JURIST KONTAKT Side 8 Kommunalt sjølstyre er det farlig, det? Side 22 Har kommune-norge bruk for kompetansen til juristene? Stavanger kommune Oslo kommune Hemne kommune Side 28 Kommunal- og regionalminster Brustad - om kommunesammenslåinger Porsanger kommune Grimstad kommune Side 36 Hanne S. Rundhovde folkets jurist i Åsane bydel MEDLEMSBLAD FOR NORGES JURISTFORBUND NR. 3/2001 35.ÅRGANG
2 Juristkontakt 3/2001
Arbeids- og administrasjonsminister Jørgen Kosmo har i programmet "Skritt på veien" gjort omstilling og effektivisering av offentlig virksomhet til en av sine fanesaker. "Skritt på veien" Behov for flere jurister i nye roller i offentlig sektor Av de pågående reformer berøres våre medlemmer i statlig sektor direkte av Politireform 2000, og domstolsorganiseringen på landsbasis i første instans. Politireformen skal i følge utredninger føre til at 440 politiårsverk skal overføres til aktiv synlig politivirksomhet med en reduksjon av politidistrikter fra 54 til 28. I kommunal sektor vil den bebudede overføringen av spesialhelsetjenesten fra kommunal- til statlig administrasjon få konsekvenser både for juristene som blir direkte berørt, og de som blir igjen. Sentralt står også debatten som pågår i kjølvannet av Oppgavefordelingsutvalget. Utvalget avleverte i fjor sin innstilling om den fremtidige oppgavefordelingen mellom det statlige-, fylkeskommunale- og kommunale forvaltningsnivået. Erik Dahl, leder av Kommuneansatte Juristers Erversgruppe har beskrevet behovet for kommunale jurister på side 33 i bladet og kommet med forslag til løsninger. Effektivisering betyr at mange og lange møter, og flytting på mye papir skal erstattes av mer tilgjengelige og effektive tjenester i første linje, der brukerne er. Hvilke konsekvenser får dette for juristens rolle og funksjon? Befolkningens behov for rådgivning og rettledning i forhold til et stadig mer komplisert samfunn er økende, selv om ressursene omprioriteres. Rettighetslovgivningen er sammensatt, og vil øke brukernes behov for kvalifisert juridisk veiledning. Innhold Forbundsnytt 4 Nyheter fra fjernt og nært 5 Kommunalt sjølstyre er det farlig, det? 8 Merverdiavgiftsreformen hva med kommunene? 16 Kanskje kan vi svare 18 En undersøkelse offentliggjort i siste nummer av Politiembetsmennenes Blad viser at turnoveren blant politijurister i flere politidistrikter er foruroligende høy. Saksmengden er økende både i antall og kompleksitet. Aktive rekrutteringstiltak med høyere lønn og utviklingsmuligheter med nye karriereveier i politiet for juristene, må utvikles slik at juristene blir lengre i sine stillingsområder. Slike "skritt på veien" er nødvendige for å få stabilt juridisk personell, som igjen vil føre til kortere saksbehandlingstid og bedre rettssikkerhet for allmennhet, siktede og tiltalte. Problemer med for få og ubesatte juridiske stillinger er slått opp i pressen, og satt i forbindelse med lang saksbehandlingstid i så vel UDI som i den nye Utlendingsnemnden. Det er avgjørende at Kosmos prosjekt; "Skritt på veien ", tar inn over seg behovet for å rekruttere og beholde jurister. Det er en langsiktig og billig garanti for at enkeltmenneskets rettssikkerhet på de forskjellige offentlige områder skal bli tilstrekkelig ivaretatt. Har kommune-norge bruk for kompetansen til juristene? 22 Intervju med Sylvia Brustad 28 Intervju med Ottar Nilsen 30 Hanne S. Rundhovde folkets jurist i Åsane bydel 36 Sivilombudsmannen 38 Personalia 45 Stillingsmarkedet 49 m.m Norges Juristforbund Kr. Augusts g. 9, 0164 Oslo Internettadresse: www.jus.no e-post: njpost@jus.no Telefon 22 03 50 50 Telefaks 22 11 51 18 Bankgiro 6058 05 04291 Postgiro 0801 2034874 NJ-akutten Telefon 22 03 50 27 e-post: NJ-akutten@jus.no Juristforsikringen Telefon 67 83 45 25 juristforsikringen@vital.no Leder: Lagdommer Brit Seim Jahre Nestleder: Advokat Haakon I. Haraldsen Styremedlemmer: Rådmann Leif Lie Prosjektdirektør Dag Westby Politimester Bjørn Valvik Advokat Torill Løebekken Komitèsekretær Kari Kiil Ass. avdelingssjef Jofrid Trandem Myhre Stud jur Morten Andreassen Generalsekretær/redaktør: Knut D. Flottorp Informasjonssjef: Trine Radmann Jur. rådgiver: Gunhild Grünfeld Informasjonssekretær: Nina Quille Annonseakkvisitør: Dagfrid Hammersvik Telefon 64 95 29 11, Telefaks 64 95 34 50 Redaksjonen avsluttet 15. mars 2001. Signerte artikler står for forfatterens egne synspunkter. Det samme gjelder intervjuobjekters uttalelser. Redaksjonen forbeholder seg rett til å redigere eller forkorte innlegg. Juristkontakt 3/2001 3
Nyhets stoff Nyhetsstoff til redaksjonen. Saker kan sendes over i skriftlig form, enten på FORBUNDSNYTT Endring i Offentlighetsloven som er av interesse for personer som søker stilling i offentlig sektor 6, første ledd nr. 4, nytt fjerde og femte punktum lyder: "Opplysninger om en søker kan likevel unntas fra offentlighet dersom søkeren selv anmoder om dette. Det skal framgå av søkerlisten hvor mange søkere det har vært til stillingen og hvilket kjønn disse har". Forvaltningen vil etter dette ha adgang, men ikke plikt, til å unnta en søker fra den offentlige søkerlisten. Hvis en søker ber om å bli unntatt fra å stå på søkerlisten, må det foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Man plikter på vanlig måte å vurdere meroffentlighetsspørsmålet. En anmodning om ikke å stå på offentlig søkerliste bør normalt etterkommes. Det skal likevel fremgå av søkerlisten hvor mange søkere det er totalt og hvilket kjønn disse har. Man kan ikke reservere seg mot å stå på utvidet søkerliste. Dette vil være i strid med retten til partsinnsyn etter forskrift til forvaltningsloven. Sekretariatet antar at den nye muligheten til å reservere seg fra å stå på søkerlisten vil medføre både større og bredere søkermasse til en del stillinger. Lederne i staten får avtalefestet ferie Ca. 270 etatsledere, ekspedisjonssjefer og andre ledere som er tatt ut av statens lønnsregulativ og har individuelle avtaler med staten, får "tariffestet" ferie på lik linje med de øvrige ansatte som er omfattet av tariffavtale. Ekstraferien gis med 2 dager i år og ytterligere 2 dager i 2002. Ordningen vil også omfatte dommerne. Norsk Lektorlag tatt opp som medlem i Akademikerne På et ekstraordinært rådsmøte i Akademikerne 15. mars 2001 ble Norsk Lektorlag tatt opp som medlem. Akademikerne har etter dette 15 medlemsforeninger med til sammen nærmere 120 000 medlemmer. Leder i Akademikerne, Per Kristian Sundnes, sier i en kommentar at Norsk Lektorlag hører naturlig hjemme i Akademikerne. - Akademikerne er den hovedorganisasjonen som arbeider spesielt for å bedre lønns- og arbeidsvilkårene for langtidsutdannede. Norsk Lektorlag hører til i dette fellesskapet. Sundnes påpeker også at med Norsk Lektorlag som medlem, vil skolepolitikk bli et viktigere tema for Akademikerne. - Norsk Lektorlag vil tilføre Akademikerne innsikt og kompetanse i skolepolitiske spørsmål. Akademikerne har med dette fått en viktig forankring også i norsk skole. Norsk Lektorlag har nærmere 500 medlemmer og arbeider for å heve kvaliteten på undervisningen i norsk skole, med spesiell vekt på det faglige nivået i den videregående skolen. Norsk Lektorlag ser det også som viktig med høye krav til lektorutdanning og arbeider for å bedre lektorenes lønns- og arbeidsvilkår. Invitasjon til regionale Akademikerkonferanser i statlig sektor Nyheter Akademikerne inviterer til regionale akademikerkonferanser for medlemsforeningenes tillitsvalgte i statlig sektor. Tema for konferansene er lønns- og forhandlingssystemet i statlig sektor og lokalt akademikersamarbeid. Det vil bli gjennomført 13-14 likelydende konferanser rundt om i landet. De enkelte tillitsvalgte inviteres til å delta på den konferansen som har virksomhetens geografiske plassering i sin målgruppe. Det er ikke anledning til å melde seg på noen av de andre konferansene. Mer informasjon om dette finner du på www.akademikerne.no 4 Juristkontakt 3/2001
