Dette bildet kan ikke vises for øyeblikket. Forvaltningsrevisjon i Holtålen kommune: R 05-2013 Arbeid med etikk i kommunen Moral Etikk Formålet er å undersøke hva som er status for kommunens arbeid med etikk, herunder om kommunen har fastsatt etiske retningslinjer og om det arbeides med utvikling og etterlevelse av disse Kommunehuset 2550 Os i Østerdalen Tlf.OS 62 47 03 30 e-post: post@revisjonfjell.no Org.nr.: NO987727675
INNHOLD 1 INNLEDNING... 4 1.1 Bakgrunn... 4 1.2 Forvaltningsrevisjon... 4 1.3 Etikk i kommunal tjenesteyting og forvaltning... 5 1.4 Forståelse av etikk i kommunen... 7 2 FORMÅL, PROBLEMSTILLING, METODE OG REVISJONSKRITERIER... 9 2.1 Formål... 9 2.2 Problemstillinger... 9 2.3 Metode... 10 2.4 Revisjonskriterier... 10 PROBLEMSTILLING 1... 11 3 FINNES DET I PLANER OG EVENTUELLE RETNINGSLINJER MÅL, VERDIER OG RETTLEDNING AV ETISK KARAKTER SOM ER RELEVANTE I FORHOLD TIL KOMMUNENS VIRKSOMHET OG ER DETTE KOMMUNISERT TIL ANSATTE?... 11 3.1 Revisjonskriterier... 11 3.2 Faktadel... 11 3.3 Revisjonens vurderinger... 14 3.4 Revisjonens konklusjon... 14 PROBLEMSTILLING 2... 14 4 ER KJENNSKAPEN TIL INNHOLDET I ETISKE RETNINGSLINJER OG BEVISSTHETEN OM ETISKE UTFORDRINGER BLANT LEDERE OG ANSATTE TILFREDSSTILLENDE?... 14 4.1 Revisjonskriterier... 14 4.2 Faktadel... 14 4.3 Revisjonens vurderinger... 15 4.4 Revisjonens konklusjon... 16 PROBLEMSTILLING 3... 16 5. LEGGES DET TIL RETTE FOR OG STIMULERES DET TIL ETISK REFLEKSJON SOM VEDRØRER OPPGAVEUTFØRELSEN I KOMMUNEN?... 16 5.1 Revisjonskriterier... 16 5.2 Faktadel... 16 5.3 Revisjonens vurderinger... 18 5.4 Revisjonens konklusjon... 18 PROBLEMSTILLING 4:... 18 6. ER DE ETISKE RETNINGSLINJENE TILPASSET DE ULIKE VIRKSOMHETENE I KOMMUNEN?... 18 6.1 Revisjonskriterier... 18 6.2 Faktadel... 19 6.3 Revisjonens kommentar... 19 PROBLEMSTILLING 5:... 19 7. ER DET ETABLERT INTERNKONTROLL SOM SKAL SIKRE AT FORVALTNING AV RESSURSER, TJENESTEYTING OG SAKSBEHANDLING SKJER I TRÅD MED GODE ETISKE PRINSIPPER?... 19-2 -
7.1 Revisjonskriterier... 19 7.2 Faktadel... 20 7.3 Revisjonens vurdering... 24 7.4 Revisjonens konklusjon... 24 PROBLEMSTILLING 6:... 25 8. ER DET UTARBEIDET RUTINER FOR VARSLING I KOMMUNEN? ER DET INFORMERT OM OG LAGT TIL RETTE FOR VARSLING PÅ SYSTEMATISK OG BETRYGGENDE MÅTE?... 25 8.1 Revisjonskriterier... 25 8.2 Faktadel... 25 8.3 Revisjonens vurdering... 27 8.4 Revisjonens konklusjon... 28 9. RÅDMANNENS UTTALELSE... 28 10. REVISJONENS SAMMENDRAG OG ANBEFALING... 29 10.1 Sammendrag... 29 10.2 Revisjonens anbefalinger... 30 11. KILDER OG VEDLEGG... 31 11.1 Kilder... 31 11.2 Vedlegg: Rådmannens uttalelse... 32 Ålen, 20. september 2013 Svein Magne Evavold Revisjonssjef Merete Lykken Revisor - 3 -
1 INNLEDNING 1.1 Bakgrunn Kontrollutvalgets plan for forvaltningsrevisjon for perioden 2012 2015 som ble behandlet av kontrollutvalget i sak 29/2012 og av kommunestyret i sak 77/2012 har dette som tema for undersøkelse i 2013. Det har i den senere tid vært stor fokus på etikk i kommunal forvaltning. Etiske spørsmål må tas på alvor fordi det er viktig at allmennheten har tillit til at kommunene har høy etisk standard i sin virksomhet. (Sitat St.prp. nr. 67 (2006-2007) om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren). Etikk som tema har vært mye omtalt både i media og kommuner i de siste årene og da ofte knyttet opp mot korrupsjon og økonomiske mislighold. Etikk og etiske dilemma er vel så viktig innen sektorer som pleie, omsorg og oppvekst. Formål og problemstillinger er utarbeidet i samsvar med denne bestillingen. 1.2 Forvaltningsrevisjon Kontrollutvalget i Holtålen kommune skal påse at de føres kontroll med at den økonomiske forvaltning foregår i samsvar med gjeldende bestemmelser og vedtak, og at det blir gjennomført systematiske vurderinger av økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger fra kommunestyrets vedtak og forutsetninger (forvaltningsrevisjon). Forvaltningsrevisjon innebærer blant annet undersøkelser om: a) Forvaltningen bruker ressurser til å løse oppgaver som samsvarer med kommunestyrets vedtak og forutsetninger b) Forvaltningens ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til målene som er satt på området, c) Regelverket etterleves, d) Forvaltningens styringsverktøy og virkemidler er hensiktsmessige, e) Beslutningsgrunnlaget fra administrasjonen til de politiske organer samsvarer med offentlige utredningskrav, f) Resultatene i tjenesteproduksjonen er i tråd med kommunestyrets forutsetninger og/eller om resultatene for virksomheten er nådd I følge forskrift om revisjon 7 skal forvaltningsrevisjon gjennomføres og rapporteres i henhold til god kommunal revisjonsskikk og etablerte og anerkjente standarder på området. Denne rapporten er utarbeidet med grunnlag i RSK 001 Standard for forvaltningsrevisjon fastsatt av Norges kommunerevisorforbunds styre 1. februar 2011 og gjort gjeldende som god kommunal revisjonsskikk. - 4 -
1.3 Etikk i kommunal tjenesteyting og forvaltning I overordna analyse for Holtålen kommune 1, som er grunnlag for valg av prosjekter i forvaltningsrevisjon heter det (side 19 i analysen): I St.prp. nr. 67 (2006-2007) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2008 (kommuneproposisjonen) heter det at tillitsnivået i samfunnet kan sies å være en av våre mange ressurser i Norge, som det er viktig å ta vare på.. Et eget kapittel i proposisjonen omhandler etikk i kommunesektoren der det bl.a. står: Kommunene er berørt av de allmenne, samfunnsmessige utfordringene knyttet til etikk og samfunnsansvar. Etiske spørsmål må tas på alvor fordi det er viktig at allmennheten har tillit til at kommunene har høy etisk standard i sin virksomhet. Det begrunnes videre hvorfor etikk må tas på alvor. Det er i overordna analysen gjort følgende risikoanalyse knyttet til kommunal tjenesteyting og forvaltning: Risikofaktorer Mangler overordnede retningslinjer for hvilke etiske grunnholdninger som skal legges til grunn for kommunens virksomhet Den enkelte medarbeider er ikke bevisstgjort i forhold til hvilke krav til etiske holdninger som skal legges til grunn for virksomheten i kommunen Risikovurdering Konsekvens: Sviktende etisk standard blant ansatte har store konsekvenser for innbyggernes tillit til kommunen. Mangelfulle etiske holdninger vil gjøre kommunen mer utsatt for misligheter og korrupsjon. Sannsynlighet: Stabilitet blant nøkkelpersonell betyr liten sannsynlighet for at uheldige hendelser skal oppstå, mens utskiftninger øker sannsynlighet for uheldige hendelser. Innarbeidet administrativ organisering innebærer mindre sannsynlighet for uheldige hendelser. Manglende rutiner for evaluering av tiltak, virkemidler og prosjekter vil sannsynligvis kunne føre til feil bruk av ressurser, liten læringseffekt og dårlig grunnlag for eventuelt å korrigere kursen. Uten fokus på etikk og moral vil innbyggernes tillit til kommunen svekkes. Det skal bare et enkeltstående tilfelle til for at tilliten svekkes. 1 Overordna analyse for Holtålen kommune behandlet av kommunestyret i sak 77/2012-5 -
