golfbanen». Spørsmålet hadde et verifiserende formål og ble stilt slik fordi dette var den eneste kaia vedkommende kjente til i området. 85 Operatøren synes på sin side å ha oppfattet dette som en beslutning og unnlot å opplyse at oppmøtested allerede var fastsatt til Utøya brygge landsiden. I stedet henvendte hun seg til operasjonslederen, og sa: «Det er [etternavnet på betjenten], det blir kaia ned mot golfbanen.» 86 Operasjonsleder godtok dette uten videre og endret dermed oppmøtestedet. Operasjonsleder har forklart til kommisjonen at han på dette tidspunktet ikke visste at det allerede var besluttet et annet oppmøtested, og at han faktisk endret en eksisterende beslutning. Fastsettelsen av Storøya som nytt oppmøtested skulle vært kommunisert umiddelbart til mannskapene med krav om bekreftelse på at meldingen var mottatt. Dette skjedde ikke. Heller 82 NBPD lydlogg, kl. 15.57.28, 22JK, j.post 395. 83 P-30 A brøt da inn og ville flytte oppmøtested til «oppe på veien ovenfor brygga» på grunn av fri sikt over til øya. Denne sambandsmeldingen, som manglet angivelse av både sender og mottaker, ble ikke bekreftet mottatt av noen. På veien ville mannskapene være i skjul av trærne mellom veien og vannet, og likevel ha kort vei ned til brygga, anslagsvis cirka 70 100 meter. 84 Tjenestemann nr. 24s forklaring, 29. november 2011. 85 Tjenestemann nr. 24s forklaring til kommisjonen. 86 Lydlogg kl. 17.57.28, 22JK, j.post 395.

128 NOU 2012: 14 ikke aksjonslederen fikk vite om endringen, slik at han fortsatte i henhold til sin aksjonsplan mot det opprinnelig fastsatte oppmøtestedet. 87 Operasjonssentralens manglende tilkjennegivelse av nytt oppmøtested førte til usikkerhet blant mannskapene som etterspurte dette seg imellom flere ganger. Patrulje D-35 opplyste på forespørsel fra lokal innsatsleder kl. 18.05 at oppmøtestedet var «brygga ved golfbanen.» Meldingen ble ikke stadfestet av operasjonssentralen. Den ble heller ikke oppfattet av alle involverte tjenestemenn. Så sent som kl. 18.09 altså nærmere 11 minutter etter at operasjonsleder hadde tatt sin beslutning var de fremdeles usikre på hvor de skulle møtes, og diskuterte temaet på sambandet. Omstendighetene rundt flyttingen av oppmøtested er ett av flere eksempler på sviktende ledelse og samordning av aksjonen. Tid som ellers kunne vært brukt til ressurssamling og taktisk planlegging, kanskje også direkte aksjon, gikk med til å finne ut hvor enhetene skulle møtes. Hvilke konsekvenser dette fikk, er vanskelig å si noe om. Kommisjonen vil imidlertid peke på at to patruljer fra BT var nær det opprinnelige oppmøtestedet da endringen skjedde. Samtidig var båter umiddelbart tilgjengelig ved Lien gård, som ligger like i nærheten, og kort tid etterpå opererte båtene som senere ble aksjonsbåter, i farvannet utenfor. Endringen av oppmøtested fikk likevel i seg selv ingen negativ innvirkning på lokal aksjonsleders opprinnelige plan, siden politibåten uansett måtte passere Storøya, hvor BT da sto klar. Tur innom Utøya brygge landsiden ble derfor overflødig. 88 Uansett førte endringen til at avstanden mellom oppmøtested og aksjonssted ble vesentlig lengre, hvilket gjorde at tilgang på båter med tilstrekkelig transportkapasitet og fart ble mer kritisk. Videre avskar endringen BTs mulighet til å forsøke å skaffe seg tilgang til noen av båtene ved Utvika Camping og i farvannet utenfor. Operasjonsleders endring av oppmøtested skjedde på sviktende grunnlag. Kommisjonen mener hans uvitenhet i det vesentligste kan tilskrives den manglende situasjonsrapporteringen mellom ham og avtroppende da han tok over som operasjonsleder, samt manglende loggføring, som gjorde at han ikke hadde oversikt over status i politiets aksjon. Dette var klart uheldig og understreker etter kommisjonen mening viktigheten av en fyllestgjørende situasjonsrapportering før 87 Aksjonsleders forklaring til kommisjonen. 