faks: 22 03 50 30 eller som e-post: njpost@jus.no. Merk saken "Juristkontakt nyhetsstoff" NYHETER FRA FJERNT OG NÆRT Forslag til ny lov om endring av kommune- og fylkesgrenser Regjeringen fremmer forslag til en ny lov om prosedyrer ved endring og fastsetting av kommune- og fylkesgrenser. Gjeldende lov er fra 1956. Lovforslaget i seg selv skal ikke føre til endringer i den kommunale inndelingen, men skal være et effektivt verktøy når slike saker oppstår. Loven gir utførlige regler for saksbehandlingen hos statlige og lokale myndigheter når grensespørsmål blir lagt fram. Det innebærer at det blir lettere for de involverte partene å vite på forhånd hva som skjer. Det blir for eksempel lovfestet hvem som kan ta initiativ til saker. Det blir videre klargjort hvilke saker regjeringen kan avgjøre og når saker må legges fram for Stortinget. Saker om sammenslåing skal fremdeles avgjøres av Stortinget. Det samme gjelder sammenslåing av fylker. Det blir foreslått lovfestet at kommuner og fylker som slår seg sammen, skal få dekke deler av engangskostnadene i sammenheng med sammenslåingsprosessen. Det skal også kompenseres for bortfall av rammetilskudd fra staten i en overgangsperiode. Loven vil i hovedtrekk videreføre reglene om virkninger for skatteplikt, lokale forskrifter og vedtekter m.m. Det samme gjelder reglene om økonomisk oppgjør i sammenheng med sammenslåing og grensejustering. Kommuner og fylkeskommuner som slår seg sammen, blir pålagt å opprette en fellesnemnd til å samordne og forberede sammenslåingen. Det norske styret for De nordiske juristmøter gir kr 100 000,- i gave til de juridiske fakultetene Det 35. nordiske juristmøtet som ble avviklet i Oslo i 1999, ga et økonomisk overskudd. Det norske styret for De nordiske juristmøter har besluttet å gi hvert av de juridiske fakultetene i Oslo, Bergen og Tromsø kr 100 000,-. Akademikerne om fornyelse av offentlig sektor: - Gi fornyelsen innhold Dersom regjeringen skal lykkes med å fornye offentlig sektor, må den gi fullmakter lokalt. Skal vi fornye offentlig sektor, kan vi ikke fortsette å tro at vi sentralt er best skikket til å finne løsninger på de utfordringer de står overfor lokalt. Det var leder i Akademikerne, Per Kristian Sundnes, som sa dette på en konferanse om forhandlingssystemet i offentlig sektor i Akademikerne tirsdag 6. mars. kommune, Hans Petter Aarseth, sa i sin oppsummering av konferansen at offentlig sektor i dag har en stivbeint praktisering av forhandlingssystemet. - En fornyelse av offentlig sektor krever ikke minst endringer på dette Sundnes tok til orde for at ressurser som i dag går til administrasjon, tilsyn og kontroll, må kanaliseres over i tjenesteytingen. - Skal vi frigjøre ressurser i offentlig sektor for å gi rom for satsing på mer velferd, må det gis fullmakter lokalt. Norsk offentlig forvaltning er i altfor stor grad preget av sektorvise krav til likhet i organisering, likhet i økonomiske rammer, likhet i mål, helt uavhengig av lokale utfordringer og forhold. Fornyelse av offentlig sektor må medføre at vi åpner for lokale variasjoner, sa Sundnes. Forhandlingsleder i Akademikerne- området. I et land som Norge med store avstander er det også store lokale forskjeller. Situasjonen på arbeidsmarkedet er ikke den samme i det sentrale østlandsområdet som i andre deler av landet, sa Aarseth. Nyheter Juristkontakt 3/2001 5
Nyhets stoff Nyhetsstoff til redaksjonen. Saker kan sendes over i skriftlig form, enten på - Dette må vi ta på alvor i forhandlingssystemet. Skal det offentlige kunne konkurrere om den beste arbeidskraften, må den enkelte kommune gis rammebetingelser og handlefrihet som gjør at denne vil fremstå som en attraktiv arbeidsgiver. Aarseth påpekte at fordelen med lokale forhandlinger er at de gir bedre samsvar mellom lønn, produktivitet og etterspørsel etter arbeidskraft. - De lokale partene kan også bruke individuelle vurderinger for å honorere dyktighet, ansvar og innsats. Det gir fleksibilitet og omstillingsevne. - Hensynet til faktorer som bare kan bedømmes på arbeidsplassene, krever lokal lønnsdannelse. Også i offentlig sektor må lønn kunne brukes for å rekruttere medarbeidere. Dersom det ikke skjer, vil tjenestetilbudet i offentlig sektor bli rammet. Det er allerede situasjonen mange steder, sa Aarseth. Ny styringsform for domstolene Egen domstoladministrasjon opprettes i Trondheim Regjeringen foreslår å etablere en ny domstoladministrasjon utenfor Justisdepartementet. Vi mener det er riktig med en mer uavhengig domstoladministrasjon enn den vi har i dag. Vi tror dette vil markere domstolenes selvstendige stilling i samfunnet bedre, og gi mulighet til å tilby mer publikumsvennlige tjenester, sier justisminister Hanne Harlem. Reformer i domstolene Vi foreslår endringer i domstolene som vil styrke publikums forhold til dommertjenesten, sier justisminister Hanne Harlem om Odelstingsproposisjonen Om lov om endringer av domstolloven i en pressemelding fra Justisdepartementet. Nyheter Vi ønsker å bidra til å bygge opp profesjonelle fagmiljøer også i regionale sentra, og foreslår derfor at domstoladministrasjonen etableres i Trondheim. Dette er med på å gi gode og varierte arbeidsplasser i alle deler av landet, sier justisminister Hanne Harlem om Odelstingsproposisjon Om lov om endringer av domstolloven som ble lagt frem i statsråd fredag. Forslaget representerer en prinsipielt viktig reform og en endring på en snart 200 år gammel tradisjon med direkte styring fra Justisdepartementet av domstolene i administrative spørsmål. I dag administreres domstolene av Justisdepartementets domstolavdeling og Rettsvesenets IT- og fagtjeneste. Hovedprinsippet i regjeringens forslag er at den nye domstoladministrasjonen ikke lenger skal være undergitt alminnelig instruksjonsrett fra Justisdepartementet. Dette vil markere domstolenes uavhengighet og tydeliggjøre skillet mellom dømmende makt (domstolene) og utøvende makt (regjeringen og departementene) bedre. Styringen av domstoladministrasjonen vil skje ved lovgivning og ved at Stortinget gir retningslinjer for domstoladministrasjonens arbeid gjennom behandling av den årlige budsjettproposisjonen. Meningen er at domstoladministrasjonen skal ha betydelig handlefrihet innenfor disse generelle retningslinjene. Dagens ordning hvor Justisdepartementet kan instruere domstolene i administrative spørsmål, vil opphøre. Regjeringen skal i spesielle tilfeller kunne instruere domstoladministrasjonen i enkeltsaker, ved kongelig resolusjon. Den nye domstoladministrasjonen skal ha et eget, bredt sammensatt styre som sitt øverste organ. Planen er at den nye domstoladministrasjonen skal bemannes med om lag 65 personer, som tilsvarer det antall som i dag arbeider med disse spørsmål i Justisdepartementet og RIFT. Av disse ventes de aller fleste å ha høyere utdanning. Ved å plassere domstoladministrasjonen i Trondheim, ønsker regjeringen å bidra til en god regional balanse i etableringen av nye statlige arbeidsplasser. Et klageorgan dit folk kan rette klager over dommere, og en regulering av dommernes adgang til å påta seg gjøremål ved siden av dommerstillingen, er blant de viktigste reformforslagene. Regjeringen foreslår også endringer i dommerutnevnelsene, og å redusere bruken av midlertidige dommere. For at det skal bli lettere å gripe inn overfor kritikkverdig dommeratferd, for eksempel urimelig lang saksforberedelse, eller klanderverdig opptreden i retten av dommeren, foreslår vi å opprette et eget klageog disiplinærorgan for dommere kalt Tilsynsutvalget, sier justisminister Hanne Harlem. De som mener seg utsatt for kritikkverdig behandling av en dommer, kan henvende seg til Tilsynsutvalget. I proposisjonen foreslåes det at avgjørelser fra Tilsynsutvalget offentliggjøres i anonym form. Regjeringen foreslår å gi enklere tilgang til viktige opplysninger om dommerens habilitet, ved å registrere dommernes sidegjøremål i et register åpent for alminnelig innsyn. Registeret skal også omfatte med- 6 Juristkontakt 3/2001
faks: 22 03 50 30 eller som e-post: njpost@jus.no. Merk saken "Juristkontakt nyhetsstoff" lemsskap og verv der medlemmene har særlige forpliktelser overfor hverandre (bror- og søsterforbund). For å sikre at sidegjøremål ikke gjør dommeren inhabil eller sinker arbeidet, skal dommeren søke om godkjennelse for å påta seg sidegjøremål som kan medføre dette, fremholder justisministeren. Regjeringen ønsker å markere klarere domstolenes uavhengige stilling også i forhold til behandlingen av saker om dommerutnevnelser. Regjeringen foreslår derfor at et eget innstillingsråd overtar Justisdepartementets oppgaver med dommerutnevnelser. Det er i dag Justisdepartementet som forbereder utnevnelsessakene for statsråd, bl.a. ved å holde intervjuer. Innstillingsrådet skal overta de viktigste arbeidsoppgavene i utnevnelsessakene. Rådet skal blant annet foreta en grundig vurdering av søkere til dommerstillingene, foreta intervjuer og gi en begrunnet og rangert innstilling. Kongen i statsråd har som før den formelle utnevnelsesmyndigheten, sier justisminister Harlem. Bruken av midlertidige dommere er blitt kritisert, blant annet fordi disse dommerne ikke har det samme stillingsvernet som faste dommere etter Grunnloven, sier justisminister Hanne Harlem. Faste dommere kan bare avskjediges etter rettergang og dom. Dette er en viktig markering av dommernes og domstolenes uavhengige stilling. Det er prinsipielt uheldig å ha for stort innslag av dommere i midlertidige stillinger. Regjeringen foreslår fire endringer for å begrense bruken av midlertidige dommere. For det første opprettes et antall faste dommerstillinger som kan benyttes av flere domstoler innen samme instans. For det andre er målsettingen på lengre sikt at det ikke skal være flere dommerfullmektiger enn faste dommere ved noen domstol. For det tredje vil bruken av tilkalte dommere og pensjonister i lagmannsrett reduseres, ved å lovfeste at lagmannsretten alltid skal settes med minst to faste lagdommere. Tilslutt foreslår regjeringen at alle midlertidige dommere får det samme utvidede stillingsvern som faste dommere. Disse forslagene fra regjeringen inngår i en odelstingsproposisjon der hovedforslaget er å flytte administrasjonen av domstolene ut av Justisdepartementet til en frittstående, sentral domstoladministrasjon i Trondheim. Finansforvaltning: Kommuner og fylkeskommuner får økt frihet Kommunal- og regionaldepartementet har fastsatt forskrift om kommuners og fylkeskommuners finansforvaltning. Forskriften innebærer blant annet at man opphever dagens forbud mot å oppta lån eller foreta plasseringer i annen valuta enn norske kroner. Ved endringen av kommuneloven i gir kommuner og fylkeskommuner juni 2000 ble det tatt inn en egen frihet til å nytte de instrumenter som bestemmelse i loven om kommuners er tilgjengelige på finansmarkedet, så finansforvaltning. Loven pålegger lenge det tas tilstrekkelig hensyn til kommuner og fylkeskommuner å vedta et reglement som skal angi hvor- vesentlig risiko. Kommuner og fylkes- lovens overordnede krav om å unngå dan kommunens finansielle midler og kommuner får dermed større frihet lånegjeld skal forvaltes. Forvaltningen på dette området enn hva for eksempel pensjonskasser har. skal skje slik at man unngår vesentlig risiko. Kommunen skal videre innrette sin finansforvaltning slik at god Bruk av mange typer finansielle avkastning oppnås, samtidig som instrumenter innebærer risiko for at betalingsforpliktelser kan overholdes. midler kan gå tapt. Departementet har derfor tatt inn bestemmelser i De forskrifter som nå er fastsatt, forskriften som skal bidra til at forvaltningen skjer på en mest utfyller lovbestemmelsene. Forskriften mulig forsvarlig måte. Det er også tatt inn bestemmelser i forskriften som slår fast at kommunestyret/fylkestinget må klargjøre graden av risiko kommunen/fylkeskommunen er villig til å ta, og andre vesentlige forhold. Kommunens administrasjon skal drive den løpende finansforvaltningen innenfor rammer som blir fastsatt av kommunepolitikerne. Nyheter Juristkontakt 3/2001 7