Risikoreduserende tiltak i kommunen Kommunen har ledermøter hver måned. Det er ellers etablert to ledernettverk som sikrer kommunikasjon mellom enhetslederne. En relativ oversiktlig administrasjon med gode muligheter til samspill mellom ledelse og ansattes organisasjoner. Lang erfaring og omfattende kunnskaper i stabsavdelingene, sekretariat og førstelinjetjeneste (servicetorget). Kommunestyre har vedtatt at folkevalgte og ansatte frivillig kan registrere sine styreverv og økonomiske interesser. Opplysningene vil være tilgjengelig for allmenheten. Vesentlighet Dette området er av vesentlig betydning for hvordan hele organisasjonen fungerer. Dårlig ledelse, svikt i rutiner og manglende kunnskaper/kompetanse her vil kunne påvirke kvaliteten på tjenestene ellers i organisasjonen. Det har blitt økt oppmerksomhet rundt etikk i kommunesektoren i de siste årene. Etiske spørsmål har vært opp til debatt og departement, og Kommunenes Sentralforbund (heretter benevnt som KS) og andre fora har engasjert seg. Engasjementet har en klar sammenheng med korrupsjonsskandaler som har blitt avdekket. Det vil være vesentlig at «etikken» ikke bare lever på et teoretisk plan, men at den også gjennomsyrer de handlinger som utføres daglig i kommunen. Konklusjon i overordna analyse Kommunen har ikke utarbeidet etiske retningslinjer for sin virksomhet. Dette må kunne sies å være en mangel ved kommunens styringsredskaper. Det er svært viktig at kommunen og dens medarbeidere i alle sammenhenger opptrer med en høy etisk standard. Kommunen er et offentlig organ som skal drive med samfunnsutvikling, forvaltning og velferdstjenester. For at kommunen skal ha tillit og et godt omdømme blant innbyggerne må det sikres at det ikke kan reises tvil om likebehandling eller uetisk forvaltningspraksis. Innarbeidet etisk forvaltningspraksis vil også være viktig for å forhindre misligheter og korrupsjon. For å bidra til å kunne avdekke uetisk adferd vil det være av betydning at kommunen har etablert rutiner for varsling, noe som for øvrig også er lovpålagt. Grunnregler for etikk og innarbeidede holdninger blant ansatte vil derfor være svært viktige for kommunen. Med bakgrunn i dette kan det være hensiktsmessig å gjennomføre forvaltningsrevisjon om etisk arbeid i kommunen. - 6 -
1.4 Forståelse av etikk i kommunen Hva forstår vi med arbeid med etikk i kommunen? / Tema for undersøkelsen. Sitat fra KS «Prosessveileder i arbeidet med etikk, samfunnsansvar og antikorrupsjonsarbeid i kommunen. Hvordan forankre og sikre gode, etiske holdninger og handlinger?»: «Å arbeide med etiske problemstillinger i kommunen handler om å klargjøre hva som er rett og galt i gitte situasjoner. Etikk handler om å bli enige om et sett av verdier, hvordan verdiene skal komme til syne i praktiske situasjoner, og om å forstå konsekvensene av egen handling. Det er de faktiske handlingene som danner grunnlaget for kommunens omdømme i befolkningen.» Det er ikke tilstrekkelig at den enkelte medarbeider eller folkevalgt kjenner rettsreglene man må forstå følgene av sine egne handlinger. Holdningsskapende arbeid gjennom prosesser der alle ansatte involveres, er derfor av mange gode grunner en svært viktig del i arbeidet med etisk bevissthet og ikke minst omdømmebygging i kommunesektoren. Begrepsforklaringer etikk og moral: Noen sitater som kan klargjøre dette: «Man kan skille mellom etikk og moral. Moralen er de meninger om det gode og riktige, det tillatelige og det forkastelige, som man legger til grunn når man vil styre sin egen og bedømme andres livsførsel. Etikken er den mer eller mindre systematiske refleksjon om egen og andres moral. Etikken kan da sies å være moralens teori.»(eivind Tjønneland) «Moral handler om det vi gjør, eller det vi lar være å gjøre, og hva andre mener om det. Etikk handler om å tenke igjennom hva som er rett og galt. Det gjør vi særlig når vi ikke er sikre på hva som er riktig å gjøre, eller når vi er uenige.» (Hentet fra lærebok i RLE faget for 8. klasse) Etikk skiller seg fra moral ved at etikk er tankene om hva som er galt og riktig, mens moral er hvordan man oppfører seg i praksis. En persons etikk (tanker) og moral (handlinger) behøver ikke alltid stemme overens. Man kan for eksempel mene det er galt å lyve, men likevel gjøre det i visse situasjoner. Etiske dilemmaer og utfordringer i kommunen. Hva er det? KS prosessveileder i arbeid med etikk forsøker å klargjøre hva som ligger i dette: «Ofte får vi klargjort hva som er rett og galt i gitte situasjoner. Likevel, både som ledere og medarbeidere støter vi også på dilemmaer eller valgsituasjoner hvor vi må velge mellom flere riktige handlingsalternativer, og der et eller flere viktige hensyn må vike. Når man skal sortere og vurdere ulike handlingsalternativer, kan det være nyttig å vurdere dem i forhold til disse spørsmålene: - 7 -
Påvirkes kommunens omdømme, hva med lønnsomheten, er det rett og riktig, brytes lover og regler, er handlingen i samsvar med verdiene våre? Dilemmaer kan oppstå når svaret på ett eller flere spørsmål er nei. Da er vi i en situasjon der minst to ulike hensyn står mot hverandre, og det blir viktig å finne den rette prioriteringen: Skal for eksempel økonomien vektes framfor moral og muligheten for tap av omdømme?» Det kan være på sin plass med en opplisting av mulige forhold av etisk karakter som vil kunne oppstå i utøvelsen av oppgaver når det gjelder tjenesteyting, ressursbruk og forvaltningsoppgaver ellers. Etiske utfordringer vil være knyttet til forhold som er listet opp nedenfor: Habilitet og integritet Bierverv Engasjement i frivillige organisasjoner Forretningsskikk Bruk av kommunens eiendeler Bruk av pc og mobil privat/jobb Innkjøp og innkjøpsprosedyrer Korrupsjon og bestikkelser Gaver Representasjon, turer, bevertning og utgiftsdekning Behandling av de som henvender seg til kommunen i forbindelse med