Konkurransen i marknaden for offentleg tenestepensjon 2/2010
Konkurransen i marknaden for offentleg tenestepensjon Konkurransetilsynets skriftserie 2/2010
Innhald Føreord... 5 Samandrag... 6 1. Introduksjon... 7 1.1 Bakgrunn for rapporten... 7 1.2 Føremål og avgrensing... 7 1.3 Informasjonsgrunnlag... 7 1.4 Strukturen i rapporten... 7 2. Generelt om pensjonssystemet i Noreg... 8 2.1 Hovudstruktur i pensjonssystemet... 8 2.2 Offentleg og privat tenestepensjon... 8 2.3 Pensjonsinnretningar innan offentleg tenestepensjon... 9 2.3.1 Livsforsikringsselskap... 9 2.3.2 Pensjonskassar... 9 2.3.3 Statens Pensjonskasse... 9 2.4 Pensjonsordningar innan offentleg tenestepensjon... 10 2.4.2 Pensjonsordning for tilsette i kommunar og fylkeskommunar... 11 2.4.3 Pensjonsordning for tilsette i skuleverket... 11 2.5 Pensjonskontoret... 11 5. Konkurranseanalyse... 16 5.1 Marknadsdelar og konsentrasjon... 16 5.2 Kundemobilitet... 17 5.3 Responsmoglegheiter... 18 5.4 Etableringshindringar og potensiell konkurranse... 19 5.4.1 Komplekse produkt og regulatoriske forhold... 19 5.4.2 Mogen marknad... 19 5.4.3 Skala- og samdriftsfordelar... 19 5.4.4 Verknader av KLP si selskapsform... 19 5.4.5 Verknader av sjukepleiarordninga... 19 5.4.6 Verknader av medlemsfordelar... 20 5.4.7 Oppsummering... 20 5.5. Kjøparmakt... 20 5.5.1 Profesjonelle kundar... 20 5.5.2 Homogent produkt... 21 5.5.3 Bestandprofil og kjøparmakt... 21 5.5.4 Bruk av anbodsreglane... 21 5.5.5 Mogleg vertikal integrasjon... 21 5.5.6 Bytekostnader... 22 5.5.7 Oppsummering... 22 5.6 Konklusjon konkurranseanalyse... 22 3. Marknaden for offentleg tenestepensjon... 12 3.1 Produktet offentleg tenestepensjon... 12 3.2 Marknadssegment... 12 3.3 Geografisk utstrekning... 13 3.4 Oppsummering... 13 4. Reguleringar og konkurranseparameter. 14 4.1 Konkurranseparameter... 14 4.1.1 Pensjonspremien... 14 4.1.2 Priselement... 14 4.1.3 Tildelingskriterium... 14 4
Føreord Konkurransetilsynet fekk 11. mai 2010 i oppdrag frå Fornyings- administrasjonsog kyrkjedepartementet å vurdere konkurransen i marknaden for offentleg tenestepensjon. Rapporten er ein del av arbeidet til ei interdepartemental arbeidsgruppe som skal greie ut korleis val av pensjonsleverandør for tilsette i helseføretak kan og bør gjennomførast. Ein viktig del av Konkurransetilsynet sitt arbeid er å kartleggje konkurransesituasjonen i sentrale marknader. Innan offentleg tenestepensjon blir det forvalta betydelege midlar, og verksam konkurranse er viktig for at pensjonane i framtida skal forvaltast effektivt og rimeleg. I denne rapporten blir det peika på fleire forhold som viser at det kan leggjast betre til rette for at konkurransen skal få verke i denne marknaden. Konkurransetilsynet si prosjektgruppe har bestått av seksjonsleiar Eivind Stage, seniorrådgivar Gjermund Nese, førstekonsulent Ida Rødseth Kjosås og rådgivarane Therese Johannessen og Guri Lindblad. Bergen, oktober 2010 Knut Eggum Johansen Konkurransedirektør 5
Samandrag Offentleg tenestepensjon som produkt har små eller ingen skilnader på tvers av yrkesgrupper og tilsette innanfor offentleg sektor. Det eksisterer ikkje nokon heilskapleg marknad for offentleg tenestepensjon når det gjeld konkurranse. Alle statlege arbeidsgivarar er bundne til Statens Pensjonskasse. I helsesektoren er det som følgje av ei avtale mellom organisasjonane i arbeidslivet heller ikkje nokon form for konkurranse når det gjeld pensjonsordningar for tilsette i helseføretak. Val mellom alternative tilbydarar, og dermed reell konkurranse, er berre mogleg for kommunar og fylkeskommunar. Konkurransetilsynet har derfor fokusert på den delen av marknaden der det faktisk eksisterer konkurranse, altså innan den kommunale sektoren. Produktet offentleg tenestepensjon er ei standardisert teneste der premie og pris er regulert gjennom tariffavtaler, lovgiving og aktuarmessige prinsipp. Det er likevel rom for konkurranse både på pris og kvalitet. Konkurranseanalysen viser at marknaden for tenestepensjon i kommunal sektor er sterkt konsentrert og prega av svak kundemobilitet. Den største leverandøren, KLP, har betydeleg større marknadsdel enn høvesvis Vital og Storebrand, og desse marknadsdelane har vore relativt stabile dei siste åra. Etableringshindringane i marknaden er såpass høge at det i liten grad eksisterer potensiell konkurranse. Analysen peikar også på at det eksisterer både bytekostnader og innelåsande effektar i denne marknaden. Det synest sikkert at både Vital og Storebrand er fullt ut i stand til å respondere, men for å kunne konkurrere er dei avhengige av at det faktisk blir gjennomført anbodskonkurransar. Vidare er det ei viss kjøparmakt i marknaden, men denne er delvis urealisert ved at det blir gjennomført få anbodskonkurransar. Trass i dei faktorane som talar for at konkurransen er avgrensa, så tilseier analysen av responsmoglegheiter at det ligg til rette for konkurranse mellom dei tre eksisterande leverandørane, og for at kundane kan utøve kjøparmakt. Graden av konkurranse er sterk når det blir gjennomført anbodskonkurransar. Slike konkurransar blir berre gjennomførde av ein liten del av kundane. Ei plikt til at alle løpande kontraktar om tenestepensjonsordningar med jamne mellomrom må underleggjast anbodskonkurranse vil leggje til rette for auka konkurranse i marknaden. Ei slik plikt vil ikkje berre kunne bidra til auka konkurranse mellom dagens tre aktørar, men også vere eigna til å redusere etableringsbarrierane og leggje til rette for auka etablering i marknaden. 6
1. Introduksjon 1.1 Bakgrunn for rapporten Regjeringa har sett ned ei interdepartemental arbeidsgruppe med deltakarar frå Helse- og omsorgsdepartementet, Arbeidsdepartementet, Finansdepartementet og Fornyings-, administrasjons- og kyrkjedepartementet (FAD) til å greie ut korleis val av pensjonsleverandør for tilsette i helseføretak kan og bør gjennomførast. Arbeidet skal munne ut i ein rapport til Helse- og omsorgsdepartementet innan utgangen av 2010. Ei sentral oppgåve for arbeidsgruppa er å vurdere det rettslege handlingsrommet ved val av pensjonsleverandør for helseføretaka, særleg med tanke på regelverket for offentlege anskaffingar. Arbeidsgruppa skal mellom anna ta stilling til om kjøp av tenestepensjonsordning er omfatta av anskaffingsregelverket og i kva grad ulike alternativ er i samsvar med reglane om statsstøtte. FAD viser i samband med det til brev frå Konkurransetilsynet av 18. mars 2009, ref 2008/512, og etterfølgjande korrespondanse om konkurransen i marknadene for kommunal