Kommunalt sjølstyre - er det farlig, det? Av advokat Bernt Frydenberg, Kommunenes Sentralforbund Fagartikkel Foto: Nina Quille LOKALT SJØLSTYRE HAR LANGE TRADISJONER La oss starte med en kort og overfladisk repetisjon av rettssoga. Ifølge denne hadde vi regionalt sjølstyre i Norge før vi hadde noe riksstyre. De forskjellige landsdelene hadde sine ting, som var både lovgivende og dømmende. De viktigste var Frostating, Gulating, Eidsivating og Borgarting. (At denne lærdommen er i ferd med å gå i glemmeboka, viste seg da Justisdepartementet for noen år sia skulle dele det daværende Eidsivating lagdømme i to og ville kalle den delen som i gammal tid utgjorde Borgarting for Eidsivating og den delen som utgjorde Eidsivating for Opplandene). Det blir sagt at Norge ble samlet til ett rike av Harald Hårfagre. For en jurist ligger det imidlertid nær å innvende at dette riket i så fall må anses som en personalunion, ettersom landsdelene fortsatte å være egne lovområder. I virkeligheten gikk det 400 år fram til Magnus Lagabøters Landslov før Norge reelt var samlet til ett rike i den forstand at landet utgjorde en rettslig enhet. De første rikskongene lå ofte tynt an i forhold til allmuen på tingene. Dette går bl.a. fram med all ønskelig tydelighet av Snorres dramatiske beskrivelse av Håkon Adelsteinsfostres møte med Frostatinget. Og når kongen skulle utnevne medlemmer av sitt råd og sine representanter i distriktene lendmennene -, måtte han velge blant de mennene som allerede hadde en posisjon lokalt som medlemmer av de gamle stormannsætter. Dette lendmannssystemet besto helt til 1308, da det ble avskaffet av Håkon V. LENSVESENET Da Håkon V døde i 1319 uten å etterlate seg noen sønn, glei Norge inn i en unionstid som skulle komme til å vare i nesten 600 år. Den første delen av denne tida var preget av lensvesenet (føydalismen). Kongene hadde ikke tilstrekkelig kontroll til å styre landet aleine. Lokalt styre ble delegert til lensherrer som kongen utnevnte. Disse hadde som en av sine viktigste oppgaver å delta i forsvaret av riket, men opptrådte ofte mer eller mindre fritt; i blant i opposisjon til kongen. (Disse lensherrene ble, nokså forvirrende, også kalt lensmenn, hvilket har ført til at forgjengerne til våre nåværende lensmenn ofte blir omtalt som bondelensmenn). ENEVELDET Lensherrene i Danmark-Norge kom dårlig ut av krigene mot Sverige på midten av 1600-tallet. Lensvesenet hadde utspilt sin rolle. Dette ga grunnlaget for Fredrik IIIs kupp i 1660; han innførte et enevelde. Len og lensherrer forsvant, amt (som betyr "embetsdistrikt") og amtmenn kom i stedet. Amtmennene var kongens lojale og aller underdanigste undersåtter. Statsmakten hadde endelig fått full kontroll. Den nye amtsinndelinga fra 1671 bygde på den tidligere lensinndeling, men slik at mindre len gikk inn i større amt. Den tidligere betegnelsen på Østfold fylke, Smålenenes amt, er et minne om dette. Vi fikk fire stiftsamt, som hadde to underliggende amt hver. Amtsinndelinga fra 1600-tallet ble endret flere ganger. I 1814 hadde vi 17 amt. Seinere nyskapninger er Bergen (1831 ), Christiania (1842) og Tromsø (1866) amt. (Bergen ble igjen slått sammen med Hordaland i 1972). Det var ikke før ved lov av 14. august 1918 som trådte i kraft 1. januar 1919, og som man stadig kan finne i lovsamlinga umiddelbart etter avtaleloven at ordet amt ble skiftet ut med fylke. Fylkesnavnene avspeiler den historiske utvikling. Navn som Rogaland, Hordaland og Finnmark indikerer bosettingsområder for gamle folkestammer. Akershus og Buskerud, foruten de tidligere amtsnavn Bratsberg, Nedenes og Bergenhus, er typiske føydaltidsnavn, ettersom de indikerer lensherrens residens. (Buskerud-navnet kommer fra den gamle storgården Biskoprud i Modum). Navnet Trøndelag er spesielt interessant. Opprinnelig ble landsdelen kalt Trondheim trønder- 8 Juristkontakt 3/2001
nes bosettingsområde. Men kaupangen i landsdelen overtok etter hvert dette navnet, mens landsdelen altså gikk over til å bli kalt Trøndelag, som betyr trøndernes lovområde. Den navneskikken dette navnet er et eksempel på, var felles skandinavisk, jf. Bergslagen i Sverige og Danelag i den delen av England som var besatt av dansker. Lensherrenes og amtmennenes viktigste underordnede var fogdene, som hadde ansvaret for skatteinnkreving og politi. Det var fra to til fem fogderier i hvert amt. Minnet om den gamle fogderiinndelinga er ennå levende enkelte steder, særlig i Møre og Romsdal. Fogdestillingene ble i tida rundt 1900 inndradd ved ledighet. Under eneveldet begynte visse spirer til et kommunalt sjølstyre å utvikle seg i de større byene. De ble riktig nok styrt av menn som var utnevnt av kongen borgermestere og rådmenn - som til sammen ble kalt magistraten. (Et minne om denne styringsformen er Dronningens gate 11 i Oslo, som i en periode ble brukt til kontorer for magistraten og som ennå kalles Magistratgården). Men magistraten skulle rådføre seg med et råd som faktisk var valgt, om enn av en ytterst snever "velgermasse", nemlig av borgerne. Dette rådet besto gjennom tidene stort sett av kjøpmenn. I de mindre byene ble magistratoppgavene utført av fogden. Som spirer til lokalt sjølstyre kan videre nevnes de skolekommisjoner og fattigkommisjoner som kom i funksjon på midten og slutten av 1700-tallet. FORMANNSKAPSLOVENE AV 1837 Etter at grunnlaget var lagt for et demokratisk riksstyre i 1814, skulle vi også få et demokratisk lokalt styre. Det tok noen tid å få utformet det nødvendige lovverk; men henholdsvis 23. og 26. november 1836 vedtok Stortinget de to såkalte formannskapslovene en for byene og en for landdistriktene, og de ble sanksjonert 14. januar 1837. Alle eksisterende kjøpsteder ble gjort til egne kommuner. Ladestedene fikk velge, og alle unntatt to Holmsbu og Hvitsten valgte å bli egne kommuner. Til sammen ble det opprettet 37 bykommuner. På landet var det i utgangspunktet flere muligheter for valg av enheter for det lokale styret, men det endte med at prestegjeldsinndelinga ble lagt til grunn for den nye kommunale inndelinga. Man hadde den gang 320 prestegjeld på landet. Av disse ble det opprettet 355 landkommuner, i loven kalt landsformannskapsdistrikter. Amtene ble grunnlaget for de nye regionale kommunene, amtskommunene, som besto av landkommunene i amtet. Kommunene ble utstyrt med to styringsorganer det større representantskap og det mindre formannskap, hvorav det siste var det viktigste. Amtskommunen skulle styres av amtsformannskapet. Her var ordførerne i landkommunene medlemmer; dog slik at ordførere fra formannskapsdistrikt som ikke utgjorde et helt prestegjeld eller som hadde mindre enn 50 stemmeberettigede innbyggere, bare skulle ha en halv stemme. Amtskommunen fikk i hovedsak sine inntekter fra kommunene i form av den såkalte repartisjonsskatt. Formannskapslovene ble formelt satt i kraft med virkning fra 1. januar 1838, men det var dispensasjonsmuligheter. Ifølge Finnmark fylkeskommunes historie (side 79 83) trådte fylkeskommunen her ikke i funksjon før i 1840; og da med et nødskrik det konstituerende møtet hadde egentlig 1/24 representant for lite til å være vedtaksført! Vel så interessant var at i Nord-Hålogaland fulgte den amtskommunale inndelinga ikke den statlige amtsinndeling. Nåværende Troms og Finnmark utgjorde framleis ett amt (Finmarkens), mens man for amtskommunenes del tok den kommende amtsdeling (1866) på forskudd. For å markere dette avviket, ble amtsformannskapene her kalt "districtsformandskab". Jeg er ikke sikker på om lovgiveren i 1836-37 var seg veldig bevisst at man opprettet det som i våre dager kalles et eget forvaltningsnivå, eller om formannskapene og representantskapene mer ble sett på som hensiktsmessige organer for gjennomføring av statlig styring lokalt. Det skulle i alle fall gå meget lang tid før grensene mellom statlig og kommunal virksomhet ble gått skikkelig opp. Først med Hovedkomiteen for reformer i lokalforvaltningen på 1970-tallet og den seinere Hovedkomiteen for lokalforvaltningen ble dette arbeidet så noenlunde avsluttet. Men ennå finnes det gråsoneorganer forliksrådene kan være eksempler på det. I begynnelsen var det altså 392 Juristkontakt 3/2001 9