ulike virksomheter Forholdet til kolleger og lojalitet Om ytringsfrihet, lojalitet og taushetsplikt Varsling Ressursbruk og kvalitetskrav Forholdet til medier Natur og miljø (håndtering av avfall og miljøskadelige stoffer) Arbeidsmiljø Forholdet til kommunale selskaper Yrkesetiske dilemmaer knyttet til spesielle situasjoner, for eksempel innen helse, pleie og omsorg og skole Internkontroll Informasjon Alle medarbeiderne i en kommune vil møte situasjoner/valg der det er nødvendig å reflektere over etiske problemstillinger. For eksempel vil ansatte ved et sykehjem stå overfor utfordringer som gjelder bruk av tvang, livsforlengende behandling, mangelfull pleie pga. ressursmangel. I skolen kan etiske dilemmaer bestå i lærerens fordeling av tid mellom elevene, spørsmål om vurdering og karaktersetting. Det kan skilles mellom profesjonsorientert områdeetikk (det som gjelder for bestemte områder) og det man kaller grunnlagsetikk, den felles forståelsesramme i samfunnet. Grunnlagsetikken og områdeetikken står i et gjensidig forhold til hverandre. - 8 -
2 FORMÅL, PROBLEMSTILLING, METODE OG REVISJONSKRITERIER 2.1 Formål Sitat fra KS etikkveileder: «Befolkningens tillit til folkevalgte og offentlig ansatte er en forutsetning for lokaldemokratiet. I en kommune med godt omdømme øker de folkevalgtes handlingsrom, og det gjør det mulig for kommunen å fylle rollen som god tjenesteyter, samfunnsutvikler, forvaltningsmyndighet og arbeidsgiver.» Formålet med revisjonen er å undersøke hva som er status for kommunens arbeid med etikk, herunder om kommunen har fastsatt etiske retningslinjer og om det arbeides med utvikling og etterlevelse av disse. 2.2 Problemstillinger Hovedproblemstilling: Hva er status for kommunens arbeid med etikk? Har kommunen fastsatt etiske retningslinjer og arbeides det med utvikling og etterlevelse av dem? Hovedproblemstillingen er belyst i delproblemstillinger: 1. Finnes det i planer og eventuelle retningslinjer mål, verdier og rettledning av etisk karakter som er relevante i forhold til kommunens virksomhet og er dette kommunisert til ansatte? 2. Er kjennskapen til innholdet i etiske retningslinjer og bevisstheten om etiske utfordringer blant ledere og ansatte tilfredsstillende? 3. Legges det til rette for og stimuleres det til etisk refleksjon som vedrører oppgaveutførelsen i kommunen? 4. Er de etiske retningslinjene tilpasset de ulike virksomhetene i kommunen? 5. Er det etablert internkontroll som skal sikre at forvaltning av ressurser, tjenesteyting og saksbehandling skjer i tråd med gode etiske prinsipper? 6. Er det utarbeidet rutiner for varsling i kommunen? Er det informert om og lagt til rette for varsling på en systematisk og betryggende måte? - 9 -
2.3 Metode Metodisk tilnærming vil være betinget av undersøkelsens problemstillinger. Statusen for etikkarbeidet i kommunen vil være påvirket av objektive forhold som eksistensen av etiske retningslinjer, plandokumenter som uttrykker mål og verdier samt ledernes og medarbeidernes kjennskap til dem og evne til selvstendig refleksjon rundt etiske dilemmaer som oppstår i hverdagen under utøvelsen av arbeidet. Som konsekvens av dette vil det være nødvendig med innhenting av både objektive data og data som relaterer seg til enkeltpersoners opplevelse. Dette innebærer analyse av dokumenter, spørsmål til rådmann og virksomhetsledere eventuelt andre medarbeidere og ellers datainnhenting ved hjelp av spørreskjema til kommunens ansatte. 2.4 Revisjonskriterier For å belyse problemstillingene utarbeider vi revisjonskriterier. Revisjonskriteriene danner grunnlag for å vurdere om det foreligger avvik eller svakheter på området som er gjenstand for undersøkelsen. Videre vil kriteriene være utgangspunkt for de anbefalinger revisjonen kan komme med som resultat av undersøkelsen. Etikkspørsmål berører mange lover og forskrifter som gjelder kommunesektoren. Det kan i hovedsak ikke brukes spesielle lovbestemmelser som kriterier i en undersøkelse som dette, da med unntak av regelverket som omhandler varsling (arbeidsmiljøloven). Det vil kunne være mulig å bruke kommunens egne føringer for etikkarbeidet som kriterier. Det vil si å vurdere status på etikkarbeidet mot kommunens egne dokumenter som sier noe om etikk; etiske retningslinjer, anskaffelsesreglement, kommunens verdier og mål, personalreglement, HMS håndbok, rutiner for medarbeidersamtaler, eierskapsmelding, ansettelsesstrategier (arbeidsgiverstrategier). KS etikkveileder: Det understrekes at etikk i kommunene er noe mer enn lov- og regelforståelse og etterkontroll. Det finnes langt flere etiske dilemmaer i kommunal virksomhet som knytter seg til bruk av ressurser, kvalitet i tjenesten og arbeidsmiljø enn det som kan betegnes som brudd på regler om taushetsplikt og habilitet. Det må legges til rette for utvikling av etisk bevissthet gjennom trening og refleksjon. Veilederen er utformet for å sette i gang prosesser som bidrar til bevisstgjøring av handlinger på alle nivåer i kommunen. Hensikten med veilederen er altså å bidra med et grunnlag som den enkelte kommune kan benytte i sin revisjon eller utarbeidelse av egne etiske retningslinjer. Lover, spesielt arbeidsmiljøloven 2-4, 2-5 og 3-6 om varsling: Varsling reguleres av arbeidsmiljøloven. Det er spesielt 3-6 Plikt til å legge forholdene til rette for varsling som gjelder kommunen som arbeidsgiver. Her heter det at arbeidsgiver skal, i tilknytning til det systematiske helse-, miljø- og - 10 -
sikkerhetsarbeidet, utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten i samsvar med 2-4, dersom forholdene i virksomheten tilsier det. KS varslingsveileder: Veilederen er ment å være til hjelp for kommunene i utarbeiding av rutiner for varsling. Utgangspunktet er at det i enhver organisasjon vil kunne forekomme kritikkverdige forhold. Ansatte er ofte de nærmeste til å oppdage kritikkverdige forhold, og det bør derfor tilrettelegges og informeres om varslingsretten slik at kritikkverdige forhold synliggjøres for ledelsen. Revisjonskriterier vil konkretiseres i tilknytning til behandlingen av hver enkelt problemstilling. PROBLEMSTILLING 1 3 FINNES DET I PLANER OG EVENTUELLE RETNINGSLINJER MÅL, VERDIER OG RETTLEDNING AV ETISK KARAKTER SOM ER RELEVANTE I FORHOLD TIL KOMMUNENS VIRKSOMHET OG ER DETTE KOMMUNISERT TIL ANSATTE? 