tenestepensjon, der tilsynet ber departementet gi ein tolkingsuttale om tilhøvet til anskaffingsregelverket. FAD vurderer det slik at konklusjonane til arbeidsgruppa vil vere viktige for svaret på dei spørsmåla Konkurransetilsynet reiser i brevet. Arbeidsgruppa vil også sjå på effektane for konkurransen ved val av pensjonsordning. I samband med det ønskjer FAD ei vurdering frå Konkurransetilsynet av konkurransen i marknaden for offentleg tenestepensjon. I ovannemnde brev frå Konkurransetilsynet til FAD av 18. mars 2009 følgde det som vedlegg ein rapport frå Econ Pöyry AS om konkurransen i marknadene for offentleg tenestepensjon (utarbeidd på oppdrag frå Storebrand Livsforsikring AS). Kommunal Landspensjonskasse rettar i brev av 26. juni 2009 kritikk mot Econ Pöyry og deira rapport. Departementet ønskjer at Konkurransetilsynet utdjupar korleis tilsynet stiller seg til rapporten og innspelet frå Kommunal Landspensjonskasse. Utgreiinga frå Konkurransetilsynet skal vere med som vedlegg til rapporten frå arbeidsgruppa. Tilsynet sine merknader til rapporten frå Econ Pöyry, og KLP sine innvendingar til denne, vil det bli svara på indirekte gjennom rapporten. 1.3 Informasjonsgrunnlag I utarbeidinga av rapporten har Konkurransetilsynet gjennomført høyringsrundar med fleire sentrale aktørar i marknaden. På tilbodssida vart det mellom anna henta inn synspunkt frå dei private livsforsikringsselskapa Kommunal Landspensjonskasse, Vital Forsikring ASA og Storebrand Livsforsikring AS. Aktørar som kunne tenkjast å vere potensielle konkurrentar i marknaden har og blitt spurde av tilsynet. På etterspørselssida sende tilsynet spørsmålsbrev til ni utvalde kommunar i tillegg til dei fire regionale helseføretaka. Konkurransetilsynet har også henta inn synspunkt frå Pensjonskasseforeningen og Pensjonskontoret. Aktørane har svara på spørsmål om mellom anna marknadsstruktur, marknadsdynamikk, konkurransen i marknaden, og informasjon om produktet. 1.4 Strukturen i rapporten I del 2 presenterer vi hovudstrukturen i pensjonssystemet, med ei særleg utdjuping av tenestepensjon i privat og offentleg sektor. Vi presenterer òg relevante aktørar i marknaden, både på tilbod- og etterspørselssida, og nokre tilknytte aktørar. Ein slik presentasjon er med for å sette dei følgjande delane av rapporten inn i rett samanheng. Med utgangspunkt i presentasjonen av marknadsaktørane vil vi i del 3 beskrive marknaden for offentleg tenestepensjon. Del 4 gir eit oversyn over konkurranseparameter i marknaden og reguleringar som påverkar dei. I del 5 gjennomfører vi ein analyse av konkurransen i den relevante marknaden. Vi vurderer marknadsstruktur, kundemobilitet, responsmoglegheiter, etableringshindringar, potensiell konkurranse og kjøparmakt. Til slutt blir det gitt ei vurdering av konkurranseintensiteten i marknaden for offentleg tenestepensjon. 1.2 Føremål og avgrensing Føremålet med denne rapporten er å gi ei konkurranseøkonomisk vurdering av tilhøva i marknaden for offentleg tenestepensjon. Konkurransetilsynet vil ta utgangspunkt i dagens marknadsstruktur, regelverk og praksis, og vurdere i kva grad dette legg til rette for verksam konkurranse. Det betyr mellom anna at det vil vere noverande praksis i høve til anbodsutlysing, og den eventuelle verknaden på konkurransen i marknaden, som blir lagt til grunn for konkurranseanalysen. 7
2. Generelt om pensjonssystemet i Noreg 2.1 Hovudstruktur i pensjonssystemet 1 Pensjons- og trygdesystemet i Noreg omfattar alderspensjon i folketrygda og supplerande pensjonsordningar. Folketrygda er eit obligatorisk sosialforsikringssystem og omfattar alle som arbeider eller er busett i landet. Dei supplerande ordningane består av offentlege eller private tenestepensjonsordningar, førtidspensjonsordningar og frivillige individuelle pensjonsspareordningar. 2.2 Offentleg og privat tenestepensjon Offentlege tenestepensjonsordningar omfattar arbeidstakarar i statleg, kommunal og fylkeskommunal sektor, og tilsette i offentlege føretak. Ordningane er nedfelt i gjeldande tariffavtaler og for statleg tilsette forankra i lov. 2 Private tenestepensjonsordningar er lovpålagde obligatoriske ordningar (jf. lov om obligatorisk tenestepensjon 3 ) og omfattar tilsette i privat sektor. Ei tenestepensjonsordning er ei avtale om rettslege og organisatoriske forhold mellom føretaket (arbeidsgivar), arbeidstakaren (medlemen) og pensjonsinnretninga (pensjonsleverandøren). Det følgjer av dei norske pensjonslovene 4 at ei pensjonsordning blir oppretta av arbeidsgivar, og at rettar og plikter til medlemskap gjeld dei tilsette i føretaket. Kvart føretak har det økonomiske ansvaret for å betale premiar eller innskot som følgjer av regelverket til pensjonsordninga. Tenestepensjon er kollektive ordningar, dvs. at arbeidsgivar opprettar ei felles pensjonsordning for arbeidstakarane. Når føretaket har betalt premiane eller innskota, er ansvaret for å utbetale opptent pensjon overtatt av pensjonsinnretninga. Utforminga av tenestepensjonsordningar i privat og offentleg sektor skil seg noko frå kvarandre. I privat sektor finst det både innskots- og ytingsbaserte ordningar, medan det i offentleg sektor berre finst ytingsbaserte tenestepensjonsordningar. Innskotsbaserte ordningar inneber at kunden (arbeidsgivar) vel kor mykje han vil skyte inn, og pensjonsutbetalinga er deretter avhengig av kva nettoavkastning selskapet har klart å oppnå på den innskotne kapitalen. Ytingsbaserte ordningar inneber at selskapet pliktar seg til ei bestemt pensjonsutbetaling, og bestemmer premieinnbetaling etter det. Innanfor ytingsbaserte ordningar kan det også skiljast mellom såkalla brutto- og nettoordningar. I offentleg sektor blir det ytt bruttogaranterte tenestepensjonar, der det blir garantert for den samla pensjonsutbetalinga medrekna folketrygda. Samla pensjon er då i hovudsak uavhengig av endringar i pensjonsytingane i folketrygda. I privat sektor blir det ytt nettobaserte pensjonsordningar (nettoordningar), der det berre blir garantert for den delen av pensjonsutbetalinga som kjem i tillegg til folketrygda. Blir folketrygda endra etter at tenestepensjonen er tent opp, blir den samla pensjonen påverka tilsvarande 5. Eit anna skilje går mellom fonderte og ikkje-fonderte pensjonsordningar. I fonderte ordningar blir det betalt inn aktuar-utrekna forsikringspremiar til eit fond som til ei kvar tid skal dekke dei pensjonsforpliktingane livsforsikringsselskapa eller pensjonskassane tek på seg. Ikkje-fonderte ordningar inneber at pensjonsutbetalingar blir