Kommunalt sjølstyre - er det farlig, det? Fagartikkel kommuner. Så i 110 år framover ble disse delt i et friskt tempo, dels ved deling langs sognegrenser og dels ved at tettsteder ble skilt ut fra landkommuner. På det verste (etter at Austrheim og Fedje skilte lag i 1947) hadde vi 744 kommuner, hvorav 64 bykommuner og 680 herredskommuner, som nå var blitt lovens betegnelse. Seinere har det gått motsatt veg, slik at vi i dag har 435 kommuner. Sammenslåingene i etterkrigstida bygger i hovedsak på en samlet vurdering og framlegg fra kommuneinndelingskomiteen av 1946 ("Schei-komiteen"). Etter kommuneloven 3 utgjør hvert fylke unntatt Oslo en fylkeskommune (men Oslo kommune utfører også fylkeskommunale oppgaver). Dermed har vi nå 19 "statlige" fylker, men bare 18 fylkeskommuner. Vi har også bare 18 fylkesmenn, ettersom Oslo og Akershus fylker har fylkesmann sammen. Det var lenge stor forskjell på kommunene. Små landkommuner hadde ofte liten aktivitet og ytterst få tilsatte i sin administrasjon. Så seint som på 1950- tallet var innstillingene fra kommuneinndelingskomiteen karakterisert av følgende setning som stadig gikk igjen: "Ordføreren er sin egen sekretær". Større kommuner hadde større slingringsmonn. En kommune som Oslo kunne på første del av 1900-tallet på frivillig grunnlag innføre en lang rekke kommunale tjenester, så som skoletannpleie, alderspensjon, morspensjon og fri rettshjelp. I Oslo bys historie (bind 4 side 258-261) er situasjonen beskrevet slik: "Dette ga kommunalpolitikerne betydelig handlefrihet, det spilte en stor rolle hva de bestemte seg for. Som de framtredende høyrepolitikerne Eyvind Getz og Rolf Stranger uttrykte; det ga mer å være kommunalpolitiker enn parlamentariker; i kommunen fikk en gjort noe". Det var da det, og itte nå. ULRIK OLSEN OG DEN NYE FYLKESKOMMUNEN I 1948 ble det opprettet et nytt departement, Kommunal- og arbeidsdepartementet. Departementets første sjef var Ulrik Olsen, statsråd 1948-58. Han var talsmann for en radikal omdanning av fylkeskommunene, slik: Byene skulle være med i fylkeskommunen. Fylkestinget skulle velges ved direkte valg, og det skulle i sin tur velge fylkesutvalg, fylkesordfører og fylkesvaraordfører. Fylkeskommunen skulle ha sin egen administrasjon, uavhengig av fylkesmannen, ledet av en fylkesrådmann som fylkestinget skulle tilsette. Det skulle utskrives egen skatt fylkesskatten til fylkeskommunene. Disse ideene skapte stor debatt, og de ble ikke satt ut i livet med det samme. I første omgang ved lov av 16. juni 1961 nr. 1, som var den første egne lov om fylkeskommuner nøydde man seg med å ta byene med i fylkeskommunene og la kommunestyrene velge sine representanter til fylkestinget på fritt grunnlag. De større kommunene fikk flere representanter i fylkestinget. (Spesielt i fylker med små kommuner fikk dette likevel liten betydning for en mer representativ sammensetning av fylkestinget. I 1964 hadde Arbeiderpartiet 20 av 22 representanter i fylkestinget i Finnmark, mens det hadde vel 55 pst. av stemmene ved kommunevalget). Etter dette fikk fylkeskommunene også flere oppgaver, så som sykehus og sykeheimer (1969) og videregående skoler (1973). De nye oppgavene førte med seg en eksplosiv vekst i fylkeskommunenes utgifter; og nå var tida inne for å gjennomføre Ulrik Olsens ideer fullt ut. 14. juni 1974 kom endringslov om direkte valg til fylkestinget med fylket som én valgkrets - og 13. juni 1975 kom endringslov om direkte skatt til fylkeskommunen. Den nye fylkeskommunen oppsto så 1. januar 1976. (Til sammenligning kan nevnes at i det nye fylkestinget i Finnmark fikk Arbeiderpartiet nå, med snautt 50 pst. av stemmene, 18 av 35 representanter). KOMMUNELOVEN AV 1992 Med virkning fra 1. januar 1993 ble kommunestyreloven av 12. november 1954 nr. 1 og fylkeskommuneloven av 16. juni 1961 nr. 1 avløst av en felles kommunelov av 25. september 1992 nr. 107. I samband med at vi fikk denne nye loven, ble også lovene om kommunale oppgaver de såkalte "særlover" gjennomgått. Med virkning fra 1. januar 1994 ble 38 slike lover endret, herunder ble bestemmelser om tolv obligatoriske kommunale og fylkeskommunale organer og to obligatoriske stillinger opphevd. Ideen bak disse omfattende endringene var at kommunal myndighet på politisk nivå i langt høyere grad enn før skulle samles i henholdsvis kommunestyret og fylkestinget, mens myndighet på administrativt nivå skulle samles hos administrasjonssjefen. Kommunestyrer og fylkesting skulle friere enn før kunne velge politisk og administrativ organisering slik det passet etter de lokale forhold. "Delegeringssperrer" ble fjernet, slik at de nevnte instanser skulle kunne delegere sin myndighet på fritt grunnlag i større omfang enn før. Tidligere hadde kommunale nemnder, særlig særlovnemnder, til dels hatt egen lovbestemt myndighet og direkte kontakt til sine respektive departementer og direktorater og til kommunale etatssjefer. Endringene representerte en storstilt overgang fra den "fragmenterte" til den "enhetlige" kommune og fylkeskommune. Andre viktige sider ved denne reformen var at kommuner og fylkeskommuner fikk felles lovverk, at statlig tilsyn og kontroll ble nedtonet samtidig med at egenkontrollen ble styrket, at det ved endring av forvaltningslovens 28 ble innført en alm- 10 Juristkontakt 3/2001
innelig adgang til å klage over enkeltvedtak gjort av kommunale organer, og at skillet mellom herredskommuner og bykommuner ble opphevd. (De tildelinger av "bystatus" som massemediene stadig melder om, er rene gimmicks uten noen juridisk eller administrativ betydning). Særlovbestemmelser som skiller mellom herreds- og bykommuner er da sjølsagt også opphevd. Den siste av disse var bestemmelsen om at det i byer skulle være forbudt å selge småved uten etter justert mål. TVISYNET Reformene fra 1992-94 er klare utslag av idealer som utvidet folkestyre, nærhetsprinsippet og samsvar mellom myndighet og ansvar - og troen på at den som har skoene på, best vet hvor de trykker. Det godtas i prinsippet at lokale forskjeller kan føre til forskjell i lokale prioriteringer og løsninger etter vurderinger gjort av lokale folkevalgte organer. Men samtidig med at staten bekjenner seg til disse idealer, er den redd for konsekvensene av dem. Dette viser seg på mange måter. Eksempel: Før kommuneloven ble vedtatt, var det stor diskusjon om hvordan en generell adgang til å klage over kommunale vedtak skulle utformes. Noen mente at folk kanskje ikke ville ha tillit til kommunal klagebehandling, og at klager derfor burde gå til statlig instans. Andre mente at man kunne ha tillit til kommunal klagebehandling, og at omsynet til kommunalt sjølstyre og til samsvar mellom ansvar og myndighet burde føre til at klager skulle gå til en kommunal klageinstans. Det sistnevnte synet seiret og fikk tilslutning i regjeringen og Stortinget i 1992. Når man deretter i særlovgjennomgangen ser på særlovenes klageregler, kommer først fagdepartementene og deretter regjeringen og Stortinget til at man har nok ikke tillit til kommunal klagebehandling likevel. Statlig klagebehandling blir opprettholdt på særlovenes område, og vi får et uoversiktlig tosporet klagesystem med til dels forskjellige kompetanse- og saksbehandlingsregler. Klageinstans etter særlovene er vanligvis vedkommende departement, men som regel er myndigheten delegert til en statlig instans på fylkesnivå fylkesmannen, fylkeslegen eller utdanningsdirektøren. Det samme gjelder i hovedsak den lovlighetskontroll som utøves etter kommuneloven 59. En forutsetning for at disse instanser skal kunne fungere som rettssikkerhetsgarantister, er at de har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse. Kommunenes Sentralforbund ser det som et problem at dette ikke alltid er tilfelle, hvilket innebærer en risiko for at det i det enkelte fylke oppstår en feilaktig rettspraksis og at praksis blir forskjellig fra fylke til fylke. KS ap ro pos [translatørbyrå] Et av Norges største og ledende translatørbyråer Bred juridisk kompetanse - 2 fast ansatte jurister 17 ansatte medarbeidere, hvorav 6 statsautoriserte translatører Rask levering Rutiner for kvalitetssikring Rammeavtaler med flere store bedrifter Apropos Translatørbyrå AS Karl Johans gate 16 B Postboks 266 Sentrum 0103 Oslo Telefon (+47) 22 47 44 00 Telefaks (+47) 22 47 44 01 E-post: apropos@apropos-translator.no Internett: www.apropos-translator.no mener derfor at departementene på forespørsel bør gi uttrykk for sin mening i slike tilfelle og har tatt spørsmålet opp med Justisdepartementet. Departementet har imidlertid konkludert slik i svarbrev av 11. mars 1998: "Av hensyn til sine samlete arbeidsoppgaver må et departement nødvendigvis være varsom med å foreta en overprøving i tredje instans, også i tilfelle hvor det på bakgrunn av en mottatt henvendelse ikke kan utelukkes at ankeinstansen har foretatt en uriktig lovanvendelse". Som et alternativ til dagens klageordninger har et KS-utvalg ("Sundsbø-utvalget") i sin utredning KOU 1-98 " Rydd opp!" pekt på en ordning med forvaltningsdomstoler. Denne ideen har vært tema på et møte i Kommunalrettslig Forum, men har ellers vært lite diskutert. Andre eksempler på at statens tillit til kommunal sjølråderett er preget av tvisyn, er den stadig økende flom av lover, forskrifter og rundskriv, øremerkede tilskuddsordninger, rikspolitiske retningslinjer osv., som etter kommunefolks oppfatning i unødvendig og uhensiktsmessig grad innebærer detaljregulering av kommunenes virksomhet. FORHANDLINGSRETTEN På et punkt er statens holdning til kommune-norge spesielt oppsiktsvekkende. På alle andre områder i arbeidslivet er det slik at arbeidstakerne forhandler med sine arbeidsgivere om sine lønns- og arbeidsvilkår. Men når det gjelder hvem organisasjonene for undervisningspersonalet i kommunale og fylkeskommunale skoler skal forhandle med, har staten bestemt at de i hovedsak ikke skal forhandle med sine arbeidsgivere, men med staten. For en slik ordning kreves sjølsagt lovhjemmel. På begynnelsen av 90-tallet tok Kommunenes Sentralforbund opp med staten spørsmålet om det fantes noen slik lovhjemmel, og reiste til Fagartikkel Juristkontakt 3/2001 11
