Prosjektplan for forvaltningsrevisjonsprosjekt Investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser
03.01.14
Innhold 1 Innledning 1 1.1 Valgt forvaltningsrevisjonsprosjekt 1 1.2 Bakgrunn 1 1.3 Forberedelser 2 2 Formål, problemstillinger og kriterier 3 2.1 Formål 3 2.2 Problemstillinger 4 2.3 Revisjonskriterier 4 2.4 Avgrensninger 5 3 Tilnærming 6 3.1 Metode 6 3.2 Aktivitets- og framdriftsplan 6 4 Utførende revisorer 8 Vedlegg 1 Revisjonskriterier 9
1 Innledning 1.1 Valgt forvaltningsrevisjonsprosjekt Valgt forvaltningsrevisjonsprosjekt er Investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser Den konkrete tilnærmingen tar utgangspunkt i BIRs plan for forvaltningsrevisjon. 1.2 Bakgrunn Forvaltningsrevisjon av Investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser er prioritert som det tredje forvaltningsrevisjonsprosjektet i BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon. I BIR sin risikovurdering, som Plan for forvaltningsrevisjon er basert på, er investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser behandlet som to separate tema, med følgende risikobilder: Risikovurdering investeringsbeslutninger Område Risiko Risiko kan inntreffe ved Konsekvens Risiko omfatter Investeringsbeslutninger Risiko for at det foretas feil investeringsbeslutning Mangelfulle investeringsanalyser og beslutningsprosesser Økonomisk konsekvens Alle selskap Underbudsjettering Manglende kompetanse og kapasitet Uklare rutiner og ansvarsforhold Negativ påvirkning på omdømmet Risikovurdering offentlige anskaffelser Område Risiko Risiko kan inntreffe ved Konsekvens Risiko omfatter Offentlige anskaffelser Risiko for brudd på lov om offentlige anskaffelser, feil anskaffelser, for høy pris Ikke tilstrekkelig analyse/vurderinger av investeringsbeslutninger Erstatningssøksmål pga feil i innkjøpsprosessen Alle selskap Manglende kvalitetssikring av innkjøpsprosessen Vi kjøper inn til for høy pris Kompetanseutfordringer Kapasitet til å gjennomføre innkjøpsprosesser av god kvalitet I BIRs Plan for forvaltningsrevisjon er de to risikoområdene slått sammen, og følgende risikobilde er presentert: Risikovurdering investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser Område Risiko kan inntreffe ved Investeringsbeslutninger og off. anskaffelser Risiko for at det foretas feil investeringsbeslutning Risiko for brudd på lov om offentlige anskaffelser Risiko for feil anskaffelser Risiko for at anskaffelser blir gjennomført til for høy pris 1
I denne forvaltningsrevisjonen legges sistnevnte risikobilde til grunn. Hovedfokuset vil være på etterlevelse av regelverk og interne rutiner for offentlige anskaffelser, men vil bli supplert med vurderinger av i hvilken grad innkjøpsfaglig kompetanse er involvert på hensiktsmessig vis i tidlig fase i forbindelse med investeringsbeslutninger (se også punkt 2.1). 1.3 Forberedelser 1.3.1 Mål og prosess Det er et mål å etablere en god prosjektplan, som oppstiller relevante og vesentlige problemstillinger for forvaltningsrevisjonen med utgangspunkt i BIR sin Plan for forvaltningsrevisjon. Samarbeid og dialog med berørte selskap og konsernadministrasjonen i forberedelsesfasen er viktig for å sikre at det tas utgangspunkt i relevante og vesentlige problemstillinger. Med bistand fra konserncontroller og ansatte i BIR, har KPMG i planleggingsperioden gjennomført følgende aktiviteter: Samlet inn og gjennomgått dokumentasjon. Det er hovedsakelig snakk om dokumentasjon på strategisk nivå. Gjennomført korte og uformelle samtaler med administrerende direktør, konserncontroller og innkjøpssjef. Formålet har vært å få innspill, synspunkter og erfaringer knyttet til offentlige anskaffelser i BIR. 2