finansierte gjennom løpande innbetalingar, der utbetalingane for året blir dekka av innbetalingane for året. Pensjonsordningane både i offentleg og privat sektor er hovudsakleg fondsbaserte ordningar, der opparbeidde pensjonsforpliktingar blir finansierte gjennom premieinnbetalingar til fondet. I offentleg sektor er likevel pensjonsordningane i Statens Pensjonskasse hovudsakleg ikkje-fondsbaserte. Pensjonsinnretningar i offentleg sektor er alle omfatta av den såkalla Overføringsavtalen med Statens Pensjonskasse. Avtala sikrar at opptente pensjonsrettar i andre (refunderande) ordningar blir overførde til siste (utbetalande) pensjonsordning, på det tidspunktet pensjonsendringa skjer. Overføringsavtala er ei avtale med heimel i lov om Statens Pensjonskasse 46, sjukepleiarpensjonslova 6 37 og lov om pensjonsordning for apotekverksemd 7 35. Statens Pensjonskasse er koordinerande organ for overføringsavtala, og handhevar mellom anna regelverket for oppgjer mellom pensjonsordningane. 1 Kjelder: NOU 2004:1 Modernisert folketrygd kapittel 1 og NOU 2009:10 Brede pensjonsordninger kapitel 3.3 2 Jf. Lov av 28. juli 1948 nr. 26 om Statens Pensjonskasse 3 Lov av 21. desember 2005 nr. 124 om obligatorisk tenestepensjon 4 Foretakspensjonsloven og Innskuddspensjonsloven 5 Denne skilnaden vil særleg få innverknad for framtidige pensjonistar, med tanke på levealderjusteringa som er innførd i folketrygda. Ein får no mindre pensjon frå folketrygda etter fylte 77 år (gjeldande for personar fødd etter 1950). I nettoordningar vil då pensjonen bli lågare, medan med bruttoordningar har ein framleis krav på 66 %, slik at utbetalinga frå selskapet aukar ved fylte 77. 6 Lov av 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sjukepleiarar 7 Lov av 26. juni 1953 nr. 11 om pensjonsordning for apotekverksemd 8
2.3 Pensjonsinnretningar innan offentleg tenestepensjon Innan offentleg tenestepensjon finst det to typar pensjonsinnretningar: private livsforsikringsselskap og pensjonskassar oppretta i regi av arbeidsgivar. Av pensjonskassar oppretta i eigen regi skil Statens Pensjonskasse seg ut frå dei andre pensjonskassane. I den vidare presentasjonen vil derfor Statens Pensjonskasse bli behandla særskilt. 2.3.1 Livsforsikringsselskap I dag finst det tre private livsforsikringsselskap i marknaden for offentleg tenestepensjon: Kommunal Landspensjonskasse (KLP), Vital Forsikring ASA (Vital) og Storebrand Livsforsikring AS (Storebrand). Dei tre selskapa er organiserte som høvesvis gjensidig selskap (KLP) og aksjeselskap (Vital og Storebrand). Livsforsikringsselskapa sine leveransar består hovudsakleg av å administrere ein systematisk plan for forskotsfinansiering av framtidige pensjonar. Samtidig inneber avtale med livsforsikringsselskap at noko av verknaden av tilfeldige variasjonar er forsikra, og at det blir garantert ei viss avkastning på forvalta pensjonsmidlar. Kommunal Landspensjonskasse 8 KLP er ein privat aktør som leverer pensjons-, finans- og forsikringstenester til kommunar og fylkeskommunar, helseføretak og verksemder både i offentleg og privat sektor. Selskapet er organisert som eit gjensidig forsikringsselskap, noko som inneber at KLP sine kundar skyt inn eigenkapital og dermed òg står som eigarar av selskapet når dei opprettar pensjonsordning. Tenestepensjon for kommunalt tilsette er hovudproduktet til KLP, men selskapet administrerer òg pensjonsordningane for både statlege, kommunale og fylkeskommunale sjukepleiarar, statlege sjukehuslegar og tilsette i statlege, kommunale og fylkeskommunale helseføretak. Per i dag forvaltar selskapet tenestepensjonsordningar for 332 kommune- og fylkeskommunekundar, 25 helseføretak og 4 regionale helseføretak. Storebrand Livsforsikring AS 9 Storebrand er ei av fire sjølvstendige forretningseiningar under holdingselskapet Storebrand ASA. Storebrand tilbyr hovudsakleg forsikring og spareprodukt til private verksemder, men er også leverandør av tenestepensjonsprodukt i marknaden for offentleg tenestepensjon. Kundeporteføljen består i hovudsak av kommunar, fylkeskommunar og kommunale føretak. I dag forvaltar og administrerer selskapet tenestepensjonsordningar for ca 30 kommunar og fylkeskommunar. 8 Kjelde: Selskapet si heimeside, www.klp.no 9 Kjelde: Selskapet si heimeside, www.storebrand.no Vital Forsikring ASA 10 Vital er ei sjølvstendig forretningseining under DnB NORkonsernet, og er eit av dei største selskapa innan livsforsikring og pensjonssparing i Noreg. Selskapet sel og leverer forsikrings- og pensjonsprodukt til verksemder, offentlege føretak, foreiningar og privatpersonar. Dei tilbyr i dag offentlege tenestepensjonsordningar til kommunar, fylkeskommunar og kommunale føretak. Per i dag forvaltar og administrerer selskapet tenestepensjonsordningar for 60 kommunar og ein fylkeskommune. 2.3.2 Pensjonskassar Ein pensjonskasse er ein sjølveigande institusjon med verksemd som er basert på éi eller fleire kollektive pensjonsordningar som er etablert av føretaket eller kommunen som har oppretta pensjonskassen. 11 Ei rekkje store offentlege arbeidsgivarar har tenestepensjonsordningane sine i ein eigen pensjonskasse, og organiserer dermed tenestepensjon i eigen regi. Nokre helseføretak har òg eigne pensjonskassar for sine tilsette. I dag er det til saman 21 kommunale/fylkeskommunale pensjonskassar i kommunesektoren: 12 I tillegg finst nokre kommunalt eigde kraftselskap og Oslo kommune sin eigen Oslo Pensjonsforsikring AS. Etter lovendring i forsikringsverksemdslova 13 med verknad frå 1. juli 2007 blei det også opna for å etablere fellespensjonskassar. Helseføretaka Sykehuset Buskerud HF, Ringerike Sykehus HF og Kongsberg Sykehus (Blefjell) HF har i fellesskap oppretta Vestre Viken Pensjonskasse. 2.3.3 Statens Pensjonskasse Staten organiserer sine pensjonsforpliktingar i eigenregi gjennom Statens Pensjonskasse (SPK), som er underlagt Arbeidsdepartementet. Stortinget vedtek rammene og regelverket Statens Pensjonskasse er underlagt, nedfelt i lov om Statens Pensjonskasse. Statens Pensjonskasse administrerer i hovudsak tenestepensjonsordningar for tilsette i staten og statseigde selskap, men forvaltar også pensjonsordninga for lærarar i kommunal, fylkeskommunal og privat sektor, tilsette i private og statlege apotek (apotekarordninga), tilsette i forskingssektoren og tilsette i organisasjonar. For statleg tilsette er ordninga som utgangspunkt obligatorisk 14, men det er gjort unntak mellom anna for statleg tilsette sjukepleiarar (sjukepleiarordninga), sjukehuslegar og tilsette i helseføretak som har sine ordningar i private selskap eller eigne pensjonskassar. Pensjonsord- 10 Kjelde: Selskapet si heimeside, www.vital.no 11 Jf. forsikringsverksemdslova 7-1(1) 12 Akershus og Buskerud har fylkeskommunale pensjonskassar, medan kommunane Andebu, Arendal, Bergen, Bodø, Drammen, Elverum, Flekkefjord, Fjell, Halden, Haugesund, Kristiansand, Molde, Moss, Sandefjord, Sandnes, Skien, Stokke og Trondheim har oppretta eigne kommunale pensjonskassar. Kjelde: Heimesida til Statens Pensjonskasse, oversikt over partar i Overføringsavtalen 13 Jf. forsikringsverksemdslova 7-2 andre ledd. 14 Jf. lov om Statens Pensjonskasse 5 første ledd 9