Kommunalt sjølstyre - er det farlig, det? Fagartikkel slutt sak. KS hevdet at tjenestetvistloven 1 andre ledd, som de involverte departementer hadde ment ga hjemmel, var misforstått av departementene, og fikk medhold i det. Imidlertid mente Oslo byrett, i sin dom av 23. mai 1995, å finne en hjemmel i følgende bestemmelse i 19 nr. 1 i den daværende grunnskoleloven: "For stillingar som går inn under denne lova, blir lønns- og arbeidsvilkåra fastsette i tariffavtale". KS anket; men før anken kom opp til behandling, hadde staten sikret seg uomtvistelig hjemmel i den nye opplæringsloven. Anken ble derfor trukket. GRUNNLOVFESTING? Ytterligere et eksempel på statens ambivalente holdning har vi i spørsmålet om å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret, slik bl.a. Danmark og Sverige har gjort. Ved å ha sluttet seg til Europakonvensjonen av 15. oktober 1985, har Norge mer eller mindre forpliktet seg til slik grunnlovfesting. Likevel har Stortinget to ganger, seinest 27. april 1999, av uforklarlige grunner, forkastet framlegg om grunnlovfesting (Innst. S. nr. 120 og 121 for 1998-99). Framlegget om grunnlovfesting er tatt opp igjen i valglovutvalgets utredning NOU 2001:3. DAGENS PROBLEMER Juristkontakt har valgt å gi ut et temanummer om kommune- Norge på et tidspunkt da kommunene og særlig fylkeskommunene står midt oppe i en spesielt usikker og vanskelig situasjon. Dette gjelder dels oppgavefordeling, dels økonomiske og juridiske rammebetingelser. Oppgavefordelinga mellom forvaltningsnivåene er vurdert av et utvalg, som avga sin utredning 3. juli 2000 (NOU 2000:22). Den har vært på høring med høringsfrist 1. november 2000. Hittil har endringer i oppgavefordelinga mellom forvaltningsnivåene gått ut på å overføre oppgaver fra staten til fylkeskommuner og kommuner. Men nå ser det ut til at vi får et brudd i denne trenden. I et høringsnotat av januar 2001, med høringsfrist 5. mars, går Sosial- og helsedepartementet uavhengig av behandlingen av NOU en inn for at staten skal overta den såkalte spesialisthelsetjenesten (det vil i hovedsak si sykehusene) fra fylkeskommunene, og det allerede fra 1. januar 2002. Kanskje vil dette gjelde også andre fylkeskommunale helseog sosialtjenester. Dette innebærer en svært drastisk endring av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene. Sykehusene aleine utgjør, økonomisk sett, 45 pst. av fylkeskommunenes nåværende oppgaver; med resten av helse- og sosialtjenestene dreier det seg om 60 pst. Denne endringen kommer samtidig med at det fra flere hold arbeides for at hele ordninga med fylkeskommuner skal falle bort. Andre mener at inndelinga i fylkeskommuner bør endres, slik at vi får færre og større fylkeskommuner, og at de bør tillegges nye oppgaver. Det ser ut til at tanken om endring av inndelinga i fylkeskommuner får økende oppslutning, slik at det ligger nær å tenke seg at noe faktisk vil skje her. Et meget interessant spørsmål i denne forbindelse er om koblinga mellom den statlige fylkesinndelinga og den fylkeskommunale inndelinga vil bli brutt. Uansett vil vi få endringer vedrørende fylkeskommunene som i betydning vil kunne sammenlignes med endringene i 1976. www.jus.no Etter hvert som kommunene får stadig flere og vanskeligere oppgaver som stiller økte krav til kompetanse og befolkningsunderlag, samtidig med at kommunikasjonene bedres, aktualiseres også spørsmålet om en ny kommuneinndelingsreform. For tida går den rådende ideologi ut på at kommuner ikke skal slås sammen mot sin vilje. En kommuneinndelingsreform som skal baseres på dette grunnlag, vil det kunne ta meget lang tid å få gjennomført. Hittil kan vi skilte med bare ett tilfelle av slik frivillig sammenslåing; det gjelder Ramnes og Våle kommuner i Vestfold som blir kommunen Re fra 1. januar 2002. En oppgave som kommuner og fylkeskommuner allerede har, og som fylkeskommunene kan komme til å få mer av, er planlegging. En samordnet planlegging for aktuelle formål kalles samfunnsplanlegging. Kommuneloven 5 inneholder et slags forankringspunkt for kommunal og fylkeskommunal planlegging. I virkeligheten foregår det vesentlige av denne planleggingen etter plan- og bygningsloven; dog har kommuneloven 44 bestemmelser om kommunal og fylkeskommunal økonomiplan, det vil si en plan for minst fire år, som skal rulleres årlig, for inntekter, utgifter, prioriterte oppgaver m.v. Også planleggingsvirksomheten er under vurdering. Et utvalg som ble nedsatt i oktober 1998, "Planlovutvalget" avga den 31. januar 2001 sin første delutredning "Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven" (NOU 2001:7). I sin presentasjon av NOU en i Forum for kommunale planleggere 12. februar sa utvalgets leder at plansystemet stort sett fungerer bra og at det ikke er grunnlag for de store ord og radikale grep. Under diskusjonen etterpå kom det likevel fram ønsker om større endringer. Kommunene får det alt vesentlige av sine inntekter fra kommuneskatten, statstilskudd 12 Juristkontakt 3/2001
(som kan være "rammetilskudd" eller "øremerkede" tilskudd), eiendomsskatt, kommunale avgifter og egenandeler for tjenester. Staten har ved forskjellige mekanismer god kontroll over hvor meget kommunene får inn. Samtidig har staten ved lover og forskrifter, øremerkede tilskudd og rett og slett ved å skape forventninger om kommunale ytelser, avgjørende innflytelse på kommunenes utgifter. De aktuelle økonomiske rammebetingelser innebærer at vi for tida er inne i en periode hvor det er større sprik enn noen gang mellom inntektene og utgiftene, slik at kommune- Norge øker sin gjeld med 10 milliarder kroner årlig. I denne klemma mellom det som oppfattes som statlig fastsatte inntekts- og utgiftsnivåer, føler mange kommunepolitikere seg i en økonomisk tvangstrøye, og at de i alle fall ikke har noe særlig spillerom for egne prioriteringer. Kommunenes og fylkeskommunenes "juridiske rammebetingelser" består dels i de mange lov- og forskriftsbestemmelser som regulerer hvordan de skal utføre sine tjenester og dels i det generelle regelverket om saksbehandling og kommunal organisering. Kommunal organisering reguleres av den forholdsvis nye kommuneloven, som kommune-norge lever rimelig godt med. Verre er det med resten av de juridiske rammebetingelsene. FORNYELSE AV OFFENTLIG SEKTOR - REGELVERKS- FORENKLINGSPROSJEKTET Det har lenge vært en utbredt oppfatning at det finnes for mange, for detaljerte og for uoversiktlige regler i kongeriket. Fra kommunehold har det i denne forbindelse særlig vært pekt på de mange lover og forskrifter som detaljregulerer kommunal virksomhet; delvis også på departementale rundskriv som juridisk bare har status som rettleiende, men som er formulert slik at de ser ut som bindende. Sjølsagt kan også regler som i og for seg ikke er vedtatt med tanke på å styre kommunene, virke unødvendig hemmende på saksbehandlinga. BIBJURE 2 Elektronisk bibliotek, dokumentarkiv og erfaringsarkiv for jurister BIBJURE 2 for Windows er tilpasset det moderne EDB-baserte juridiske kontor. En kan søke etter juridisk informasjon i BibJures databaser, og en kan opprette egne databaser. Databaser som leveres med BIBJURE 2: Nyere norsk juridisk litteratur. Tidsskriftsartikler (LoR,JV,TfR ++). Nordiske festskriftsartikler. Arkiv som etableres av bruker: Kartotek over eget bibliotek. Erfaringsarkiv m/tekstdokumenter. Domsarkiv m/hjemmelshenvisning. BIBJURE-INDEXEN benyttes i det systematiske registeret i Norges Lover og i Advokatforeningens domsregistre. Tilleggsmodul for utlånsregistrering med strekkoder er tilgjengelig. Priser (eks.mva.): Enbruker kr 13.750,- Nettverk/oppdatering. Ta kontakt DIAGNOSTICA Tel: 2292-4000 Sondreveien 1 Fax: 2292-4009 0378 Oslo www.diag.no/bibjure Den forrige regjering grep fatt i dette problemet med prosjektet "Et enklere Norge", som den dog ikke rakk å føre fram til resultater. Den nåværende regjering har satt i gang prosjektet "Fornyelse av offentlig sektor". En del av arbeidet her utgjøres av regelverksforenklingsprosjektet. Kommune- Norge er i ferd med å samle inn materiale med tanke på å påvise regler som fører til at oppgaver løses på ulønnsom, uhensiktsmessig eller upraktisk måte. Et ledd i dette arbeidet er en kartlegging gjennomført av konsulentselskapet KPMG AS etter oppdrag av KS Forskning. Prosjektrapporten ble avgitt i januar 2001 og er kalt "Kartlegging av den regionale statlige myndighets praktisering av tilsynsmyndigheten og som unødig innskrenker kommunenes handlingsrom". Rapporten er lettere å lese enn denne betegnelsen skulle tyde på. Om bakgrunnen for disse prosjektene har arbeids- og administrasjonsministeren ifølge avismelding sagt følgende: "Vi er nødt til å gjøre ting på en annen og enklere måte. Hvis ikke, går enda mer med til administrasjon istedenfor å forbedre tjenestetilbudet". Akkurat. Og vi må ta fatt i helt sentrale regelverk. FORVALTNINGSLOVEN Reglene om saksbehandling i det offentlige, herunder kommuner og fylkeskommuner, finnes først og fremst i Lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker av 10. februar 1967 en lov som det står en særlig nimbus omkring. Og det skal ikke nektes at det var en skjellsettende begivenhet i norsk forvaltningsretts historie da forvaltningsloven trådte i kraft 1. januar 1970. Likevel vil jeg hevde at forvaltningsloven særlig sett med kommuneøyne - ikke er helt god. For det første er helt sentrale forvaltningsrettslige prinsipper ikke omtalt i loven. For det andre er den mange steder dårlig formulert. For det tredje skal sentrale begre- Fagartikkel Juristkontakt 3/2001 13
