STJØRDAL KOMMUNE Arkiv: 007 Arkivsaksnr: 2008/4832-5 Saksbehandler: Christine Elveland Saksframlegg Utvalg Utvalgssak Møtedato Arbeidsmiljøutvalget Komite omsorg Komite kultur, næring og miljø Komite oppvekst Komite plan Administrasjonsutvalget Formannskapet Kommunestyret Revidering av etiske retningslinjer i Stjørdal kommune - nytt forslag Rådmannens forslag til innstilling: Reviderte etiske retningslinjer for folkevalgte og ansatte i Stjørdal kommune vedtas. Vedlegg: Revidert forslag til etiske retningslinjer for folkevalgte og ansatte i Stjørdal kommune Saksopplysninger: Stjørdal kommunes etiske retningslinjer ble vedtatt 250196 i k-sak 1/96. Retningslinjene er siden ikke revidert. Retningslinjene bygger på normalreglement utarbeidet av KS, og gjelder både folkevalgte og ansatte. I kontrollkomiteens vedtak i sak 24/05 "Korrupsjon og bestikkelser i offentlig sektor", ble det vedtatt følgende (pkt. 2): "Kontrollutvalget ber administrasjonen vurdere å foreta en gjennomgang av regler og retningslinjer i lys av GRECOs anbefalinger, som ledd i det forebyggende antikorrupsjonsarbeidet - og om nødvendig fremme en innstilling til kommunestyret." En arbeidsgruppe bestående av representanter fra rådmannens fagstab, enhet økonomi og personal samt hovedtillitsvalgt fra Fagforbundet utarbeidet et forslag.
I mars 2009 la rådmannen frem forslag til reviderte etiske retningslinjer for Stjørdal kommune. I kommunestyrets vedtak den 260309, sak 13/09, ble det gjort slikt vedtak: Saken utsettes for ytterligere utredning. I debatten kom bl.a. følgende forhold frem: Uklart saksfremlegg Inneholder selvmotsigelser Når er en ansatt ansatt? Når er en folkevalgt folkevalgt? Dårlige formuleringer Misvisende og uriktige formuleringer Rådmannens forslag til vedtak er gått gjennom med et kritisk blikk. Innspill som kom frem i løpet av den politiske behandlingen er vurdert og forsøkt tolket. Endringsforslag fra formannskapets innstilling til kommunestyret er innarbeidet. Administrasjonens arbeid med etikk: I forbindelse med revideringen av retningslinjene, hadde enhetsledergruppa en god og fruktbar diskusjon på ledersamlingen i Selbu i januar 2009. Debatten dreide seg om etikk generelt og etikk spesielt, avhengig av hvilke ulike situasjoner man kan komme i. Det ble diskutert hvilke felles etiske standarder vi ønsker at skal gjelde for oss. Rådmannen oppfatter at diskusjonen også ga den enkelte anledning til å se nærmere på sin egen etiske standard, og samtidig grunnlag for å etterspørre gode holdninger hos ledelse og kollegaer. Etikk er i større grad satt på dagsorden, og i enkelte enhetsmøter er det nå et eget punkt på møteagendaen. Høsten 2007 satte KS i gang prosjektet Samarbeid om etisk kompetanseheving for helse- og omsorgssektoren. Det er gitt ut en egen bok for prosjektet. Det siteres fra Etikkhåndboka: "Etikk i helse- og omsorgssektoren handler om service og kvalitet - om hvordan tjenestene bør være. Det handler om ledelse, holdninger, verdier og ferdigheter. - Hvordan ivareta brukernes integritet, verdighet og behov for trygghet? - Hvordan ta riktige valg i en presset hverdag? - Hvordan bidra til å utvikle en god organisasjonskultur? - Hvordan utvikle møteplasser for etisk refleksjon? - Hvordan skape dialog på tvers av fag og mellom ulike nivåer i organisasjonen?" Stjørdal kommune deltar i pulje 2 i prosjektet, og ei gruppe med ansatte fra Etat omsorg og rådmannen har allerede deltatt på den første samlingen. Målet for arbeidet er å få utdannet egne etikkveiledere, og ved hjelp av disse få satt i gang etikkarbeid i etaten. Hvem skal de etiske retningslinjene gjelde for? Gjeldende retningslinjer (sist revidert i 1996) gjelder for ansatte og folkevalgte. Det fremgår ikke av saksfremlegg i sak K-sak 1/96 om det ble diskutert hvorvidt retningslinjene skulle gjelde for både folkevalgte og ansatte, det synes som om dette var forutsetningen. For gjeldende retningslinjer er forøvrig KS' normalreglement lagt til grunn.