ningane i SPK er hovudsakleg ikkje-fonderte ordningar. 15 Medlemer i SPK betaler 2 prosent av løna i pensjonsinnskot. Arbeidsgivardel blir berre betalt av verksemder som har eigne inntekter. Den delen av dei årlege utbetalingane som ikkje blir dekka av innskot, blir dekka ved løpande løyvingar over statsbudsjettet. 16 2.4 Pensjonsordningar innan offentleg tenestepensjon I marknaden for offentleg tenestepensjon blir arbeidsgivarar rekna som pensjonsleverandørane sine kundar, men det er arbeidstakarane som får den endelege ytinga, og som dermed er sluttbrukar av tenesta. Det er arbeidstakarorganisasjonane som forhandlar fram pensjonsrettane på vegner av arbeidstakarane, og vilkåra for ordningane blir fastsette i tariffoppgjeret. Særordningar for einskilde yrkesgrupper gjer at dei fleste arbeidsgivarar i offentleg sektor må ha eit forhold til fleire pensjonstilbydarar. I det følgjande presenterer vi hovudgruppene av etterspørjarar og kva for særordningar som finst for nokre yrkesgrupper. 2.4.1 Pensjonsordningar for tilsette i helseføretak Pensjonsordningar for tilsette i helseføretak omfattar følgjande ordningar: Pensjonsordning for sjukepleiarar (Sjukepleiarordninga) Pensjonsordning for apotekarar (Apotekarordninga) Pensjonsordning for sjukehuslegar Pensjonsordning for andre tilsette i helseføretak Då helseføretaka blei etablert 1. januar 2002 gjekk dei frå å vere fylkeskommunale til å bli statlege. I samband med at helseføretakslova 17 vart vedteken blei spørsmålet om pensjonar teke opp. I Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) kapittel 2.13.5 uttaler departementet at det [er] viktig at alle arbeidstakere sikres opprettholdelse av pensjonsrettigheter ved at de nåværende pensjonsordninger videreføres. På bakgrunn av dette fastslår Sosial- og helsedepartementet at det vil bli vedtektsfestet at arbeidstakerne skal få videreført sine pensjonsordninger innen det offentlige bruttosystem. Det blei òg uttala at det er behov for en nærmere vurdering av spørsmålet om pensjonsleverandører. Pensjon er også eit tema i overeinskomsten for helseføretak for perioden 1. mai 2002 30. april 2004, Del A1 (sosiale føresegner). Avtala er inngått mellom NAVO (nå Spekter) og forbund i LO, YS, SAN, Unio og Akademikerne. I avtala pkt 9 blir det sagt følgjande om pensjon: Partene har som felles mål at man skal avtale nærmere innhold og utforming av pensjonsforhold for ansatte i helseforetak, herunder nødvendig harmonisering av dagens tjenestepensjonsordninger og AFP-ordningen. Inntil dette arbeidet er sluttført og partene 15 Pensjonsordninga for apotektilsette er ei fondert ordning. Dette fondet blir forvalta gjennom plassering i norske og internasjonale finansprodukt. 16 Sjå NOU 2004:1 Modernisert folketrygd kapittel 1 17 Lov av 15. juni 2001 nr. 93 om helseføretak eventuelt har avtalt annen pensjonsordning, er partene enige om å videreføre eksisterende pensjonsordninger for de ansatte inkludert dagens ordning med hensyn til hva som er pensjonsgivende inntekt. Som ei følgje av avtala blei det ein frys i vurderingar av endringar av pensjonsordningar for tilsette i helseføretak. Føresegna om frys av pensjonsforhold er vidareført i seinare avtaler, og er framleis gjeldande. Frysen er altså forankra i tariffavtale og er rekna for å vere forpliktande for partane. Etter frysinga av pensjonsavtalene i 2002 har det ikkje vore gjennomført anbodskonkurransar innanfor helseordningane. 2.4.1.1 Sjukepleiarordninga Ifølgje sjukepleiarpensjonslova 18 1 skal offentleg godkjende sjukepleiarar tilsette i privat, fylkeskommunal eller statleg verksemd vere medlemer i pensjonsordninga for sjukepleiarar. Det følgjer av sjukepleiarpensjonslova 33 at Kongen v/ Arbeidsdepartementet bestemmer korleis ordninga skal administrerast. Det er kvar einskild kommune, fylkeskommune, verksemd eller helseføretak som betaler pensjonspremie for sine tilsette. Pensjonsordninga for sjukepleiarar har ved kongeleg resolusjon blitt administrert av KLP sidan ordninga blei oppretta i 1962. Sjukepleiarpensjonslova 3 andre ledd opnar for at sjukepleiarar som er omfatta av pensjonsordningar som er likeverdige med pensjonsordninger etter denne lov kan få unntak frå medlemskap i sjukepleiarpensjonsordninga. 19 Sjukepleiarar ved dei tidlegare statlege sjukehusa er medlemer i Statens Pensjonskasse, også etter overgangen til helseføretak i 2002. 2.4.1.2 Apotekarordninga Pensjonsordninga for apotekverksemd (POA) er ei lovfesta tenestepensjonsordning for apotekarar og tilsette ved apotek i Noreg. Personalet ved Apotekforeningen, Norges Farmaceutiske Forening, Farmasiforbundet og nokre andre stillingar med tilknyting til farmasifaget, er òg omfatta av pensjonsordninga. Det er Arbeidsdepartementet som står for innkjøpa i pensjonsordninga for apotektilsette, og arbeidsgivar ved kvart einskild private apotek eller helseføretak som betaler pensjonspremie for sine tilsette. Pensjonsordninga for apotekverksemd er lagt til Statens Pensjonskasse gjennom lov om pensjonsordning for apotekverksemd 30. 2.4.1.3 Pensjonsordninga for sjukehuslegar Pensjonsordninga for sjukehuslegar omfattar legar som er tilsette ved offentlege og private sjukehus. Ordninga vart oppretta i 1994 ved samanslutning av Pensjonsordninga for overlegar og Pensjonsordninga for underordna sjukehuslegar, 18 Lov av 22. juni 1962 nr. 12 om pensjonsordning for sykepleiere 19 Sjukepleiarar i Oslo kommune tilsette før 1. januar 2002, og sjukepleiarar tilsette ved dei tidlegare fylkeskommunale sjukehusa Akershus universitetssykehus og Sykehuset Asker og Bærum er medlemer av høvesvis kommunane og fylkeskommunane sine pensjonsordningar (Oslo Pensjonsforsikring AS og Akershus fylkeskommunale pensjonskasse). 10