Kommunalt sjølstyre - er det farlig, det? Fagartikkel per som "rettighet" etter den rådende oppfatning forstås annerledes enn den naturlige språklige forståelse. For det fjerde er det så vanskelig å forstå bestemmelsene at en professor trenger 565 boksider for å forklare betydningen av lovens fem paragrafer om ugildhet. Og for det femte er loven i utgangspunktet skrevet og seinere i hovedsak tolket av personer som har hatt tilknytning til staten og først og fremst har hatt statlige forhold i tankene. Utviklingen som har ført til at stadig flere oppgaver er overført til kommuner og fylkeskommuner, har sjølsagt også ført til at stadig flere forvaltningsavgjørelser blir tatt på disse forvaltningsnivåene av stadig flere folkevalgte og tjenestemenn, hvorav bare en ytterst liten del har juridisk utdanning. Det finnes nok av undersøkelser, avisartikler m.v. som viser at kommunale organer og statlige også, forresten ikke alltid følger forvaltningsloven så godt som de skulle. Og de blir kraftig kritisert for det. Etter min mening er forvaltningsloven slik den nå ser ut, av grunner som nevnt, ikke godt nok egnet til å bli forstått og etterlevd på en tilfredsstillende måte av de tusener av folkevalgte og tjenestemenn i kommuneverdenen som er satt til å praktisere den. Dette problemet kan etter min mening ikke primært løses ved en holdningsendring i kommune-norge, slik det har vært sagt. Det som trengs, er en fullstendig revisjon av forvaltningsloven. For ikke å bli misforstått, presiserer jeg at dette utmerket godt kan skje uten at folks rettssikkerhet blir gått for nær. I samme forbindelse nevner jeg at Kommunenes Sentralforbund har foreslått for Kommunaldepartementet å forenkle sitt noe vidløftige opplegg i rundskriv H 12/94 for andre gangs behandling av en sak i underinstansen når det kommer klage. DEN LOKALE KIRKEN Da vi i 1996 etter langvarig utredningsarbeid omsider fikk nye kirkelover (Lov om Den norske kirke (kirkeloven) av 7. juni 1996 nr. 31 og Lov om kirkegårder, kremasjon og gravferd (gravferdsloven) av 7. juni 1996 nr. 32), hadde forholdet mellom den lokale kirken (menighetene) og kommunene lenge vært særs uryddig, med menigheten (sognet) som en del av kommunen som juridisk person. Kommune-Norge var derfor vel tilfreds med hovedgrepet i kirkeloven, nemlig at menighetene er gjort til egne juridiske personer. Derimot hadde Kommunenes Sentralforbund uttalt seg mot at kommunene skulle være ansvarlig for grunnfinansieringen av den lokale kirken, slik det er bestemt i kirkeloven 15. En av grunnene til denne motstanden fra KS var at menighetene (eventuelt kirkelige fellesråd i kommuner med mer enn ett sogn) etter lovens 35 kan opprette en egen arbeidsgiverorganisasjon som forhandler med kirkelig tilsatte om deres lønns- og arbeidsvilkår. En slik organisasjon Kirkens Arbeidsgiverorganisasjon (KA) er da også i funksjon. Når kommunene i hovedsak har det økonomiske ansvaret for de forhandlinger KA fører, får man her en variant av situasjonen vedrørende undervisningspersonalet. ADVOKATENE Kirkens økonomiske forhold er nylig tatt opp i en melding til Stortinget (St. meld. nr. 14 for 2000-2001 "Børs og katedral"). Her gjøres det (uten at kommune-norge har vært spurt!) framlegg om at kommunenes rolle i grunnfinansieringen av den lokale kirken videreføres og utvides. På bakgrunn av et inntrykk av at oppfatningen i Kirken på dette punkt er i ferd med å snu, har KS i høringsmøte i Stortingets kirke-, utdannings- og forskningskomité på nytt tatt til orde for at den lokale kirken grunnfinansieres direkte fra staten. SAMSVAR MELLOM INN- DELINGENE FOR FYLKES- KOMMUNER, BISPEDØM- MER OG VALGDISTRIKTER? Ytterligere et dokument av sentral betydning for det lokale sjølstyret er lagt fram nylig, nemlig valglovutvalgets utredning (NOU 2001:3 "Velgere, valgordning, valgte"), som ble avgitt 30. januar. Det vil føre for langt å gå nærmere inn på denne NOU en; jeg skal bare trekke fram et punkt som jeg mener er av særlig interesse innen rammen av denne artikkelen. Det dreier seg om distriktsmandatene ved stortingsvalg. Om distriktsinndelinga sier utvalget (pkt. 6.7): "157 distriktsmandater velges i dag fra 19 navngitte valgdistrikter. FRANG, MARTINSEN, SKATTUM KONTORFELLESSKAP MNA Advokatfellesskapet består i dag av 3 advokater med kontor i Elverum og Stange. I nyoppussede kontorer i Elverum er det plass til kollega i kontorfellesskap. Nærmere opplysninger fås ved henvendelse til advokat Trond Iver Skattum, tlf. 62 41 17 22. Søknad sendes: Advokatene Frang, Martinsen, Skattum Postboks 1, 2401 Elverum 14 Juristkontakt 3/2001
Utvalget registrerer at det pågår en debatt om den fremtidige organisering av regionnivået og fylkeskommunene. Uten å ta stilling til realiteten i dette, mener utvalget at antallet valgkretser bør holdes på samme nivå som i dag, altså 19. Etter utvalgets mening er det således fullt mulig å ha en annen inndeling av valgkretsene enn de administrative enheter og regioner. En inndeling i for eksempel 5 storregioner, altså 5 valgkretser, vil ha betydelige konsekvenser for den geografiske representasjonen " Utvalget går altså inn for å beholde 19 valgdistrikter, uansett om inndelinga i fylkeskommuner blir endret. Det innebærer at det er de statlige fylkene som blir valgdistrikter ved stortingsvalg med mindre også den statlige fylkesinndelinga blir endret. Som alternativ til 19 valgdistrikter trekker utvalget fram en inndeling i fem distrikter. Antakelig har utvalget her i tankene sykehusregionene, som en tid var sterkt framme i diskusjonen om ny fylkeskommunal inndeling. Jeg er enig i at fem valgdistrikter vil kunne gi en forholdsvis usikker geografisk fordeling av mandatene. Imidlertid ser det nå, som nevnt, ut til at sykehusene blir statlige. Det skulle derfor ikke være noen vesentlig grunn til at sykehusregionene gjøres til fylkeskommuner. Oppgavefordelingsutvalget har pekt på en inndeling i 10-15 fylkeskommuner, og dette ser i øyeblikket ut til å være aktuell mulighet. Min egen favoritt som grunnlag for ny fylkeskommunal inndeling, er bispedømmene, eventuelt med noe justerte grenser og gjerne slik at Fjordane går sammen med Møre og Romsdal. En slik inndeling vil gi elleve fylkeskommuner. Elleve fylkeskommuner vil etter min mening kunne være en passende inndeling som valgdistrikter til stortingsvalg. Jeg vil trekke fram at på nivået mellom kommune og stat vil det være fylkeskommunene som vil være arenaene for utøving av folkevalgt styring. Spesielt påtakelig vil dette være hvis framlegget fra flertallet i oppgavefordelingsutvalget om å opprettholde direkte valg til fylkestingene, blir fulgt. Når den nåværende inndeling i stortingsvalgdistrikter skaper så mange problemer, skyldes det i hovedsak at noen av distriktene har lavt folketall og få mandater helt ned til fire. Når et distrikt har så få mandater, fører det lett til at små partier blir underrepresentert. For å bøte på dette, er ordninga med utjamningsmandater innført. Kandidater blir dermed valgt uten å ha tilstrekkelig oppslutning i sitt eget distrikt. Dette problemet kan langt på veg løses ved å ha elleve fylkeskommuner som valgdistrikter. Om man skulle velge det enkleste og mest demokratiske systemet for fordeling av stortingsmandatene på valgdistriktene, nemlig fordeling basert på folke- eller velgertall etter d Hondts system, vil det minste distriktet, Finnmark/ Troms, tross alt få åtte mandater. Det nest minste vil være Nordland, som ligger an til åtte-ni. Og skulle Stortinget, som valglovutvalget, mene at prinsippet "en velger-en stemme" bør fravikes for å skaffe de distrikter som ligger lengst fra Oslo overrepresentasjon, kan man, med elleve valgdistrikter, enkelt ordne dette ved å fastsette at ikke noe valgdistrikt skal ha færre enn for eksempel ni mandater. Man kunne da slippe valglovutvalgets sinnrike formel for overrepresentasjon, hvor et distrikts areal skal gi grunnlag for representasjon (får meg til å tenke på dikterens utrop: Fjellene selv roper langt hurra!) og kanskje også hele tilleggsmandatordninga. Avvik mellom fylkeskommunal inndeling og stortingsvalgdistriktsinndeling vil, så vidt jeg kan skjønne, også skape problemer for de politiske partienes organisering på nivået mellom stat og kommune. 3.950,- Juristkontakt 3/2001 15