2 Formål, problemstillinger og kriterier 2.1 Formål Formålet med forvaltningsrevisjonen er å undersøke om BIR har et tilfredsstillende internt regelverk og rutiner for offentlige anskaffelser, og om praksis understøtter lovpålagte krav og internt regelverk/rutiner. Det er og et formål å undersøke i hvilken grad BIR har en strategisk tilnærming til innkjøpsprosesser, definert som i hvilken grad innkjøpsfaglig kompetanse er involvert på hensiktsmessig vis i tidlig fase i forbindelse med investeringsbeslutninger. 2.1.1 Om BIRs retningslinjer for offentlige anskaffelser BIRs retningslinjer for offentlige anskaffelser er definert i konsernets innkjøpshåndbok, senest oppdatert 28. mai 2013. Ansvar for offentlige anskaffelser i BIR-konsernet er delt mellom innkjøpssjef i BIR AS og daglige ledere i de enkelte selskapene ( innkjøpsselskapet ). Dersom verdien av anskaffelsene overstiger kr 100 000, skal innkjøpssjef i utgangspunktet ha hovedansvaret for anskaffelsene, herunder utarbeide konkurransegrunnlag, utlyse konkurransen, protokollføre, tildele og tilrettelegge for kontraktsinngåelse. Samtidig fremgår det av innkjøpshåndboken at daglig leder i innkjøpsselskapet har det endelige ansvaret for valg av leverandør. Fra det tidspunkt konkurranse er gjennomført og leverandør er valgt, har daglig leder i innkjøpsselskapet ansvaret for oppfølging av kontrakt med leverandør. I innkjøpshåndboken er BIRs visjon, strategi, fullmakter, etiske retningslinjer og retningslinjer for gjennomføring av konkurranser definert. Sentrale elementer i visjon, strategi og formål for offentlige anskaffelser i BIR er: Oppfølging av lov- og forskriftsfestede krav til offentlige anskaffelser er en grunnleggende premiss Håndboken skal legge til rette for effektive anskaffelser som sikrer behov til en lavest mulig kostnad Innkjøpsfunksjonen skal understøtte BIRs overordnete mål og fremme BIRs totale økonomi og effektivitet. Videre er det presisert at anskaffelser er et ledelsesansvar og skal være et strategisk fagområde for virksomhetsstyring, måloppnåelser og økonomiplanlegging. De generelle retningslinjene i håndboken er rettet mot BIRs lovpålagte virksomhet. For offentlige anskaffelser der det er potensielle konserninterne leverandører er det utformet særskilte retningslinjer for gjennomføring av anskaffelsene. I disse tilfellene er det blant annet krav om at det skal benyttes konsernekstern konsulent til forberedelse og gjennomføring av anskaffelsen. Videre er det egne retningslinjer rettet mot offentlige anskaffelser der flere BIR-selskap fremstår som en samlet kjøper. Her er det blant annet krav om tverrfaglige innkjøpsgrupper, jf. innkjøpshåndboken. 2.1.2 Om BIRs praksis for offentlige anskaffelser Innledende undersøkelser peker i retning av følgende utfordringer knyttet til BIRs praksis for offentlige anskaffelser 1 : En del anskaffelser blir gjennomført uten konkurranse, enten fordi anskaffelsene har et omfang som gjør at konkurranse ikke er eksplisitt påkrevd, eller med henvisning til unntak i 1 Det understrekes at dette er høyst foreløpige vurderinger som best bør forstås som grunnlag for utforming av problemstillinger og konkret tilnærming til den forestående gjennomføringen av forvaltningsrevisjonen. 3
anskaffelsesregelverket. Vurderinger av om konkurranse skal gjennomføres skjer av daglige ledere i de enkelte selskapene, i en del tilfeller i samarbeid med innkjøpssjefen. Den sentrale innkjøpsfunksjonen som blir ivaretatt av innkjøpssjefen har i større grad en operativ stabs- og støttefunksjon i gjennomføringen av konkrete anskaffelser enn en strategisk funksjon i virksomheten. De enkelte selskapene kopler på innkjøpsfunksjonen etter at man har bestemt seg for å gjennomføre en anskaffelse, og innkjøpsfunksjonen tas i mindre grad med i vurderinger av behov, om det er en riktig (investerings)beslutning, markedsvurderinger, budsjettvurderinger, etc. Det er og påpekt at innkjøpsselskapene i mange tilfeller har en smal forståelse av anskaffelsesområdet, noe som kan gi seg utslag i mangelfulle behovsvurderinger og manglende konkurranseutsetting i forkant, samt mangelfull oppfølging av inngåtte kontrakter. Samtidig er leverandørporteføljen og omfanget av offentlige anskaffelser stort, med et totalt årlig omfang på anslagsvis 200-300 mill kroner. Den sentrale innkjøpsfunksjonen, bestående av en person, har et hovedansvar for den praktiske gjennomføringen av anskaffelsene. Dette innebærer at funksjonen er under press med hensyn til kapasitet. De innledende undersøkelsene underbygger derfor viktige elementer i risikovurderingene som er gjort i forbindelse med Plan for forvaltningsrevisjon: Risiko for at BIR ikke har en tilstrekkelig strategisk tilnærming til anskaffelsesområdet, og blant annet ikke får realisert det fulle potensialet for verdiskapning i virksomheten. I siste instans tilsier dette en risiko med hensyn til om BIR gjennomfører de riktige anskaffelsene. Risiko for at BIR bryter regelverket ved at anskaffelser gjennomføres uten konkurranse, uten gyldig begrunnelse Risiko for at BIR ikke fullt ut følger prosessuelle krav til offentlige anskaffelser og at prosessene ikke blir tilfredsstillende dokumentert. 