og blir administrert av KLP. Som følgje av frysinga av pensjonsavtalene i samband med opprettinga av helseføretaka i 2002 har det ikkje vore endringar når det gjeld aktøren som administrerer ordninga. Ordninga gir i grove trekk tilsvarande ytingar som andre offentlege tenestepensjonsordningar og blir i stor grad administrert/finansiert på tilsvarande måte som kommunale tenestepensjonsordningar i fellesordningar etter forsikringsverksemdslova kapittel 10. Av tariffavtalen som gjeld for sjukehuslegane går det fram at legar etter godkjenning frå tariffpartane kan meldast inn i ei anna pensjonsordning som er likeverdig med Pensjonsordninga for sjukehuslegar. Det går eksplisitt fram av tariffavtala at Statens Pensjonskasse er å rekna som ei likeverdig ordning. 2.4.1.4 Pensjonsordninga for andre tilsette i helseføretak Pensjonsordningar for andre tilsette i helseføretak gjeld tilsette som ikkje er omfatta av Pensjonsordninga for sjukepleiarar, apotekarordninga eller pensjonsordninga for sjukehuslegar. Ordningane følgjer av Overeinskomsten for helseføretak. Som følgje av frysinga av pensjonsavtalene i samband med opprettinga av helseføretaka i 2002 blir pensjonsordninga for andre tilsette i helseføretak administrert av dei pensjonsleverandørane som administrerte dei før (sjå over). Ordninga blir i dag administrert av KLP. av Statens Pensjonskasse, men derimot av kommunale pensjonsordningar. Ved skular som framleis er drivne direkte av staten, er også resten av personalet medlemer av Statens Pensjonskasse. Ved private grunn- og vidaregåande skular, medrekna folkehøgskular, er berre det pedagogiske personalet omfatta av medlemskapen i Statens Pensjonskasse. 2.5 Pensjonskontoret 21 Pensjonskontoret vart oppretta av tariffpartane innan KS-området ved hovudtariffoppgjeret 2004. Føremålet var å føre tilsyn med pensjonsleverandøren si praktisering av dei gjeldande pensjonsføresegnene nedfelt i Hovudtariffavtalen innan KS-området. Styret i organisasjonen er samansett av dei organisasjonane på arbeidsgivar- og arbeidstakarsida som er partar i Hovudtariffavtalen innan KS-området, representert ved KS og forhandlingssamanslutningane: LO Kommune, Unio, YS-K og Akademikerne-K. Styret blir leia av ein representant frå KS, medan nestleiaren i styret er representant frå LO Kommune og er også styrerepresentant i KLP. Pensjonskontoret er ein koordinerande instans og ein tilretteleggjar for å syte for at anbodsprosessane følgjer aktuelle HTA-føresegner. Kontoret bidrar med generell informasjon og rettleiing om regelverk og praktiske forhold før og under anbodsprosessen. I denne samanhengen blir det kvart år utarbeidd ein pensjonsrettleiar, sjå meir om det nedanfor i kapittel 4. 2.4.2 Pensjonsordning for tilsette i kommunar og fylkeskommunar Kommunar, fylkeskommunar og kommunale føretak har ikkje plikt til å halde seg til ein bestemt pensjonsleverandør, så lenge leverandøren sitt tilbod oppfyller krava i Hovudtariffavtalen i kommunal sektor. Etter Hovudtariffavtalen skal tenestepensjonsordninga i kommunal sektor vere basert på eit finansieringssystem som er alders- og kjønnsnøytralt, og premien skal bereknast på grunnlag av eit kollektiv som hos kvar einskild leverandør består av alle kommunekundar og fylkeskommunekundar. Opptente rettar skal kvart år regulerast i takt med lønsutviklinga i samfunnet. Det er kvar einskild kommune, fylkeskommune eller kommunale føretak som etterspør pensjonsordningane og som betaler pensjonspremie for sine tilsette. w 2.4.3 Pensjonsordning for tilsette i skuleverket 20 I grunnskulen, den vidaregåande skulen og andre skular som er drivne av kommune og fylke, er det pedagogiske personalet medlemer i Statens Pensjonskasse. I tillegg kan nokre private skular og folkehøgskular vere medlem. Førskulelærarar som er tilsette i undervisningsstilling etter grunnskulelova, har rett til medlemskap i Statens Pensjonskasse. Lærarar som er tilsette gjennom skulefritidsordninga (SFO) er ikkje omfatta 20 Lov om Statens Pensjonskasse 5 andre ledd gir heimel for å gi medlemskap til grupper som ikkje fell inn under første ledd. Lærarar er innlemma i Statens Pensjonskasse ved særskilt vedtak av Stortinget. 21 Kjelde: Pensjonskontoret si heimeside, www.pensjonskontoret.no 11
3. Marknaden for offentleg tenestepensjon Konkurransetilsynet sitt oppdrag er å vurdere konkurransesituasjonen i marknaden for offentleg tenestepensjon. For å kunne gjennomføre ei konkurranseøkonomisk vurdering av offentleg tenestepensjon må konkurrentane identifiserast. Som det går fram av det føregåande kapitlet er dette ein marknad prega av ei rekkje reguleringar og særordningar knytte til mellom anna ulike yrkesgrupper, og om ein er tilsett i stat eller kommune. Desse forholda har avgjerande vekt for kva aktørar som er i direkte konkurranse med kvarandre, og fører til at marknaden er delt opp i ulike segment. Nedanfor er ein omtale av segmenta innan marknaden for offentleg tenestepensjon. Vi presiserer at vurderingane som blir gjort i denne rapporten ikkje utan vidare vil kunne nyttast direkte i einskildsaker. 3.1 Produktet offentleg tenestepensjon Det eksisterer eit standardisert tenestepensjonsprodukt for arbeidstakarar i offentleg sektor. Innhaldet i pensjonsavtalene er detaljregulert gjennom lover og forskrifter, tariffavtaler og aktuarmessige prinsipp. Offentleg tenestepensjon skal vere ytingsbaserte bruttoordningar der selskapet forpliktar seg til ei bestemt pensjonsutbetaling som saman med folketrygda skal utgjere 66 prosent av sluttlønn. Pensjonsrettane skal vidare vere omfatta av Overføringsavtale med Statens Pensjonskasse, som sikrar at arbeidstakarane sin pensjon ikkje blir påverka når dei skifter arbeidsgivar innan offentleg sektor. Offentlege tenestepensjonsprodukt skil seg dermed ikkje frå kvarandre når det gjeld dei sentrale produkteigenskapane anten dei blir tilbydd av private eller offentlege aktørar. 