Merverdiavgiftsreformen hva med kommunene? Merverdiavgiftsreformen innfører avgiftsplikt på flere tjenester. Dette kan i større grad medføre avgiftsplikt ved interkommunalt arbeid. Måten slikt arbeid organiseres på, kan være avgjørende for omfanget av avgiftsplikten. Av advokatfullmektig Camilla Pettersen, Ernst & Young AS Artikkel 1. INNLEDNING Merverdiavgiftsreformen innebærer i første rekke at hjemmelen for avgiftsplikt ved omsetning av tjenester er gjort generell. Hovedregelen vil således være at det skal betales merverdiavgift ved omsetning av tjenester, i motsetning til i dag hvor det kun betales avgift ved omsetning av nærmere oppregnede tjenester. Fra hovedregelen om avgiftsplikt ved omsetning av tjenester er det innført en del unntak. Det er ikke innført spesielle unntak for offentlig virksomhet. Imidlertid er det innført en del unntak for tjenestetyper som typisk omsettes av offentlig virksomhet. Merverdiavgiftsreformen medfører i første rekke at det blir dyrere for kommuner å kjøpe en del tjenester fra eksterne leverandører. Det vil således bli dyrere å outsource ulike former for utredningsarbeid. Et annet aspekt ved reformen er at flere ytelser som kommunen leverer til for eksempel andre kommuner, vil bli avgiftspliktige. Denne artikkelen vil særlig sette fokus på det sistnevnte. 2. GENERELLE VILKÅR FOR AVGIFTSPLIKT Næringsdrivende og offentlige virksomheter skal registreres i merverdiavgiftsmanntallet når de omsetter avgiftspliktige varer og tjenester. Registreringen skal skje når omsetning eller avgiftspliktige uttak av varer og tjenester til sammen har oversteget kr. 30 000,- i en periode på 12 måneder. 3. KONSEKVENSER AV Å VÆRE AVGIFTSPLIKTIG Virksomheter som er avgiftspliktige, skal oppkreve merverdiavgift på sin omsetning av avgiftspliktige varer og tjenester (utgående avgift). Til gjengjeld har de krav på fradrag for merverdiavgift betalt ved egne kjøp av varer og tjenester (inngående avgift), mot i visse tilfeller å betale investeringsavgift. Virksomheter som både omsetter avgiftspliktige varer og/eller tjenester og som omsetter tjenester som er unntatt fra avgiftsplikt, driver såkalt delt virksomhet. Det vil si at de får fradrag for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i den avgiftspliktige virksomheten, men de får ikke fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser til bruk i den unntatte virksomheten. Ved anskaffelser som skal brukes både i avgiftspliktig og unntatt virksomhet, må fradrag for avgift fordeles. En delt virksomhet må betale avgift etter den såkalte uttaksbestemmelsen når det tas ut vare eller tjeneste av den avgiftspliktige virksomheten til bruk i den unntatte virksomheten, jf. merverdiavgiftsloven 14. Det blir således avgiftsplikt på egen bruk av de avgiftspliktige tjenestene. 4. SPESIELLE BESTEM- MELSER OM AVGIFTSPLIKT FOR KOMMUNER Offentlige virksomheter skal registreres når de har avgiftspliktig omsetning, uavhengig av om virksomheten er egnet til å gå med overskudd eller ikke, jf. merverdiavgiftsloven 11 første ledd. Det er dermed ikke et krav om at offentlige virksomheter må være næringsdrivende for å bli avgiftspliktige. Når slike institusjoner hver for seg eller i fellesskap driver virksomhet som hovedsakelig har til formål å tilgodese egne be- 16 Juristkontakt 3/2001
hov, er de bare avgiftspliktig for sin omsetning til andre, jf. merverdiavgiftsloven 11 annet ledd. Med hovedsakelig i merverdiavgiftsloven menes 80%. Ved beregningen kan det enten legges til grunn omsatt verdi i forhold til uttatt verdi eller omsetningsmengde i forhold til uttatt mengde. Offentlige virksomheter som er registrert etter 11 annet ledd, har kun fradragsrett for merverdiavgift på anskaffelser av varer og tjenester som omsettes til andre. Et vanlig eksempel som illustrerer dette, er et sykehus med et vaskeri som vasker tekstiler for sykehuset. I tillegg vasker vaskeriet på oppdrag fra andre enn sykehuset. Utgjør omsetningen av vaskeritjenester til andre mer enn 20%, må sykehuset beregne og betale merverdiavgift også på vask av tekstiler til egen bruk (dvs. sykehuset). Avgiftsplikten på egen bruk skyldes uttaksbestemmelsen. 5. AVGIFT PÅ INTERKOM- MUNALT SAMARBEID 5.1 Situasjonen etter merverdiavgiftsreformen Reformen medfører at det blir avgiftsplikt på rådgivings- og bistandstjenester av økonomisk, juridisk, administrativ og teknisk art, det vil si regnskapstjenester, juridisk rådgiving, utarbeidelse av tekniske utredninger, utarbeidelse av kartverk osv. Det vil også bli avgiftsplikt på utleie av arbeidskraft og arbeidsformidling. Omsetter en kommune slike tjenester til en annen kommune, vil det således oppstå avgiftsplikt. Det er i denne sammenhengen viktig å være klar over at det i forbindelse med reformen er innført unntak for offentlig myndighetsutøvelse. Tilsvarende er helse-, sosiale- og undervisningstjenester unntatt. Også utleie av arbeidskraft for å utføre slike tjenester er unntatt. Omsetning av denne type ytelser skal derfor ikke faktureres med merverdiavgift, og vil heller ikke ha fradragsrett for merverdiavgift på sine anskaffelser knyttet til slik virksomhet. 5.2 Spørsmål om det foreligger omsetning Kommuner går ofte sammen om å løse oppgaver ved at en kommune utfører et arbeid for flere kommuner, og fakturerer de øvrige kommunene for dette arbeidet. I slike tilfeller vil ofte spørsmålet bli om kravet om omsetning er oppfylt. Omsetning er definert som ytelse av tjeneste mot vederlag, jf. merverdiavgiftsloven 3. Hvis forholdet i avgiftsmessig sammenheng blir ansett som utgiftsrefusjon, er det ikke omsetning. I slike tilfeller skal det således ikke faktureres med merverdiavgift. Tilsvarende anses det heller ikke som omsetning hvis arbeidet som utføres finansieres med ren støtte. I forarbeidene til merverdiavgiftsreformen (Ot. prp. nr. 2 (2000-2001) uttaler Finansdepartementet at gjensidige bebyrdende transaksjoner i utgangspunktet vil være omfattet av merverdiavgiftslovens omsetningsbegrep. Det vil for eksempel ikke foreligge omsetning når staten bevilger subsidier til offentlige institusjoner eller lignende. Imidlertid vil subsidien i enkelte tilfeller være så konkret knyttet til en gjenytelse at det må anses som omsetning i merverdiavgiftslovens forstand. Fordi flere tjenesteytelser blir avgiftspliktig, antas spørsmålet om rekkevidden av omsetningskravet i merverdiavgiftsloven å komme oftere på spissen etter reformen, spesielt innen offentlig sektor. 5.3 Plikt til å betale avgift på egen bruk av tjenester - uttak Hvis det er klart at en kommune driver virksomhet med omsetning av avgiftspliktige tjenester, oppstår spørsmålet om de også må betale avgift på egen bruk av slike tjenester i kommunen. Et eksempel her er omsetning av tjenester knyttet til tekniske utredninger. Tekniske utredninger vil være noe kommunen også vil utføre for egen bruk i sin kommunale virksomhet. Overstiger kommunens omsetning til andre 20%, vil kommunen måtte betale merverdiavgift på egen bruk av de samme tjenestene, som nevnt i punkt 4. Omsetning til andre kommuner vil anses som omsetning "til andre" etter denne bestemmelsen. Riktignok vil kommunen få fradragsrett for alle sine anskaffelser til bruk i slik virksomhet, uavhengig om anskaffelsen skal brukes i tilfeller hvor tjenesten utføres for egen bruk eller for omsetning til andre. Imidlertid vil fradragsretten i liten grad kompensere for den kostnadsøkningen dette vil innebære for kommunen. I slike tilfeller vil det derfor oppstå spørsmål om hva som er samme tjeneste. Hvor mange av arbeidsoppgavene som ingeniørene utfører i kommunen vil for eksempel kunne anses som tekniske utredninger av "samme art" som omsettes til andre? Dette vil få betydning for beregningen av hvor stor egenbruken vil være i forhold til det som omsettes til andre, for å kunne avgjøre om virksomheten skal registreres etter 11 annet ledd. I tillegg vil det også få betydning for i hvor stor utstrekning kommunen må betale merverdiavgift for egen bruk av tjenester. 5.4 Oppsummering Merverdiavgiftsreformen medfører at flere tjenesteytelser vil bli avgiftspliktig. Interkommunalt samarbeid kan derfor oftere utløse avgiftsplikt, og derved bli dyrere for kommunene. Måten samarbeidet organiseres på, vil imidlertid i mange tilfeller være avgjørende for omfanget av avgiftsplikten, blant annet i hvor stor utstrekning uttaksbestemmelsen medfører avgiftsplikt på egen bruk. Virksomheten kan for eksempel organiseres slik at det er institusjoner som i fellesskap som skal tilgodese egne behov etter 11 annet ledd. Artikkel Juristkontakt 3/2001 17