3.1 Revisjonskriterier Generelt bør det være slik at kommuner har utarbeidet etiske retningslinjer. Disse bør være kommet i stand gjennom bred deltakelse av sentrale personer (rådmann/virksomhetsledere) i kommunens administrasjon og representanter for ansatte. KS etikkveileder legger vekt på at kommunen selv skal utarbeide retningslinjene, veilederen er tenkt som hjelp i dette arbeidet. Å importere noe andre har utarbeidet hindrer gjennomtenkning av etiske problemstillinger og at man får et eierforhold til dem. Videre vil det å sikre at gode etiske holdninger formidles til medarbeiderne i hovedsak være virksomhetsledernes oppgave. Selvfølgelig vil den enkelte medarbeider også ha et selvstendig ansvar for å sette seg inn i retningslinjene og andre dokumenter som omhandler etiske problemstillinger. 3.2 Faktadel Skriftlige dokumenter som omhandler etikk i Holtålen kommune Kommunen har ikke vedtatt egne etiske retningslinjer. Rådmannen oppgir til revisjonen at Etiske spørsmål er berørt i andre dokumenter i kommunens systemhåndbok, blant annet i arbeidsreglement, stillingsbeskrivelser, kommuneplanens samfunnsdel, retningslinjer for bruk av sosiale media. Systemboka er tilgjengelig for alle via kommunens hjemmeside. - 11 -
I systemboken er det 71 stillingsbeskrivelser pr juni 2013. Felles i stillingsbeskrivelsene er en generell del som blant annet omhandler annet lønnet arbeid, inhabilitet og taushet. Arbeidsreglement er sist godkjent av kommunestyret 26.04.07 og omhandler blant annet størrelsen på annet lønnet arbeid og taushetsplikt. Kommuneplanens samfunnsdel beskriver i innledningen kommunens verdier med stikkord som søkende, mot, positiv og samhandling som er beskrevet nærmere i samfunnsdelen, og som kommunens hustavle (jf Systemboka). Det ble sendt ut brev med spørsmål til 26 ledere i kommunen, og 13 har gitt svar på undersøkelsen. Det gir en svarprosent på 50 %. Spørreskjemaet til ansatte ble sendt pr epost til 7 utvalgte enheter hvor vi ba enhetslederne om å distribuere til sine ansatte. Til sammen 74 ansatte har gitt svar på undersøkelsen. 30 % av svarene er innen tjenestene barn og unge, og 66 % av svarene er innen tjenestene helse, sosial, pleie og omsorg. Vi har mottatt få svar fra øvrige enheter som mottok spørreskjemaet til ansatte. Ut i fra antall mottatte svar vurderer revisjonen at undersøkelsen bare er representativ for tjenestene helse, sosial, pleie og omsorg og tjenestene barn og unge. Det betyr at konklusjonene på denne undersøkelsen i hovedsak gjelder for de enhetene som har avgitt svar. Hvorfor kun 3 ansatte fra øvrige enheter har svart på spørreundersøkelsen er ikke undersøkt nærmere. Rådmannens, enhetsledernes og ansattes svar på spørsmål knyttet til denne problemstillingen: Rådmannens svar Spørsmål 1.3: Blir kommunens etiske holdninger kommunisert på andre måter? Rådmannens svar: Ja, i ledermøter, saksbehandling, habilitetsvurdering. Gjelder også politisk nivå. Ledernes svar Spørsmål nr 1.3: Blir kommunens etiske holdninger kommunisert på andre måter? Svar: Personalmøter, vurderes på de ulike tjenesteområdene, ledermøter, gjennom arbeidsreglementet. Diskusjoner på avdelingsnivå. Gjennom saksbehandling, habilitetsvurderinger, drøfting med politisk ledelse. Tre ledere svarer at det ikke blir kommunisert på andre måter Lederne og rådmannen ble videre spurt om de etiske retningslinjene er relevante i forhold til egen virksomhet. Svarene er: 9 Ja, 3 ikke svart, 1 har ikke, og rådmannen svarer ja. Det kom også innspill på at det kunne vært med en definisjon på hva som menes med etikk til spørsmålene til spørreundersøkelsen. - 12 -
Ansattes svar Nedenfor har vi satt opp en oversikt over svar fra ansatte på spørsmål nr 6: Tabell 1: Hvor godt kjenner du til kommunens vedtatte dokumenter/planer som omhandler verdier og etiske retningslinjer I liten grad i stor grad 1 2 3 4 5 6 Vet ikke Svar: Ikke svart Antall 69 5 18 10 18 14 5 1 3 Prosent 26,1% 14,5% 26,1% 20,3% 7,2% 1,5% 4,3% Det ble i spørsmålet bedt om å nevne dokumenter/planer der etikk er omhandlet. Svarene varierer fra at de ikke kjenner til noen dokumenter til at det nevnes dokumenter. Her er noen av svarene: - Vært på kurs i 2010 men har ikke sett noen dokumenter - Veileder for varslere og varslingsmottakere - Kjenner til Fagforbundets etiske retningslinjer som henger opp på arb.plassen - Har permer der etiske retningslinjer står skrevet - Kjenner til at det er nevnt verdier i dokumenter - I omsorgsplanen I tabellen nedenfor er det sammendrag over svarene på spørsmål nr 7: Tabell 2: Hvordan ble du eventuelt gjort kjent med kommunens verdier og etiske retningslinjer? Svaralternativer (her har noen krysset flere ganger) Antall prosent Ved ansettelse 13 18,3% Nærmeste leder informerte om dem 25 35,2% En kollega informerte om dem 3 4,2% Fikk informasjon via tillitsvalgte 7 9,9% Ingen informasjon 18 25,4% Annet, spesifiser 5 7 % Totalt 71 100 % IKKE SVART 10 Det ble opplyst at kommunen er med i et prosjekt som omhandler etiske refleksjoner innen helse, sosial, pleie og omsorg. Hele 40,6 % svarer at de i liten til mindre grad kjenner til kommunens vedtatte dokumenter/planer som omhandler verdier og etiske retningslinjer, mens 29 % svarer at de kjenner til dem. 67,6 % oppgir at de er gjort kjent med kommunens verdier og etiske retningslinjer gjennom ulike metoder. 25,4 % oppgir at de ikke har fått noen informasjon (18 ansatte har krysset av her). - 13 -
3.3 Revisjonens vurderinger Holtålen kommune høringsutkast: Kommunen har ingen egne etiske retningslinjer. Noen retningslinjer som gjelder etikk er med i andre reglementer og på «hustavla». Rådmann og de fleste enhetslederne oppgir at etiske holdninger drøftes på flere nivåer i virksomheten. Mens 3 ledere har svart at de ikke blir kommunisert på andre måter. Svarene gir oss informasjon om en delt oppfatning om hvorvidt kommunens verdier og etikk blir gjort kjent for ansatte. Det er heller ingen rutiner for å ta med etikk som eget tema på avdelingsmøter, medarbeidersamtaler og andre lignende fora. Ut i fra svarene ser det ut til at noen enheter ofte diskuterer etikk. Når dette ikke er eget tema fra ledelsen oppstår det risiko for at enheter/ansatte selv «definerer» sine etiske retningslinjer og ut i fra dem gjennomfører sine handlinger (moral). Det er også usikkert om og i hvilken grad kommunens verdier er kjent blant ansatte i de tjenestene som i stor grad ikke har svart på undersøkelsen. Manglende svar på undersøkelsen fra enkelte tjenester kan være et «tegn på» manglende kjennskap til og forståelse av hva kommunens verdier er, og etiske prinsipper som bør gjelde i en kommune. 3.4 Revisjonens konklusjon Kommunen har ikke samlet etiske retningslinjer i ett dokument, og varierende svar fra ansatte gjør at det virker noe tilfeldig i hvilken grad kommunens verdier og etikk gjennomgås av ledelsen og ansatte. PROBLEMSTILLING 2 4 ER KJENNSKAPEN TIL INNHOLDET I ETISKE RETNINGSLINJER OG BEVISSTHETEN OM ETISKE UTFORDRINGER BLANT LEDERE OG ANSATTE TILFREDSSTILLENDE? 4.1 Revisjonskriterier Kommunen har ingen egne etiske retningslinjer som kan benyttes som revisjonskriterier her, men viser til den generelle gjennomgangen av revisjonskriterier i kapittel 2.5. 4.2 Faktadel Rådmannens, enhetsledernes og ansattes svar på spørsmål knyttet til denne problemstillingen: - 14 -