Fra debatten oppfatter rådmannen at det er uklart om retningslinjene skal gjelde både ansatte og folkevalgte. I enkelte kommuner er det ulike etiske retningslinjer for folkevalgte og ansatte. Steinkjer kommune har vedtatt etiske retningslinjer for ansatte, mens de folkevalgte kun er oppfordret til å følge prinsippene som er lagt til grunn: "Som folkevalgt i Steinkjer kommune skal du være bevisst at du er med og danner grunnlaget for innbyggernes tillit og holdning til kommunen. Folkevalgte oppfordres til å følge prinsippene i de etiske retningslinjene for de ansatte." Levanger kommune har vedtatt etiske retningslinjer som kun gjelder ansatte. Trondheim kommunes retningslinjer gjelder både ansatte og folkevalgte. For ansatte er etiske retningslinjer formulerte minstekravsnormer, som skal hjelpe ansatte til å kjenne kjøreregler og sanksjoner som er forbundet med dette. Ansatte og folkevalgte innehar så ulike roller at det kan tenkes at det hadde vært mest formålstjenlig med hvert sitt sett av etiske retningslinjer. Samtidig vil det gi et godt og tillitsvekkende signal utad dersom både ansatte og folkevalgte bestreber seg på å følge de samme etiske standarder. Rådmannen vil henstille til kommunestyret å ta en diskusjon om det skal være etiske retningslinjer for ombud. Når gjelder de etiske retningslinjene? Det vil være unaturlig for den enkelte ansatte å ha en etisk standard på arbeid og en annen på fritiden. Rådmannen ønsker ansatte som til enhver tid har en etisk standard som tåler dagens lys. Det er rådmannens klare oppfatning at man som ansatt i Stjørdal kommune bør ha en opptreden som ikke er egnet til å skade kommunens omdømme. Også som privatperson vil man bli identifisert med Stjørdal kommune. Den etiske standarden som søkes oppnådd gjennom kommunens etiske retningslinjer, bør være en standard som den enkelte ansatte forsøker å etterleve også på fritiden. Folkevalgte: I debatten ble det stilt spørsmål ved når man er folkevalgt og når man ikke er det. I et valgsystem med direkte valg, stemmer velgerne direkte på representanter for valgdistriktet ved å gi sin stemme til en liste. Det vil være vanskelig å trekke et skille for når man er ombud eller ikke. Det antas at innbyggeren ikke skiller mellom rollen som folkevalgt og privatperson. Lovverk: I forslaget er det i noen pkt. vist til forhold som allerede er regulert i lov. Det kan hevdes at det da ikke er nødvendig å ta inn egne punkt om dette, se bl.a. forslagets pkt. 4, 8 og 9. Både forvaltningsloven, kommuneloven og offentleglova inneholder en rekke saksbehandlingsregler som har etiske aspekter. Som eksempel kan nevnes forvaltningsloven som bl.a. har bestemmelser om grundighet i saksbehandlingen, bestemmelser om kontradiksjon, habilitet, partsoffentlighet, veiledningsplikt og taushetsplikt. I tillegg er det ulovfestede forvaltningsrettslige prinsipper som setter normer for hvordan skjønn skal utøves, og generelle ulovfestede prinsipper om "god forvaltningsskikk".