3.2 Marknadssegment Eit samansett regelverk er avgjerande for kvar arbeidsgivarane kan kjøpe ordningane, og for om dei kan vurdere tilbod frå alternative tilbydarar. Basert på marknadsstrukturen i dag kan ein derfor skilje mellom tenestepensjon i kommunal- og fylkeskommunal sektor (heretter kalla kommunal sektor), tenestepensjon i helsesektoren og tenestepensjon for statleg tilsette. Sjølv om pensjonsprodukta som blir tilbydd i dei tre segmenta i det vesentlege er like, hindrar rettslege avgrensingar i valfridomen til etterspørjarane ein heilskapleg open marknad for offentleg tenestepensjon. Dei tre segmenta vil derfor bli behandla som eigne marknadssegment. I segmentet for tenestepensjon i kommunal sektor finst det fleire private livsforsikringsselskap som tilbyr sine produkt, og arbeidsgivarar står i utgangspunktet fritt til å velje leverandørar. Marknadssegmentet for tenestepensjonsprodukt i helsesektoren er meir samansett. Sjukepleiarar, sjukehuslegar og andre tilsette i helseføretaka har sine ordningar låst til KLP, medan dei tilsette ved sjukehusapoteka har si ordning låst til Statens Pensjonskasse (via apotekarordninga). Dagens ordningar i helsesektoren er dermed regulert slik at dei ikkje er tilgjengelege for konkurranse. I segmentet for tenestepensjon for statleg tilsette eksisterer det ikkje ein marknad for tenestepensjonsprodukt, då statstilsette er obligatoriske medlemer i Statens Pensjonskasse. Statlege arbeidsgivarar kan ikkje velje å orientere seg i ein marknad, men må (med nokre unntak) nytte staten si eiga pensjonsordning. Ovannemnde viser at marknadssegmentet for tenestepensjon i kommunal sektor er det einaste der det per i dag finst konkurranse. Tenestepensjonsprodukta i dette marknadssegmentet blir i hovudsak levert av private livsforsikringsselskap. Storebrand, Vital og Kommunal Landspensjonskasse er identifiserte som aktuelle tilbydarar. Konkurransetilsynet legg vidare til grunn at pensjonsordningar i Statens Pensjonskasse ikkje er reelle substitutt for pensjonsordningane i dei private selskapa, då etterspørjarar av kommunal tenestepensjon ikkje kan velje at deira tilsette skal meldast inn i Statens Pensjonskasse. Som gruppe blir heller ikkje oppretting av eigne kommunale pensjonskassar rekna som ein aktør i den kommunale marknaden, då ein pensjonskasse berre tilbyr pensjon til dei kommunalt tilsette i den eller dei kommunane som eig pensjonskassen. For den einskilde etterspørjar er derfor andre kommunale pensjonskassar ikkje aktuelle leverandørar. Kva pensjonskassane betyr for konkurransen i marknaden vil bli vurdert under kjøparmakt i den vidare konkurranseanalysen, sjå avsnitt 5.5 nedanfor. Dersom tilbydarar av andre tenestepensjonsprodukt raskt kan utvide sin produktportefølje til å tilby offentleg tenestepensjon som respons på ein eventuell prisauke i denne marknaden vil det kunne bety noko for konkurransesituasjonen. Per i dag finst det fleire verksemder som leverer tenestepensjonsordningar til den private marknaden. Desse leverer i hovudsak innskotsbaserte nettoordningar. Aktørane i den private marknaden sine sjansar til å utvide produktporteføljen er mellom anna avgrensa av at dei må søkje konsesjon og oppnå godkjenning frå Finanstilsynet, noko som kan ta opp til seks månader. Vidare er det krav om at styremedlemer, administrerande direktør eller annan person som faktisk leier verksemda skal ha nødvendig erfaring. Ei omstilling frå den private til den offentlege marknaden vil derfor kunne krevje betydelege ressursar og kompetanseutvikling. 12
Konkurransetilsynet vurderer det dermed ikkje som sannsynleg at omstilling av produksjonen kan skje raskt nok eller med tilstrekkeleg låg risiko til at tilbydarar av nettobaserte innskotsordningar går inn som aktørar i direkte konkurranse med dei etablerte tilbydarane av offentleg tenestepensjon i den kommunale marknaden. Aktørane som tilbyr ytingsbaserte nettoordningar kan likevel vere potensielle konkurrentar i marknaden for offentlege tenestepensjonsordningar. Dette er omtala nærare i konkurranseanalysen nedanfor, sjå avsnitt 5.4. 3.3 Geografisk utstrekning Offentlege tenestepensjonsordningar i det kommunale segmentet blir ikkje tilbydd av utanlandske aktørar i dag. Dette heng truleg saman med at marknaden er prega av eit komplisert produktregelverk med føresegner som skil seg frå regelverket i andre land. Det blir vist til at tenestepensjonsordningar i offentleg sektor skal samordnast med folketrygda i Noreg, og at tariffavtalen har innverknad på marknadstilhøva. I dagens situasjon er det ikkje noko som tyder på at den geografiske utstrekninga av marknaden for offentleg tenestepensjon i det kommunale segmentet er større enn Noreg. Tilsvarande moment gjer seg også gjeldande for helsesegmentet og statleg sektor. 3.4 Oppsummering I marknaden for offentleg tenestepensjon gjer rettslege forhold at det må skiljast mellom tenestepensjon i kommunal sektor, tenestepensjon i helsesektoren og tenestepensjon for statleg tilsette. Sjølv om produktet som blir etterspurt i det alt vesentlege er likt på tvers av desse gruppene er det under dagens regelverk berre pensjonsordningar for kommunalt - og fylkeskommunalt tilsette som kan tilbydast av meir enn éin aktør. Det er i dag berre tenestepensjon for kommunalt og fylkeskommunalt tilsette som utgjer ein marknad i Noreg. Ordningane innan dei to andre marknadssegmenta er låste til ein aktør, og det eksisterer såleis ikkje nokon marknad for desse etterspørjarane i dag. Følgjeleg eksisterer det heller ikkje ein heilskapleg marknad for offentleg tenestepensjon. 13
4. Reguleringar og konkurranseparameter Som påpeika over består sjølve produktet innan offentleg tenestepensjon av ei standardisert teneste. Premien og prisinga er regulert gjennom tariffavtaler, lovgiving og aktuarmessige prinsipp. I ein marknad der sentrale konkurranseparameter er regulert, kan det stillast spørsmål ved kva aktørane konkurrerer på. Vidare kan det stillast spørsmål ved om konkurranse kan føre til lågare pris og betre produkt under slike marknadstilhøve. I kommunal sektor er praksis at regelverket for offentleg anskaffing blir nytta dersom ein kommune bestemmer seg for å konkurranseutsette pensjonsordninga si. Praksis byggjer på at KS i 2005 kom fram til at anbodsreglane i lov om offentlege anskaffingar blir nytta dersom ein kommune bestemmer seg for å konkurranseutsette si pensjonsordning. 22 Klagenemnda for offentlige anskaffelser (KOFA) har i fleire saker i ettertid også kome fram til at anskaffingsregelverket skal nyttast for innkjøp av kommunal tenestepensjon. 23 Kommunar som ønskjer å skifte leverandør av pensjonsordningar vil derfor lyse ut ein anbodskonkurranse. Praksisen er nærare omtala nedanfor i avsnitt 5.5.4. Saman med reguleringsforholda utgjer anbodsprosessane ramma for konkurransen i marknaden. Det er derfor naturleg med ei nærare utgreiing om desse reguleringane og kva for konkurranseparameter det blir lagt vekt på i anbodsprosessen, før konkurranseintensiteten blir vurdert i kapittel 5. Som avsnitta under vil vise er det rom for konkurranse både på pris og kvalitet i marknaden for offentleg tenestepensjon. 