»Kanskje kan vi svare«stedfortredergodtgjørelse (fungering i høyere stilling) gis normalt i alle tariffområdene når en ansatt fungerer i en høyere lønnet stilling. Nedenfor vil vi beskrive vilkårene for utbetaling av slik godtgjørelse i kommunesektoren (KS-området), Oslo kommune og staten. Av Brit-Toril Lundt, forhandlingskonsulent Kanskje kan vi svare... KS-området: Stedfortredertjeneste er regulert i hovedtariffavtalens kapittel 1-Fellesbestemmelsene, 13. Stedfortredertjeneste må være pålagt. Stedfortreder skal utbetales den høyere stillings lønn fra første dag under den forutsetning at fungeringen varer ut over en sammenhengende uke (før siste hovedtariffoppgjør ble det ikke gitt stedfortredergodtjørelse for den første uken). Stedfortredertillegg gis ikke for ferievikariat ved avvikling av den lovfestede ferie (pkt. 13.3). Dette medfører bl.a. at stedfortreder som fungerer i stillingsinnehavers ferie og som i forlengelsen av ferien også fungerer på grunn av annet fravær, må fungere i minst en uke før det kan gis stedfortredergodtgjørelse. Etter at Oslo kommune fjernet dette unntaket i fjor, er KS det eneste tariffområdet i offentlig sektor som opprettholder dette skillet. Ved siste hovedtariffoppgjør ble det innført avtalefestet ferie i form av to dager i inneværende år og ytterligere to dager i 2002. Siden bestemmelsen presiserer at det er den lovfestede ferien som ikke gir grunnlag for stedfortredergodtgjørelse, mener vi at de fire avtalefestede feriedagene som er under innfasing, vil falle utenfor denne bestemmelsen. Det forutsettes da at de fire dagene enten avvikles direkte forut for eller i forlengelsen av annet fravær (avspasering, sykdom, permisjon m.v.), slik at fungeringen til sammen strekker seg ut over en sammenhengende uke. Stedfortreder beholder den høyere stillings lønn under egen ferie hvis fungeringen fortsetter etter ferien. Man beholder også den høyere stillingens lønn under egen sykdom, men ikke etter fungeringens opphør. Ved beordring til høyere lønnet stilling, men hvor vedkommende ikke utfører alle arbeidsoppgaver eller er pålagt hele det ansvar som er tillagt stillingen, kan det etter drøftinger med tillitsvalgte avtales en passende godtgjøring. Oslo kommune: Stedfortredertjeneste er regulert i fellesbestemmelsene kap.14. Også her plikter arbeidstakerne å utføre stedfortredertjeneste etter beordring (når den ordinære arbeidstid ikke økes vesentlig). Hvis lønnen ikke er ledig, inntrer stedfortredergodtgjørelse først etter at det er gått en uke. Men: Arbeidstakere som i løpet av de siste 12 måneder har tjenestegjort sammenlagt i en uke i høyere lønnstrinn, skal ved senere vikariat tilstås den høyere stillings lønn fra første tjenestedag. Er lønnen ledig (disponibel), tilstås stedfortredergodtjørelse fra fungeringens første dag. Dette gjelder også når stillingsinnehaver har utdannelsespermisjon med hel eller delvis lønn av minst 1 måneds varighet. Det kan fastsettes dellønn ved beordring til delvis tjenestegjøring i høyere stilling. Ifølge hovedtariffavtalen som ble inngått 1.5.2000, er unntak for stillingsinnehavers ferie, og avspasering av overtid/fleksitid m.v. tatt bort. Fungering for ledere som er på topplederavtalen: Stedfortreder for toppleder som er omfattet av avtale om lønns- og arbeidsvilkår for toppledere i Oslo kommune, vil få differansen mellom egen lønn og topplederens basislønn, hovedkategori/delkategori, men ikke eventuelle personlige tillegg. Staten: Stedfortredertjeneste er regulert i fellesbestemmelsene 12. Her brukes formuleringen at "en annen arbeidstaker i samme tjenestegren plikter å overta stillingsinnehavers tjenesteplikter". Vedkommende stedfortreder gis den høyere stillings lønn under forutsetning av at fungeringen omfatter stillingens hele ansvars- og arbeidsområde. Ved fungering i høyere stilling innenfor samme lønnsplan skal det bare utbetales godtgjøring dersom den høyere stilling har et arbeidsområde som er klart avgrenset i forhold til den lavere lønte stilling og dette arbeidsområdet er grunnlag for den høyere lønnsplassering. Godtgjøringen kan avkortes forholdsmessig, hvis deler av stillingen er unntatt fra fungeringen. Godtgjøringen utbetales fra første dag i fungeringsperioden. Det utbetales ikke stedfortredergodtgjøring for kortere tidsrom enn en uke (5-6) dager. Det er den høyere stillings lønn basert på stillingsbeskrivelse som skal legges til grunn ikke lønn som er basert på personvurdering. Deltidsansatte som har minst 18 Juristkontakt 3/2001
halv stilling kan tilstås fungeringsgodtgjøring. Statens personalhåndbok har en kommentar vedrørende ferielønn under fungering i høyere stilling som det kan være nyttig å merke seg. Hvis en arbeidstaker har permisjon med lønn, skal fungeringstillegg ikke tilstås stedfortrederen under ferien. Men er den høyere stillings lønn ledig, skal den som fungerer i stillingen ha den høyere stillings lønn. Fungering for ledere som er tatt ut av Hovedtariffavtaleområdet: Arbeidstaker har krav på fungeringsgodtgjøring når han/hun tilfredsstiller de krav som er satt for å få slik godtgjøring i fellesbestemmelsene 12. Vedkommende har krav på differansen mellom egen lønn og delkategorilønn (eksl. individuelle tillegg). Arbeidstakere som selv har lederlønnskontrakt, skal som hovedregel ikke utbetales fungeringsgodtgjøring, med mindre fungeringen har en varighet på minst 2 måneder. I så fall skal det utbetales tillegg for hele fungeringsperioden. Avslutningsvis vil vi oppsummere hovedpunktene knyttet til stedfortredertjeneste og som er felles for alle de nevnte tariffområdene. De ansatte må pålegges/beordres til å fungere i en høyere lønnet stilling. Det forutsettes at plikten til å la seg beordre normalt må kunne begrenses til stilling innenfor samme fagområde eventuelt "tjenestegren". Stedfortredergodtgjørelse gis i samsvar med stillingens grunnlønn. Ved fungering i stilling på lønnsramme godtgjøres stedfortreder i samsvar med egen ansiennitet, selv om stillingsinnehaver er lønnet høyere iht. egen ansiennitet. Personlige tillegg holdes også vanligvis utenom. Hvis stedfortreder ikke fyller stillingens hele arbeids- og ansvarsområde, skal det tilstås en avpasset godtgjøring. Tilsvarende vil også gjelde hvis vedkommende ikke har de nødvendige formelle kvalifikasjoner som normalt kreves i stillingen. Juristkontakt 3/2001 19
Akademikerkonferanse om statlig overtagelse av spesialisthelsetjenesten Den bebudede reformen kjøres nå i ekspressfart. I februar sendte Sosial- og helsedepartementet ut et høringsnotat med forslag til lov om helseforetak, endringer i lov om spesialisthelsetjenesten m.m. og andre lover. Allerede 6. april skal regjeringen legge fram et lovforslag til Stortinget. Og det er ventet at Stortinget vil fatte de nødvendige beslutningene slik at statlige overtagelser kan iverksettes fra 1. januar 2002. Av Richard Engen Artikkel 20. MARS arrangerte Akademikerne en formiddagskonferanse i Oslo om temaet. Helseminister Tønnes og statssekretær Lars Erik Flatø innledet. Han gjennomgikk bakgrunnen for forslaget, og beskrev det uavklarte ansvars- og myndighetsforholdet som i dag er mellom staten og fylkeskommunene i driften av spesialisthelsetjenestene. Dette har ført til unødvendig byråkrati, mangelfull økonomistyring, dårlig kvalitet- og store ulikheter i tjenestetilbudet. Statlig overtagelse og en større fristilling (selvstendige rettssubjekter) av i første omgang sykehus og tannhelsetjenesten vil legge til rette for å se virkemidlene bedre i sammenheng. Et panel bestående av presidenten i legeforeningen Hans-Petter Aarseth, 1. amanuensis i sammenlignende politikk ved Universitetet i Bergen, Frank Aarebrot, professor i helsepolitikk på BI, Jan Grund og stortingsrepresentant Sonja Sjølie (Høyre) var satt sammen for å kommentere statssekretærens innledning. AVPOLITISERING AV HELSEVESENET? Det er en skjør balansegang mellom styring og desentralisering, og mellom forvaltning og marked. Sykehusdrift har likevel vært for komplekst for fylkeskommunen sa Jan Grund. Aarseth var klar på at den lokale politiske styringen var misbrukt. Det skal ikke bli mindre men en annerledes politisk styring, der flere politiske aktører ikke lengre kan skylde på hverandre. Statsviter Aarebrot pekte på at reformen var et demokratisk prosjekt i seg selv, som kunne bli viktigere enn selve reorganiseringen. Denne er så langt bare en hypotese om at strukturelle endringer kan løse problemene hevdet han. GJENNOMFØRINGEN GÅR FOR FORT? Fra salen kom det kritikk på at tempoet i reformen var uforsvarlig høyt. Flatø hevdet at statlig eierskap generelt og innenfor sykehus spesielt ikke var en ny debatt. Han mente at ingen var tjent med å utsette helsesektoren for vedvarende usikkerhet. De på gulvet mener det går for sakte sa han. Petter Faye Lund, tidligere direktør på Rikshospitalet sa i en kommentar fra salen at vi sto overfor et kaos fordi sykehusene ikke hadde økonomi- og regnskapssystemer tilpasset foretaksmodellen. Jan Grund berørte også dette. Hvordan skal for eksempel åpningsbalansen settes opp per 1. 1. 2002? spurte professoren fra BI lakonisk. SNIKPRIVATISERINGS- PROSJEKT? Poenget med egen særlov er å avgrense mot aksjeselskaper og private institusjonsformer. Men samspillet mellom offentlig og privat vil bli viktig i et fremtidens helsevesen sa Flatø. Presidenten i legeforeningen fremhevet betydningen av et offentlig og solidarisk system. ARBEIDSGIVER- TILKNYTNING? I høringsnotatet står det at helseforetakene skal ha èn og samme arbeidsgivertilknytning. Så langt er det ikke tatt stilling til hvem motparten på arbeidsgiversiden blir. I dag er dette KS (Kommunenes Sentralforbund) utenom de statlige sykehusene. Det er et heftig diskutert spørsmål i arbeidslivsorganisasjonene hvordan dette i forbindelse med reformen bør organiseres. 20 Juristkontakt 3/2001