I Straffeloven 276 a og b er korrupsjon og påvirkningshandel gitt en strafferamme på inntil 10 år. Det vil likevel være slik at selv om man er innenfor grensen for hva som er tillatt, så innebærer ikke det at man gjør det som er godt. Ved å ta inn de samme prinsippene i etiske retningslinjer, får man gjort kjent, tydeliggjort og løftet de etiske standardene som allerede er regulert i lov. Til forslaget: Forslaget har tatt sikte på å skriftliggjøre etiske standarder som kan fungere som en rettesnor for ansatte og folkevalgte. Det siteres fra Etikkhåndboka: "De fleste vet hva som er rett og galt, mens det er gråsonene som er utfordrende. Hva må man passe på når man har ansvar og makt? Er man usikker på hvordan man vil håndtere en kinkig sak? Hvordan ville din reaksjon ha vært dersom en kollega eller partifelle hadde gjort det samme?" Både som folkevalgt og ansatt vil man møte etiske dilemma. Etiske dilemma kjennetegnes ved at vi er i valgsituasjoner hvor vi opplever å måtte gå på akkord med verdier og normer vi er moralsk forpliktet av - uansett hva vi velger oppleves det ikke riktig. På denne bakgrunn foreslår ikke rådmannen endring i pkt. 1 om retningslinjenes formål. - Pkt. 1: Hovedinnholdet i forslaget er fortsatt at Stjørdal kommunens ansatte og folkevalgte ikke skal la seg lede av personlige sympatier, antipatier eller av tanke på egen eller andre nærståendes vinning. I forslagets pkt. 1 er det pekt på at det stilles spesielt høye krav til oss som forvaltere av samfunnets fellesmidler, og at innbyggernes tillit til folkevalgte og ansatte er avhengig av redelighet, ærlighet og åpenhet i all vår virksomhet. - Pkt. 2: Under behandlingen gjorde formannskapet vedtak om endring i ordlyden. Dette er innarbeidet i foreliggende forslag, slik at dette nå lyder: Pkt. 2. Respekt for menneskeverdet og omgivelsene Folkevalgte og ansatte skal jobbe for likebehandling og gjennom sin dialog med folk sørge for at det oppstår gjensidig respekt. Folkevalgte og ansatte skal ikke opptre på en måte som skader kommunens renommè. Ved all utøvelse av myndighet, skal miljøhensyn og hensynet til en bærekraftig utvikling vektlegges. Stjørdal kommunes Miljøpolicy skal følges. Pkt. 2 omhandler fortsatt respekt for menneskeverdet og omgivelsene, og sier at vi skal tilstrebe likebehandling og opptre med respekt overfor de enkelte. Dette er spesielt viktig i møtet med de svakeste av kommunens brukere. - Pkt. 3 om lojalitet medførte diskusjon. Det ble stilt spørsmål ved formuleringen i andre setning: "Dette innebærer også at alle skal forholde seg lojalt til vedtak som er truffet." Setningen må ses i sammenheng med og i fortsettelsen av første setning der ansatte og folkevalgtes plikt til å være lojale mot lover, forskrifter, reglement og retningslinjer fastslås. Sistnevnte kan hevdes å være en selvfølgelighet, men er tatt inn for å tydeliggjøre. I debatten ble det hevdet at man vanskelig kan forholde seg lojalt til vedtak som er truffet - når man i utgangspunktet var uenig. Etter rådmannens skjønn er det helt opplagt at vedtak skal følges og etterleves. Debatten kommer i forkant, og i et demokratisk system som det kommunale er det flertallet som bestemmer. Plikten til å forholde seg lojalt til vedtak som er truffet, utelukker ikke retten til å være uenig og gi uttrykk for dette.
Det vises forøvrig til gjeldende reglement, der det i pkt. 1, andre avsnitt heter: "Alle plikter lojalt å overholde lover, forskrifter og reglementer som gjelder for kommunens virksomhet. Dette innebærer også at alle forholder seg lojalt til vedtak som er truffet, og de mål som er satt." Rådmannen ser ikke grunn til å endre foreliggende forslaget i forhold til det forrige, men oppfordrer kommunestyret til å ta en debatt omkring problematikken. - Forslagets pkt. 4 om åpenhet ble kritisert. Rådmannen ser at formuleringen "...så langt det er forsvarlig" er egnet til å misforstås når det i fortsettelsen vises til prinsippet om møteoffentlighet og prinsippet om meroffentlighet. Tanken bak var at man skal strekke seg så langt som mulig for å praktisere møteoffentlighet og dokumentoffentlighet, dvs. at selv om det kan være hjemmel for å lukke et møte for offentligheten eller unnta et dokument fra offentlighet så skal man så langt det er forsvarlig praktisere offentlighet. Uforsvarlig vil det bli der på den ene side taushetsplikten brytes eller