4.1 Konkurranseparameter Konkurransen mellom aktørane dreier seg først og fremst om nivået på pensjonspremien (dvs. spareelementet), kva prisar selskapa tar for risiko, forvaltning og administrasjon, og ulike kvalitative element ved tenesta. Pensjonspremien (sjå 4.1.1) og priselementa (sjå 4.1.2) utgjer kommunane sin samla kostnad, som saman med dei kvalitative elementa utgjer tildelingskriteria i anbodsprosessen (sjå 4.1.3). 4.1.1 Pensjonspremien Pensjonspremien er i hovudsak eit uttrykk for sparing, der premien er eit anslag på kva som årleg må setjast av for å dekkje framtidige forpliktingar. Pensjonspremien blir fastsett med utgangspunkt i regulerte kalkulasjonsmetodar, tariffesta 22 KS B-rundskriv nr 9/2005 av 9. juni 2005 23 KOFA-saker: 2006/161, 2009/44, 2009/10, 2009/19, 2009/20 og 2009/159 pensjonsvilkår og karakteristika ved medlemene av pensjonsordninga. Etter Hovudtariffavtalen i kommunal sektor skal tenestepensjonsordninga for kommunalt tilsette inngå i kjønnsnøytrale premieutjamningsfellesskap. 24 Utjamninga skal vere slik at premien rekna som prosent av arbeidstakarane sitt pensjonsgrunnlag skal vere den same innanfor premieutjamningsfellesskapet. Ein konsekvens av dette er at endringar i premiar overfor ein kunde må gjerast gjeldande overfor alle kundane i det aktuelle premieutjamningsfellesskapet. 25 4.1.2 Priselement Fastsetting av pristariffar blir regulert av kapittel 9 i forsikringsverksemdslova. Det sentrale her er føresegnene i lova om pristariffar i 9-3, der det heiter at selskap ved fastsetting av pristariffar skal skilje mellom dei ulike marginane selskapet tar for: forvaltning av midlar administrative tenester dekning av risiko knytt til person dekning av risiko knytt til forvaltning Risikomarginane og fortenesteelementa i pensjonsordningane blir bestemt av forsikringsselskapa sjølve, men skal fastsetjast i samsvar med meldingar som er sende til Finanstilsynet. Det er derfor avgrensa spelerom for priskonkurranse i etterfølgjande forhandlingar. For nokre av priselementa er det krav om utjamning, slik at alle kommunar betaler same pris. Det gjeld mellom anna administrasjonskostnadene. For dei andre elementa er det derimot rom for differensiering; det gjeld risikomarginar (person og forvaltning), og premie for forvaltning av midlar. 4.1.3 Tildelingskriterium I dei fleste tilfella gjennomfører kommunar anbodsprosessen med utgangspunkt i pensjonsrettleiaren utarbeidd av Pensjonskontoret. 26 Pensjonsrettleiaren kan derfor seiast å gi uttrykk for kva for eigenskapar ved produktet etterspørjarane i marknaden legg vekt på. Vurdering og vekting av tildelingskriterium kan vere komplisert, og oppdragsgivarar gjer ofte 24 Prinsippet inneber at pensjonsavtaler med livsforsikringsselskap blir utforma slik at alle kommunekundar blir organiserte i eit eige kollektiv. Innanfor premieutjamningsfellesskapet skal samla premie fordelast mellom kommunekundane på ein slik måte at pensjonsordninga ikkje skal verke utstøtande eller til hinder for rekruttering på grunnlag av kjønn eller alder. Prinsippet er nedfelt i Hovudtariffavtalen innan KS-området: HTA kapittel. 2, pkt. 2.1.8 og vedtekter for Tjenestepensjonsordning (TPO) 13-2, nr. 1(2). 25 Kjelde: NOU 2004:1 Modernisert folketrygd kapitel 2 26 Sjå avsnitt 2.5 over 14
bruk av konsulentar (forsikringsmeklarar). I tildelingsfasen skal tilboda evaluerast og samanliknast med utgangspunkt i dei førehandsfastsette tildelingskriteria. Desse består av forhold ved pensjonspremien, dei ulike priselementa og ulike kvalitative vurderingskriterium. Rettleiaren fastset likevel ikkje kva vekt dei ulike parametrane skal ha. Tildelinga skjer normalt på basis av kva for tilbod som er det økonomisk mest gunstige. Pensjonskontoret deler dei aktuelle konkurranseparametrane i to hovudkategoriar: forsikringstekniske forhold og forhold som gjeld kapitalforvaltning av fondet. Av dei forsikringstekniske forholda vurderer ein for det første stabiliteten og kvaliteten på premieutjamningsfellesskapet. Storleik og samansetning av medlemene i eit utjamningsfellesskap (bestandprofilen) er avgjerande faktorar ved berekning av tilbydaren sine pensjonsforpliktingar og dermed kommunane sin pensjonskostnad. Ved vurdering av tilbod frå ein pensjonsleverandør vil ein kommune samanlikne den berekna langsiktige pensjonskostnaden for dei alternative tilbydarane. Berekninga er basert på bestandprofilen i tilbydarane sitt premieutjamningsfellesskap. Dersom ein av tilbydarane har eit premieutjamningsfellesskap med lågare kostnad enn det fellesskapet kommunen er del av, kan kommunen oppnå økonomisk fordel gjennom kostnadsutjamning dersom kommunen flytter til denne tilbydaren sitt fellesskap. Motsett vil flytting for ein kommune som allereie inngår i fellesskapet med den lågaste kostnaden kunne innebere ei økonomisk ulempe. Vidare blir det vurdert kor stor del av ytingane i ordninga som er forsikra, premie for forsikra ytingar og budsjettert kostnad for uforsikra hendingar. Det blir òg vurdert kor stor avsetning (kapitalbinding) til premiereserve det blir kravd ved innlemming i premieutjamningsfellesskapet. Endeleg vurderer ein omfanget av administrasjonen med pensjonsordninga og kostnadene med dette, og tenestene til kundane i pensjonsordninga og rapporteringa som skal skje. Når det gjeld forhold knytte til kapitalforvaltninga av fondet vurderer ein kapitalforvaltningspremie, venta avkastning 27 og risikoprofil, forvaltningsstrategi, samfunnsansvar, service og rådgiving, og tilbydaren sin forvaltningskvalitet (målt ved historisk avkastning). I tillegg til dei nemnde kriteria melder også aktørane i marknaden at det har blitt auka fokus på tilleggstenester, både for arbeidsgivar og arbeidstakar, som ikkje nødvendigvis har noka tilknyting til sjølve pensjonsproduktet. Dei nemner mellom anna gunstige lån, skadeforsikring, fondssparing og banktenester. 27 Forventa avkastning er styrt av grunnlagsrenta, som er renteavkastninga livsforsikringsselskapa har garantert og som må godskrivast premiereserven for at pensjonsbeløpa det er gjort avtale om blir opptente. For tida er grunnlagsrenta sett til 3 prosent. Grunnlagsrenta blir òg omtala som garantirente, teknisk rente eller berekningsrente. 15