2.2 Problemstillinger På bakgrunn av formålet oppstilles følgende problemstillinger for forvaltningsrevisjonen: 1. I hvilken grad har BIR interne retningslinjer og interne rutiner for offentlige anskaffelser som er i samsvar med lov og forskriftskrav? 2. I hvilken grad er BIRs praksis for offentlige anskaffelser i samsvar med lov og forskrift samt egne retningslinjer/rutiner? 3. I hvilken grad har BIR en strategisk tilnærming til innkjøpsprosesser som er i samsvar med beste praksis? For hver problemstilling undersøkes også årsaker til og konsekvenser av evt. mangler. Forbedringstiltak begrunnes ut fra BIRs mål, strategier og krav og ellers med eksemplifiseringer fra det som regnes som beste praksis for investeringsbeslutninger og offentlige anskaffelser. 2.3 Revisjonskriterier Til problemstillingene oppstilles revisjonskriterier. Revisjonskriterier er de krav eller de normer som tilstand og/eller praksis i BIR måles mot. Valg av revisjonskriterier må være omforent med BIR. Revisjonskriterier må være aktuelle, relevante og gyldige for BIR. Ved valg av revisjonskriterier tas det utgangspunkt i relevant lovverk, vedtak i eierkommunene, BIRkonsernets egne mål, strategier, rutiner, retningslinjer, krav, etc. Kilde til å utlede revisjonskriterier vil være: Lov og forskrift om offentlige anskaffelser BIRs innkjøpshåndbok og retningslinjer for offentlige anskaffelser Eventuelle styrevedtak i BIR knyttet til offentlige anskaffelser Beste praksis for strategiske innkjøpsprosesser 4
2.4 Avgrensninger Revisjonens undersøkelser under problemstilling 1 i hvilken grad BIRs interne retningslinjer/rutiner er i samsvar med lov og forskriftskrav er ikke uttømmende. Denne vil være avgrenset til vurderinger av om definerte elementer i BIRs innkjøpshåndbok er i direkte strid med konkrete bestemmelser i lov og forskrift, og om forhold av vesentlig betydning i lov og forskrift er utelatt fra innkjøpshåndboken. Revisjonens undersøkelser under problemstilling 2 i hvilken grad BIRs praksis for offentlige anskaffelser er i samsvar med lov og forskrift samt egne retningslinjer/rutiner er avgrenset til: Stikkprøvekontroll av 3 anskaffelser som er gjennomført uten konkurranse, med henvisning til unntaksbestemmeler i regelverket om offentlige anskaffelser. Kontrollen vil inkludere vurdering av om prosessuelle krav til beslutning er ivaretatt, og om vurdering som ligger til grunn anses å være i samsvar med regelverket. 6 gjennomførte anskaffelser i BIR-konsernet. Den konkrete gjennomgangen av anskaffelsene vil gjelde fra oppstart til avslutning av prosess, der avslutning er definert som arkivert sak/avgjørelse. Valg av case vil bli definert i fornbindelse med første fase av prosjektgjennomføringen. Vurdering av problemstilling 3 i hvilken grad BIR har en strategisk tilnærming til innkjøpsprosesser er avgrenset til vurderinger av i hvilken grad innkjøpsfaglig kompetanse er involvert på hensiktsmessig vis i tidlig fase i forbindelse med investeringsbeslutninger. 5
3 Tilnærming 3.1 Metode 3.1.1 Kort om innsamling og analyse av data Det vil bli samlet inn dokumentasjon fra BIR som vil bli sammenstilt og analysert ift revisjonskriteriene. For å vurdere BIRs praksis knyttet til offentlige anskaffelser, vil vi gjennomføre noen case-analyser av utvalgte anskaffelser som er gjennomført. I utgangspunktet vil forvaltningsrevisjonen kunne omfatte BIR AS, BIR Privat AS, BIR Transport og BIR Avfallsenergi. Utvelgelse av case vil imidlertid bli gjort etter en første kartlegging av offentlige anskaffelser i de ulike datterselskapene dette vil bli gjort på grunnlag av eksisterende datagrunnlag (årlig leverandørsjekk utført av innkjøpssjefen). Denne innledende øvelsen vil gi et bilde av hvilke datterselskap som har størst omfang av offentlige anskaffelser, og hvilke som har hatt flest grunnleggende avvik (innkjøp som er gjort som direkte anskaffelser). Utvelgelse av case vil bli gjort i samarbeid med BIR AS. Viktige forhold ved