Rådmannens svar Ikke aktuelt ettersom kommunen ikke har vedtatt egne etiske retningslinjer. Enhetsledernes svar Det ble stilt følgende spørsmål om ledernes kjennskap til etiske retningslinjer: 1) Hvor er retningslinjene tilgjengelig? 2) Hvordan informeres ansatte om kommunens holdninger til etiske spørsmål? 3) Hvordan informeres nytilsatte? 4) Hvem har ansvaret for å informere? 5) Hvordan er din egen kjennskap til kommunens retningslinjer om etikk og hvordan vurderer du at kjennskapet er for øvrig i organisasjonen? Alle lederne svarer at det ikke er egne etiske retningslinjer i kommunen og har ikke fylt inn svar her. Ansattes svar En sammenfattet oversikt over svarene er vist i tabellene nedenfor: Tabell 3: Synspunkter på etiske spørsmål i kommunen Helt uenig - enig På en skala fra 1 6, der 1 er helt uenig og 6 er enig, ber vi deg 1 2 3 4 5 6 Vet ikke Ikke svart vurdere påstandene nedenfor: Jeg har selv ansvar for å gjøre meg 3 3 10 17 17 16 7 1 kjent med om kommunen har etiske retningslinjer eller ikke Jeg har selv ansvar for å gjøre meg kjent med innholdet i etiske retningslinjer 1 3 10 19 16 18 6 1 Her spurte vi om det er den ansatte selv som har ansvaret for å gjøre seg kjent med om kommunen har egne retningslinjer, og om det er den ansatte selv som har ansvaret for å gjøre seg kjent med innholdet i etiske retningslinjer. Det er få som er helt uenig i disse påstandene, de aller fleste er fra til dels enig til helt enig i påstandene. 4.3 Revisjonens vurderinger Kommunen har som kjent ingen egne vedtatte etiske retningslinjer. Vi ser at flest ansatte mener at det er den ansatte selv som skal gjøre seg kjent med og sette seg inn i kommunens etiske retningslinjer. Lederne har ikke svart på spørsmålene som ble stilt fordi kommunen ikke har egne etiske retningslinjer. Likevel ser vi i tabell 2 at 35,2 % av de ansatte svarer at nærmeste leder informere om kommunens verdier og etiske retningslinjer ved ansettelse. Dette tyder på at - 15 -
det er en bevissthet om etiske utfordringer i kommunen, selv om det ikke er egne vedtatte retningslinjer. 4.4 Revisjonens konklusjon Kommunen har ikke egne etiske retningslinjer, mens svarene fra ansatte viser en ulik oppfatning om kommunen har etiske retningslinjer eller ikke. Egne etiske retningslinjer gir større bevisstgjøring om etikk og bør være et fast punkt ved ansettelse, møter, medarbeidersamtaler og lignende. PROBLEMSTILLING 3 5. LEGGES DET TIL RETTE FOR OG STIMULERES DET TIL ETISK REFLEKSJON SOM VEDRØRER OPPGAVEUTFØRELSEN I KOMMUNEN? 5.1 Revisjonskriterier Vi viser til den generelle gjennomgangen av revisjonskriterier under kapittel 2.5. 5.2 Faktadel Rådmannens, enhetsledernes og ansattes svar på spørsmål knyttet til denne problemstillingen: Rådmannens svar Vi stilte følgende spørsmål til rådmannen: Er etikk tema på møter i organisasjonen, systematisk, tilfeldig eller situasjonsbestemt? Svar: Systematisk og situasjonsavhengig, avhengig av tema. Ledernes svar Det ble stilt samme spørsmål til lederne: Er etikk tema på møter i organisasjonen, systematisk, tilfeldig eller situasjonsbestemt? Svarene fordeler seg slikt: - Systematisk og situasjonsbetinget. Er tema på ledermøter og i medarbeidersamtaler - Tilfeldig og situasjonsbetinget. Ikke systematisk tema i medarbeidersamtaler - Systematisk. Er tema på ledermøter og i medarbeidersamtaler. - Tilfeldig og situasjonsbetinget. Er tema på ledermøter og medarbeidersamtaler. - Systematisk, tilfeldig og situasjonsbetinget. Og tema på ledermøter og i medarbeidersamtaler. - Tilfeldig, og tema i medarbeidersamtaler. - Jobber med det hele tiden men mangler å få satt det i system. - Etikk er ikke tema på møter i organisasjonen, ledermøter eller i medarbeidersamtaler. - 16 -
- Tilfeldig og tema på ledermøter men ikke i medarbeidersamtaler - Tilfeldig og tema på ledermøter og i medarbeidersamtaler. Eksempler på etiske spørsmål om retningslinjer er blant annet bruk av sosiale medier og ytringsfrihet. Ansattes svar Det ble stilt følgende spørsmål til ansatte relatert til problemstilling 3: I hvilken grad har du selv tatt opp eller deltatt i diskusjoner om etiske utfordringer og dilemmaer? En sammenfattet oversikt over svarene er vist i tabellen nedenfor: Tabell 4: I hvilken grad har du selv tatt opp eller deltatt i diskusjoner om etiske utfordringer og dilemmaer? I liten grad i stor grad 1 2 3 4 5 6 Svar: Ikke svart Antall (74) 5 4 15 9 12 19 10 Prosent 6,7% 5,4% 20,3% 12,2% 16,2% 25,7% 13,5% Svarene fordeler seg fra liten grad til i stor grad. Hele 39,2% har selv tatt opp eller deltatt i diskusjoner i stor grad. Samtidig viser svarene at andelen som ikke deltar så aktivt også er ganske stor, til sammen 25,7 %. Det er også 5 ansatte som ikke har svart på dette spørsmålet uten at vi vet hvorfor. Neste spørsmål til de ansatte relatert til problemstilling 3: På din arbeidsplass, hvilke tiltak har du selv gjennomgått for å få økt bevissthet og kompetanse i forhold til etiske problemstillinger? Du kan sette flere kryss. En sammenfattet oversikt over svarene er vist i tabellen nedenfor: Tabell 5: Oversikt over tiltak ansatte selv har gjennomgått for å få økt bevissthet og kompetanse i forhold til etiske problemstillinger Tiltak Antall prosent Jeg har på egenhånd skaffet meg informasjon om etiske 14 12,2 % retningslinjer Jeg har deltatt i diskusjoner om etiske dilemmaer for mitt 52 45,2 % arbeid Jeg har deltatt på opplæring/ kurs i etikk og etiske 37 32,2 % problemstillinger Etikk og etiske problemstillinger inngikk i min siste 6 5,2 % medarbeidersamtale Ingen tiltak 5 4,3 % Annet, spesifiser 1 0,9 % Totale svar 115 100 IKKE SVART 6-17 -