88 Hadde derimot politibåten passert Storøya før BTs ankomst, ville troppen ha manglet transport. skifte av operasjonsledere under pågående aksjoner finner sted. Kommisjonen peker også på at den hektiske arbeidssituasjonen på operasjonssentralen og mangelfulle tekniske kommunikasjonsløsninger var medvirkende til at dette kunne skje. En felles plattform for kommunikasjon som involverte alle politimannskaper, ville ha minsket risikoen for slike feil vesentlig. 7.9 Første politipatrulje på stedet Det har fra flere hold blitt reist spørsmål om den første politipatruljen på stedet gjorde nok for å komme seg over til øya, og om det var båter tilgjengelig til dette formål. Spørsmålet er sentralt fordi aksjon fra denne patruljens side etter omstendighetene kunne ha ført til at politiet ankom til øya tidligere. Det er også reist spørsmål om politipatruljens aksjonsvilje, og om lokalt politi ventet på BT framfor å aksjonere selv. 89 Utgangspunktet er at politiet har plikt til å handle for å avverge eller begrense fare eller skade på de interesser og verdier politiet skal beskytte. 90 Plikten til å handle påhviler både etaten som sådan og hver enkelt polititjenestemann, og skjerpes når personers liv og helse trues. Plikten kommer ikke til uttrykk i noen generell bestemmelse, men er fastsatt eller direkte forutsatt i flere bestemmelser i lov- og instruksverk. 91 Den selvstendige handleplikten gjelder også der tjenestemannen inngår i en aksjon, står under direkte kommando av en innsats- eller aksjonsleder og får ordrer som vedkommende plikter å adlyde. Innholdet i handleplikten må da tilpasses den aktuelle situasjonen. 92 Først og fremst skal de ordrer som er gitt, utføres. Videre skal tjenestemannen ha løpende oppmerksomhet mot forhold som kan tilsi andre handlemåter i tillegg til, eller i stedet for, det som ordren måtte foreskrive, og rapportere dette. Aktivitet og initiativ fra polititjenestemannen er følgelig viktig både for kvaliteten i lederens disposisjoner og for gjennomføring av politi- 89 Politiets egenevaluering konkluderte med at patruljen var innstilt på øyeblikkelig aksjon, men at det ikke fantes båter for dette formål, se NBPDs egenevaluering og PODs evaluering av politiets innsats. 90 Politiloven 2. Politiinstruksen 2-2. 91 Handleplikten forutsettes også i politiets eget beredskapssystem, ref. for eksempel PBS del II s. 47 om skyting pågår, hvor det framgår at «politiet skal gjøre alt for å stoppe gjerningspersonen(-e) så raskt som mulig, slik at uskyldig tredjepart blir minst mulig skadelidende». 92 Politiinstruksen 6-1 annet ledd.

NOU 2012: 14 129 Figur 7.9 Kl. 17.34. «Reiulf» er fortsatt på øya. Foto: Nils Kristian Ødegaard. Figur 7.12 Kl. 17.53. Ingen båter er synlige i farvannet mellom øya og landsiden. Foto: Nils Kristian Ødegaard. Figur 7.10 Kl. 17.44. «Reiulf» har akkurat forlatt øya. Ingen andre båter sees. Foto: Nils Kristian Ødegaard. Figur 7.13 Kl. 18.03. Ingen båter sees i farvannet nord for øya. Foto: Nils Kristian Ødegaard. Figur 7.11 Kl. 17.50. Røyk fra øya. «Reiulf» kan skimtes til venstre i bildet. P-30 ankommer til området. Foto: Nils Kristian Ødegaard. Figur 7.14 Kl.18.04. Første båt ankommer til farvannet utenfor Utvika Camping i høy fart nordfra. Båten er båt D i figur 7.21. På dette tidspunkt er BTs patrulje D-36 på vei ned til på campingplassen og D-34 har nettopp passert nedkjøringen, se figur 7.21. Foto: Nils Kristian Ødegaard.