utvelgelse av case: Hvor er det høyest risiko for og konsekvenser av mangelfull praksis (jf. kartlegging, se over) Anskaffelser som er gjennomført uten konkurranse, med hensvisning til unntaksbestemmelser i regelverket om offentlige anskaffelser Anskaffelse av en (stor) investering bør dekkes jf. formål om å undersøke elementer knyttet til investeringsbeslutninger Anskaffelse med potensiell internkonsern leverandør bør dekkes jf. egne retningslinjer for slike Anskaffelse der flere BIR-selskap fremstår som samlet kjøper jf. egne retningslinjer for slike Gjennomgangen av utvalgte case vil innbefatte dokumentanalyse og kvalitative intervjuer. Det vil bli satt opp en intervjuplan i samarbeid med konserncontroller, samt utarbeidet intervjuguider. Fra hvert intervju vil det bli skrevet referat som sendes respondenten til verifisering (gjennomlesing og evt korrigering). Intervjuguide/spørreskjema vil bli brukt ved gjennomføring av interjvuer. Svar fra respondenter vil bli sammenstilt, sammenholdt med dokumentasjonen og analysert i ft revisjonskriteriene. 3.2 Aktivitets- og framdriftsplan Det er et formål å gjennomføre forvaltningsrevisjonen i løpet av første kvartal 2014, jf. Plan for forvaltningsrevisjon. Figuren under viser tentativ aktivitets,- ressurs - og framdriftsplan. I denne ligger følgende hovedelementer: Datainnsamling og analyse vil hovedsakelig skje i februar og mars 2014 Interjuer planlegges i mars Raportering planlegges til primo april Det vil være et sluttmøte før rapporten ferdigstilles. På sluttmøtet inviteres alle berørte og her gjennomgås fakta, vurderinger, funn og anbefalinger. Levering av rapport, ferdig verifisert, er tentativt satt til uke 15/16 6
Juleferie Desember Januar Februar Uke Mars April Faser + aktiviteter Ansvar Timer 50 51 52 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 1 Forberede 20 1.1 Forundersøkelse KPMG 1.2 Etablere prosjektplan KPMG 1.3 Møte om prosjektplan KPMG og BIR 1.4 Forankring av prosjektpan KPMG og BIR 1.5 Godkjenne prosjektplan BIR 2 Starte opp 15 Oppstartsmøte med berørte og 2.1 informasjon KPMG 2.2 Dokumentliste KPMG 2.3 Intervjuplan KPMG 3 Gjennomføre 240 3.1 Initiell kartlegging/utvelging av 3.2 Dokumentinnsamling KPMG 3.3 Dokumentanalyse KPMG 3.4 Intervjuguide KPMG 3.5 Kvalitetssikring KPMG Rapportutkast v01 3.6 (dokumentanalyse) KPMG 3.7 Statusrapport til BIR (om ønskelig) KPMG 3.8 Interjvuer KPMG og BIR 3.9 Analyse (interjvuer) KPMG 3.10 Anbefalinger om forbedring KPMG 3.11 Kvalitetssikring KPMG Rapportutkast v02 ( dokumentanalyse + intervjuer + 3.12 anbefalinger) KPMG 3.13 Sluttmøte KPMG og BIR 4 Rapport 45 4.1 Ferdigstille rapportutkast KPMG 4.2 Høring rapportutkast (en uke) KPMG 4.3 Oversendelse av rapport KPMG 4.4 Sluttmøte og presentasjon KPMG og BIR 4.5 Eventuelle justeringer av rapport KPMG og BIR 320 7
4 Utførende revisorer 4.1.1 Team KPMG KPMG sitt team i forvaltningsrevisjonen består av: Partner Harald Sylta Prosjektleder manager Øivind Hauge Støle Prosjektdeltagere er: Manager Jørgen Myhre Manager Unni Sørensen Manager Øyvind Bratshaug 8
Vedlegg 1 Revisjonskriterier Lov om offentlige anskaffelser Forskrift om offentlige anskaffelser BIRs innkjøpshåndbok BIRs retningslinjer for innkjøp Utvalgte elementer fra beste praksis for strategiske innkjøpsprosesser 9
Kontakt oss: Harald Sylta Partner T +47 40 63 96 66 E harald.sylta@kpmg.no Øivind Hauge Støle Manager T +47 40 63 99 06 E oivind.hauge.stole@kpmg.no kpmg.no 2014 KPMG AS, a Norwegian member firm of the KPMG network of independent member firms affiliated with KPMG International Cooperative ( KPMG International ), a Swiss entity. All rights reserved. The information contained herein is of a general nature and is not intended to address the circumstances of any particular individual or entity. Although we endeavour to provide accurate and timely information, there can be no guarantee that such information is accurate as of the date it is received or that it will continue to be accurate in the future. No one should act on such information without appropriate professional advice after a thorough examination of the particular situation. The KPMG name, logo and cutting through complexity are registered trademarks or trademarks of KPMG International Cooperative ( KPMG International ).