Her var det anledning til å sette flere kryss, noe som flere har benyttet muligheten til. Her er det 6 ansatte som ikke har svart, og det er i hovedsak de samme ansatte som ikke har svart på spørsmål som er framvist i tabell 4. Vi ser at bare 5,2 % har svart at etikk og etiske problemstillinger inngikk i deres siste medarbeidersamtale, mens flere ledere har trukket frem at dette er tema i medarbeidersamtaler. Vi har ikke en forklaring på hvorfor det er slik. 5.3 Revisjonens vurderinger Problemstillingen var om det legges til rette for og stimuleres til etisk refleksjon som vedrører oppgaveutførelsen i kommunen. Svarene tyder på etikk er et tema i organisasjonen, i noen grad systematisk men ofte situasjonsbetinget/tilfeldig. Det er store variasjoner blant de ansatte om de selv har tatt opp eller deltatt i diskusjoner om etiske utfordringer og dilemmaer. Nesten halvparten av ansatte svarer at de har deltatt i diskusjoner, og i tabell 4 ser vi at 39,2 % gjør det i stor grad. Flere har også deltatt på kurs/opplæring om temaet. Andelen som deltar lite i diskusjoner er høy, selv om de fleste har svart at de selv har deltatt på ulike tiltak for å øke kompetansen i forhold til etiske problemstillinger. Det er svært få som opplyser at etikk og etiske problemstillinger inngikk i sin siste medarbeidersamtale. 5.4 Revisjonens konklusjon En stor andel ansatte deltar aktivt i diskusjoner om etiske utfordringer og dilemmaer. Likevel tyder svarene på at det er mest en situasjonsbetinget og tilfeldig gjennomføring og liten metodisk gjennomgang. PROBLEMSTILLING 4: 6. ER DE ETISKE RETNINGSLINJENE TILPASSET DE ULIKE VIRKSOMHETENE I KOMMUNEN? 6.1 Revisjonskriterier Kommunen skal løse mange ulike oppgaver. Dette betyr at medarbeiderne, avhengig av hvilken virksomhet de jobber i, står overfor ulike etiske utfordringer. Det vil være forskjell på, både i omfang og type etiske dilemmaer avhengig av om man arbeider innen helse, omsorg, barn /unge, teknisk eller sentraladministrasjonen. Det kan derfor være hensiktsmessig å tilpasse de etiske retningslinjene til den enkelte tjeneste slik at spesielle forhold også fanges opp. Holtålen kommune har ikke vedtatt egne etiske retningslinjer og har derfor ingen tilpasning til de ulike virksomhetene. - 18 -
6.2 Faktadel Det ble spurt lederne om retningslinjene er tilpasset virksomheten, og det ble også spurt om det benyttes andre etikkregler for eksempel fagforening, bransjeforening osv. Ettersom Holtålen kommune ikke har egne etiske retningslinjer ble første spørsmål uaktuelt. Sykehjemmet og Hjemmetjenesten oppgir at de benytter etiske retningslinjer som er utarbeidet sentralt av fagforeninger. Det er også gjennomført kurs for ansatte på sykehjemmet der etikk var tema. Sykehjemmet er for øvrig med i et nasjonalt prosjekt som omhandler etikk: «samarbeid om etisk kompetanseheving». Arbeidet omhandler etikktema av faglig art, og ikke tema som fordel av gaver, bruk av kommunens eiendeler o.l. Øvrige ledere har ikke oppgitt at de benytter seg av noen alternative etiske retningslinjer. 6.3 Revisjonens kommentar Her utarbeider vi ingen vurdering og konklusjon ettersom kommunen ikke har egne vedtatte retningslinjer og dermed ingen tilpasning til de ulike virksomhetene. Det er positivt at de i Hjemmetjenesten og på sykehjemmet benytter seg av andre etikkregler. Innenfor de virksomhetene er det ofte etiske dilemmaer og et vesentlig behov for etiske retningslinjer. PROBLEMSTILLING 5: 7. ER DET ETABLERT INTERNKONTROLL SOM SKAL SIKRE AT FORVALTNING AV RESSURSER, TJENESTEYTING OG SAKSBEHANDLING SKJER I TRÅD MED GODE ETISKE PRINSIPPER? 7.1 Revisjonskriterier Å ha utarbeidet retningslinjer, gjort kjent og hatt fokus på etikk vil ikke i seg selv sikre at det ikke vil kunne skje brudd/avvik. Et internkontrollsystems formål er å sikre etterlevelse. Internkontroll omfatter et system som består av følgende elementer: - Kontrollmiljøet - Risikovurdering - Kontrollaktiviteter - Informasjon og kommunikasjon - Overvåkning - 19 -
Internkontroll skal bl.a. sikre at forvaltning av ressurser, tjenesteyting og saksbehandling skjer i tråd med etiske prinsipper. Kontrollmiljøet kommer til uttrykk gjennom ledelsens og medarbeidernes holdninger til viktigheten av etterlevelse av gode etiske regler. Kontrollmiljøet formes av de handlingene og prosedyrene som reflekterer ledelsens holdninger til og vektlegging av intern kontroll. Videre vil internkontrollen omfatte vurderinger av områder hvor det er risiko for brudd på etiske regler. Systemet vil ellers bestå av kontrollhandlinger som det er nødvendig å iverksette på grunnlag av risikovurderingen. Informasjon - og kommunikasjonssystemet vil bestå av en samling prosedyrer som samler inn, registrerer, behandler og kommuniserer informasjon. Med overvåking menes ledelsens overvåking av den interne kontrollen. 7.2 Faktadel Det ble spurt om hvilken internkontroll som er etablert, og hvor det er størst risiko for brudd på de etiske retningslinjene. Videre ble det spurt hvilken risiko for brudd på retningslinjene foreligger i forhold til: - personlige fordeler - tilbud om gaver - bruk av kommunens eiendom til private formål, - representasjon - reiser - habilitet i saksbehandling - faglige vurderinger og økonomiske rammer - konflikter mellom den ansattes bierverv og kommunens interesser Selv om kommunen ikke har egne vedtatte etiske retningslinjer er spørsmålene ovenfor svært relevante og viktige. Noen retningslinjer er å finne i andre reglement i Systemboken som gjelder intern kontroll i kommunen. Rådmannens svar Rådmannen viser til kommunens Systembok, der er blant annet anvisningsreglement. Videre opplyser rådmannen at det er gjort vedtak om registrering i styrevervregistret. Rådmannen maner at det er en generell risiko for utro tjenere utover alle virksomhetene, og ikke alle kan lukes ut med regler og retningslinjer. Det er vanskelig å avdekke om noen får gaver/fordeler gjennom sitt arbeid i kommunen. Kommunen er «gjennomsiktig» og det føres blant annet kjørebøker. Dette er med å gjøre bruk av kommunale eiendeler privat vanskelig. Alle reiser må dokumenteres med reiseregning. Det er liten risiko for at det ikke oppdages bierverv ettersom det er åpenhet i styrevervregistret, og det er utarbeidet stillingsbeskrivelser for stillingene i kommunen. Rådmannen opplyser at det er både ja og nei om det er konkretisert grenser for hva som kan godtas. Det eksisterer uskrevne regler om bruk av kommunal eiendom/utstyr. - 20 -