5. Konkurranseanalyse Ved vurderinga av konkurranseintensiteten i ein marknad er fleire forhold relevante. Sentrale moment er marknadsstruktur og konsentrasjon, kundemobilitet, aktørane sine responsmoglegheiter, etableringshindringar, potensiell konkurranse og kjøparmakt. Desse faktorane verkar saman og påverkar graden av konkurranse i marknaden, og vil bli vurdert i det følgjande. Ovanfor i kapittel 3 har Konkurransetilsynet funne at marknaden for offentleg tenestepensjon består av tre ulike segment, der det berre eksisterer konkurranse om pensjonsordningane i kommunal sektor. I segmentet tenestepensjon for statleg tilsette eksisterer det ikkje ein marknad for tenestepensjonsprodukt, då statstilsette er obligatoriske medlemer i Statens Pensjonskasse. Vidare er ordningane i helsesektoren per i dag regulert slik at dei ikkje er tilgjengeleg for konkurranse, dels på grunn av den omtala frysen i tariffavtalane, og dels på grunn av andre regulatoriske forhold. Vital og KLP i perioden 2004 2009. 28 Tala viser brutto forfallen premie for ordningane i kommunesektoren. Dei ulike aktørane sine marknadsdelar er illustrert i figur 5.1. I 2009 hadde KLP ein marknadsdel på 66 prosent, medan Storebrand og Vital hadde høvesvis 16 og 18 prosent av marknaden. For KLP inneber dette eit fall på 10 prosentpoeng frå 2004, medan Storebrand og Vital har auka sine marknadsdelar med høvesvis 6 og 4 prosentpoeng frå 2004. Dersom aktørane er dei same og marknadsdelane blir endra lite over tid, kan det vere grunn til å stille spørsmål ved konkurranseforholda. Eit viktig poeng er likevel at kravet om anbodskonkurranse først blei gjort gjeldande i 2006. Det har dermed berre hatt verknad i få år sett i høve til at ein kan rekna med at kontraktar for administrasjon og forvaltning av pensjonsordningar er langsiktige. På denne bakgrunnen vil tilsynet avgrense konkurranseanalysen til berre å gjelde kommunal sektor. Analysen vil likevel vere relevant for vurderinga av korleis konkurransen i helsesegmentet kan bli, dersom segmentet blir opna for konkurranse. I så fall vil helsesegmentet bli ein del av ein felles marknad med det kommunale segmentet, og konkurranseforholda vil i det vesentlege vere dei same som det som følgjer av analysen under. 5.1 Marknadsdelar og konsentrasjon Marknadsdelar og konsentrasjon er eit sentralt utgangspunkt for å kunne vurdere konkurranseintensiteten i ein marknad. Brutto forsikringspremie ved forfallsdato kan nyttast som mål for omsetning i marknaden for offentleg tenestepensjon. Tabell 5.1 viser utvikling i bruttopremie for høvesvis Storebrand, 28 Som følgje av at det er innført ny årsrekneskapsforskrift er rekneskapsdelen av statistikken endra i samsvar med denne f.o.m. 1. kvartal 2008. Tala kan dermed ikkje samanliknast med tal frå tidlegare år. Tabell 5.1: Brutto forfallen premie for perioden 2004 2009, kjelde FNO og KLP. Bruttopremie 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Storebrand 1 049 972 000 1 164 379 000 1 654 220 000 2 424 887 000 2 602 560 000 2 359 946 000 Vital 1 406 649 000 1 347 367 000 2 185 190 000 2 272 331 000 2 666 335 000 2 769 238 000 KLP 7 576 016 000 6 912 078 000 8 358 412 000 9 847 643 000 11 658 256 000 9 932 382 000 Totalt 10 032 637 000 9 423 824 000 12 197 822 000 14 544 861 000 16 927 151 000 15 061 566 000 16
Figur 5.1: Utvikling i marknadsdelar 2004 2009, kjelde: FNO og KLP. Tabell 5.2: Indikator for marknadskonsentrasjon 2004 2005 2006 2007 2008 2009 HHI - indeks 6072 5669 5281 5306 5242 4936 Marknadskonsentrasjon er eit mål på talet på tilbydarar i ein marknad og deira relative storleik. Indikatorar for marknadskonsentrasjon blir ofte nytta for å beskrive konkurranseintensitet. Ein vanleg indikator for konsentrasjonsgraden i ein marknad er Herfindal-Hirschman-indeksen (HHI) 29. Tabell 5.2 viser korleis HHI-indeksen har utvikla seg i perioden 2004 til 2009. HHI-indeksen har gått ned frå 6072 i 2004 til 4936 i 2009. Indeksen tilseier at marknaden er svært konsentrert sjølv om konsentrasjonen er minkande. C4-indeksen er ein annan indikator for marknadskonsentrasjon. Denne indikatoren viser kor stor samla marknadsdel dei fire største selskapa i marknaden har. C4-indeksen har vore på 100 prosent gjennom heile perioden. Også denne indeksen indikerer såleis at marknaden for kommunal tenestepensjon er svært konsentrert. Det å observere få aktørar i ein marknad er likevel ikkje tilstrekkeleg til at ein kan utelukke at effektiv konkurranse er mogleg. Mange aktørar er heller ingen sikker indikasjon på effektiv konkurranse. Om den sterke konsentrasjonen i marknaden gjer at konkurransen er avgrensa, er avhengig av ulike marknadsstrukturelle forhold, som kundemobilitet, om det er mogleg for konkurrentane å respondere, etableringshindringar, potensiell konkurranse og kjøparmakt. 29 Indeksen blir berekna ved å kvadrere marknadsdelen til alle aktørane i den relevante marknaden, summere kvadrata og multiplisere med 10 000. HHI tar omsyn til relativ storleik og fordeling av aktørane i ein marknad, og går mot 0 når aktørane er mange og jamstore. HHI aukar når talet på konkurrentar går ned og når skilnaden i marknadsdelar stig. Ein HHI på 10 000 inneber eit reint monopol. I europeisk konkurranserett blir det lagt til grunn i retningslinja for horisontale føretakssamanslutningar at verdiar på under 1000 indikerer at marknaden ikkje er konsentrert, medan verdiar på over 2000 er eit uttrykk for at marknaden har høg konsentrasjon. 5.2 Kundemobilitet Med kundemobilitet meiner vi i kva grad etterspørjarane vil gå over til ein annan tilbydar dersom noverande tilbydar sine prisar aukar eller kvaliteten går ned, samanlikna med andre tilbydarar. Figur 5.2 gir ei oversikt over talet på kommunar som har gjennomført anbodskonkurransar sidan 2005, då KS overfor kommunane avklara at anbodsreglane skal følgjast dersom ein kommune vil byte leverandør. 30 Av figuren kjem det også fram kor mange av anbodskonkurransane som resulterte i byte av leverandør. Etter det Konkurransetilsynet har kjennskap til, har det ikkje skjedd byte av leverandør etter 2006 utan at det er gjennomført anbodskonkurranse. I perioden 2006 til 2009 gjennomførte totalt 40 kommunar anbodskonkurransar. I 15 av tilfella enda konkurransen med byte av leverandør. Det er 430 kommunar og 18 fylkeskommunar i Noreg. Det er såleis berre ein liten del av marknaden som har valt å gjennomføre anbodskonkurransar, trass i at det frå 2005 blei lagt til rette for at private aktørar kunne tilby pensjonsordningar til offentlege kundar på like vilkår som KLP. Dette er med på å forklare kvifor det knapt har vore endring i marknadsdelen til dei tre aktørane som utgjer tilbodsida i dagens marknad for tenestepensjon til kommunar og fylkeskommunar. I denne marknaden er som nemnt talet kundar tilnærma konstant og den einaste måten å auke marknadsdelen sin på er å vinne kundar frå konkurrentane. Så lenge berre rundt 10 prosent av kommunane og fylkeskommunane 30 Sjå kapittel 4 over. 17