på den andre side der møter lukkes av bekvemmelighetshensyn. Utgangspunktet er uansett at kommuneloven og offentleglova gjelder. På bakgrunn av ovennevnte foreslår rådmannen at tidligere forslag til pkt. 4 endres slik: Pkt. 4. Åpenhet Stjørdal kommune skal praktisere møteoffentlighet og meroffentlighet. Det foreslås ikke endringer i pkt. 5 og 6. Sammen med pkt. 4 omhandler pkt. 5 og 6 åpenhet, ytringsklima og kommunikasjon. Det er lagt vekt på at det skal være et godt ytringsklima blant både folkevalgte og ansatte - med rom for både kritikk og ros. En god etisk standard vil gjenspeiles i en god og åpen kommunikasjonsform. Pkt. 7 forplikter folkevalgte og ansatte til å ta aktivt avstand fra og bekjempe enhver uetisk forvaltningspraksis. Det vises her til vedtatte varslingsrutiner. Pkt. 8 tar opp problematikken omkring interessekonflikter, og fastslår at man skal ta opp konfliktene med sine overordnede. Blant de ansatte har det vært mye diskusjon omkring muligheten til å ta i mot gaver. Av pkt. 9 fremgår det at man skal unngå personlige fordeler som kan påvirke eller være egnet til å påvirke handlinger, saksforberedelse eller vedtak. Det er imidlertid anledning til å ta i mot en gave fra f. eks en bruker, men det må foretas en konkret vurdering av om gaven er egnet til å påvirke våre tjenestehandlinger på en utilbørlig måte. Andre momenter som må vektlegges er bl.a. gavens verdi, og ikke minst med hvilket formål gaven er gitt. Pkt. 10 om innkjøp viser til at anskaffelsesreglene i Økonomireglementet kap. 8 skal følges. Lov om offentlige anskaffelser skal selvfølgelig følges der den kommer til anvendelse. Representasjon er omtalt i pkt. 11. Her er samme standard som ved gaver lagt til grunn, - det avgjørende blir om oppmerksomheten påvirker beslutningsprosessen. Det er slått fast at reiseutgifter i faglig sammenheng skal dekkes av kommunen, samt at fritidsreiser betalt av private bedrifter, organisasjoner o.l. ikke er akseptert. Her må det gjøres unntak fra tilfeller der folkevalgte eller ansatte er invitert til å delta på møter/samlinger i regi av departementet, KS osv. eller i egenskap av kommunens representant i styrer etc. Her er det naturlig at den som inviterer betaler reisen.
Pkt. 12 forplikter ansatte og folkevalgte til å bruke og ta vare på kommunens aktiva på en ansvarsfull måte. For ansatte sitt vedkommende, følger dette allerede av ansettelses- og arbeidsreglementet, men rådmannen ser ingen grunn til at ikke det samme skal gjelde for folkevalgte. Under behandlingen i formannskapet ble det foreslått et nytt punkt 15 med følgende ordlyd: I de tilfeller hvor folkevalgte og ansatte føler at det er behov for å få vurdert hvorvidt de holder seg innenfor de etiske retningslinjer i konkrete saker, så tas spørsmålet opp med nærmeste overordnede. For sammenhengens skyld, foreslår rådmannen at dette tas inn som et pkt. 13, slik at det kommer før bestemmelsen om kommunestyrets og rådmannens ansvar for hhv. etterlevelse og etikkarbeidet i kommunen, samt bestemmelsen om sanksjoner. Det følger av pkt. 14 at det er kommunestyret som har det overordnede ansvaret for at de etiske retningslinjene etterleves. Rådmannen har det overordnende administrative ansvaret for etikkarbeidet i kommunen. Det fastslås at ledere skal gå foran med et godt eksempel og være seg bevisste at deres adferd danner grunnlaget for den etiske standarden som vil gjelde. Pkt. 15 fastslår rådmannens ansvar for å følge opp ansattes brudd på retningslinjene og ordførers ansvar for å følge opp brudd begått av folkevalgte. Alvorlige brudd begått av ombud skal rapporteres til og forfølges av kommunerevisjon og kommunens kontrollutvalg. På bakgrunn av debatten foreslås det at første avsnitt endres til: Ansattes brudd på etiske retningslinjer kan føre til sanksjoner i form av tjenstlig tilrettevisning, irettesettelse, oppsigelse, suspensjon, avskjed og politianmeldelse. Andre avsnitt endres til: Brudd på de etiske retningslinjene begått av folkevalgte rapporteres til ordfører. Alvorlige brudd rapporteres til og forfølges av kommunerevisjonen/kommunens kontrollutvalg. Vurdering: Rådmannens vurderinger fremgår under Saksopplysninger. Det tilrås at forslaget vedtas. De folkevalgte oppfordres imidlertid til å debattere og ta stilling til hvorvidt Stjørdal kommunes etiske retningslinjer skal gjelde for både ansatte og folkevalgte.