Han opplyser videre at det har forekommet brudd på retningslinjene når det gjelder privat bruk av kommunal bil. Han har ikke opplyst om hvordan dette ble håndtert. Ledernes svar 10 svarer at etablerte kontrollrutiner er beskrevet i Systemboken. 2 ledere har ikke svart på noen av spørsmålene som ble stilt om dette emnet, mens 1 tror ikke at det finnes kontrollrutiner på området. De fleste har en oppfatning om etikk og på spørsmålet om hvor det er størst risiko for brudd på de etiske retningslinjene svarer de: Sosiale medier (9), svart har ingen etiske retningslinjer (1), ikke svart på spørsmålet (3). Videre opplyser en at det alltid er en risiko men er en gjennomsiktig organisasjon. Videre ble det spurt om hvilken risiko for brudd på etiske retningslinjer foreligger på utvalgte områder (se innledningen ovenfor i faktadelen) og lederne svarer: 5 har ikke svart på spørsmålet, og 5 svarer at det er risiko for bruk av kommunens eiendeler til private formål. Øvrige oppgir at styrevervregistret, regler for bruk av kommunale biler og det er en gjennomsiktig organisasjon reduserer risikoen, men det vil alltid være en risiko. Så ble det spurt om det er konkretiserte grenser for hva som kan godtas og her svarer 11 at det ikke finnes, og 2 har ikke svart på spørsmålet. Til slutt ble det spurt om det har forekommet brudd på etiske retningslinjer, og hvordan er eventuelt disse håndtert. Lederne svarer: nei (4), vet ikke/tror ikke (5) ikke svart (3), uaktuelt spørsmål (1). Ansattes svar Ansatte ble spurt om risikoer for brudd på etiske retningslinjer og rutiner knyttet til etiske retningslinjer. Svarene er sammenfattet i tabellen nedenfor: Tabell 6: Oversikt over ansattes vurderinger av risikoer for brudd på etiske retningslinjer og rutiner knyttet til etiske retningslinjer. På en skala fra 1 6, der 1 er svært lav risiko og 6 er svært høy risiko, hvordan er risikoen for uregelmessigheter innenfor: 1 2 3 4 5 6 Vet ikke Tilbud om gaver 48 7 3 4 1 0 9 2 Deltakelse på arrangement i regi av 42 11 3 2 0 1 0 eksterne samarbeidspartnere Bruk av kommunens rabattordninger til 58 6 0 1 0 0 9 private innkjøp Private reiser på kommunens bekostning 60 4 1 0 0 0 9 Utførelsen av bijobb som kommer i 58 3 3 0 0 0 10 konflikt med jobben i kommunen Kontakt mellom ansatte og brukere som ikke er forenlig med jobben i kommunen 44 9 3 0 1 0 17-21 - Ikke svart
Ansatte mener i stor grad at risikoen for uregelmessigheter er liten her i kommunen. Likevel er det en del som ikke vet og 1 som mener det er høy risiko for deltagelse på arrangement i regi av eksterne samarbeidspartnere, og 2 som mener det er høy risiko for at gaver mottas og at det kan være kontakt mellom ansatte og brukere som ikke er forenlig med jobben i kommunen. Ansatte ble også spurt om å vurdere risikoer for uregelmessigheter i forbindelse med eget arbeid. Svarene er sammenfattet i tabellen nedenfor: Tabell 7: Oversikt over de ansattes vurdering av risikoer for uregelmessigheter i forbindelse med eget arbeid. På en skala fra 1 6, der 1 er helt uenig og 6 er helt enig, ber vi deg vurdere følgende påstander: 1 2 3 4 5 6 Vet ikke Gjennom mitt arbeid hender det at jeg får tilbud om gaver som kan være strid med regelverket På mitt arbeidssted hender det vi bruker kommunens eiendeler til private formål Jeg kjenner til at ansatte har fått private reiser dekket av kommunen Ved mitt arbeidssted hender det at kommunale rabattordninger brukes ved private kjøp Jeg vet om tilfeller der kollegaer utfører bijobb som kan være i konflikt med jobben i kommunen 55 10 2 2 2 0 3 49 12 4 0 0 1 8 47 1 1 1 0 0 24 53 1 1 0 0 0 19 51 2 0 1 1 0 18 1 De fleste oppgir at det er liten risiko for uregelmessigheter i forbindelse med eget arbeid og er i stor grad uenig i påstandene ovenfor. Likevel er det relativt mange som ikke tar stilling til påstandene og svarer at de vet ikke. Kun 1 svarer at på sitt arbeidssted hender det at kommunens eiendeler brukes til private formål. Vi ser også at i noen få tilfeller får ansatte tilbud om gaver som kan være i strid med regelverket. Ikke svart Ansatte ble videre spurt om synspunkter på rutiner for å unngå ulovligheter. Dette spørsmålet omfatter formelle rutiner for å motvirke ulovlige handlinger. Svarene er sammenfattet i tabellen nedenfor: - 22 -
Tabell 8: Oversikt over ansattes synspunkter på rutiner for å unngå ulovligheter På en skala fra 1 6, der 1 er svært dårlig og 6 er svært gode, ber vi deg vurdere de 1 2 3 4 5 6 Vet ikke Ikke svart formelle rutinene ved ditt arbeidssted for å motvirke ulovlige handlinger innenfor følgende områder: Tilbud om gaver 15 4 2 2 4 17 30 Utførelsen av bierverv som kommer i 12 5 2 0 4 13 38 konflikt med jobben i kommunen Deltakelse på arrangement 13 4 1 1 3 10 35 4 Bruk av kommunens eiendeler til private 15 4 3 0 6 15 31 formål Private reiser på kommunens bekostning 13 2 2 0 3 17 36 1 Bruk av kommunale rabattordninger til private innkjøp 13 4 2 0 3 15 36 Spørsmålet går på de formelle rutinene for å motvirke ulovligheter. Mange svarer «vet ikke» på dette spørsmålet. Synspunktene på rutiner på området ser for øvrig ut til å være svært delte, omtrent like mange mener at det er svært dårlige rutiner som svært gode. Det kan være at det er usikkerhet i forhold til hva man skal mene om spørsmålet. Det ble også spurt om de ansattes vurdering på etiske spørsmål i kommunen. Svarene er sammenfattet i tabellen nedenfor: Tabell 9: oversikt over ansattes vurderinger på etiske spørsmål i kommunen På en skala fra 1 6, der 1 er helt uenig og 6 er helt enig, ber vi deg vurdere påstandene nedenfor: 1 2 3 4 5 6 Vet ikke Det hender at jeg bryter kommunens regler når jeg vurderer det som hensiktsmessig Dersom jeg eller noen av mine kollegaer begår ulovlige handlinger i jobben vil det lett bli oppdaget Kommunen har gode rutiner for å motvirke at ansatte begår ulovlige handlinger Det er større risiko for at ledere begår ulovlige handlinger enn at ansatte gjør det 50 5 2 3 1 1 11 1 3 1 7 5 15 16 26 1 1 3 0 12 4 3 50 1 7 3 2 7 6 7 41 1 Ikke svart Hovedtyngden av ansatte vurderer at de ikke vil bryte kommunens regler selv om det kan være hensiktsmessig. Det er like mange som svarer at de ikke vet om kommunen har gode rutiner for å motvirke at ansatte begår ulovlige handlinger. 26 av 74 svarer at de ikke vet om ulovlige handlinger i jobben lett blir oppdaget, og det er kun 1-2 som opplyser at det kan være de bryter kommunens regler når det er hensiktsmessig. Det er delte synspunkter på om det er større risiko for at ledere - 23 -
begår ulovlige handlinger enn at ansatte gjør det, mens hele 41 ikke vet om det er større risiko. At så mange velger å krysse av at «vet ikke» viser at mange er usikre på risikoen. Samtidig har enda flere krysset av at de ikke vet om kommunen har gode rutiner for å motvirke at ansatte begår ulovlige handler. 7.3 Revisjonens vurdering Er det etablert internkontroll som relaterer seg til etiske problemstillinger? Det er beskrevet kort hva internkontroll innebærer under revisjonskriteriene punkt 7.1. Hvor godt et internkontrollsystem er, avhenger av kontrollmiljøet, risikovurderinger, kontrollaktiviteter, informasjon, kommunikasjon og overvåking. Vi har ikke forsøkt å kartlegge disse komponentene her. Kommunen har ikke vedtatt egne etiske retningslinjer. All internkontroll som kommunen har etablert er samlet i Systemboken som er tilgjengelig for alle via hjemmesiden til kommunen. Lederne og rådmannen viser i stor grad til Systemboken, mens 1 leder ikke tror at det finnes kontrollrutiner på området. De ansatte har delte meninger om det er rutiner i kommunen for å unngå ulovligheter, og mange har svart at de ikke vet om kommunen har gode rutiner på området. De fleste lederne oppgir at det er flest spørsmål knyttet til sosiale medier og at det er en risiko for brudd på etiske retningslinjer. Selv om kommunen ikke har egne etiske retningslinjer ser vi at ledere og ansatte har en oppfatning på hvilke etiske retningslinjer som gjelder. Det har vært avdekket privat bruk av kommunal bil. Ansatte som har svart på undersøkelsen har vurdert at det er en risiko for å bruke kommunens eiendeler til private formål. Ettersom kommunen ikke har etiske retningslinjer er det ingen egne internkontrollrutiner på området utover «uskrevne» regler og internkontroll knyttet til andre reglementer i Systemboken. 7.4 Revisjonens konklusjon Selv om kommunen ikke har egne etiske retningslinjer er det ofte etiske spørsmål blir omtalt og vurdert av ansatte og ledere. Det foreligger noen kontrollrutiner som reduserer risikoen for brudd på etikk, men det bør også foreligge prosedyrer som ivaretar en systematisk oppfølging av etiske spørsmål. - 24 -
PROBLEMSTILLING 6: 8. ER DET UTARBEIDET RUTINER FOR VARSLING I KOMMUNEN? ER DET INFORMERT OM OG LAGT TIL RETTE FOR VARSLING PÅ SYSTEMATISK OG BETRYGGENDE MÅTE? 8.1 Revisjonskriterier Bestemmelser om varsling finner vi i Arbeidsmiljøloven 2-4, 2-5 og 3-6. Det er spesielt 3-6 Plikt til å legge forholdene til rette for varsling som gjelder kommunen som arbeidsgiver. Her heter det at arbeidsgiver skal, i tilknytning til det systematiske helse-, miljø- og sikkerhetsarbeidet, utarbeide rutiner for intern varsling eller sette i verk andre tiltak som legger forholdene til rette for intern varsling om kritikkverdige forhold i virksomheten i samsvar med 2-4, dersom forholdene i virksomheten tilsier det. Et hovedformål med varslingsbestemmelsene er å signalisere at varsling er både lovlig og ønskelig. Varsling er å si fra om kritikkverdige forhold i virksomheten til en person eller instans som kan gjøre noe med forholdet. Kritikkverdige forhold er forhold som er brudd på lov, interne regler/retningslinjer eller allment aksepterte etiske normer. Eksempel på kritikkverdige forhold kan være; forhold som kan medføre fare for liv og helse, mobbing og trakassering, korrupsjon, maktmisbruk, underslag, tyveri og økonomiske misligheter, brudd på taushetsplikt. 8.2 Faktadel Holtålen kommune har skriftlig «Varslingsrutine», «skjema for varsling av kritikkverdige forhold» og «Veiledning til denne rutinen» som er vedtatt av AMU. Rådmann og ledere opplyser at de er tilgjengelig for alle i Systemboken via kommunens hjemmeside. Rutinene er utviklet gjennom fellesmøter med verneombud, tillitsvalgte og ledere, som også har vært høringsinstans. Rutinene er presentert på personalmøter. Revisjonen har søkt igjennom Systemboka på hjemmesiden og vi finner verken rutinen eller veilederen. (Søket ble foretatt 14. august) Rådmannen opplyser at det ikke har vært varslingssaker det siste året. Vi stilte spørsmålet «hvordan beskyttes varsler?» Det henvises til rutinene og der står det: «når det blir registrert en varslingssak oppfordres varsler til å identifisere seg for alle som behandler saken samt den det varsles om. Varsleren kan også varsle konfidensielt, dvs at bare den som mottar varselet får vite hvem varsleren - 25 -
er. Varsleren skal også ha tilbakemelding etter at varslingssaken er avsluttet.» I rutinene og veilederen er det ikke oppgitt noe om hvem som ivaretar rettsikkerheten til varsler. Ledernes svar Alle ledere kjenner til at det er fastsatt skriftlige rutiner for varsling og rutinene er tilgjengelige. De opplyser at rutinene er utlagt på vaktrom og pauserom, og tas opp i personalmøter. Det praktiseres ingen «ikke skriftlige rutiner» utover dette Ingen kjenner til om det har vært varslingssaker siste året. Lederne viser til rutinene og opplyser at varsleren beskyttes ved å være anonym eller at det varsles til ekstern instans som BHT (bedriftshelsetjenesten). Ansattes svar Ansatte ble bedt om å krysse av for enig uenig på påstander knyttet til varsling. Svarene er sammenfattet i tabellen nedenfor. Tabell 10: Oversikt over ansattes svar på påstander om varsling Helt uenig helt enig På en skala fra 1 6, der 1 er helt uenig og 6 er helt enig, ber vi deg vurdere 1 2 3 4 5 6 Vet ikke Ikke svart påstandene nedenfor: Jeg synes det er lett å si fra om 8 7 18 16 8 8 7 2 klanderverdige forhold i kommunen Jeg vet hvor jeg skal si fra dersom min nærmeste leder har begått ulovligheter 4 1 5 6 7 39 14 3 De fleste ser ut til å være litt enig i at det er lett å si fra om klanderverdige forhold, mens øvrige har delte meninger om dette. Over halvparten vet hvor de skal si fra dersom nærmeste leder har begått ulovligheter. Men svarene er ikke entydige det er 14 som ikke vet og 4 som er helt uenig her. Videre ble ansatte bedt om å vurdere i hvilken grad de mener det er kultur for å varsle om kritikkverdige forhold. Svarene er sammenfattet i tabellen nedenfor. Tabell 11: I hvilken grad mener du det er kultur for å varsle om kritikkverdige forhold? I liten grad i stor grad Svar: 1 2 3 4 5 6 Ikke svart Antall 9 9 12 19 16 5 4 Prosent 12% 12% 16% 26% 22% 7% 5% Her fordeler svarene seg på alle nivå, men en ser at kun 5 svarer at det i stor grad at det er kultur for å varsle om kritikkverdige forhold (16 er nesten enige i det). - 26 -